原題:鄉村振興背景下宅基地“三權分置”的功能檢視與實現路徑
摘要：研究目的:明確農村宅基地“三權分置”制度功能與鄉村振興戰略總要求之間的內在聯系, 探究宅基地“三權分置”制度功能的實現方式。研究方法:通過政策文本分析和學理闡釋, 歸納宅基地“三權分置”的一般政策目標, 運用法經濟學分析方法揭示其政策目標的實現困境;運用規范研究方法, 在鄉村振興背景下重新定位宅基地“三權分置”的制度功能。研究結果:鄉村振興戰略下宅基地“三權分置”的政策功能, 在于通過提高農村宅基地的綜合利用效益, 促進鄉村產業發展。研究結論:在宅基地綜合利用中應當以保障農民的居住權和收益權為前提, 充分發揮農民集體對宅基地所有權的落實和行使, 同時必須通過物權化方式保護社會主體的宅基地使用權。
2018年1月2日, 中共中央國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》 (以下簡稱“2018年一號文件”) 全面部署實施鄉村振興戰略, 提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”, 宅基地“三權分置”正式在中央文件中確立。在實施鄉村振興戰略部署中規定宅基地“三權分置”, 表明該政策是鄉村振興戰略的有機組成部分, 意味著其政策目標必須服從和服務于鄉村振興戰略要求。實施鄉村振興戰略, 必須把制度建設貫穿其中, 制度供給滯后成為鄉村振興的最大制約[1]。目前, 宅基地“三權分置”的政策部署已基本完成, 但具體制度展開尚有較大討論空間。宅基地“三權分置”政策, 對于鄉村產業振興的重要意義尚未引起足夠重視, 相關制度設計研究仍不充分。本文擬從鄉村振興戰略總要求出發, 對宅基地“三權分置”的功能進行討論, 并以此為導向, 探討宅基地“三權分置”政策的實現路徑。
1、宅基地“三權分置”的提出及學理解讀
宅基地“三權分置”在2018年一號文件確立前已經在部分地區開始試點, 并在實務界形成部分共識。2015年4月, 浙江義烏在全國率先提出農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度體系設計[2]。2018年1月, 全國國土資源工作會議提出要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權[3]。
2018年后, 學術界開始對宅基地“三權分置”展開探討。關于宅基地“三權分置”的研究包括: (1) 宅基地“三權分置”的法律內涵。宅基地“三權分置”的法律內涵應是“農民集體、農戶、社會主體三方分享宅基地權利, 從而形成三個主體同時針對一宗宅基地享有三種不同權利的產權配置格局”[4]。 (2) 關于“三權分置”下宅基地的權利結構, 多數學者使用與政策一致的概念, 認為宅基地“三權分置”的權利結構是“所有權+資格權+使用權”。有學者認為, 中央文件中宅基地“三權分置”的表述采用的不是法學上的權利概念, 三種權利的名稱實際上應為宅基地所有權、宅基地使用權和宅基地租賃權 (或宅基地經營權) 1。 (3) 宅基地“三權分置”后的“三權”性質及權能。農民集體的所有權不變, 屬于自物權, 落實宅基地集體所有權“前提是明確處分權、核心是明確收益權”[5]。關于資格權有“成員權說”和“宅基地使用權說”兩種觀點[6]。還有學者認為宅基地資格權屬于財產權, 類似于德國法中人役權下的土地負擔[7]。關于宅基地使用權的性質, 有學者比照承包地“三權分置”中對經營權的探討, 提出了物權說和債權說兩種走向[8]。關于三權之間的關系, 一般認為所有權是基礎權利, 資格權和使用權是派生權利, 所有權、資格權和使用權之間有制衡對抗作用[9]。
