原題:鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”的功能檢視與實(shí)現(xiàn)路徑
摘要：研究目的:明確農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度功能與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求之間的內(nèi)在聯(lián)系, 探究宅基地“三權(quán)分置”制度功能的實(shí)現(xiàn)方式。研究方法:通過(guò)政策文本分析和學(xué)理闡釋, 歸納宅基地“三權(quán)分置”的一般政策目標(biāo), 運(yùn)用法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法揭示其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)困境;運(yùn)用規(guī)范研究方法, 在鄉(xiāng)村振興背景下重新定位宅基地“三權(quán)分置”的制度功能。研究結(jié)果:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地“三權(quán)分置”的政策功能, 在于通過(guò)提高農(nóng)村宅基地的綜合利用效益, 促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。研究結(jié)論:在宅基地綜合利用中應(yīng)當(dāng)以保障農(nóng)民的居住權(quán)和收益權(quán)為前提, 充分發(fā)揮農(nóng)民集體對(duì)宅基地所有權(quán)的落實(shí)和行使, 同時(shí)必須通過(guò)物權(quán)化方式保護(hù)社會(huì)主體的宅基地使用權(quán)。
2018年1月2日, 中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》 (以下簡(jiǎn)稱“2018年一號(hào)文件”) 全面部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”, 宅基地“三權(quán)分置”正式在中央文件中確立。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署中規(guī)定宅基地“三權(quán)分置”, 表明該政策是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分, 意味著其政策目標(biāo)必須服從和服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 必須把制度建設(shè)貫穿其中, 制度供給滯后成為鄉(xiāng)村振興的最大制約[1]。目前, 宅基地“三權(quán)分置”的政策部署已基本完成, 但具體制度展開(kāi)尚有較大討論空間。宅基地“三權(quán)分置”政策, 對(duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要意義尚未引起足夠重視, 相關(guān)制度設(shè)計(jì)研究仍不充分。本文擬從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求出發(fā), 對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的功能進(jìn)行討論, 并以此為導(dǎo)向, 探討宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)現(xiàn)路徑。
1、宅基地“三權(quán)分置”的提出及學(xué)理解讀
宅基地“三權(quán)分置”在2018年一號(hào)文件確立前已經(jīng)在部分地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn), 并在實(shí)務(wù)界形成部分共識(shí)。2015年4月, 浙江義烏在全國(guó)率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系設(shè)計(jì)[2]。2018年1月, 全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議提出要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)[3]。
2018年后, 學(xué)術(shù)界開(kāi)始對(duì)宅基地“三權(quán)分置”展開(kāi)探討。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的研究包括: (1) 宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵。宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵應(yīng)是“農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三方分享宅基地權(quán)利, 從而形成三個(gè)主體同時(shí)針對(duì)一宗宅基地享有三種不同權(quán)利的產(chǎn)權(quán)配置格局”[4]。 (2) 關(guān)于“三權(quán)分置”下宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu), 多數(shù)學(xué)者使用與政策一致的概念, 認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)是“所有權(quán)+資格權(quán)+使用權(quán)”。有學(xué)者認(rèn)為, 中央文件中宅基地“三權(quán)分置”的表述采用的不是法學(xué)上的權(quán)利概念, 三種權(quán)利的名稱實(shí)際上應(yīng)為宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和宅基地租賃權(quán) (或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)) 1。 (3) 宅基地“三權(quán)分置”后的“三權(quán)”性質(zhì)及權(quán)能。農(nóng)民集體的所有權(quán)不變, 屬于自物權(quán), 落實(shí)宅基地集體所有權(quán)“前提是明確處分權(quán)、核心是明確收益權(quán)”[5]。關(guān)于資格權(quán)有“成員權(quán)說(shuō)”和“宅基地使用權(quán)說(shuō)”兩種觀點(diǎn)[6]。還有學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán), 類似于德國(guó)法中人役權(quán)下的土地負(fù)擔(dān)[7]。關(guān)于宅基地使用權(quán)的性質(zhì), 有學(xué)者比照承包地“三權(quán)分置”中對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的探討, 提出了物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)兩種走向[8]。關(guān)于三權(quán)之間的關(guān)系, 一般認(rèn)為所有權(quán)是基礎(chǔ)權(quán)利, 資格權(quán)和使用權(quán)是派生權(quán)利, 所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)之間有制衡對(duì)抗作用[9]。
