【內容提要】維系糧食安全離不開能夠有效保障隱性勞動生產率進而維持土地產出率的“家庭經營”及其基礎上的適度規模經營。規模擴張初始階段，主體行為結果難以擬合政府目標，只有當規模擴張至一定階段，受規模邊際正效應遞減、負效應遞增、內外因素合力制衡后，糧食適度規模經營回歸。此時的適度盡管接近政府目標要求，但與政府期許的基于家庭經營發展起來的“適度”尚有差距。為此，政府應將保障糧食供給安全公益目標寄托于家庭農場等適度規模經營主體而非強力資本主體，并給予其適當的政策扶持和項目傾斜，持久有效地保障糧食安全。
【關鍵詞】糧食安全; 新型經營主體; 政府作為
發軔于20世紀70年代末以農地制度變革為內在因循的農業經營制度變遷持久地將我國農業置于“探索+成就+問題+改進”的框架中，由此也開啟了持續不斷的現代農業發展探索之路。事實上，對農業經營制度的探索本身就蘊含著持續變革的動力和必然性，探索和變革的焦點也從未脫離借助“農業規模經營”加速發展現代農業的探討和爭鳴。
問題意識
規模經營情結、農業現代化愿景與糧食安全保障
我國學術界和政策層面一直存有對“小農經濟”的無奈和“規模經濟”的期許，特別是時下隨著農村土地“三權分置”深入推進，致力于通過引導土地經營權流轉，發展規模經營基礎上的現代農業，成為應對經濟發展“新常態”下建設現代農業、保障國家糧食安全、助力農民增收等現實問題的共同愿景。然而，“人多地少水缺”的基本國情和“田散地瘦利薄”的典型農情決定了借助規模經營發展現代農業不可能一蹴而就。發展現代農業要面對要素稟賦先天不足的約束，發展階段的現實掣肘也使得農業規模經營進程難以跳出曲折性和長期性的發展軌跡。特別是伴隨近年來工業化、信息化、城鎮化深入推進，農村勞動力大量轉移，農業發展進入新常態，面臨農業綜合生產成本上升、產品經營風險加大、農業資源環境約束趨緊、農村適齡勞動力緊缺等不利形勢。如何進一步突破制約現代農業發展的各種瓶頸，有效解決“今后誰來種糧”、“保障國家糧食安全”等突出問題，從經濟學視角給出破解上述難題的妙藥良方，有效保障農業生產、助力農民增收、維護農村社會和諧穩定，成為時下推進農業供給側結構性改革、發展現代農業亟待研究的重點課題。對此，黨的十八屆三中全會以及多個中央“一號文件”給出了解決方案———引導農村土地經營權在公開市場上向家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體有序流轉，發展農業多種形式的適度規模經營。
當自上而下政策目標遭遇追求收益最大化的主體行為時，從中央到各級政府所心儀的“適度規模經營”能否與主體行為邏輯不謀而合，這成為適度規模政策效應能否充分釋放的關鍵。從政府角度可以理解為如何通過有效的政策創設，引導主體通過規模調整實現保障糧食安全、提高資源利用效率、有效發展現代農業等宏觀目標，與此同時最大限度地滿足主體追求利潤、增加收入的微觀訴求。這就要求主體行為應能很好地匹配政府目標。然而，實際經營中，主體行為邏輯真的如政府所期望的那樣，實現訴求行為能否“合意”政府目標抑或成為政府目標實現的現實“羈絆”？帶著這樣的疑問，這里試圖以調研發現為依據，探討農業規模經營情結下，政府和主體致力于發展糧食規模經營、保障糧食安全的政策目標與其政策效應如何從分異走向偏離，再由偏離趨于回歸的現實問題。
文獻回顧
糧食規模經營的目標決定
