摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的根本目的是保護農(nóng)民集體權(quán)益,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利。近年來農(nóng)村社區(qū)腐敗不斷侵蝕農(nóng)民集體權(quán)益,與產(chǎn)權(quán)改革的目的呈現(xiàn)沖突。農(nóng)村社區(qū)腐敗治理問題需要放置于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的改革與變遷中進行理解,特別是從基礎性的產(chǎn)權(quán)治理入手來進行探究。當前,最為典型的表現(xiàn)就是,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度因集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清、責權(quán)不明和保護不嚴等,使得農(nóng)村社區(qū)治理逐步陷入缺乏合理有效產(chǎn)權(quán)支撐的困境,突出表現(xiàn)為社區(qū)居民與集體經(jīng)濟組織成員、社區(qū)“兩委”與集體經(jīng)濟組織、社區(qū)利益分配與集體經(jīng)濟主體缺位之間的矛盾。下一步,伴隨全國農(nóng)村社區(qū)建設工作的積極推進,農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護成為農(nóng)村社區(qū)矛盾解決的重點,農(nóng)村社區(qū)腐敗治理的關鍵,就是要確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán),重點從明晰產(chǎn)權(quán)主體、實施政經(jīng)分離、完善賦權(quán)增能等三個方面著手,通過采取強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織監(jiān)督機制、規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理運行機制、創(chuàng)新農(nóng)村集體組織成員參與機制等,有效建構(gòu)起預防和治理農(nóng)村社區(qū)腐敗的長效機制。
關鍵詞：農(nóng)村社區(qū)；村官腐敗；集體產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)改革
黨的十八屆三中全會提出了“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)”的改革任務。為落實改革部署,中央審議通過了《農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》,標志著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點工作全面鋪開。相繼,十八屆五中全會出臺《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》以及《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法意見》等,這都表明改革和完善以土地制度為核心的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是當前農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的根本目的是保護農(nóng)民集體權(quán)益,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利。但近年來,農(nóng)村社區(qū)腐敗不斷侵蝕農(nóng)民集體權(quán)益,與產(chǎn)權(quán)改革的目的呈現(xiàn)沖突。馬克思主義認為,產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是生產(chǎn)關系范疇,農(nóng)村社會治理屬于上層建筑在農(nóng)村基層的表現(xiàn)形式。也就是說,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度決定農(nóng)村社會治理的發(fā)展變化,農(nóng)村社會治理要與其基本產(chǎn)權(quán)制度相適應；同時,農(nóng)村社會治理又對產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)生影響,能促進或阻滯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的變革。基于此,本文根據(jù)當前農(nóng)村社區(qū)腐敗的現(xiàn)實表現(xiàn),以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)作為分析農(nóng)村社區(qū)腐敗的關鍵性因素,進一步思考如何通過集體產(chǎn)權(quán)改革構(gòu)筑預防和治理農(nóng)村社區(qū)腐敗的有效機制。
一、農(nóng)村社區(qū)腐敗問題與集體產(chǎn)權(quán)治理視角的引入