上述研究對于宅基地“三權分置”政策的實現具有重要價值。然而這些研究成果不足以支撐政策實現的路徑選擇。筆者認為, 從法律內涵上看, 宅基地“三權分置”是以宅基地為客體的所有權、使用權兩項現有法定權利為基礎, 通過權能擴展、細化和重新歸聚形成的三項新的權利。不應將政策語境下的宅基地所有權、資格權和使用權與現行法律語境下所有權、使用權混淆。在宅基地“三權分置”中, 新的宅基地所有權獲得了權能擴展機會, 使其能夠更充分體現自物權特征。宅基地資格權和使用權, 不能簡單理解為原宅基地使用權“分離”的產物。宅基地“三權分置”情況下, 向社會主體賦予宅基地使用權的同時, 原宅基地使用權人 (農戶) 對宅基地的資格權其性質仍是用益物權。社會主體獲得的宅基地使用權可以是債權也可以是物權。兩個“宅基地使用權”一物一債情況不存在法理障礙, 而當兩個“宅基地使用權”同為物權時, 是否有悖法理呢?其實, 在中國集體土地利用實踐中形成的“土地所有權——土地使用權——土地他項權”[10]的權利結構并非孤例, 在物權法理論傳統深厚的德國“次地上權制度”就是幾乎完全相同的實例2, 也符合物權法“所有權派生用益物權, 用益物權派生次級用益物權”的法理路徑[11,12]。
2、宅基地“三權分置”的功能檢視
2.1 宅基地“三權分置”的功能闡釋
通過對目前政策和學術文獻的梳理, 宅基地“三權分a置”政策的功能目標, 可歸納為三個方面。
(1) 促進閑置宅基地利用。中國現行農村宅基地制度可以概括為“集體所有、成員使用、一戶一宅、面積限定、無償取得、長期使用、限制流轉”。隨著人口增減流動, 該制度必然造成大量宅基地和農房閑置。據中國社會科學院的一項調查, 全國農村居民點閑置用地面積約為200萬hm2, 每年因農村人口轉移新增農村閑置住房5.94億m2, 折合市場價值約4 000億元3。
(2) 增加農民財產性收入。在中國當前社會條件下, 房產是中國居民最重要、最具價值的財產。然而, 在城鄉二元社會結構下, 農民的房產與城市居民的房產存在巨大的權利反差[13]。與城市住宅用地和商品房可較為自由地轉讓、互換、出租、贈與不同, 農村宅基地和農房受到嚴格禁限。這背離了公平正義的社會核心價值[14]。
(3) 推動城鄉統一建設用地市場形成與發展。隨著城市化的快速發展, 城市建設用地日益緊張。據原國土資源部最新數據, 截至2016年, 中國城市用地6 508.7萬hm2, 村莊用地28 800.5萬hm2, 村莊用地是城市用地的4.4倍4。村莊內部用地中宅基地面積占比最高, 約為62.9%5。通過宅基地“三權分置”政策促進宅基地使用權流轉, 對于加快農村集體建設用地市場發展, 推動城鄉統一建設用地市場形成具有重要意義。
然而, 運用經濟學“成本—收益”分析, 宅基地“三權分置”在三個方面產生的凈收益均難以產生對相關主體推動宅基地“三權分置”的有效激勵。
2.2 宅基地“三權分置”的社會整體收益和交易成本分析
宅基地“三權分置”政策提供了針對宅基地的權利分置方案, 集體、農民和社會主體是否選擇這種方案, 都需要“成本—收益”的精心“算計”。