農業規模經營既包括生產端的規模化，又涉及產前、產中、產后由社會化服務所提供的規模化。這里聚焦于糧食經營過程的規模化，即糧食生產過程中各類要素的規模投入及其產出情況。由于土地是糧食經營中不可或缺的核心要素，這使得圍繞土地規模相關問題成為探究糧食規模經營的重點所在。受制于基本國情、典型農情的長期約束，研究糧食規模經營難以脫離“產量”這一政府層面關注目標和“收益”這一微觀主體訴求“兩個維度”單獨考量相關問題，否則研究意義便大打折扣。著眼于上述兩個維度，學者們給予了充分關注。
（一）圍繞經營規模與單位產量、規模效率的探討與求證
如果將規模選擇視為主體追求收益的手段，那么產量和效率則可以理解為手段實施的目標與歸宿。就糧食經營規模而言，要素約束下經營者不同種植規模的選配最終決定了其單位產量并直接影響其經營效率。多數學者依據調研測度，證實糧食大規模經營未顯現出可預見的較高單產或規模與土地產出率負向相關，史正富發現糧食的規模經營對土地產出率未顯現正向促進。萬廣華對玉米、早晚秈稻、冬小麥等主要糧食作物生產的計量估計顯示，幾大主糧作物生產幾乎不存在規模經濟效益，農戶擴大經營規模未必可以帶來糧食增產。類似的觀點認為，邊際收益遞減規律在農業生產中尤為突出，一旦經營規模超越拐點，投資將遭遇成本遞增而收益遞減或收益不變而成本快速上升的無奈。農業生產對自然條件依賴較大，不同地域的自然條件往往使得傳統規模經營大打折扣，這使得農業特別是糧食的規模經營并不像工業規模生產那樣優勢明顯。相反，因地制宜的以家庭經營為基本單元的糧食經營確頗具適應力。賀雪峰調查發現，以糧食生產能力高低評價農地規模經營效率，1.33~2公頃的中等規模自耕農單位產量最高，該結論佐證了羅必良、陳華山等學者的結論。任治君（1995）調查表明，經營規模與土地產出率反向變動。劉鳳芹（2006）證實“大規模土地經營與小規模家庭農戶相比并未顯示出可察覺的全要素節約優勢和單位產量優勢，單純從糧食產量考慮推進大規模土地經營是不足取的”。胡初枝的研究也證實了在適度經營范圍內，土地經營規模對農業生產績效產生正效應，農地經營規模擴大可以實現土地與資金、勞動力的優化配置，并帶來全要素的節約，但不適用于大規模農地經營。部分學者盡管未否定糧食規模經營優勢，但也認為對規模經營利弊的判斷有待衡量。厲以寧、許經勇等認為，“農業規模經營與以家庭經營為主體的分散經營并不對立，關鍵要穩定承包權、放活經營權，不應政府主導調整土地承包權，農地規模化經營應通過市場機制實現。”而建立在家庭經營基礎上的適度規模才是最契合基本國情的，可以有效兼顧土地產出率、產品商品率和勞動生產率。
（二）圍繞經營規模與收益目標的觀點與論證
與政府關注糧食總產量不同的是，經營者行為邏輯的目標指向收益最大化。實現這一目標不僅要關心產量，更要關注收益。圍繞經營規模與收益的論證，已有研究成果大致可劃分為四類觀點：第一類認為規模大小服務于收益目標，只要能實現收益目標足夠大，無所謂規模多少。賀雪峰認為，“畝產”對主體的重要性要弱化于“收益”和“投入產出比”兩項指標，主體行為只服從和服務于收益。第二類認為規模大小與收益多少之間不存在明顯的線性關系。許錦英研究表明，農地規模經營僅是農業規模經營的一個維度，規模大小與收益多少不能簡單地套用正向關系描述和下定論。第三類是支持糧食規模經營可以降低單位成本，進而提高經營收益。