農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（簡稱“三資”）屬于集體性質(zhì),權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員,是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎。近年來,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進,農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部集體資產(chǎn)不斷升值,土地帶來的利益空間不斷上升。一方面,在部分農(nóng)村社區(qū),隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的不斷發(fā)展壯大,社區(qū)內(nèi)部呈現(xiàn)出“集體資金往來多元化、資產(chǎn)利用多樣化、資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)化、資本收益隱形化”的明顯趨勢,集體資金總量不斷上升；另一方面,許多建設項目向發(fā)達的農(nóng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部轉(zhuǎn)移和延伸,此區(qū)域內(nèi)的土地大幅升值,農(nóng)村社區(qū)在征遷、流轉(zhuǎn)中帶來巨大利潤空間,土地價值不斷攀升,資源價值不斷累積和彰顯。但同時,因為相關法律規(guī)范的缺失和不完善,各地政府在處理農(nóng)村集體資產(chǎn)問題上千差萬別,使得農(nóng)村社區(qū)腐敗問題成為集體資產(chǎn)保護的巨大威脅。對此,中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞在其撰寫的《官員形象危機報告（2012）》中指出,在村官的形象危機中,貪腐問題最為突出,其中一個廣泛的共性便是與土地利益的關聯(lián)性極強。更進一步概括,農(nóng)村社區(qū)腐敗問題的共性主要體現(xiàn)在以下三個方面:
一是貪腐領域呈現(xiàn)出多元化特征,涵蓋了農(nóng)村集體資金、資源、資產(chǎn)等各個領域。近年來,我國農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營范圍逐步擴大、收益能力不斷提高、集體經(jīng)濟總量不斷增加,目前“非資源性資產(chǎn)達到2.4萬億元,76%集中在東部地區(qū)”[1],所有這些農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎,極易成為當前農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的牟利對象。二是農(nóng)村社區(qū)貪腐與土地利益的關聯(lián)性極強。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查及其他相關數(shù)據(jù)顯示,“全國農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝,包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝建設用地”[2]。掌握集體土地“大權(quán)”的農(nóng)村社區(qū)干部,通過“土地財”發(fā)家致富,成為最簡單、最直接、最快速的方式,農(nóng)村腐敗案件呈現(xiàn)逐年增多趨勢。此外,諸如機動地、水塘、企業(yè)廠房等農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源也成為農(nóng)村社區(qū)腐敗的重要來源,社區(qū)干部將集體資源據(jù)為己有,私自出租、發(fā)包集體留用地或集體物業(yè),從中獲益,造成集體資產(chǎn)大量流失。三是“小村官大腐敗”特征非常明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計,2013—2014年,全國范圍內(nèi)公開的村官腐敗案件共171起。其中,涉案金額超過千萬的案件就有12起,涉案總金額高達22億[3]。這些小官巨貪大多來自廣東、浙江、江蘇以及北京等經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū),且在這12起案件中與土地、拆遷相關的有7起,其他案件則涉及安置房、貪污集體資金、國家農(nóng)資補貼等領域。
農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村基層治理的基石,社區(qū)干部腐敗嚴重動搖農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展,進而阻礙整個基層政治民主建設和經(jīng)濟社會發(fā)展進程。在國家繼續(xù)深化改革的背景下,中國的農(nóng)村經(jīng)濟將繼續(xù)發(fā)展壯大,如何進一步遏制農(nóng)村社區(qū)腐敗和保護農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)益則是當務之急。有學者認為“村官腐敗是由各種因素促成的,是一種‘綜合癥’,當然其治理也應是一種所謂的綜合治理,通過權(quán)力與權(quán)利,制度與人心的多向互動達致鄉(xiāng)村的善治。”[4]也有學者認為村官腐敗根源在于權(quán)力的腐敗,因此治理應從權(quán)力這一源頭開始,要遏制“村官”腐敗的勢頭,必須從規(guī)范國家公權(quán)和社會治權(quán)的權(quán)力運行機制、設立專門的農(nóng)民維權(quán)或監(jiān)督基金、提高農(nóng)民自身的組織程度等方面入手,強化對村官權(quán)力監(jiān)督[5]。在我們看來,農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎,圍繞著以土地集體所有制為基礎的集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其治理,是未來社區(qū)制繼替村民委員會制的重點所在。當前以農(nóng)村土地集體所有制為基礎的社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)的深刻變化,對農(nóng)村社區(qū)的政治及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)具有決定性影響,正在重構(gòu)著國家、集體與個體之間的關系,并對農(nóng)村社區(qū)組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)揮著重要影響[6]。因此,農(nóng)村社區(qū)腐敗治理問題也同樣需要放置于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的改革與變遷中進行理解,特別是從基礎性的產(chǎn)權(quán)治理入手來進行探究。
