摘要：集體建設用地再開發對解決當前土地資源供需矛盾意義重大。處理好產權問題是集體建設用地再開發的核心,也是矛盾焦點。本文重點分析集體建設用地再開發中土地產權政策的焦點與困境,探尋集體建設用地再開發中土地產權政策的癥結所在,提出完善集體建設用地再開發中土地產權政策的建議,以期為推進集體建設用地再開發中土地產權問題的破解提供啟示。
伴隨著改革開發以來經濟的高速發展,土地資源的消耗也是巨大的。1978~2011年,城市建成區面積年均增長1.17萬公頃,1978~2008年,耕地面積年均減少18.21萬公頃。當前我國正處于重要戰略機遇期,一方面是耕地保護、糧食安全和生態安全要求下的嚴格控制耕地占用;另一方面是經濟轉型、保持增長、加快人口城鎮化、“沖破增長陷阱”,土地資源剛性需求仍然迫切。向存量要空間,進行存量建設用地再開發就成為了解決土地資源供需矛盾的突破口。據統計,我國城鎮建設用地和農村建設用地分別為800萬公頃和2500萬公頃左右,人均城鎮建設用地和人均農村建設用地分別為117m和300m。
伴隨著改革開發以來經濟的高速發展,土地資源的消耗也是巨大的。1978~2011年,城市建成區面積年均增長1.17萬公頃,1978~2008年,耕地面積年均減少18.21萬公頃。當前我國正處于重要戰略機遇期,一方面是耕地保護、糧食安全和生態安全要求下的嚴格控制耕地占用;另一方面是經濟轉型、保持增長、加快人口城鎮化、“沖破增長陷阱”,土地資源剛性需求仍然迫切。向存量要空間,進行存量建設用地再開發就成為了解決土地資源供需矛盾的突破口。據統計,我國城鎮建設用地和農村建設用地分別為800萬公頃和2500萬公頃左右,人均城鎮建設用地和人均農村建設用地分別為117m和300m。[1] 與城市建設用地利用相比較,農村集體建設用地普遍存在用地布局分散、用地結構不合理、用地效率不高等問題。如何從農村集體建設用地再開發中尋找發展空間,對解決當前土地資源供需矛盾意義重大。
集體建設用地再開發是對已是建設用地現狀的土地進行再次開發利用,必然引起附加在集體土地產權上的各種權力主體(如政府、村民、農民集體、開發商、土地使用者等),進行權力重構和產權博弈,在重構轉換和博弈中分享產權利益,改變利益分配格局。可見,在集體建設用地再開發過程中,所涉及的首要問題之一就是土地產權問題。處理好土地的產權問題是集體建設用地再開發的核心,也是集體建設用地再開發過程中的矛盾焦點。本文重點分析集體建設用地再開發中土地產權政策的焦點與困境,探尋集體建設用地再開發中土地產權政策的癥結所在,并提出完善集體建設用地再開發中土地產權政策的建議,以期為推進集體建設用地再開發中土地產權問題的破解提供啟示。
一、產權政策的焦點:集體建設用地發展權配置及權利主體確定
集體建設用地再開發是對集體建設用地進行的追加開發和替代開發,是對建設用地的二次開發與利用。這種在土地上進行再發展的權利本質上是土地發展權。集體建設用地再開發必然伴隨著土地使用性質(用途)的變更,土地利用集約度的提高以及對土地投入的增加,這些過程都會產生巨大的發展性利益和增值性收益;而這些發展性利益和增值性收益如何在國家、農民集體和集體建設用地使用者之間合理分配,就成為了集體建設用地再開發的核心問題。要想明確集體建設用地再開發的增值收益歸屬,就必須要有一種產權安排,這種產權安排就是土地發展權。可見,集體建設用地再開發中集體建設用地發展權的安排就成為了產權政策的焦點問題。
目前,國際上關于土地發展權的定義是比較統一的,一般是指土地在利用上進行再發展的權利,即在空間上向縱深方向發展和在使用時變更土地用途之權,包括空間(高空、地下)建筑權和土地開發權;[2] 或者是土地成片開發中界定的改進土地利用條件,進行基礎設施建設或提高基礎設施等級活動的權利。[3] 1992年,原國家土地管理局的《各國土地制度研究》一書將土地發展權的概念首次引入到我國之后,學者們開始對土地發展權進行了深入的研究與探討,但對于如何界定土地發展權的含義,迄今學者們仍有不同的觀點。如有的學者認為,土地發展權就是農地發展權,即將農地改變為非農建設用地權。[4,5] 事實上,土地發展權與農地發展權在范圍、內涵、特征等方面都有很大的區別。土地發展權是指土地變更為不同用途使用和對土地原有集約度提高的權利,[6] 農地發展權只是土地發展權的一個子集。因此,按照土地類型可以將土地發展權分為農地發展權、建設用地發展權和未利用地發展權。據此,集體建設用地發展權可以定義為,在農村集體建設用地上再發展的權利,通過改變現有集體建設用地用途(建設用地類型內改變用途),增強土地利用強度,提高土地利用集約程度,并從中獲取土地發展權收益的權利。
