——以農村土地確權為側重
摘要：產權正規化對經濟發展和權利保障都有積極作用，中國農地確權正在進行，本文以泰國和越南的土地確權為案例，分析兩國在確權過程中的特點和成效，發現長期且漸進式的國家規劃是穩步開展土地確權的基礎；強有力的國家管控和完善的制度是土地確權順利進行的前提；明確土地使用權的物權保障使農民享有明晰的土地權利；人員培訓、技術和國際援助的實施、引進能提高土地確權實施效率，并據此提出中國農地確權的幾點建議。
關鍵詞：泰國；越南；確權；證書；
1、引言
土地確權是指對土地所有權、使用權和他項權利的確認和確定，明確資產的權屬可獲得經濟和社會效應[1]:一是通過對土地抵押權、流轉權、出租權等多項權利的細分和認可，為資產賦予多種用途的能力，同時將分散的信息納入一種制度，將國民積累的財富的所有信息和規章整合與規劃，變成一種知識體系；二是建立責任和信用體系，人們不再需要地方性的協議來保護他們的資產權利；從農戶個體角度看，農地確權賦予農民更穩定、更多的土地所有或使用權利，有利于形成穩定預期，提高土地利用水平[1]。中國1997年開始進行大規模的農地確權，其中權利證書的發放是最直接的確權成果，到1998年8月已有42.9%的村民持有土地承包經營權證書，至2008年8月該比例又增至47.7%，但仍有一半多的農戶手中沒有證書。2011年，農業部等部門聯合發文要求在2014—2018年基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。
國內學者針對國際土地確權的研究很少，主要關注國外土地制度構建、土地政策對比、土地征收與補償等[2-5]。國外學者對土地確權的研究，主要集中在對印度尼西亞、泰國、秘魯、巴西和非洲等發展中國家和地區的研究[6-9]。本文則選取國際上較為認可的泰國和越南兩個案例，分析兩國土地確權的國家規劃、政府管控、時間和成本、確權效果等，為中國土地確權工作提供可借鑒的制度安排和措施建議。
2、泰國土地確權經驗分析
泰國是亞洲較早進行土地確權的國家之一，土地資源的稀缺、農業生產力低下是推動泰國進行土地改革的主要原因。1982年的泰國人口約為480萬，相對人口的增長，土地資源顯得稀缺[10]。同時，為了提高農業生產力，泰國政府制定了一個關注土地產權將獲得提升機構信用和提供長期投資的戰略[11]。雖然在1901年泰國就建立了土地確權系統和國土部門(DOL)，但仍存在土地數據不全，產權問題突出等問題。農戶有確權需求，但缺乏證書[10]。人地矛盾、經濟發展和現實產權基礎資料的缺乏都使得泰國政府不得不重視土地領域的權屬問題。
從1984年開始，泰國土地確權歷時20年，成功制定并實現了4個五年計劃，至2004年年底全國土地登記證書發放比率達到96%[6]。本文將從泰國土地確權的國家規劃、具體實施和確權效果等方面總結泰國成功的經驗。
2.1清晰、長遠、分階段的國家規劃是泰國土地確權成功的關鍵
土地確權初期，泰國對本國的自然稟賦、人口及經濟狀況都做了較全面的了解和分析[11]，這為泰國制訂長期的實施計劃提供了堅實的基礎；在確權的過程中，泰國分階段、分層次開展土地確權。分階段是將土地確權分成不同工作步驟，確保能在基礎工作完備的條件下進行重點工作；分層次是根據自然稟賦或其他因素劃分不同的確權范圍，由易到難逐步完成確權工作(表1)。
泰國將土地確權分為4個階段。第一階段主要建立、更新并擴大基礎設施的建設，建立新的省級國土分局，依據已有的地圖資料編制新的大規模的地籍圖，并成立新的確權評估機構和相關專業培訓部門；第二階段從技術開發轉向戰略安排，對信息技術、人力資源、外資引進等多方面進行了科學合理的整體規劃；在以上兩個階段的工作基礎上，泰國在第三階段減少了大量工作人員，減輕了土地確權的費用和人力負擔；在第四階段，泰國已經基本可以依靠自己的資金來運作整個確權項目，成功地完成了全國范圍的土地確權工作。