二、集體產(chǎn)權(quán)制度失衡與農(nóng)村社區(qū)腐敗治理的困境
一旦制度安排的發(fā)展滯后于經(jīng)濟和社會的現(xiàn)實發(fā)展水平和要求,制度失衡和失靈的消極效應就會顯現(xiàn)出來[7]。一直以來,我國農(nóng)村集體經(jīng)濟制度與村民自治制度構(gòu)成我國農(nóng)村治理的基本框架,形塑和規(guī)范著農(nóng)村治理主體的基本行動邏輯。但近年來,農(nóng)村社區(qū)腐敗治理問題作為社區(qū)治理主體的失范行為,則表明傳統(tǒng)的農(nóng)村治理基本框架和當下的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型存在明顯的適應性問題,新型農(nóng)村集體經(jīng)濟制度和村民自治制度開始呈現(xiàn)一定的分化和矛盾,特別是伴隨家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)和成長,作為龐大的真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者群體,如何賦予和保障他們的土地經(jīng)營權(quán)利和社區(qū)治理主體地位,是目前農(nóng)村社區(qū)建設過程中處理好村民自治和多元主體參與之間關系的關鍵,也是未來農(nóng)村社區(qū)形成共建共享機制的重要基礎。在當前,最為典型的表現(xiàn)就是,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度因集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清、責權(quán)不明和保護不嚴等,使得農(nóng)村社區(qū)治理逐步陷入缺乏合理有效產(chǎn)權(quán)支撐的困境。具體而言:
1.產(chǎn)權(quán)虛置:社區(qū)居民與集體經(jīng)濟組織成員
農(nóng)村社區(qū)腐敗頻發(fā)的一個重要原因是當前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)虛置。那么如何防治農(nóng)村社區(qū)腐敗、保護好集體財產(chǎn),首先應該明確產(chǎn)權(quán)歸屬,即明確產(chǎn)權(quán)主體是誰。一方面,雖然根據(jù)法律可知,集體產(chǎn)權(quán)具體歸集體經(jīng)濟組織成員所有。2007年3月頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）中明確規(guī)定,農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)歸本集體成員集體所有。但是,從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體來看,國家層面的法律本身作為上位法表述具有抽象性,而且“成員集體”所有本身就是個集合概念,在實踐中容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體概念化、虛化問題,也就是“好似人人有份又人人無份”的狀態(tài)。另一方面,在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會,村民與集體經(jīng)濟組織成員同質(zhì)性較強,集體資產(chǎn)歸集體經(jīng)濟組織成員所有,在一定程度上就是歸集體村民所有。但是隨著當前農(nóng)村社區(qū)的開放性、流動性逐步增強,社區(qū)成員的異質(zhì)性進一步加劇,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員、村自治組織成員和農(nóng)村社區(qū)成員三者之間身份的不完全重合性進一步體現(xiàn)出來,乃至是三個完全不同的概念。在這一背景下,以往單純的以區(qū)域邊界和戶籍界定成員資格的方式有待進一步商榷。《物權(quán)法》中“成員集體”的提法一度被認為是產(chǎn)權(quán)制度在法律層面上取得的重大進步,即“明確規(guī)定集體產(chǎn)權(quán)屬于成員集體所有,而不是集體經(jīng)濟組織或村民委員會所有,更不是村干部所有”[8]。但是,依然有很多問題沒有交代清楚,“成員集體所有”的具體法律內(nèi)涵、法定邊界、性質(zhì)還存在模糊；在具體實踐中集體經(jīng)濟組織成員身份如何界定、如何變更、如何保護等一系列問題都需要進一步探索。特別是在這種產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰的情況下,農(nóng)村集體所有在一些地方就容易成為事實上的社區(qū)干部所有。比如,很多借著集體名義發(fā)生的“村官腐敗”問題大多與土地補償、救災救濟,以及耕地、林地、礦山、灘涂、荒地、工程及廠房等的出租、轉(zhuǎn)讓、發(fā)包等環(huán)節(jié)有關[9]。在這些環(huán)節(jié),集體組織成員對自身身份的認知率及對具體財產(chǎn)的知曉率不高,參與更是存在困難,農(nóng)村社區(qū)干部由此在集體的掩護下,利用自己手中籠統(tǒng)的管理權(quán)力作便利,中飽私囊,貪污腐敗,侵害本該由集體組織成員享受的權(quán)益。
