摘要：農村集體產權改革的根本目的是保護農民集體權益,賦予農民更多財產性權利。近年來農村社區腐敗不斷侵蝕農民集體權益,與產權改革的目的呈現沖突。農村社區腐敗治理問題需要放置于農村集體產權的改革與變遷中進行理解,特別是從基礎性的產權治理入手來進行探究。當前,最為典型的表現就是,農村集體產權制度因集體產權歸屬不清、責權不明和保護不嚴等,使得農村社區治理逐步陷入缺乏合理有效產權支撐的困境,突出表現為社區居民與集體經濟組織成員、社區“兩委”與集體經濟組織、社區利益分配與集體經濟主體缺位之間的矛盾。下一步,伴隨全國農村社區建設工作的積極推進,農民財產權的保護成為農村社區矛盾解決的重點,農村社區腐敗治理的關鍵,就是要確保農民集體有效行使集體土地所有權,重點從明晰產權主體、實施政經分離、完善賦權增能等三個方面著手,通過采取強化農村集體經濟組織監督機制、規范農村集體資產管理運行機制、創新農村集體組織成員參與機制等,有效建構起預防和治理農村社區腐敗的長效機制。
關鍵詞：農村社區；村官腐敗；集體產權；產權改革
黨的十八屆三中全會提出了“保障農民集體經濟組織成員權利,積極發展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的改革任務。為落實改革部署,中央審議通過了《農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案》,標志著農村集體產權改革試點工作全面鋪開。相繼,十八屆五中全會出臺《深化農村改革綜合性實施方案》以及《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法意見》等,這都表明改革和完善以土地制度為核心的農村集體產權制度是當前農村改革的重要內容。農村集體產權改革的根本目的是保護農民集體權益,賦予農民更多財產性權利。但近年來,農村社區腐敗不斷侵蝕農民集體權益,與產權改革的目的呈現沖突。馬克思主義認為,產權本質上是生產關系范疇,農村社會治理屬于上層建筑在農村基層的表現形式。也就是說,農村產權制度決定農村社會治理的發展變化,農村社會治理要與其基本產權制度相適應；同時,農村社會治理又對產權制度產生影響,能促進或阻滯農村產權制度的變革。基于此,本文根據當前農村社區腐敗的現實表現,以農村集體產權作為分析農村社區腐敗的關鍵性因素,進一步思考如何通過集體產權改革構筑預防和治理農村社區腐敗的有效機制。
一、農村社區腐敗問題與集體產權治理視角的引入
農村集體資金、資產、資源（簡稱“三資”）屬于集體性質,權屬于農村集體經濟組織全體成員,是農村經濟社會發展和農民共同富裕的重要物質基礎。近年來,隨著工業化、城鎮化不斷推進,農村社區內部集體資產不斷升值,土地帶來的利益空間不斷上升。一方面,在部分農村社區,隨著農村集體經濟的不斷發展壯大,社區內部呈現出“集體資金往來多元化、資產利用多樣化、資源開發產業化、資本收益隱形化”的明顯趨勢,集體資金總量不斷上升；另一方面,許多建設項目向發達的農村或城鄉結合部轉移和延伸,此區域內的土地大幅升值,農村社區在征遷、流轉中帶來巨大利潤空間,土地價值不斷攀升,資源價值不斷累積和彰顯。但同時,因為相關法律規范的缺失和不完善,各地政府在處理農村集體資產問題上千差萬別,使得農村社區腐敗問題成為集體資產保護的巨大威脅。對此,中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞在其撰寫的《官員形象危機報告（2012）》中指出,在村官的形象危機中,貪腐問題最為突出,其中一個廣泛的共性便是與土地利益的關聯性極強。更進一步概括,農村社區腐敗問題的共性主要體現在以下三個方面:
一是貪腐領域呈現出多元化特征,涵蓋了農村集體資金、資源、資產等各個領域。近年來,我國農村集體資產經營范圍逐步擴大、收益能力不斷提高、集體經濟總量不斷增加,目前“非資源性資產達到2.4萬億元,76%集中在東部地區”[1],所有這些農民共同富裕的重要物質基礎,極易成為當前農村社區干部腐敗的牟利對象。二是農村社區貪腐與土地利益的關聯性極強。根據第二次全國土地調查及其他相關數據顯示,“全國農村集體土地的總面積為66.9億畝,包括55.3億畝農用地和3.1億畝建設用地”[2]。掌握集體土地“大權”的農村社區干部,通過“土地財”發家致富,成為最簡單、最直接、最快速的方式,農村腐敗案件呈現逐年增多趨勢。此外,諸如機動地、水塘、企業廠房等農村集體資產、資源也成為農村社區腐敗的重要來源,社區干部將集體資源據為己有,私自出租、發包集體留用地或集體物業,從中獲益,造成集體資產大量流失。三是“小村官大腐敗”特征非常明顯。據不完全統計,2013—2014年,全國范圍內公開的村官腐敗案件共171起。其中,涉案金額超過千萬的案件就有12起,涉案總金額高達22億[3]。這些小官巨貪大多來自廣東、浙江、江蘇以及北京等經濟較發達的地區,且在這12起案件中與土地、拆遷相關的有7起,其他案件則涉及安置房、貪污集體資金、國家農資補貼等領域。
農村社區作為農村基層治理的基石,社區干部腐敗嚴重動搖農村社區的穩定和發展,進而阻礙整個基層政治民主建設和經濟社會發展進程。在國家繼續深化改革的背景下,中國的農村經濟將繼續發展壯大,如何進一步遏制農村社區腐敗和保護農民集體財產權益則是當務之急。有學者認為“村官腐敗是由各種因素促成的,是一種‘綜合癥’,當然其治理也應是一種所謂的綜合治理,通過權力與權利,制度與人心的多向互動達致鄉村的善治。”[4]也有學者認為村官腐敗根源在于權力的腐敗,因此治理應從權力這一源頭開始,要遏制“村官”腐敗的勢頭,必須從規范國家公權和社會治權的權力運行機制、設立專門的農民維權或監督基金、提高農民自身的組織程度等方面入手,強化對村官權力監督[5]。在我們看來,農村集體資產是農村經濟社會發展和農民共同富裕的重要物質基礎,圍繞著以土地集體所有制為基礎的集體產權結構及其治理,是未來社區制繼替村民委員會制的重點所在。當前以農村土地集體所有制為基礎的社區集體產權的深刻變化,對農村社區的政治及經濟結構具有決定性影響,正在重構著國家、集體與個體之間的關系,并對農村社區組織和權力結構發揮著重要影響[6]。因此,農村社區腐敗治理問題也同樣需要放置于農村集體產權的改革與變遷中進行理解,特別是從基礎性的產權治理入手來進行探究。
二、集體產權制度失衡與農村社區腐敗治理的困境
一旦制度安排的發展滯后于經濟和社會的現實發展水平和要求,制度失衡和失靈的消極效應就會顯現出來[7]。一直以來,我國農村集體經濟制度與村民自治制度構成我國農村治理的基本框架,形塑和規范著農村治理主體的基本行動邏輯。但近年來,農村社區腐敗治理問題作為社區治理主體的失范行為,則表明傳統的農村治理基本框架和當下的農村社會結構轉型存在明顯的適應性問題,新型農村集體經濟制度和村民自治制度開始呈現一定的分化和矛盾,特別是伴隨家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體的出現和成長,作為龐大的真正的農業生產經營者群體,如何賦予和保障他們的土地經營權利和社區治理主體地位,是目前農村社區建設過程中處理好村民自治和多元主體參與之間關系的關鍵,也是未來農村社區形成共建共享機制的重要基礎。在當前,最為典型的表現就是,農村集體產權制度因集體產權歸屬不清、責權不明和保護不嚴等,使得農村社區治理逐步陷入缺乏合理有效產權支撐的困境。具體而言:
1.產權虛置:社區居民與集體經濟組織成員