上述研究對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)現(xiàn)具有重要價(jià)值。然而這些研究成果不足以支撐政策實(shí)現(xiàn)的路徑選擇。筆者認(rèn)為, 從法律內(nèi)涵上看, 宅基地“三權(quán)分置”是以宅基地為客體的所有權(quán)、使用權(quán)兩項(xiàng)現(xiàn)有法定權(quán)利為基礎(chǔ), 通過(guò)權(quán)能擴(kuò)展、細(xì)化和重新歸聚形成的三項(xiàng)新的權(quán)利。不應(yīng)將政策語(yǔ)境下的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)與現(xiàn)行法律語(yǔ)境下所有權(quán)、使用權(quán)混淆。在宅基地“三權(quán)分置”中, 新的宅基地所有權(quán)獲得了權(quán)能擴(kuò)展機(jī)會(huì), 使其能夠更充分體現(xiàn)自物權(quán)特征。宅基地資格權(quán)和使用權(quán), 不能簡(jiǎn)單理解為原宅基地使用權(quán)“分離”的產(chǎn)物。宅基地“三權(quán)分置”情況下, 向社會(huì)主體賦予宅基地使用權(quán)的同時(shí), 原宅基地使用權(quán)人 (農(nóng)戶) 對(duì)宅基地的資格權(quán)其性質(zhì)仍是用益物權(quán)。社會(huì)主體獲得的宅基地使用權(quán)可以是債權(quán)也可以是物權(quán)。兩個(gè)“宅基地使用權(quán)”一物一債情況不存在法理障礙, 而當(dāng)兩個(gè)“宅基地使用權(quán)”同為物權(quán)時(shí), 是否有悖法理呢?其實(shí), 在中國(guó)集體土地利用實(shí)踐中形成的“土地所有權(quán)——土地使用權(quán)——土地他項(xiàng)權(quán)”[10]的權(quán)利結(jié)構(gòu)并非孤例, 在物權(quán)法理論傳統(tǒng)深厚的德國(guó)“次地上權(quán)制度”就是幾乎完全相同的實(shí)例2, 也符合物權(quán)法“所有權(quán)派生用益物權(quán), 用益物權(quán)派生次級(jí)用益物權(quán)”的法理路徑[11,12]。
2、宅基地“三權(quán)分置”的功能檢視
2.1 宅基地“三權(quán)分置”的功能闡釋
通過(guò)對(duì)目前政策和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的梳理, 宅基地“三權(quán)分a置”政策的功能目標(biāo), 可歸納為三個(gè)方面。
(1) 促進(jìn)閑置宅基地利用。中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度可以概括為“集體所有、成員使用、一戶一宅、面積限定、無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用、限制流轉(zhuǎn)”。隨著人口增減流動(dòng), 該制度必然造成大量宅基地和農(nóng)房閑置。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查, 全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地面積約為200萬(wàn)hm2, 每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移新增農(nóng)村閑置住房5.94億m2, 折合市場(chǎng)價(jià)值約4 000億元3。
(2) 增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)條件下, 房產(chǎn)是中國(guó)居民最重要、最具價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。然而, 在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下, 農(nóng)民的房產(chǎn)與城市居民的房產(chǎn)存在巨大的權(quán)利反差[13]。與城市住宅用地和商品房可較為自由地轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈(zèng)與不同, 農(nóng)村宅基地和農(nóng)房受到嚴(yán)格禁限。這背離了公平正義的社會(huì)核心價(jià)值[14]。
(3) 推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)形成與發(fā)展。隨著城市化的快速發(fā)展, 城市建設(shè)用地日益緊張。據(jù)原國(guó)土資源部最新數(shù)據(jù), 截至2016年, 中國(guó)城市用地6 508.7萬(wàn)hm2, 村莊用地28 800.5萬(wàn)hm2, 村莊用地是城市用地的4.4倍4。村莊內(nèi)部用地中宅基地面積占比最高, 約為62.9%5。通過(guò)宅基地“三權(quán)分置”政策促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn), 對(duì)于加快農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展, 推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)形成具有重要意義。
然而, 運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)“成本—收益”分析, 宅基地“三權(quán)分置”在三個(gè)方面產(chǎn)生的凈收益均難以產(chǎn)生對(duì)相關(guān)主體推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”的有效激勵(lì)。
2.2 宅基地“三權(quán)分置”的社會(huì)整體收益和交易成本分析
宅基地“三權(quán)分置”政策提供了針對(duì)宅基地的權(quán)利分置方案, 集體、農(nóng)民和社會(huì)主體是否選擇這種方案, 都需要“成本—收益”的精心“算計(jì)”。