首先, 要計算宅基地“三權分置”產生的紅利。宅基地只有使用才能產生價值, 閑置就是損失。通過產權交易, 實現土地有效利用對社會總體收益增加有積極意義。一般來說, 土地利用收益有以下幾個影響因素: (1) 土地用途。不同用途的土地收益水平差距巨大, 從目前宅基地“三權分置”后的用途看, “既不可能搞商業開發, 也嚴禁城市居民下鄉利用宅基地建設別墅大院、私人會館”a。 (2) 土地規模。土地利用具有明顯的規模效應, 具有一定規模才具有利用價值。然而, 目前農村閑置宅基地基本上屬于點狀零散分布。意圖通過鼓勵農戶采用出租或轉讓的方式實現宅基地“三權分置”的做法, 難以產生土地規模化利用。因此, 要提高宅基地“三權分置”政策的社會整體效益, 必須在宅基地的規模化利用和用途擴展上采取積極的政策措施。
其次, 要分析宅基地“三權分置”的交易成本。對于農民來說, 只有選擇進行產權交易才能獲得閑置宅基地收益;對于社會主體來說, 城市土地使用權越來越難得, 似乎也有足夠的獲得宅基地使用權的動機。然而, 在目前制度中農民的宅基地使用權屬于用益物權, 在集體虛化背景下, 農民的宅基地使用權具有準自物權性質[15]。多數擁有閑置宅基地的農民, 并沒有迫切的變現壓力。相反, 隨著土地權利意識的覺醒, 農民日漸認識宅基地使用權的增值潛力, 產生“惜地”情節[4]。此外, 中國傳統文化中有強烈的“根”意識, 許多進城幾十年的農民仍然保留著農村的老屋[16]。增值預期、情感利益都是農民的交易成本。對社會主體來說, 獲得宅基地使用權的交易成本可能高得無法承受。其成本主要包括: (1) 信息成本。對于“熟人社會”之外的社會主體, 很難掌握宅基地閑置情況。 (2) 談判成本。在宅基地使用權交易中, 往往是“1對N”的談判場景, 項目中的每一塊土地都具有唯一性, “N”中的每一個農戶對于其宅基地使用權都擁有壟斷定價權。
2.3 宅基地“三權分置”各項功能的具體分析
宅基地“三權分置”的總體社會收益不佳而交易成本較高, 因而這一政策對于宅基地的閑置狀況很難產生根本性改觀, 宅基地“三權分置”只會小范圍、個體式出現, 政策初衷難以實現。
首先, 從促進閑置宅基地利用看。如果僅是滿足個體居住需求的宅基地流轉, 閑置宅基地的區位、公共服務配套、環境等成為制約宅基地“三權分置”的主要因素。這樣看來, 只有城郊區和周邊基礎設施、生態環境相對較好的閑置宅基地才有激活可能, 多數偏遠農村地區閑置宅基地仍難以激活。
其次, 從增加農民財產性收入看。宅基地產權交易成本高, 而且交易后的宅基地用途受限, 農民通過宅基地流轉能夠獲得的財產性收益有限。
最后, 從推動城鄉統一建設用地市場建設看。由于農村閑置宅基地與在用宅基地雜糅間布, 如果不能對閑置宅基地進行統一的規劃、調換、整理, 就無法形成一定規模可開發利用的整宗土地, 宅基地“三權分置”在推動集體建設用地入市, 形成城鄉一體的建設用地市場方面的功能亦將落空。
綜上, 如果不重新定位宅基地“三權分置”政策的功能目標, 這一制度恐怕難以產生有意義的社會效果。只有將宅基地“三權分置”的功能置于鄉村振興戰略中重新定位, 才能為農村宅基地制度改革注入信心和動力。
3、鄉村振興戰略中宅基地“三權分置”的功能定位
宅基地“三權分置”政策是中共中央、國務院在《關于實施鄉村振興戰略的意見》中首次提出的, 應該在鄉村振興戰略中重新定位宅基地“三權分置”的功能。“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”是鄉村振興戰略的總要求, 宅基地“三權分置”政策與其中每個方面都有密切聯系。但從聯系緊密程度看, 產業興旺、生態宜居與生活富裕三方面的目標足以展示鄉村振興戰略總要求對宅基地“三權分置”政策功能定位上提出的具體要求。