農村社區腐敗頻發的一個重要原因是當前農村集體產權虛置。那么如何防治農村社區腐敗、保護好集體財產,首先應該明確產權歸屬,即明確產權主體是誰。一方面,雖然根據法律可知,集體產權具體歸集體經濟組織成員所有。2007年3月頒布的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）中明確規定,農民集體所有的動產和不動產歸本集體成員集體所有。但是,從農村集體產權的權利主體來看,國家層面的法律本身作為上位法表述具有抽象性,而且“成員集體”所有本身就是個集合概念,在實踐中容易出現產權主體概念化、虛化問題,也就是“好似人人有份又人人無份”的狀態。另一方面,在傳統的農村社會,村民與集體經濟組織成員同質性較強,集體資產歸集體經濟組織成員所有,在一定程度上就是歸集體村民所有。但是隨著當前農村社區的開放性、流動性逐步增強,社區成員的異質性進一步加劇,農村集體經濟組織成員、村自治組織成員和農村社區成員三者之間身份的不完全重合性進一步體現出來,乃至是三個完全不同的概念。在這一背景下,以往單純的以區域邊界和戶籍界定成員資格的方式有待進一步商榷。《物權法》中“成員集體”的提法一度被認為是產權制度在法律層面上取得的重大進步,即“明確規定集體產權屬于成員集體所有,而不是集體經濟組織或村民委員會所有,更不是村干部所有”[8]。但是,依然有很多問題沒有交代清楚,“成員集體所有”的具體法律內涵、法定邊界、性質還存在模糊；在具體實踐中集體經濟組織成員身份如何界定、如何變更、如何保護等一系列問題都需要進一步探索。特別是在這種產權歸屬不明晰的情況下,農村集體所有在一些地方就容易成為事實上的社區干部所有。比如,很多借著集體名義發生的“村官腐敗”問題大多與土地補償、救災救濟,以及耕地、林地、礦山、灘涂、荒地、工程及廠房等的出租、轉讓、發包等環節有關[9]。在這些環節,集體組織成員對自身身份的認知率及對具體財產的知曉率不高,參與更是存在困難,農村社區干部由此在集體的掩護下,利用自己手中籠統的管理權力作便利,中飽私囊,貪污腐敗,侵害本該由集體組織成員享受的權益。
2.政經不分:社區“兩委”與集體經濟組織
農村集體產權制度是中國特色的產權制度,根據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《物權法》等法律規定,農村集體財產所有權的行使主體包括:村民委員會、村集體經濟組織、村民小組等。但《中華人民共和國村民委員會組織法》又明確規定是由村民委員會管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產。因此這里面存在的問題凸現出來,一方面,《物權法》等法律規定集體所有的財產由村民委員會、村民小組、農村集體經濟組織代為行使所有權,但是所有權作為物權中最重要、最完全的一種權利,具有絕對性、排他性、永續性等特征,包括占有權、使用權、收益權、處置權等權利,那么相關管理主體所代為行使的所有權具體是指什么權利,能夠行使到什么程度,現行法律規定并不明確,特別是農村集體經濟組織在具體的產權制度、組織形式、組織治理結構等方面缺乏明確規定,村民委員會和農村集體經濟組織在職責權限上存在交叉重疊的問題,甚至村民委員會可取代村集體經濟組織,造成在代管的過程中因管理主體搞不清權力與責任邊界,以致出現集體財產保護不嚴、集體利益被侵損的狀況。另一方面,雖然在村一級,或者說農村社區一級既存在村民委員會,也存在農村級集體經濟組織,但在實踐中,絕大多數地方村集體經濟組織功能虛化、弱化,村民委員會替代村集體經濟組織的情況十分普遍,許多地方村民委員會已經在事實上替代了村集體經濟組織,農村集體土地等資產的管理基本上處于由村民委員及其村民小組代管狀態。雖然在農村流動性不強的地方,村民委員會自治范圍內的村民與村集體經濟組織成員并無多大差別,所以無論是村民委員會還是村集體經濟組織代為行使所有權也許并無多大差別。但隨著近年來城鎮化和工業化的發展,許多經濟發達的農村地區或城郊村地區,由于人口流動性增強,社區居民打破了本村村民的內涵界限,更具多樣性,社區工作人員也不再局限于本地村民。這時若農村集體經濟組織與村民委員會等依舊混為一體,并且由村民委員會等組織代為管理屬于本村集體經濟組織成員集體所有的土地和其他財產,那么集體財產的安全性出現問題也就不足為奇了。