2.政經(jīng)不分:社區(qū)“兩委”與集體經(jīng)濟組織
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是中國特色的產(chǎn)權(quán)制度,根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《物權(quán)法》等法律規(guī)定,農(nóng)村集體財產(chǎn)所有權(quán)的行使主體包括:村民委員會、村集體經(jīng)濟組織、村民小組等。但《中華人民共和國村民委員會組織法》又明確規(guī)定是由村民委員會管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。因此這里面存在的問題凸現(xiàn)出來,一方面,《物權(quán)法》等法律規(guī)定集體所有的財產(chǎn)由村民委員會、村民小組、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代為行使所有權(quán),但是所有權(quán)作為物權(quán)中最重要、最完全的一種權(quán)利,具有絕對性、排他性、永續(xù)性等特征,包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利,那么相關管理主體所代為行使的所有權(quán)具體是指什么權(quán)利,能夠行使到什么程度,現(xiàn)行法律規(guī)定并不明確,特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在具體的產(chǎn)權(quán)制度、組織形式、組織治理結(jié)構(gòu)等方面缺乏明確規(guī)定,村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在職責權(quán)限上存在交叉重疊的問題,甚至村民委員會可取代村集體經(jīng)濟組織,造成在代管的過程中因管理主體搞不清權(quán)力與責任邊界,以致出現(xiàn)集體財產(chǎn)保護不嚴、集體利益被侵損的狀況。另一方面,雖然在村一級,或者說農(nóng)村社區(qū)一級既存在村民委員會,也存在農(nóng)村級集體經(jīng)濟組織,但在實踐中,絕大多數(shù)地方村集體經(jīng)濟組織功能虛化、弱化,村民委員會替代村集體經(jīng)濟組織的情況十分普遍,許多地方村民委員會已經(jīng)在事實上替代了村集體經(jīng)濟組織,農(nóng)村集體土地等資產(chǎn)的管理基本上處于由村民委員及其村民小組代管狀態(tài)。雖然在農(nóng)村流動性不強的地方,村民委員會自治范圍內(nèi)的村民與村集體經(jīng)濟組織成員并無多大差別,所以無論是村民委員會還是村集體經(jīng)濟組織代為行使所有權(quán)也許并無多大差別。但隨著近年來城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展,許多經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)或城郊村地區(qū),由于人口流動性增強,社區(qū)居民打破了本村村民的內(nèi)涵界限,更具多樣性,社區(qū)工作人員也不再局限于本地村民。這時若農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會等依舊混為一體,并且由村民委員會等組織代為管理屬于本村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地和其他財產(chǎn),那么集體財產(chǎn)的安全性出現(xiàn)問題也就不足為奇了。
3.監(jiān)督乏力:社區(qū)利益分配與集體經(jīng)濟主體缺位
農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)干部具有監(jiān)督權(quán)。但從農(nóng)民自身來講,要實現(xiàn)這個權(quán)利,必須要有參與監(jiān)督的動力。只有當農(nóng)民有財產(chǎn)時,才會有保護自身財產(chǎn)的動力,但在目前并不樂觀。這主要是因為,一方面,我國法律法規(guī)對產(chǎn)權(quán)作出明確規(guī)定,它是經(jīng)濟所有制的表現(xiàn)形式,是一股權(quán)利束,包括財產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員作為集體存在,在抽象概念上擁有相對完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)利束；但是作為個體化的集體組織成員,他們擁有的權(quán)利范圍是什么,如何實現(xiàn),這牽涉到對于權(quán)利的劃分問題。根據(jù)不同資產(chǎn)的不同性質(zhì),在堅持集體所有的基礎上,合理劃分產(chǎn)權(quán),有利于產(chǎn)權(quán)的明晰。但是在現(xiàn)實生活中,很多村民只知村“兩委”不知村集體經(jīng)濟組織,而且對于自己是否是村集體經(jīng)濟組織成員,作為村集體經(jīng)濟組織成員具體應該享有哪些權(quán)益,以及自己的權(quán)益是否被侵害等這些問題并不十分清楚。另一方面,村民監(jiān)督動力不足也與長期以來農(nóng)村各類生產(chǎn)要素未得到有效激發(fā),很多農(nóng)村地區(qū)的集體資產(chǎn)的增值效益發(fā)揮不充分有關。最為典型的是,近年來全國推進農(nóng)村社區(qū)建設,政府政策規(guī)劃是新型農(nóng)村社區(qū)建設的主導原因,且還呈逐年上升趨勢。據(jù)調(diào)查顯示,對于新型農(nóng)村社區(qū)建設的原因,表示因政府政策規(guī)劃而進行建設的社區(qū)占比最高,相當多數(shù)農(nóng)戶表示自己是被迫將土地流轉(zhuǎn)或是強制性被迫搬遷至新型社區(qū)。