在層次安排上，泰國的確權路線是從易到難第一層次先從貧窮的農業省份著手，由于經濟水平低，農民更希望得到土地權利，更愿意支持土地確權工作，泰國土地確權有了良好開端；有了第一層次的經驗，泰國第二、三層次分別在北部、東北部、東部和中部擴展，截至第三階段，共完成1900萬份證書發放；泰國為了不影響整體的確權速度，將確權難度最大的地區放在了第四層次，南部由于覆蓋較多的橡膠樹，增加了地籍測量、權屬調查的難度，而泰國此時已有更多的經驗和資金來解決該地區的確權問題[11]。
2.2統一管控和分散管理相結合，并重視機構設置和人員管理
泰國土地確權直接責任機構只有一個，即泰國國土部(DepartmentofLandsDOL)，該部門較好地處理了中央政府、地方當局和社會群體之間的土地權能義務。泰國土地確權是由中央政府主導下的DOL統一管理，權力集中；DOL授權地方政府土地登記、證書轉換以及半自動化和手動土地登記等權利；同時，泰國還很重視社會各界的支持，尊重各地方的非正式約束的影響。統一管控和分散管理的權力分配方式提高了不同級別人群的積極性，也提高了農民對土地的安全感，研究表明在土地安全與國家機構權力分配的關系中，統一管控和分散管理的地權穩定性更強，泰國是一個典型國家。基于泰國原有較完善的土地政策，DOL在配套制度方面的調整較少，現有的政策和制度結構足以支撐確權項目的持續開展。簡單的組織結構減少了部門間的紛爭，促進了確權的有效率實施，科學的政策和穩定的土地終身制度是土地確權順利開展的重要保障。
教育、培訓和人力資源開發3個領域的建設是泰國土地確權的又一重要特色。為加強測繪，國家引進一系列專業設備，此外，由于獲得的國際支援，泰國能夠順利開展土地確權操作人員的專業培訓，以確保熟練的工作人員能夠最大限度地投入到地方工作。泰國在全國73個省部署了高度熟練的工作人員，同時為這些技術工作人員提供獎學金，鼓勵他們獲得進一步的高等教育培訓(包括國外培訓)，積累人力資本[11]。國內的培訓注重土地信息系統建設、土地市場評估和計算機應用技術等方面；國外培訓主要集中在土地公示、土地登記和土地確權制度構建等方面。除了提供正式編制的工作職位(11920個)以外，還創造了很多臨時性的編制外的崗位(1326個)(4)[13]，因此在1997年經濟危機對泰國產生沖擊的情況下，泰國仍然能夠成功地精簡人力，節省開支，繼續推行土地確權的第三和第四階段。
2.3善用國際資助并注重時間和成本控制
泰國土地確權登記證書等手續辦理時間很短，平均每個登記官一天可以完成兩項土地登記注冊及證書發放。盡管在1984年泰國的人均GDP不低，但仍然善于利用國際資金和技術資源，在國際基金和技術的支持下，發揮了國家有利管控的優勢，有效降低了土地確權的時間成本和費用支出。在土地確權的第一個階段，世界銀行和澳大利亞國際開發署給予資金支持和技術培訓，協助泰國政府建立了土地確權計劃，國際援助在第二、三階段一直持續。第四階段，泰國具備了足夠的經驗和資金，最終依靠本國財政支持順利完成全國的確權工作[11]。
泰國在土地確權初期，大部分政府支出是在完善土地信息注冊系統和擴展地理登記活動；有了良好的基礎后，泰國在第二層次加大了土地確權的實質性工作，例如，權屬審核、結果公示以及證書頒發等；層次，也是確權難度最大的地區，泰國針對當地的非正式約束等問題，增加了服務改進的費用支出。從國家總支出來看，泰國3個層次的土地確權中，政府共支出約為3.2億美元。其中第一層次支出較少，為0.62億美元；第二層次支出為0.86億美元；第三層難度最大，支出最高，約為1.75億美元(表2)。而農民獲得土地登記證書需繳納的費用是46美元，大多是愿意和可以接受的。