1. 集體建設用地發展權的歸屬
集體建設用地發展權的歸屬問題是集體建設用地發展權制度設計的核心問題之一,它不僅僅關系到集體建設用地再開發的收益分配,而且涉及到集體建設用地再開發過程中一系列政策制定,乃至農村集體產權制度的完善,具有重要的理論和現實意義。在討論集體建設用地發展權歸屬之前,首先要討論的是土地發展權的歸屬。
土地發展權始于20世紀40年代末的英國,70年代,美國、法國和日本開始設置或創設相同或類似的土地發展權,是目前在西方國家的一種比較普遍的權利形態。而土地發展權在我國目前還僅限于理論界,在實踐以及法律文件中并沒有明確的界定。因此,關于土地發展權歸屬的討論也大多是借鑒國外的研究和實踐。國外土地發展權歸屬主要有3種模式:土地發展權歸國家所有的英國模式、土地發展權歸土地所有者的美國模式以及土地發展權歸國家和所有者共有的法國模式。
源于不同的國情,國外典型國家土地發展權歸屬也是各有不同。通過對國外典型國家土地發展權制度的研究與借鑒,我國學者對我國土地發展權歸屬也做了大量的探討與研究;但由于我國實行特殊的城鄉二元土地所有制,使得土地發展權的歸屬也變得復雜起來。目前,學術界對于國有土地的發展權歸屬沒有異議,因為無論采取歸國家所有,還是歸土地所有者所有,土地發展權主體都是國家。所以,目前爭論的焦點主要在集體土地發展權的歸屬上。
農村集體土地發展權依據土地利用現狀,主要包含農地發展權和集體建設用地發展權。目前學術界關于農地發展權的歸屬研究比較多,并取得了豐富的成果,然而鮮有學者單獨研究農村集體建設用地發展權的歸屬問題;但是學者們關于農村集體土地發展權歸屬問題的研究,也可以為本文提供借鑒。如劉國臻(2005)[7] 提出,僅增加投入而形成的發展權和建設用地的建設權均歸土地使用權人所有;周建國(2010)[8] 認為,應嚴格區分農用地與非農建設用地的發展權,非農建設用地的發展權歸屬農民集體;戴中亮(2004)[9] 認為,解決當前農村土地發展權二元主體矛盾的一個政策選擇就是將農村集體土地中的一部分———集體建設用地的發展權賦予農民,以增量改革的方式為土地發展權權利主體的一元化做好鋪墊。筆者認為,農村集體建設用地發展權應該歸屬于集體建設用地所有人,即農民集體。主要理由如下:
第一,是土地發展權作為財產權平等保護的要求。
首先,從土地發展權的性質和權源來分析,目前學術界主要有兩種不同的觀點:一種觀點認為,土地發展權是一項從土地所有權中分離出來的,并具有獨立性和可轉移性的財產權(物權)。 這種觀點也是現行的主流觀點;另一種觀點認為,土地發展權并非土地所有權的派生權利,它是因國家管制權的行駛而成為一項獨立的權利。[16] 筆者贊同第一種觀點,即土地發展權是一項可與所有權相分離的財產權,是一種用益物權。作為財產權就應受到國家法律的保護。如我國《憲法》規定“公有財產神圣不可侵犯”,同時又規定“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”,表明公有財產與私有財產具有平等的法律地位,平等地受到憲法的保護。《物權法》也明確規定:國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。雖然目前我國法律還沒有明確界定土地發展權,僅限于學者們的學術研究與討論,但從目前來看,對于國有土地的發展權歸屬國家毫無疑義。那么,我國土地分為國家所有和集體所有兩種形式,而且在法律上,國家所有財產和集體所有財產是平等的。我國的法律條文從來就沒有規定集體所有制的地位要比國有制的地位低。[17] 既然國有土地發展權歸屬于國家,那么,筆者認為,農民集體作為集體建設用地的所有者也應自然享有集體建設用地的發展權,否則便與物權平等保護原則相違背。可見,基于產權的原則,集體建設用地發展權的初次分配應該是其財產的所有者,即農民集體。