正是因為在新型農(nóng)村社區(qū)建設過程中,存在強制剝奪農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象,農(nóng)民土地財產(chǎn)的自由處置權(quán)沒有受到保護,農(nóng)民參與社區(qū)建設的自主性被忽視,以至于大多數(shù)村民缺乏主動參與監(jiān)督社區(qū)干部的動力,甚至認為農(nóng)村社區(qū)干部腐敗應該是由政府來監(jiān)督和管理,由此造成在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理過程中因動力不足而產(chǎn)生的監(jiān)督主體缺失問題,為農(nóng)村社區(qū)干部進一步擴大了謀取私利的空間。因此,明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的受益主體及受益主體的具體權(quán)利劃分,建立合理的利益分配機制至為重要,只有這樣才能切實將具體權(quán)益落實,增強集體成員對集體資產(chǎn)的監(jiān)督意識和保護力,提高其參與社會治理的動力。
三、深化集體產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村社區(qū)腐敗治理機制的建構(gòu)
產(chǎn)權(quán)作為協(xié)調(diào)各方利益關系的邊界,明晰的產(chǎn)權(quán)可以增強保護各方利益的有效性[10]。2015年5月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》,明確提出農(nóng)村社區(qū)建設要在維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地用益物權(quán)前提下開展,與當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃和社會主義新農(nóng)村建設規(guī)劃等相銜接,與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨的建設同步考慮。當前,伴隨全國農(nóng)村社區(qū)建設工作的積極推進,農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護成為社區(qū)矛盾解決的重點,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的關鍵就是確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán),讓農(nóng)民真正、平等地享受到集體經(jīng)濟的福利,同時又將集體財產(chǎn)的管理規(guī)范化、嚴格化,保障集體財產(chǎn)不被侵損。因此,今后農(nóng)村社區(qū)腐敗治理,關鍵就是要通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革進一步明確產(chǎn)權(quán)主體,規(guī)范各方的責、權(quán)、利關系,從而壓縮農(nóng)村社區(qū)干部的腐敗空間,有效建構(gòu)起預防和治理社區(qū)腐敗的長效機制。
1.明晰產(chǎn)權(quán):強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織監(jiān)督機制
保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的重要基礎。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革應該通過明晰產(chǎn)權(quán)主體來協(xié)調(diào)農(nóng)村社區(qū)干部與集體經(jīng)濟組織成員之間的利益邊界,限定農(nóng)村社區(qū)干部的權(quán)力邊界,降低集體經(jīng)濟利益被侵損的可能性。我國現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)可以劃分為包括私人產(chǎn)權(quán)、聯(lián)合產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、國家產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)五種模式。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬于社區(qū)全體,其對于具體資源的用途應由社區(qū)內(nèi)部成員來選定,具有明顯的排外性。因此針對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的這一特性,集體成員權(quán)利的保護首先就是要確定農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)成員資格和資產(chǎn)范圍。
（1）落實集體成員權(quán)利,推動治理主體性回歸。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中的明晰產(chǎn)權(quán)主體包括幾個重要問題:首先,要明確資產(chǎn)的范圍,摸清家底清產(chǎn)核資,這是明晰產(chǎn)權(quán)主體的前提條件；其次,根據(jù)地方發(fā)展實際,探索界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的具體辦法,確定誰有資格享有集體產(chǎn)權(quán),即對成員資格的核定,特別是在人口流動性強的社區(qū),應該建立成員動態(tài)管理機制,以切實保障不同主體的利益；然后,要建立健全集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制,依法保障成員享有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等。通過明晰產(chǎn)權(quán)主體,落實集體成員權(quán)利,進一步明確成員集體經(jīng)濟活動的民主管理權(quán)利,使成員成為集體經(jīng)濟的主人；實現(xiàn)集體經(jīng)濟利益與每位成員休戚相關,從而有利于形成持續(xù)、自覺的監(jiān)督動力,推動治理主體性回歸。