2.4泰國土地確權效果
之所以認為泰國的土地確權開展是成功的，很大程度上因為其在經濟和社會上取得了較為理想的效果:首先，在經濟效益上，土地價格因為確權得到了較大幅度的提高，確權的土地比沒確權土地的價值高出75%~197%；土地確權對信貸供給與需求都有所增加:進入信貸體系的農戶增加了27%，利率更低，借款者相比于確權之前，能得到的信貸比之前的增加了75%~123%；且確權增加了土地交易的發生率和農民對播種與化肥的投入，每單位面積的產出更高了，同時，該項目導致了耕地面積的增加。其次，在社會效應上，使得信貸更加公平，擁有合法土地產權的人們以他們的土地作為抵押物獲得了公平的信貸；同時，農村地區的貧困人口和土地糾紛相對減少，加強了社區凝聚力[10]。
3越南土地確權經驗分析
越南的土地確權從1993年開始到2004年結束，僅用12年時間完成，發證率達91%[12]。該國在1975年實現了南北統一，改名為越南社會主義共和國。此時的越南仍實行土地私有制，國家允許私人擁有土地。隨后，越南分別在1980年、1981年和1988年，先后修改憲法，規定土地歸全民所有，在土地政策中引入了合同制，又推行“家庭承包責任制”。直到1993年，越南國會通過的第二部《土地法》啟動了土地確權項目，并在2003年修訂的新《土地法》中，進一步明確并完善農民擁有的土地權利[3]。
越南進行土地確權的原因與泰國相似，越南一直以來都屬于人多地少國家。越南土地面積為32.96萬km，1993年人口約5600萬，是世界上人均耕地面積占有率最低的國家之一，人多地少的現實導致越南十分重視土地立法。盡管越南從1988年開始全面實行農民生產承包責任制度，很大程度地激發了農民生產積極性，但土地合作組織較少，農民在土地流轉市場中的產權不明，話語權相對缺失[12]。另外，隨著越南莊園經濟的發展，土地的投資和信用問題不斷增加，不少莊園不缺少土地而缺少資金，其原因是大部分莊園的土地沒有獲得土地使用權認證，無法抵押土地向銀行貸款。因此，無論是農民需求還是經濟發展的需要，都促進土地確權制度的建立和完善。
3.1全國同期開展確權，初期進展緩慢，后期速度較快
越南土地確權的階段和層次劃分沒有泰國明晰，確權大致劃分為4個階段:首先，建立地界檔案和各類土地地圖，對不同地區的土地利用做長期的、戰略性的總體布局和安排。其次，在各行政轄區內設立土地登記委員會，并對工作人員進行專業培訓；然后，要求農民向土地登記委員會申請土地使用證書(land-usecertificates，LUCs)，并由土地登記委員審核資格，合格者發放土地使用證書。第三，越南修訂《土地法》完善土地使用權至9項權利，發證率達91%，越南基本完成土地確權工作。與泰國不同，越南土地確權并沒有按照難易程度分層次進行，而是采取全國范圍的同期確權。
在土地信息系統不完善，組織結構不健全的情況下，土地確權的執法不力。部分特殊地形地貌的地區更加缺乏調查與繪圖資金，導致土地分配部門不能掌握足夠的土地資料，發證初期土地使用權發放緩慢，農戶出現在耕種土地一段時間后才收到土地使用證書等問題。1995年，僅有1/3的農戶獲得土地使用證書，這個比例隨地區的不同而不同，最低的是臨海中心地區，共有12.4%的農戶收到土地使用證書；其次是紅河三角洲地區，北方內陸和湄公河三洲地區發放速度最快，達到58.4%和53.3%。但是，隨著土地利用總體布局和土地資料逐步完善，獲得土地證書的農民的滿意度提高，越南確權工作逐步走出低谷。到1999年年底，越南總共發放了45萬個土地證書，約91%的農戶拿到土地證，94%的土地已經分配出去[5]。