如許慶等（2011）對我國糧食主產區三大主糧作物的調查顯示，糧食規模經營可以降低畝均投入成本進而實現節本增效，但規模擴張并非無節制。第四類觀點強調了規模經營形成遵循一個由自發擴張到自然回歸的動態過程。李厚廷認為，以土地集中為基礎變量的農業規模經營發展呈現自然演化型、資本驅動型和一體化型三種形式，但無論何種形式，當前基本國情決定的市場環境下，經營主體不存在盲目擴大農業（載體為農地）經營規模的現實性，農業規模經營最終要回歸適度。
上述研究緊緊圍繞糧食規模經營的三大目標──產量、效率與收益展開，為探求糧食規模經營問題提供了重要參考，特別是對規模經營與產量和效率的考問，直至今天仍能受用。然而，應該看到，無論是圍繞哪一維度的探求，以上精準的求證多半聚焦于微觀個體，基于基本國情、典型農情和農村勞動力轉移背景，綜合考量國家糧食安全戰略和經營者利益訴求的文獻相對較少。而時下糧食持續增產后，順應農業供給側結構性改革大勢，如何在完成去庫存、降成本、補短板任務的同時，有效保障糧食供給安全，成為擺在各級政府面前不得不思考的現實問題。保障糧食安全的主力是各類新型農業經營主體，這使得探求“合意”政府保證糧食安全公益目標與兼顧微觀主體訴求成為必須要“合并思考”的問題。
糧食經營主體行為邏輯
規模擴張沖動與收益最大化追求
根據資源稟賦理論，糧食規模經營行為本身無可厚非，生產要素的密集投入（發揮“要素密集度”優勢）總是希望獲得規模報酬和比較優勢，這既是競爭的結果，也是理性經濟人的本能驅動。在多地農村土地保持細碎化的當下，其他要素投入難以獲得規模報酬，土地經營規模將伴隨勞動力機會成本提高而拓進，農地集中經營恐成為追求種糧規模效應的最有效手段，而當前農村土地承包權和經營權分置也為農地集中經營提供了可因循的政策突破。
作為市場主體，糧食經營主體行為邏輯受利潤最大化動機影響。獲取更多收益（純利潤）永遠是其經濟活動的最終目標，而保障國家糧食安全可以理解為其經濟活動的“外部正效應”和非經濟活動的直接行為邏輯。即主體的逐利行為難以主動迎合政府保障糧食供給安全的政策目標，盡管政府不同程度地出臺了糧食規模經營補貼、項目扶持等外部性制度激勵。
通過六點假設，我們分析了在沒有要素（如資本、土地、勞動力）約束下，主體行為難以保障糧食經營規模的適度，偏離適度的規模經營不可避免地帶來糧食單產（土地產出率）下降。在現有耕地面積紅線保障日趨嚴重背景下，盡管國家和地方政府實施了多項種糧激勵政策，但主體致力于通過擴大規模牟取收益最大化的行為邏輯難以契合政府保障糧食供給安全政策目標，這使得合意政府保障糧食供給安全的適度經營規模難以自發形成，或者盡管可以形成，受逐利動機影響，適度規模均衡將瞬時被突破，看起來政府所中意的適度規模經營（對保障糧食安全最有貢獻的糧食經營規模）只有在要素約束下可能長期存續。
以上結論帶來兩點啟示：一是種糧主體致力于通過擴大經營規模牟利的行為邏輯只能在適度規模時點上短暫合意政府保障糧食安全政策目標，一旦規模超越適度規模點，主體行為結果就會偏離政府公益目標，而沒有了要素約束的主體行為結果會越來越偏離政府公益目標，直至邊際收益等于邊際成本的利潤均衡點。二是政府為保障糧食供給安全所實施的糧食規模經營扶持政策在推動小農戶發展成為適度規模主體（如家庭農場）過程中發揮了積極作用，但一旦小農戶成長為適度規模主體，其實力增長過后，此后的扶持政策對保障糧食供給安全的政策效應將邊際遞減，此時的扶持政策應更多向中小規模種糧主體傾斜，即扶持政策應更多地“扶弱助貧”而非“嫌貧愛富”，這也體現了公共政策兼顧公平與效率的一面。