（2）探索股份合作,強化對權(quán)力的監(jiān)督。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過程中要不斷拓展民主監(jiān)督渠道,進一步健全以事務公開、民主評議和不同形式的集體經(jīng)濟組織定期報告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。從具體實踐來看,探索多種形式的股份合作是當前落實集體成員權(quán)的有效形式,能夠強化對權(quán)力的監(jiān)督。一方面,集體經(jīng)濟組織成員成為股民或股東之后,對于集體經(jīng)濟組織具有明確的參與、管理、監(jiān)督權(quán)限,股民或股民代表可以按照程序?qū)哂泄芾頇?quán)限的人進行專門監(jiān)督。另一方面,股份合作社形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,必須要完善董事會、監(jiān)事會等法人治理結(jié)構(gòu),可以形成組織內(nèi)部的專職監(jiān)督機構(gòu),既能為股民提供正式的利益訴求表達途徑,又能夠?qū)w經(jīng)濟組織的相關解釋和說明及時反饋給組織成員。
2.政經(jīng)分離:規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理運行機制
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟制度的主要組織形式,村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,是我國農(nóng)村實行的村民自治制度的主要組織載體。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的重點之一就是要實行政經(jīng)分離,明確集體經(jīng)濟組織和村民委員會之間并不存在行政上的上下級關系,促使農(nóng)村社區(qū)“兩委”與集體經(jīng)濟組織的職能進行分離,使農(nóng)村“兩委”不直接掌握社區(qū)集體資產(chǎn),集中精力管理村莊公共事務,發(fā)展村莊公益事業(yè),而這首要牽涉到集體資產(chǎn)管理運行機制的規(guī)范性和有效性問題。
（1）建章立制,規(guī)范集體財產(chǎn)管理制度。集體經(jīng)濟組織要以一個經(jīng)濟組織的身份參與民事法律關系,首先,就必須有自己獨立的意思,形成獨立的組織運行機制,這是理清社區(qū)干部責、權(quán)、利關系的重要前提。其次,要進一步健全完善集體經(jīng)濟組織財務管理、資源管理等制度,使得管理者能夠按照規(guī)章程序的規(guī)定履行職權(quán)。一方面在集體經(jīng)濟組織意思獨立之后,主要承擔經(jīng)濟職能,負責集體資產(chǎn)經(jīng)營管理,集體財產(chǎn)的使用要進一步建立和完善相關章程,實現(xiàn)“陽光作業(yè)”。另一方面要關注到,在一些欠發(fā)達地區(qū),如果一味強調(diào)政社實體分開,反而會加重集體經(jīng)濟負擔,催生新的腐敗路徑。比如目前欠發(fā)達地區(qū)實踐的“村財鄉(xiāng)管”方式,前提依舊是實現(xiàn)集體所有權(quán)的邊界清晰、責權(quán)明確,以及建立獨立的運作機制。因此政經(jīng)組織如果短期內(nèi)無法實現(xiàn)實體分離,兩個組織的成員可以交叉任職,但要分類縷清政經(jīng)關系,實行分賬管理,進一步建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)臺賬管理制度。最后,要充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術,實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“制度 科技”融合,以充分發(fā)揮相關管理規(guī)章制度的作用。
（2）理順組織關系,優(yōu)化管理人員選配考核。理順農(nóng)村社區(qū)組織關系,明確集體經(jīng)濟組織性質(zhì)與角色定位,同時優(yōu)化管理人員選配,有利于進一步維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益,對推動農(nóng)村基層黨風廉政建設具有重要意義。一方面,政經(jīng)分開之后,農(nóng)村社區(qū)組織架構(gòu)面臨重新整合,首先要確定集體經(jīng)濟組織作為獨立開展集體經(jīng)濟事務管理工作的主體,其工作主管部門、監(jiān)管部門及其具體職責,以及農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部集體經(jīng)濟組織管理的責任主體、究責主體以及與村民代表大會、社區(qū)“兩委”、監(jiān)督委員會等組織的關系。比如廣東南海近年來推行“政經(jīng)分離”,村支書不再兼任經(jīng)聯(lián)社社長,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從黨組織和自治組織中分離出來,獨立開展集體經(jīng)濟事務管理工作,農(nóng)村基層組織形成黨支部、村民委員會、集體經(jīng)濟組織、社區(qū)政務服務中心與財務管理中心等“五駕馬車”格局。另一方面,集體經(jīng)濟組織管理人員素質(zhì)、能力是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機制的有效運行的關鍵要素之一。為此,要進一步通過招聘制、競爭上崗制,實現(xiàn)管理人員的優(yōu)勝劣汰；建立崗位責任制,明確財會人員的權(quán)利和義務,增強群眾對干部的信任；實行財務定期審查制度,建立組級財務管理責任追究制度,嚴格考核、獎懲分明。