3.1 宅基地“三權分置”與產業興旺
鄉村產業的興旺離不開土地利用政策的支持。鄉村振興戰略下的農村產業興旺, 不僅僅是農業的興旺, 更重要的是一二三產業融合發展。必須在鞏固農業基礎地位前提下, 大力發展農村二三產業, 這就需要產業空間。在嚴格土地用途管制下, 集體建設用地是唯一可能的用地供給。閑置宅基地通過改造和整理能夠為產業發展提供空間支持。由于城市建設用地供給緊張, 城市產業發展用地成本已經占到企業運行總成本很高比例[17], 比較而言, 農村建設用地資源相對充裕, 產業用地成本低, 為鄉村產業發展造就了一定競爭優勢。如果能夠通過農村土地利用制度創新, 吸引各類要素向農村地區流動, 必將有利于鄉村產業興旺。
3.2 宅基地“三權分置”與生態宜居
鄉村振興戰略對于鄉村生態和居住環境提出了生態宜居的要求, 宅基地“三權分置”必須有利于提升農村人居環境。在大量宅基地閑置的空心村, 基礎設施建設的人均成本高, 基礎設施薄弱, 農民對居住條件滿意度低, 居住環境有較大提升空間。宅基地“三權分置”, 將閑置宅基地利用起來, 通過統一規劃對農房進行修葺、改建并完善和提升基礎功能配套設施, 可大幅提高鄉村宜居水平。
3.3 宅基地“三權分置”與生活富裕
宅基地使用權是農民的重要財產性權益, 對農民增收具有重要意義。目前農民的財產性收入僅占1%, 還有較大增長空間[18]。宅基地以及農房的出租和宅基地使用權的轉讓是提高農民財產性收益的主要形式。而實踐中, 這兩種收益對于農民增收貢獻較低。
宅基地“三權分置”政策必須著眼于能夠持續釋放紅利的制度設計, 增加農民的長期收益。除了宅基地使用權的租賃、轉讓收益外, 另外兩種間接來自于宅基地的收益更應得到重視: (1) 產業發展帶來的工資性收益。利用閑置宅基地等建設用地資源吸引產業發展, 可以為農民提供就業崗位, 使其獲得工資性收益。 (2) 產業發展帶來的分紅型收益。在制度設計中, 可以將閑置宅基地進行統一整理, 形成整宗建設用地, 在項目發展中, 采用土地入股、聯合開發等形式, 將農民的宅基地使用權轉化為對企業的股權, 使農民獲得長期收益。
綜上, 宅基地“三權分置”與鄉村振興戰略總要求具有密切聯系, 必須將宅基地“三權分置”的功能目標放在鄉村振興的宏觀背景下考慮。宅基地“三權分置”的功能目標應包括: (1) 提高農村建設用地的綜合利用效益, 特別是為鄉村產業發展提供空間支持, 促進產業興旺; (2) 通過對農村宅基地綜合規劃利用, 提高宅基地的居住保障水平, 改善鄉村居住環境和居住條件, 促進生態宜居; (3) 增加農民來自于宅基地的直接或間接收益, 促進農民生活富裕。
4、鄉村振興戰略中宅基地“三權分置”的法律表達與權能實現
鄉村振興戰略下宅基地“三權分置”的政策功能, 在于通過提高農村宅基地的綜合利用效益, 促進鄉村產業發展。這個目標不是單個農戶通過推動宅基地使用權的分置所能實現的。因此, 宅基地“三權分置”不是簡單的權利拆分, 而應圍繞政策的功能目標協調處理“a三權”關系, 并通過對《土地管理法》《宅基地管理辦法》等相關立法的調整予以明確, 實現宅基地“三權分置”的法律表達。
首先, 在《土地管理法》中規定農戶可流轉宅基地使用權, 并且取消宅基地使用權不得轉讓以及轉讓范圍僅限于集體內部的限制, 集體以外成員通過流轉取得宅基地使用權的依法予以保護, 從而形成農民集體、農戶和社會主體分別享有宅基地所有權、宅基地使用權6 (政策語言中的資格權, 其性質為用益物權) 和宅基地使用權 (次級用益物權或債權) 的“三權分置”局面。建立宅基地權利登記制度, 對各項權利依法進行登記。