政府公益政策目標
兼顧農業生產特點和糧食安全目標的模式選擇
黨的十八大以來，在一系列政策支持下，糧食生產連年豐收，農業現代化取得巨大成就。但是，應該看到，近年來農業現代化加快發展，過往以單純追求總產量，拼資源、不計消耗的發展方式，對生態環境造成了較大破壞，農業面源污染嚴重、耕地質量下降、地下水超采等問題日益凸顯。在溫飽問題基本解決的今天，社會公眾對生態環境和農產品質量安全要求更高，重金屬污染、地膜大面積殘留、農藥超量使用等環境保護問題越來越引發各方關注，對農業自身發展亦構成約束。與此同時，國內糧食產能過剩、國際糧食進口加劇等一系列背離市場規律問題（如價格倒掛等）的迭出也為如何有效保障糧食供給安全提出了新要求，這也成為順應農業供給側結構性改革（去庫存、補短板、降成本）、“轉方式、調結構”下亟待思考的問題之一。一方面要去掉政策杠桿誘致的過剩產能與虛高經營預期，另一方面也不能削弱糧食供給能力，這就要不斷提高糧食單產（畝產）對保障糧食供給安全的貢獻，節省下來土地用于經營更高效益的經濟作物上。這也成為順應農業供給側結構性改革大勢下政府對繼續保持糧食生產能力應持有的“合意愿景”。結合我國基本國情、典型農情，最能合意政府政策目標的經營方式指向了能夠保障土地產出率的“家庭經營”及其基礎上的適度規模。
眾所周知，家庭經營的一大優勢體現在于生產全程由家庭成員完成，而非長期雇工或臨時雇工，主要由家庭成員全程參與生產的勞動力要素配置使得雇工經營存在的偷懶、欺騙、搭便車等投機行為得以避免。事實上，以勞動生產率高低考察家庭成員與雇工的生產效率，顯然較難計量或結果差異不大，這是因為當前以集中農資采購、規范化流程操作為特征的標準化生產越來越成為規模經營的統一范式，在此基礎上可估測的工作量使得雇工在勞動數量或經營面積上難以表現出明顯的偷懶行為，這使得衡量雇工與家庭成員生產效率高低更應聚焦在“勞動質量”──土地產出率上。
糧食適度規模經營
規模邊際效應遞減
與要素約束下的理性回歸前面分別從經營主體行為邏輯、政府公益目標（保障糧食安全）所期許的經營規模和勞動生產率兩個維度，分析了各自目標追求及其行為結果。看起來，缺少資本等要素的約束，經營主體的行為邏輯難以契合政府公益目標，甚至可能偏離越來越大。然而，現實中，主體的行動程度、行為力度不僅受限于總體形勢、外在環境、政策變動等客觀條件，更受限于經濟實力、經營能力、社會關系、未來預期等要素約束。與此同時，隨著經營規模擴大，自然和市場風險等不可抗力所引發的農業風險，也是經營者必須考量的潛在因素。因此，主體糧食經營的實際規模往往難以“合意”其“目標規模”。通常情況下，主體糧食規模經營往往經歷一個由加速實現預期目標的“規模擴張”激進過程到要素約束下的“規模遞減”過程，最終不得不回歸到多方因素耦合作用均衡下的“適度規模”或者“中等規模”，盡管這一規模可能距離最能保障勞動生產率的“家庭經營”及其基礎上的適度規模有所差距，但相比經營者初始階段的規模不斷突破，該過程可以理解為兼顧經營者目標、多方因素合力制衡下的適度規模“動態均衡”。下面從規模效應遞減、要素約束、形勢變化等角度，分析主體糧食規模經營如何從規模擴張導致適度突破，最終走向規模回歸后的規模適度。