3.監督乏力:社區利益分配與集體經濟主體缺位
農民對農村社區干部具有監督權。但從農民自身來講,要實現這個權利,必須要有參與監督的動力。只有當農民有財產時,才會有保護自身財產的動力,但在目前并不樂觀。這主要是因為,一方面,我國法律法規對產權作出明確規定,它是經濟所有制的表現形式,是一股權利束,包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。農村集體經濟組織成員作為集體存在,在抽象概念上擁有相對完整的產權權利束；但是作為個體化的集體組織成員,他們擁有的權利范圍是什么,如何實現,這牽涉到對于權利的劃分問題。根據不同資產的不同性質,在堅持集體所有的基礎上,合理劃分產權,有利于產權的明晰。但是在現實生活中,很多村民只知村“兩委”不知村集體經濟組織,而且對于自己是否是村集體經濟組織成員,作為村集體經濟組織成員具體應該享有哪些權益,以及自己的權益是否被侵害等這些問題并不十分清楚。另一方面,村民監督動力不足也與長期以來農村各類生產要素未得到有效激發,很多農村地區的集體資產的增值效益發揮不充分有關。最為典型的是,近年來全國推進農村社區建設,政府政策規劃是新型農村社區建設的主導原因,且還呈逐年上升趨勢。據調查顯示,對于新型農村社區建設的原因,表示因政府政策規劃而進行建設的社區占比最高,相當多數農戶表示自己是被迫將土地流轉或是強制性被迫搬遷至新型社區。正是因為在新型農村社區建設過程中,存在強制剝奪農民財產權的現象,農民土地財產的自由處置權沒有受到保護,農民參與社區建設的自主性被忽視,以至于大多數村民缺乏主動參與監督社區干部的動力,甚至認為農村社區干部腐敗應該是由政府來監督和管理,由此造成在農村集體資產管理過程中因動力不足而產生的監督主體缺失問題,為農村社區干部進一步擴大了謀取私利的空間。因此,明確農村集體資產的受益主體及受益主體的具體權利劃分,建立合理的利益分配機制至為重要,只有這樣才能切實將具體權益落實,增強集體成員對集體資產的監督意識和保護力,提高其參與社會治理的動力。
三、深化集體產權改革與農村社區腐敗治理機制的建構
產權作為協調各方利益關系的邊界,明晰的產權可以增強保護各方利益的有效性[10]。2015年5月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》,明確提出農村社區建設要在維護農民土地承包經營權和宅基地用益物權前提下開展,與當地國民經濟和社會發展總體規劃、土地利用規劃、村莊規劃和社會主義新農村建設規劃等相銜接,與統籌城鄉基層黨的建設同步考慮。當前,伴隨全國農村社區建設工作的積極推進,農民財產權的保護成為社區矛盾解決的重點,農村集體產權改革的關鍵就是確保農民集體有效行使集體土地所有權,讓農民真正、平等地享受到集體經濟的福利,同時又將集體財產的管理規范化、嚴格化,保障集體財產不被侵損。因此,今后農村社區腐敗治理,關鍵就是要通過農村集體產權改革進一步明確產權主體,規范各方的責、權、利關系,從而壓縮農村社區干部的腐敗空間,有效建構起預防和治理社區腐敗的長效機制。
1.明晰產權:強化農村集體經濟組織監督機制
保障農村集體經濟組織成員權利是農村集體產權改革的重要基礎。農村集體產權改革應該通過明晰產權主體來協調農村社區干部與集體經濟組織成員之間的利益邊界,限定農村社區干部的權力邊界,降低集體經濟利益被侵損的可能性。我國現有產權可以劃分為包括私人產權、聯合產權、集體產權、國家產權、共有產權五種模式。農村集體產權歸屬于社區全體,其對于具體資源的用途應由社區內部成員來選定,具有明顯的排外性。因此針對農村集體產權的這一特性,集體成員權利的保護首先就是要確定農村社區范圍內成員資格和資產范圍。