第二,是集體建設用地使用制度改革的要求。
我國《土地管理法》明確規定國家為了公共利益,可以依法對集體所有的土地實行征收或征用,但同時又規定任何單位和個人進行建設需要使用土地的,必須依法申請國有土地,依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農村集體的土地。正是由于一部法律中存在相互矛盾的規定,兩類不同性質的征地適用于同一法律程序。《土地管理法》又規定,農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設。國家這種對農村集體土地發展權的控制,一方面造成政府突破公共利益進行大規模征地;另一方面集體經濟組織對其擁有的建設用地自發隱性流轉。集體建設用地使用制度的改革勢在必行。從改革的方向和路徑來看,從最初的自發、違規流轉,發展到試點改革,再到允許地方法規出臺,說明農民集體的發展權主體地位正在逐步顯化。如《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,實質上是把農民集體作為農村集體建設用地的發展權的主體,保證農民集體在不喪失土地所有權的前提下,獲得因土地性質改變而產生的利益,即發展權收益。可見,將集體建設用地發展權賦予農民集體是集體建設用地使用制度改革的要求,對集體建設用地使用制度改革和完善有很大的推動作用。
第三,是建設城鄉統一的建設用地市場的要求。
我國現有的土地市場制度中,農村集體建設用地只有通過國家征收以后才能進入土地市場,國家實際上壟斷了土地一級市場;而城鄉統一的建設用地市場要求農村集體擁有完整的產權,并自由行使包括發展權在內的土地權利,與城市國有建設用地“同地”、“同價”、“同權”,進行市場化流轉。集體建設用地市場化流轉,不僅可以發揮市場機制在集體建設用地的配置中的基礎性作用,提高集體建設用地的配置效率和利用效率,而且有助于農民集體和農民以土地權益分享工業化、城市化成果。可見,將集體建設用地發展權賦予農民集體是城鄉統一建設用地市場建設的要求,反過來,也必將極大地促進城鄉統一的建設用地市場的形成。
2. 集體建設用地再開發中發展權配置及權利主體確定
集體建設用地再開發中涉及的權利主體主要有國家、農民集體和建設用地使用者(包括農民),處理好三者之間的利益是集體建設用地再開發的關鍵,即要明確界定國家、集體和使用權人的發展權。
這里,首先對國有建設用地發展權配置及轉移進行分析。在我國,城市國有土地的所有權屬于國家,發展權同樣依附于所有權人,即發展權屬于國家所有;當國有土地使用權人通過出讓、轉讓等方式取得國有土地的使用權后,隨著出讓、轉讓合同的簽訂,因為合同關系表現為物權屬性,因此,國有土地的用益物權人隨著合同轉為國有土地使用權人,發展權由于自身的物權屬性同樣依附于國有土地使用權人。
集體建設用地的初始發展權屬于農村集體,不再贅述。集體建設用地發展權的轉移有兩種方式:一是,集體建設用地使用權人因為合同,或是因為破產、兼并等原因,還有可能是因為地方政策(如廣東、安徽等地建設用地流轉管理辦法)取得集體建設用地使用權,集體建設用地使用權人作為土地的用益物權人,就應該擁有集體建設用地的發展權。二是,國家出于公共利益的需要對集體建設用地征收,則土地發展權的變化可以分為兩個階段:第一個階段是在征收階段,集體建設用地的所有權和使用權發生變更,歸國家所有,土地發展權也應歸屬國家,但這個階段國家對農村集體補償要考慮到發展權的補償。第二個階段是征收后國家出讓土地使用權產生的發展權及其收益,發展權變化如前所述。建設用地再開發中發展權的配置主要是集中于征收階段,故集體建設用地再開發中發展權配置及權利主體變化如圖1所示。
圖1 集體建設用地再開發中發展權配置及權利主體
二、產權政策的困境:城鄉二元土地制度下集體產權制度的缺陷
我國長期實行的城鄉二元土地制度,以及由此帶來的農村集體產權制度的缺陷,是集體建設用地再開發面臨的產權困境。具體表現在以下3個方面。
1. 集體建設用地所有權主體代表的缺位