結論與政策建議
這里從種糧規模經營主體行為邏輯出發，分析了其行為結果與政府保障公益目標所期許的強調“土地產出率”基礎上的“家庭經營+適度規模”是怎樣的難以契合。這里還證實了主體行為從規模擴張至超越“適度”后，受規模邊際正效應下降、負效應上升、經營形勢偏轉、政策環境變動等因素疊加影響，由突破“適度”后的大規模如何回歸至多方因素合力制衡下的“適度”均衡。研究得到以下結論：
第一，以追求收益最大化為目標的主體行為在糧食規模經營擴張階段難以擬合政府保障糧食安全公益目標。主體從事糧食規模經營的目標指向收益最大化，如前分析，種什么無所謂（受資本、技術等約束，有些經濟作物需要更多的資本、更高的技術門檻，但對于多數糧食作物，如成都地區，主體既可以選擇“粳稻+冬小麥”，也可以選擇“冬春兩季秈稻”，還可以選擇“粳稻+玉米”），經營行為只是手段，賺取收益才是目標。基于實現該目標的主體行為邏輯，在規模擴張初期，受“規模（面積）貢獻率”加速“最大化收益貢獻率”利好影響，主體往往更偏向于通過規模擴張增加收益，而忽視保障或者提升“規模利潤貢獻率”進而提高“最大化收益貢獻率”。但主體行為選擇的結果難以保障“土地產出率”──這一“基本國情”和“典型農情”約束下糧食生產不得不依托和需要保障的核心因素（假設當期科技進步貢獻率難以有提高）。眾所周知，伴隨城鎮化深入推進、農村勞動力大量轉移，保障耕地紅線越來越成為不斷逼近的警戒線，這使得保障人口日益增加背景下的糧食供給安全越發地需要有限耕地基礎上的土地產出率，保障甚至提升土地產出率已不容遲緩，這也成為今后很長一段時期內政府實現糧食安全公益目標亟需鼓勵和著力倡導的糧食規模經營“秉持底線”。超越“適度”后的規模擴張不但未能保障“規模利潤貢獻率”，不斷增加的規模效應及其正向預期也極大刺激了主體致力于強化“規模（面積）貢獻率”提升“最大化收益貢獻率”進而實現最大化收益。在規模擴張的中前期，主體行為邏輯與政府保障糧食安全公益目標難以有交匯，甚至可能漸行漸遠，只有在補貼政策、項目扶持等外生力量激勵下，主體行為才可能與政府公益目標達成短期的一致。
第二，為實現糧食安全公益目標，現實中政府所中意的家庭經營很容易因為主體規模擴張而難以實現，保障糧食安全應更多依靠能夠發揮家庭經營比較優勢的適度規模主體。從保障糧食供給安全政府公益目標角度，基本國情和典型農情共同約束下的糧食規模經營的核心要義表現為“提升勞動生產率+兼顧土地產出率”，進而保障有限耕地基礎上的糧食總產量。能夠共同分享“剩余索取權”的家庭經營不僅可以有效保證“隱性勞動生產率”進而保障勞動生產率，相比雇工，其“勞動耕作率”也更為有效。在此基礎上發展起來的規模經營（其載體即為家庭農場）能夠較好地解決雇工經營所難以克服的偷懶、欺騙、搭便車等投機行為，并能夠實現規模經營效應，因而可以較好地合意政府保障糧食安全的公益目標。家庭經營基礎上發展起來的規模經營主體，鑒于其勞動力全部或者主要以家庭成員為主，規模擴張難以達到較大規模，依靠“規模貢獻率”提高收益難以實現，更多時候需要依靠提升土地產出率和勞動生產率實現收益最大化。這樣的目標訴求及其行為邏輯才能更好地合意政府公益目標，并能成為今后保障糧食供給安全的可依靠的有生力量，值得扶持和鼓勵。