首先, 要計(jì)算宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的紅利。宅基地只有使用才能產(chǎn)生價(jià)值, 閑置就是損失。通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易, 實(shí)現(xiàn)土地有效利用對(duì)社會(huì)總體收益增加有積極意義。一般來(lái)說(shuō), 土地利用收益有以下幾個(gè)影響因素: (1) 土地用途。不同用途的土地收益水平差距巨大, 從目前宅基地“三權(quán)分置”后的用途看, “既不可能搞商業(yè)開(kāi)發(fā), 也嚴(yán)禁城市居民下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院、私人會(huì)館”a。 (2) 土地規(guī)模。土地利用具有明顯的規(guī)模效應(yīng), 具有一定規(guī)模才具有利用價(jià)值。然而, 目前農(nóng)村閑置宅基地基本上屬于點(diǎn)狀零散分布。意圖通過(guò)鼓勵(lì)農(nóng)戶采用出租或轉(zhuǎn)讓的方式實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的做法, 難以產(chǎn)生土地規(guī)模化利用。因此, 要提高宅基地“三權(quán)分置”政策的社會(huì)整體效益, 必須在宅基地的規(guī)模化利用和用途擴(kuò)展上采取積極的政策措施。
其次, 要分析宅基地“三權(quán)分置”的交易成本。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō), 只有選擇進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易才能獲得閑置宅基地收益;對(duì)于社會(huì)主體來(lái)說(shuō), 城市土地使用權(quán)越來(lái)越難得, 似乎也有足夠的獲得宅基地使用權(quán)的動(dòng)機(jī)。然而, 在目前制度中農(nóng)民的宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán), 在集體虛化背景下, 農(nóng)民的宅基地使用權(quán)具有準(zhǔn)自物權(quán)性質(zhì)[15]。多數(shù)擁有閑置宅基地的農(nóng)民, 并沒(méi)有迫切的變現(xiàn)壓力。相反, 隨著土地權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒, 農(nóng)民日漸認(rèn)識(shí)宅基地使用權(quán)的增值潛力, 產(chǎn)生“惜地”情節(jié)[4]。此外, 中國(guó)傳統(tǒng)文化中有強(qiáng)烈的“根”意識(shí), 許多進(jìn)城幾十年的農(nóng)民仍然保留著農(nóng)村的老屋[16]。增值預(yù)期、情感利益都是農(nóng)民的交易成本。對(duì)社會(huì)主體來(lái)說(shuō), 獲得宅基地使用權(quán)的交易成本可能高得無(wú)法承受。其成本主要包括: (1) 信息成本。對(duì)于“熟人社會(huì)”之外的社會(huì)主體, 很難掌握宅基地閑置情況。 (2) 談判成本。在宅基地使用權(quán)交易中, 往往是“1對(duì)N”的談判場(chǎng)景, 項(xiàng)目中的每一塊土地都具有唯一性, “N”中的每一個(gè)農(nóng)戶對(duì)于其宅基地使用權(quán)都擁有壟斷定價(jià)權(quán)。
2.3 宅基地“三權(quán)分置”各項(xiàng)功能的具體分析
宅基地“三權(quán)分置”的總體社會(huì)收益不佳而交易成本較高, 因而這一政策對(duì)于宅基地的閑置狀況很難產(chǎn)生根本性改觀, 宅基地“三權(quán)分置”只會(huì)小范圍、個(gè)體式出現(xiàn), 政策初衷難以實(shí)現(xiàn)。
首先, 從促進(jìn)閑置宅基地利用看。如果僅是滿足個(gè)體居住需求的宅基地流轉(zhuǎn), 閑置宅基地的區(qū)位、公共服務(wù)配套、環(huán)境等成為制約宅基地“三權(quán)分置”的主要因素。這樣看來(lái), 只有城郊區(qū)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境相對(duì)較好的閑置宅基地才有激活可能, 多數(shù)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)閑置宅基地仍難以激活。
其次, 從增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入看。宅基地產(chǎn)權(quán)交易成本高, 而且交易后的宅基地用途受限, 農(nóng)民通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)能夠獲得的財(cái)產(chǎn)性收益有限。
最后, 從推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)看。由于農(nóng)村閑置宅基地與在用宅基地雜糅間布, 如果不能對(duì)閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、調(diào)換、整理, 就無(wú)法形成一定規(guī)模可開(kāi)發(fā)利用的整宗土地, 宅基地“三權(quán)分置”在推動(dòng)集體建設(shè)用地入市, 形成城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)方面的功能亦將落空。
綜上, 如果不重新定位宅基地“三權(quán)分置”政策的功能目標(biāo), 這一制度恐怕難以產(chǎn)生有意義的社會(huì)效果。只有將宅基地“三權(quán)分置”的功能置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重新定位, 才能為農(nóng)村宅基地制度改革注入信心和動(dòng)力。
3、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中宅基地“三權(quán)分置”的功能定位
宅基地“三權(quán)分置”政策是中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中首次提出的, 應(yīng)該在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重新定位宅基地“三權(quán)分置”的功能。“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求, 宅基地“三權(quán)分置”政策與其中每個(gè)方面都有密切聯(lián)系。但從聯(lián)系緊密程度看, 產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居與生活富裕三方面的目標(biāo)足以展示鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策功能定位上提出的具體要求。
3.1 宅基地“三權(quán)分置”與產(chǎn)業(yè)興旺