我國實行的是社會主義土地公有制,城市土地屬于國家所有,農村和城市郊區土地除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有。國有土地所有權主體是國家,由國務院代表國家行使,國務院又授權地方人民政府及其職能部門行使國有土地所有權,是一種委托代理關系。而集體土地所有權主體相對復雜一些,是由鄉鎮農民集體、村農民集體和村民小組農民集體的三級所有。據國土資源部的消息,截至2013年5月底,全國農村集體土地所有權確權登記發證率為97%。隨著全國農村集體土地所有權登記發證工作的逐步完成,除少數由于歷史遺留問題導致的所有權不清晰的地塊外,其余集體建設用地所有權主體都逐漸明晰了。當前集體土地所有權主體的問題主要是以下3個方面:一是代表農村集體行使土地所有權,對集體土地進行經營與管理的主體存在著多重規定,主要包括村集體經濟組織、鄉鎮集體經濟組織、村民委員會、村民小組、村農業生產合作社農業集體經濟組織;二是無論是鄉(鎮)、村集體經濟組織,還是村民委員會、村民小組,這些都還是一個組織的概念,具體對象不確定;三是隨著工業化、城市化的發展,這些集體組織及其經營、管理集體土地的角色正在逐漸淡化,部分集體組織甚至退出了歷史舞臺。集體土地所有權主體代表的虛位和缺位,在建設用地再開發過程中就會出現開發混亂,集體土地財產得不到有效保護的問題。
2. 集體建設用地使用權主體混亂
改革開放以后,我國城市土地使用制度改革最大的功績是實現了城市土地使用從“無償、無限期、無流動”的“三無”狀態,到“有償、有限期、有流動”的“三有”狀態。目前,國有土地使用權流轉已經非常規范,國有土地使用權屬明晰,并且擁有完善的土地登記制度。而我國農村土地使用制度改革卻舉步維艱。農村集體土地使用制度從一開始就沒有明確提出“有償使用”,農村宅基地、鄉(鎮)村企業用地長期無償使用。而且按照現行法律,集體建設用地的使用權主體主要為集體經濟組織及其成員,以及集體經濟組織設立的企業和公益性組織,只有法律、行政法規規定允許的個別情況下,才可以是集體經濟組織以外的單位和個人。而且集體土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設,但是符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。可見,我國法律將集體土地的使用及流轉限制在集體經濟組織內部以及破產、兼并等狹小的范圍內。但是,現實中卻出現了大量的自發、隱形流轉,以及安徽、廣東等地出臺地方法規試行集體建設用地市場化流轉。當前客觀上已經形成了集體建設用地的流轉,但相關的流轉管理卻沒有跟上,導致了集體建設用地流轉比較混亂,使用權屬不清晰,流轉價格不合理等問題。20世紀80年代末至90年代初,我國原國家土地管理局就致力于推進農村集體土地確權登記發證工作;2010年和2012年中央一號文件都明確提出,要推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作,但是這項工作一直進展緩慢。在集體建設用地再開發中,由于集體建設用地使用權主體不清晰、混亂,缺乏集體建設用地的確權、登記,給開發改造帶來很大的困擾,尤其是在拆遷補償中,不僅容易產生補償糾紛,而且增加了改造項目的運行成本,降低了運行效率和效果。
3. 集體建設用地發展權權能缺失
按照我國現行的土地管理立法規定,我國實行土地的社會主義公有制,并且實行國家所有和集體所有的二元制,其中,國家所有土地的權能是完整的,包括占有權、使用權、收益權、處分權的權利;而集體所有的土地在使用、收益、處分等方面受國家法律的限制。如《土地管理法》第四十三條規定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業和農民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外”。對集體土地的使用權能作了限制,僅限于興辦鄉鎮企業、農民建設住宅以及鄉(鎮)公共設施和公益事業建設。