第三，突破“適度”后的糧食規模經營可以實現規模回歸，但這種回歸是主體行為受規模邊際效應遞減、內外因素合力制衡下被迫調整的結果，非主觀行為訴求，該結果盡管一定程度上接近政府保障糧食安全所需要的適度規模，但該平衡更多表現為不穩定性和短期性，并存在反復性和曲折性。如上分析，糧食適度經營規模的形成并非主體主觀意愿，但也絕不是主體為契合政府保障糧食安全公益目標所進行的主動調整。糧食規模經營由“規模突破”到“適度回歸”，盡管一定程度上接近糧食安全公益目標所要求的“規模適度”，但回歸后的“適度”可能仍然與政府所期許的基于家庭經營基礎上的“適度”尚有差距（前者通常被認為規模相對偏大）。在現有技術條件下，其隱性勞動生產率只能無限接近但不可能超越基于家庭經營“適度規模”（如家庭農場）下的“隱性勞動生產率”。即便有財政補貼、項目扶持等外生力量激勵，主體為獲得相關收益被迫或者主動調減規模，一旦外生力量不存在或者強度減弱，適度規模狀態仍然不能穩定，擴張反彈在所難免。只有在市場波動、政策變動、經營預期下降時，糧食經營規模才有可能在規模邊際效應遞減、成本收益變動、經營形勢轉差等因素疊加作用下出現縮減，即缺少資本約束的糧食適度規模經營存在較大的不穩定和短期性，一旦種糧條件轉好，糧食經營規模擴張復蘇不可避免，糧食適度規模經營形成存在較大的反復性和曲折性。
結合上述結論，提出如下建議：
第一，實現保障糧食供給安全公益目標難以寄托于那些強資本經營主體，傳統家庭經營基礎上發展起來的適度規模經營主體才是保障糧食安全可能最為倚重的中堅力量。如上結論，強資本主體行為邏輯與保障糧食供給安全公益目標難以契合的現實決定了這樣的主體注定不能成為保障糧食安全所能依仗的堅強后盾，相反那些一直從事糧食經營，依靠勤勞致富，在家庭經營基礎上逐漸發展起來的適度規模經營主體（如家庭農場）確可以有效保障土地產出率，因而能夠有效承擔起保障糧食安全的公益目標，這樣的主體才是政府發展糧食規模經營“苦尋良久”的中堅與內核，值得宣傳、推廣與示范。
第二，糧食規模經營支持政策應更多傾向于“適度規模”而非大規模甚至超大規模。如前所述，追求收益最大化所導致的規模擴張代價是土地產出率的下降及其不能保障，相反那些缺少資源（如資本）優勢的主體，只能寄希望于通過提升土地產出率（單位產量）獲得更多收益，這恰恰與政府保障糧食安全的期望模式不謀而合，因而應予以關注并扶持。需要強調的是，這樣的“適度”是現有狀態下主體可以掌控各類資源所能承擔的最大規模，且經營以家庭為基本單位，因而可以有效規避“委托-代理”等雇工效率低下問題。相比那些所謂的大規模甚至超大規模，“家庭經營+適度規模”對保障糧食供給安全的貢獻更為扎實、更具穩定性，也更加可持續。
第三，政府應著力加強對家庭農場等能夠有效保障土地產出率的適度規模經營主體的扶持。既然強資本主體不可能成為保障糧食安全目標的中堅力量，相關主管部門應將更多政策扶持轉向能夠保障隱性勞動生產率的適度規模經營主體（如家庭農場、專業大戶等），為其健康、有序發展提供必要的資金扶持、項目配套、政策完善等，在基礎設施、金融信貸、土地流轉、農資供求、社會化服務、市場信息、技術培訓、社會保障等領域提供必要的扶持與優惠，為其健康、有序、可持續發展提供指導和幫助。
（作者單位：中共農業部黨校現代農業研究中心）
中國鄉村發現網節選自：《改革》2017年02期
(掃一掃，更多精彩內容！)