3.賦權(quán)增能:創(chuàng)新農(nóng)村集體組織成員參與機制
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變革的過程是對農(nóng)村集體經(jīng)濟利益進行明確和再分配的過程,同時也是完善各項權(quán)能、激活農(nóng)村各項生產(chǎn)要素、促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的過程。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)變革的過程中,農(nóng)民會更加關心自己所具產(chǎn)權(quán)的使用和收益,更加關注改革規(guī)則的制定和細節(jié),并加強對權(quán)利和利益相關者的監(jiān)督[10]。因此,在產(chǎn)權(quán)改革過程中積極加強賦權(quán)增能,可以進一步創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織成員參與的動力機制。
（1）完善各項權(quán)能,激活各類生產(chǎn)要素。目前,國家對賦予農(nóng)民關于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的各項權(quán)能還未做出明確規(guī)劃和要求,一些地方政府在賦予農(nóng)民權(quán)能的過程中也未區(qū)別對待不同權(quán)能。因此,一方面,在集體產(chǎn)權(quán)改革過程中,要明確賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等六項權(quán)能,并根據(jù)不同權(quán)能施行分類實施政策,以建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)股收益分配制度；另一方面,在集體產(chǎn)權(quán)改革過程中,要在確保集體資產(chǎn)保值的基礎上不斷探索集體資產(chǎn)的增值渠道,盤活集體資產(chǎn),發(fā)展壯大集體經(jīng)濟,實現(xiàn)集體資產(chǎn)盈利,讓農(nóng)民能夠在享有基本權(quán)能的基礎上持續(xù)受益。
（2）規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易,賦予農(nóng)民更多自主權(quán)。近期,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際貫徹落實。可以預見,隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)逐步清晰,未來農(nóng)村集體資產(chǎn)進入到產(chǎn)權(quán)交易中心進行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象將會普遍化、常態(tài)化。因而當前,一是要積極做好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的頂層設計,特別是在農(nóng)村社區(qū)建設中或者“村改居”過程中涉及對集體資產(chǎn)進行量化分配,不可避免地將會遇到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定的問題。為此,今后重點是要開展集體資產(chǎn)的清查核資,進行集體成員的資格認定,以此保障農(nóng)民的收益分配權(quán)。二是要加快培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易非利害沖突的第三方組織即市場中介,為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供獨立的社會中介服務,同時搭建交易主體明確、交易內(nèi)容清晰、交易流程規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易市場,這既有利于提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入,也是農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利保護的有效途徑。三是要強化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理,促進交易公平,防范交易風險,確保市場規(guī)范運行。伴隨“三權(quán)分置”改革依法維護經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能各項,各地將更多鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式,由此亟需建立健全規(guī)范的市場管理制度和交易規(guī)則,通過推進產(chǎn)權(quán)交易的透明化和規(guī)范化,強化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會和市場主管部門的監(jiān)督管理,加強定期檢查和動態(tài)監(jiān)測,從而發(fā)揮各自功能和整體效用。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2017年第3期
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