3.2土地“權利束”的細分是確權實施的主線
越南確權也得到了世界銀行的資金支持，但是越南土地確權的實施更重視的是土地使用權利的完善和土地權屬審核過程中的公正公平，這充分體現了社會主義國家的本質屬性，越是完善的權利越能給農民帶來土地保障[13]。
越南從開始明確土地產權，到發放土地證書只用短短12年時間，但成效顯著，究其原因:分物權屬性的“權利束”奠定了越南市場化導向土地制度的同時，更有效地保障了農民對于土地所享有的權利。越南的土地所有權歸國家及集體所有(越南是一元制，全部土地歸國家所有)。1993年7月，越南國會審議通過的第二部《土地法》規定:農業用地和居住用地可進行流轉、交換、繼承、出租、抵押；新《土地法》2003年修訂，進一步擴展了4項土地使用權利，增加了轉租、贈與、擔保、出資的權利。這9項權利基本上是使用權的完整物權延展，農民擁有了土地使用的全部權利(圖1)[3，20]。例如，將土地使用權視為使用土地者的財產之一，并且土地不僅被視為是資源而且還是投資發展的動力來源、資金來源。
3.3社會主義制度保證很關鍵
作為社會主義國家，越南土地制度中的3個重要制度:土地流轉制度、土地稅收制度以及土地確權制度都體現了社會主義國家的優越性。土地流轉實行政府、農民、開發商三方協議機制，保護低收入人群的權利；土地稅收制定考慮到個人的附屬撫養人狀況，以區別對待[9]；土地權屬審核除工作人員和申請人外，還需獲得土地四界的鄰里認可，關注土地確權的公平公正。大部分國家在權屬審核過程中忽視了鄰里的意見，到確權結果公示時，鄰里之間出現糾紛甚至沖突，該地塊的土地確權又被退回地籍調查階段，增加了土地確權的交易成本。而越南的確權程序安排中，權屬審核現場不僅有工作人員和土地登記證書申請人，而且還由所有相鄰住戶見證，共同明確該權屬審核的有效性。
3.4農戶確權時間長但成本較低
越南的土地確權流程時間較世界平均水平更長。雖然越南土地確權登記證書手續辦理時間較長，整個流程花費的時間約為4~5個星期，但仍被權利所有人接受[6]，除了確權的好處得到認可以外，成本低也是一個重要原因。越南的農民確權需繳納1.25美元的費用[14]與同期接受援助的肯尼亞和危地馬拉的確權費用相比較低，但其證書發放率為91%(肯尼亞為37%，危地馬拉為67%)，可見，越南確權資金成本較低但發證率較高[7，10，15]。
3.5影響越南土地確權效果的兩個主要原因
越南土地確權相對來說是成功的，土地使用證書發放完成率很高，經濟也隨著確權工作的開展不斷增長，而且土地確權增加了耕地面積，農戶擁有了土地使用證書后產量增加，促進了農作物的種植，增加了農村收入[14]。但是，越南的確權道路卻沒有泰國走得那么順暢，執行過程中出現確權對象設計不合理，重新頒證等問題:(1)越南的農村土地使用證書是按戶發放的，但是在土地的法律文本中，只以家庭戶主的名義登記，夫婦分居或者離婚的時候，會有一方失去土地權利。為了解決這個問題，政府重新啟動了一項共有權屬共有人登記制的試點項目，又重新頒發了2026份以夫婦雙方名義登記的土地使用證書。這項工程不僅龐大且昂貴，更使得部分家庭在10年之后才第一次拿到土地使用權[5]；(2)越南從1986年開始盛行莊園經濟，同樣由于土地使用權證書按戶發放問題，這種將生產要素集中并有效利用的生產經營組織在土地確權制度中處于灰色地帶，2000年仍有28%(個別地區有60%)的莊園的土地沒有獲得土地使用權證書，而莊園經濟需要巨額信用支持，越南農村莊園主的信貸問題沒有得到解決[16-17]。
4泰國、越南的土地確權經驗對中國的啟示