（1）落實集體成員權利,推動治理主體性回歸。農村集體產權改革中的明晰產權主體包括幾個重要問題:首先,要明確資產的范圍,摸清家底清產核資,這是明晰產權主體的前提條件；其次,根據地方發展實際,探索界定農村集體經濟組織成員身份的具體辦法,確定誰有資格享有集體產權,即對成員資格的核定,特別是在人口流動性強的社區,應該建立成員動態管理機制,以切實保障不同主體的利益；然后,要建立健全集體經濟組織成員登記備案機制,依法保障成員享有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等。通過明晰產權主體,落實集體成員權利,進一步明確成員集體經濟活動的民主管理權利,使成員成為集體經濟的主人；實現集體經濟利益與每位成員休戚相關,從而有利于形成持續、自覺的監督動力,推動治理主體性回歸。
（2）探索股份合作,強化對權力的監督。農村集體產權改革過程中要不斷拓展民主監督渠道,進一步健全以事務公開、民主評議和不同形式的集體經濟組織定期報告工作為主要內容的民主監督制度。從具體實踐來看,探索多種形式的股份合作是當前落實集體成員權的有效形式,能夠強化對權力的監督。一方面,集體經濟組織成員成為股民或股東之后,對于集體經濟組織具有明確的參與、管理、監督權限,股民或股民代表可以按照程序對具有管理權限的人進行專門監督。另一方面,股份合作社形式的農村集體經濟組織,必須要完善董事會、監事會等法人治理結構,可以形成組織內部的專職監督機構,既能為股民提供正式的利益訴求表達途徑,又能夠對集體經濟組織的相關解釋和說明及時反饋給組織成員。
2.政經分離:規范農村集體資產管理運行機制
農村集體經濟組織是我國農村集體經濟制度的主要組織形式,村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,是我國農村實行的村民自治制度的主要組織載體。農村集體產權改革的重點之一就是要實行政經分離,明確集體經濟組織和村民委員會之間并不存在行政上的上下級關系,促使農村社區“兩委”與集體經濟組織的職能進行分離,使農村“兩委”不直接掌握社區集體資產,集中精力管理村莊公共事務,發展村莊公益事業,而這首要牽涉到集體資產管理運行機制的規范性和有效性問題。
（1）建章立制,規范集體財產管理制度。集體經濟組織要以一個經濟組織的身份參與民事法律關系,首先,就必須有自己獨立的意思,形成獨立的組織運行機制,這是理清社區干部責、權、利關系的重要前提。其次,要進一步健全完善集體經濟組織財務管理、資源管理等制度,使得管理者能夠按照規章程序的規定履行職權。一方面在集體經濟組織意思獨立之后,主要承擔經濟職能,負責集體資產經營管理,集體財產的使用要進一步建立和完善相關章程,實現“陽光作業”。另一方面要關注到,在一些欠發達地區,如果一味強調政社實體分開,反而會加重集體經濟負擔,催生新的腐敗路徑。比如目前欠發達地區實踐的“村財鄉管”方式,前提依舊是實現集體所有權的邊界清晰、責權明確,以及建立獨立的運作機制。因此政經組織如果短期內無法實現實體分離,兩個組織的成員可以交叉任職,但要分類縷清政經關系,實行分賬管理,進一步建立健全農村集體資產臺賬管理制度。最后,要充分利用現代網絡技術,實現農村集體經濟組織“制度 科技”融合,以充分發揮相關管理規章制度的作用。