其次, 在《土地管理法》等相關立法中通過權能列舉, 明確各主體對宅基地的權利。明確農民集體對宅基地的所有權權能包括:宅基地分配權、宅基地使用監督權、閑置宅基地托管或回收權、閑置宅基地整理開發權等。明確農戶對宅基地的使用權權能, 包括對宅基地的占有、使用、收益和一定程度的處分權。明確社會主體對宅基地的使用權權能, 包括對宅基地的占有、使用、收益、抵押、出資、流轉等權能。
最后, 立法中應明確“三權”關系, 在“三權分置”中, 防止“三權”之間相互妨礙。要落實集體對宅基地的所有權作為基礎權利的地位, 農戶、社會主體行使和流轉宅基地使用權受集體監督, 重視集體在閑置宅基地置換、整理、開發中的作用, 同時設計自愿有償的前置條件、民主程序等防止集體所有權對農戶和社會主體宅基地使用權可能造成的侵害。要將保障農戶宅基地使用權作為宅基地“三權分置”的核心, 尊重農民意愿, 保障農民基本居住需求。要將保護社會主體的宅基地使用權作為宅基地“三權分置”的關鍵, 通過權能的充實和保護充分調動社會主體參與宅基地使用權流轉的積極性。
立法確定宅基地“三權分置”的權利結構后, 更需要通過對相關法律實踐的規范和指導, 充分實現宅基地“三權”的權能。
4.1 落實農民集體宅基地所有權的路徑
單個農戶對宅基地使用權的處分, 無法形成宅基地的集約利用, 無法滿足鄉村產業發展的用地需求。無論是權利依據、動機激勵還是信息能力, 在宅基地“三權分置”各主體中, 農民集體在整合零散宅基地方面具有明顯優勢。宅基地“三權分置”功能的實現應著眼于落實農民集體宅基地所有權。
(1) 明確集體所有權主體。集體對宅基地擁有所有權, 這是基本的制度要求。但長期以來, 集體所有的土地存在主體虛位問題[19]。目前, 《民法總則》已經賦予農村集體經濟組織特別法人資格, 應通過農村集體經濟組織立法和農村集體產權制度改革, 充分保障集體所有權的主體地位和行權能力。浙江義烏的宅基地“三權分置”探索成功的重要經驗之一就是強化集體權利。
(2) 集體宅基地所有權行使方面。目前由于主體虛位, 集體對宅基地所有權的權能虛化。從政策目標實現需求考慮, 應強化集體宅基地所有權的權能: (1) 監督權, 在集體成員取得宅基地使用權后, 集體有權對農民使用宅基地的行為進行合理必要監督; (2) 收回權, 對于因繼承等原因超出規定面積, 或因移居不再屬于本集體成員等原因造成宅基地閑置的, 集體可引導和鼓勵農戶按照自愿有償原則流轉或向集體退回宅基地, 在對農戶進行合理補償后, 集體有權取得宅基地使用權; (3) 托管權, 對于閑置的宅基地, 集體可在農戶授權后, 對宅基地進行托管, 此情況下, 托管權并非所有權的權能表現, 只是一種債權性權利。作為宅基地所有權權能的托管權主要有兩種情形: (1) 意定托管時, 集體享有優先權; (2) 無意定托管時, 可以通過集體協商方式, 形成集體閑置宅基地整體托管方案, 決定由集體對所有閑置宅基地行使集中托管權。
(3) 擴展集體對宅基地的開發權。 (1) 根據意定或法定托管, 集體有權對受托管理的宅基地或農房進行統一管理、使用、經營。 (2) 集體有權對農民自愿退出的宅基地進行整理, 并在農民自愿基礎上通過合理補償或調換實現集中連片, 形成集體經營性建設用地, 集體可以在符合規劃的前提下對土地進行開發。根據2018年中央一號文件精神, 這些建設用地可用于農業設施和休閑旅游設施建設。
4.2 保障農戶宅基地資格權的路徑