泰國和越南兩個國家土地確權的成功經驗說明:長期且漸進式的國家規劃是穩步開展土地確權的基礎；強有力的國家管控和制度是土地確權順利進行的前提；完善并明確土地使用權的物權保障使農民享有明晰的土地權利；人員培訓、技術和國際援助的引進能提高土地確權實施效率。對于正在進行土地確權的中國，本文提出4點建議。
4.1發揮政府主導作用，制訂長期且漸進式的土地確權實施規劃
從泰國與越南兩國的國家規劃對比上可以明顯看出，分階段、分層次開展確權工作是至關重要的。泰國將土地確權分為4個階段、3個層次，并且能將不同階段和不同層次的工作有機融合，初期的基礎工作和大量的實踐經驗都為后期的重點工作和難點地區工作開展提供了資金、技術、人員以及經驗支持。但是反觀越南，并沒有一個長期明確的規劃，更沒有采取漸進式的確權開展方式。土地確權初期土地信息系統并不完善，確權中的難點問題被地方政府擱置，發證初期土地登記證書發放緩慢，隨著基礎工作不斷完善，越南后期確權工作才逐步走出低谷[5]。
與越南相似，中國也存在沒有長期且漸進式的土地確權實施規劃問題。雖然1997年中國初步形成大規模確權登記的制度，但是初期并沒有一個長期的合理規劃，沒有明確每個階段的工作任務；直到2008年，中國才開始開展分層次的土地確權試點工作，合理規劃剩余地區的確權階段和層次，并給農民充分的時間接受和認識產權的作用，證書的發放并不是確權的終點，后續的權利界定、市場主體的培育，產權市場的建設和完善都才剛剛開始。
4.2保持社會主義民主特色，關注社會的公平公正，獲得農民的真心支持
越南與中國同為社會主義國家，社會性質相同，土地權利形式也很相近。從越南的成功案例中，中國可以獲得很多土地確權經驗。例如，越南的土地權屬審核需獲得土地四界的鄰里認可，越南在關注土地確權效率的同時，更關心社會的公平公正。從土地流轉的三方協議機制，到土地稅收的差異化管理，越南在整體土地制度中體現了社會主義的本質特征，重視農民參與和滿意度。中國應讓農民及其鄰里參與土地確權的工作，監督土地的權屬審核，保障自己的土地權利，爭取自己的應得利益。
4.3賦予農民更多的土地使用權利，喚醒“沉睡”的資本，讓土地市場更加活躍
越南通過不斷修正《土地法》，逐步完善了土地使用權“權利束”。相較越南更為市場化的土地確權路徑，中國的農村土地市場化改革相對保守:土地使用權僅包含土地轉讓權和土地出租的權利，中國土地使用權缺失很多。在后續的土地確權過程中，應逐步放活土地抵押、擔保、出資等幾項重要的權利(表3)。
放活這些土地權利其實質是讓土地能參與到更多、更廣闊的市場，喚醒土地這項“沉睡”的資本。例如，放活土地抵押權，固化的土地被賦予了信貸價值的特征，土地可以以一種活躍的資本形式產生更多的剩余價值，因此，多種使用權利的放活能使土地形成多種用途的能力，超越了土地的物質屬性。
4.4重視先進技術的開發，加強專業人員培訓，引進國際援助
泰國土地確權登記證書等手續辦理的時間非常短，僅為0.5天/項，高效率的背后是高新技術的土地信息系統和專業技術人員做支撐。對于土地遼闊，土地碎片化程度高的中國來說，高效率是至關重要的。雖然先進的技術和專業人員的培訓會增加土地確權的政府和農民的支出，但是中國可以學習國外經驗，引進國際資金、技術以及專家的支持。除泰國和越南外，埃塞俄比亞、秘魯、尼加拉瓜、加納、巴西、巴拉圭、危地馬拉、玻利維亞等國家都接受過世界銀行，加拿大、美國等國際發展機構的協助[18-19]。因此，多國合作，優勢互補，能夠提高土地確權的質量，有效降低土地確權的時間和成本。
中國鄉村發現網轉自：世界農業2017年09期
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