（2）理順組織關系,優化管理人員選配考核。理順農村社區組織關系,明確集體經濟組織性質與角色定位,同時優化管理人員選配,有利于進一步維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益,對推動農村基層黨風廉政建設具有重要意義。一方面,政經分開之后,農村社區組織架構面臨重新整合,首先要確定集體經濟組織作為獨立開展集體經濟事務管理工作的主體,其工作主管部門、監管部門及其具體職責,以及農村社區內部集體經濟組織管理的責任主體、究責主體以及與村民代表大會、社區“兩委”、監督委員會等組織的關系。比如廣東南海近年來推行“政經分離”,村支書不再兼任經聯社社長,農村集體經濟組織從黨組織和自治組織中分離出來,獨立開展集體經濟事務管理工作,農村基層組織形成黨支部、村民委員會、集體經濟組織、社區政務服務中心與財務管理中心等“五駕馬車”格局。另一方面,集體經濟組織管理人員素質、能力是農村集體資產管理機制的有效運行的關鍵要素之一。為此,要進一步通過招聘制、競爭上崗制,實現管理人員的優勝劣汰；建立崗位責任制,明確財會人員的權利和義務,增強群眾對干部的信任；實行財務定期審查制度,建立組級財務管理責任追究制度,嚴格考核、獎懲分明。
3.賦權增能:創新農村集體組織成員參與機制
農村集體產權變革的過程是對農村集體經濟利益進行明確和再分配的過程,同時也是完善各項權能、激活農村各項生產要素、促進農村集體經濟發展的過程。在農村集體產權變革的過程中,農民會更加關心自己所具產權的使用和收益,更加關注改革規則的制定和細節,并加強對權利和利益相關者的監督[10]。因此,在產權改革過程中積極加強賦權增能,可以進一步創新集體經濟組織成員參與的動力機制。
（1）完善各項權能,激活各類生產要素。目前,國家對賦予農民關于農村集體資產股份的各項權能還未做出明確規劃和要求,一些地方政府在賦予農民權能的過程中也未區別對待不同權能。因此,一方面,在集體產權改革過程中,要明確賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等六項權能,并根據不同權能施行分類實施政策,以建立健全農村集體資產股收益分配制度；另一方面,在集體產權改革過程中,要在確保集體資產保值的基礎上不斷探索集體資產的增值渠道,盤活集體資產,發展壯大集體經濟,實現集體資產盈利,讓農民能夠在享有基本權能的基礎上持續受益。
（2）規范產權交易,賦予農民更多自主權。近期,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,要求各地區各部門結合實際貫徹落實。可以預見,隨著農村集體產權逐步清晰,未來農村集體資產進入到產權交易中心進行流轉的現象將會普遍化、常態化。因而當前,一是要積極做好農村集體產權制度的頂層設計,特別是在農村社區建設中或者“村改居”過程中涉及對集體資產進行量化分配,不可避免地將會遇到農村集體經濟組織成員身份認定的問題。為此,今后重點是要開展集體資產的清查核資,進行集體成員的資格認定,以此保障農民的收益分配權。二是要加快培育農村產權交易非利害沖突的第三方組織即市場中介,為產權流轉交易提供獨立的社會中介服務,同時搭建交易主體明確、交易內容清晰、交易流程規范的產權交易市場,這既有利于提高農民財產性收入,也是農民財產性權利保護的有效途徑。三是要強化農村產權流轉交易監督管理,促進交易公平,防范交易風險,確保市場規范運行。伴隨“三權分置”改革依法維護經營主體從事農業生產所需的使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能各項,各地將更多鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式,由此亟需建立健全規范的市場管理制度和交易規則,通過推進產權交易的透明化和規范化,強化農村產權流轉交易監督管理委員會和市場主管部門的監督管理,加強定期檢查和動態監測,從而發揮各自功能和整體效用。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《華中農業大學學報（社會科學版）》2017年第3期
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