保障農戶宅基地資格權的核心在于保障農民的居住權和收益權。
首先, 居住保障功能是宅基地制度的核心, 農村宅基地使用權的性質猶如居住權[15]。通過立法和行政手段對集體處分和管理宅基地的行為進行約束, 充分保障農民居住權, 原則上, 在集體內宅基地及其上的農房是農民唯一住房的, 集體不得收回或托管;經過集體成員民主決策確實需要托管或收回閑置宅基地的, 在項目進行前, 應通過置換、新建等作出妥善安排, 確保農民居住需求。此外, 集體還應當安排必要的機動用地或機動住房用于集體衍生人口未來的居住需求。
其次, 能否獲得理想的收益又是宅基地“三權分置”的關鍵。農民對宅基地及農房的收益包括直接收益和間接收益。直接收益主要是集體在對宅基地進行托管或收回時對農民進行的補償。間接收益包括: (1) 工資性收入, 通過集體閑置宅基地整理, 形成產業發展用地, 引入投資、創辦企業后, 參與宅基地“三權分置”的農民享有優先獲得雇傭的權利; (2) 分紅, 在集體對宅基地“三權分置”中形成的建設用地進行開發時, 采用“確人確股不確地 (房) ”的方式, 通過登記, 明確農民對宅基地的使用權 (資格權) , 并以此作為農民取得土地開發收益分紅的依據。
4.3 保護社會主體宅基地使用權的路徑
社會主體是否愿意參與宅基地“三權分置”, 取決于他們的收益和風險。如果不從產業發展考慮, 而將社會主體對宅基地的使用限定在居住功能, 其收益不僅滿足不了社會主體的營利要求, 也不足以支撐農民集體和農戶的利益要求。此外, 如果不明確社會主體宅基地使用權的性質, 將難以控制社會主體參與宅基地“三權分置”的風險。為保護社會主體的宅基地使用權, 應當在《土地管理法》等立法中明確: (1) 社會主體宅基地使用權的性質。可以根據宅基地使用權的不同產生方式分別確定為物權性使用權與債權性使用權[4]。建立宅基地使用權登記制度, 無論以何種方式取得的宅基地使用權均可以進行登記, 債權性宅基地使用權也可以通過登記獲得類似物權性的保護[20]。 (2) 社會主體宅基地使用權依法受到保護, 宅基地所有權人和宅基地資格權人 (原使用權人) 不得侵害社會主體依法或者依照約定取得的宅基地使用權。 (3) 適度放寬宅基地用途限制, 宅基地使用權人在符合法律規定、符合規劃的前提下, 可以適度靈活地采用改造、改建、整理、開發等手段實現宅基地利用效益最大化。 (4) 賦予宅基地使用權抵押功能, 修改《物權法》《擔保法》等相關立法中的禁止性規定。
5、結論
宅基地“三權分置”作為鄉村振興戰略政策體系中的具體政策安排之一, 其功能定位應支撐和回應鄉村振興戰略總要求。將宅基地“三權分置”作為實現農村建設用地供給的重要制度安排, 為鄉村產業興旺提供發展空間和資源支持, 其核心是要充分落實農民集體對宅基地的所有權, 通過主體強化、權能擴展等措施實現農村閑置宅基地的充分利用。應妥善處理農民宅基地資格權、社會主體宅基地使用權與集體宅基地所有權之間的關系, 既要防止因集體的強勢推進造成的農民權利受損, 也要消除集體和農民宅基地權利對社會主體宅基地使用權取得和行使的憂慮。
基金： 河北省社科基金項目“河北省鄉村振興的制度框架和政策體系研究” (HB18FX011);
作者簡介： 房建恩 (1979-) , 男, 河北內丘人, 副教授, 博士研究生。主要研究方向為農村土地法制。
中國鄉村發現網轉自：《中國土地科學》2019年05期
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