雖然我國法律沒有明確規定土地的發展權,但現行法律規范卻隱含著土地發展權歸國家所有,集體土地發展權被法律無償國有化。國家通過土地用途管制、禁止農村建設用地流轉和土地征用等手段控制著農村集體土地的發展權,享有農村集體土地發展權的收益。[18] 集體建設用地再開發過程中,集體建設用地發展權權能的缺失,導致農民集體和農民作為再開發主體地位的缺失,獲取再開發過程中土地增值收益的權利被排斥,甚至被剝奪,無法獲得合理的補償。農民集體和農民為了獲取發展權收益,可能還會出現一些不合作、甚至是抗爭的行為,可能會導致再開發陷入混亂、失控狀態。
三、集體建設用地再開發中土地產權政策完善的幾點建議
1. 賦予農村集體建設用地發展權
集體建設用地再開發中,土地產權制度的重大變革就是要“還權于民”,土地不僅僅是農民的財產,更要尊重依附于土地上的發展權,使農民可以利用土地參與工業化、城市化的進程,分享城市化土地的增值收益。首先通過《憲法》對土地發展權做出一般性的規定,然后由《土地管理法》及相關的土地管理的法規、《物權法》等從不同側重點對集體建設用地的發展權作具體詳細的規定,包括明確界定集體建設用地發展權的主體,并明確規定集體建設用地發展權的轉移和實現方式。
2. 明晰集體土地所有權主體
集體建設用地再開發中,首先要明晰集體土地所有權主體,解決集體土地所有權主體的缺位和虛位問題。雖然村民委員會或村民小組是村民的代表組織,法律也賦予了村民委員會和村民小組代表全體村民行使集體土地所有權的權利。但是,村民小組和村民委員會本身都并不具備“農民集體”的資格,而且在實踐中也難免會出現村民委員會或村民小組利益與村民利益不一致的情形,使得村民委員會或村民小組有時很難真正代表農民的利益。因此,一個合理的選擇是建立法人化的,并且真正能代表農民利益的集體經濟組織,如積極發展農村經濟合作社、農村股份經濟合作社、農民專業合作社等經濟社會性組織,由該組織代表農民行使集體土地的所有權,并且負責集體經濟的經營與管理,逐漸形成正式契約關系下的“委托-代理”治理模式。
3. 明確集體土地使用權主體
隨著集體土地所有權登記發證工作的逐步完成,農村集體土地使用權的確權以及房屋等建筑物的登記發證工作,就成為集體土地確權、登記的重點工作。因此,要積極推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權、登記和頒證工作,明確集體建設用地使用權主體。完成每宗集體建設用地的權屬調查和地籍測量工作,并進行土地登記,向權利人頒發集體建設用地使用權證書,明確賦予農民及其他集體建設用地使用權人完整的物權。同時,將農房等集體建設用地上的建筑物、構筑物納入到宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作范圍,統一調查、統一登記、統一發證。
4. 賦予集體土地和國有土地相同的權能
賦予集體建設用地和國有建設用地相同的權能,首先是要放寬對集體建設用地使用主體和用途的限制,允許用地者按照城鄉規劃對集體經營性建設用地開發利用,并允許集體建設用地與國有建設用地一樣自由流轉。其次,在集體建設用地再開發中,除因公共利益必須對土地進行收購儲備外,允許集體土地的所有人、使用權人在符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃的前提下,自行或與他人合作進行再開發,確保土地所有權人、使用權人分享集體建設用地再開發的土地增值收益。
四、結束語
集體建設用地比重大,利用效率低,對集體存量建設用地進行再開發是解決土地資源供需矛盾的突破口。本文從理論上分析了集體建設用地再開發中產權政策面臨的焦點和困境,并提出完善集體建設用地再開發中土地產權政策的建議,以期為推進集體建設用地再開發中土地產權問題的破解提供啟示。由于篇幅所限,本文只是從理論上進行了探討,還需要從集體建設用地再開發的實踐出發,對產權問題進行分析與討論,為集體建設用地再開發中產權問題的破解提供更加充分的理論和實踐指導,這也是本文研究的不足之處和今后研究的方向和重點。
中國鄉村發現網轉自：經濟體制改革2017年01期
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