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺離不開(kāi)土地利用政策的支持。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺, 不僅僅是農(nóng)業(yè)的興旺, 更重要的是一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。必須在鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位前提下, 大力發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè), 這就需要產(chǎn)業(yè)空間。在嚴(yán)格土地用途管制下, 集體建設(shè)用地是唯一可能的用地供給。閑置宅基地通過(guò)改造和整理能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間支持。由于城市建設(shè)用地供給緊張, 城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地成本已經(jīng)占到企業(yè)運(yùn)行總成本很高比例[17], 比較而言, 農(nóng)村建設(shè)用地資源相對(duì)充裕, 產(chǎn)業(yè)用地成本低, 為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展造就了一定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如果能夠通過(guò)農(nóng)村土地利用制度創(chuàng)新, 吸引各類要素向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng), 必將有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。
3.2 宅基地“三權(quán)分置”與生態(tài)宜居
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)于鄉(xiāng)村生態(tài)和居住環(huán)境提出了生態(tài)宜居的要求, 宅基地“三權(quán)分置”必須有利于提升農(nóng)村人居環(huán)境。在大量宅基地閑置的空心村, 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的人均成本高, 基礎(chǔ)設(shè)施薄弱, 農(nóng)民對(duì)居住條件滿意度低, 居住環(huán)境有較大提升空間。宅基地“三權(quán)分置”, 將閑置宅基地利用起來(lái), 通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃對(duì)農(nóng)房進(jìn)行修葺、改建并完善和提升基礎(chǔ)功能配套設(shè)施, 可大幅提高鄉(xiāng)村宜居水平。
3.3 宅基地“三權(quán)分置”與生活富裕
宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)性權(quán)益, 對(duì)農(nóng)民增收具有重要意義。目前農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入僅占1%, 還有較大增長(zhǎng)空間[18]。宅基地以及農(nóng)房的出租和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的主要形式。而實(shí)踐中, 這兩種收益對(duì)于農(nóng)民增收貢獻(xiàn)較低。
宅基地“三權(quán)分置”政策必須著眼于能夠持續(xù)釋放紅利的制度設(shè)計(jì), 增加農(nóng)民的長(zhǎng)期收益。除了宅基地使用權(quán)的租賃、轉(zhuǎn)讓收益外, 另外兩種間接來(lái)自于宅基地的收益更應(yīng)得到重視: (1) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的工資性收益。利用閑置宅基地等建設(shè)用地資源吸引產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 可以為農(nóng)民提供就業(yè)崗位, 使其獲得工資性收益。 (2) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的分紅型收益。在制度設(shè)計(jì)中, 可以將閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一整理, 形成整宗建設(shè)用地, 在項(xiàng)目發(fā)展中, 采用土地入股、聯(lián)合開(kāi)發(fā)等形式, 將農(nóng)民的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為對(duì)企業(yè)的股權(quán), 使農(nóng)民獲得長(zhǎng)期收益。
綜上, 宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求具有密切聯(lián)系, 必須將宅基地“三權(quán)分置”的功能目標(biāo)放在鄉(xiāng)村振興的宏觀背景下考慮。宅基地“三權(quán)分置”的功能目標(biāo)應(yīng)包括: (1) 提高農(nóng)村建設(shè)用地的綜合利用效益, 特別是為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間支持, 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺; (2) 通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地綜合規(guī)劃利用, 提高宅基地的居住保障水平, 改善鄉(xiāng)村居住環(huán)境和居住條件, 促進(jìn)生態(tài)宜居; (3) 增加農(nóng)民來(lái)自于宅基地的直接或間接收益, 促進(jìn)農(nóng)民生活富裕。
4、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中宅基地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)與權(quán)能實(shí)現(xiàn)
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地“三權(quán)分置”的政策功能, 在于通過(guò)提高農(nóng)村宅基地的綜合利用效益, 促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這個(gè)目標(biāo)不是單個(gè)農(nóng)戶通過(guò)推動(dòng)宅基地使用權(quán)的分置所能實(shí)現(xiàn)的。因此, 宅基地“三權(quán)分置”不是簡(jiǎn)單的權(quán)利拆分, 而應(yīng)圍繞政策的功能目標(biāo)協(xié)調(diào)處理“a三權(quán)”關(guān)系, 并通過(guò)對(duì)《土地管理法》《宅基地管理辦法》等相關(guān)立法的調(diào)整予以明確, 實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)。
首先, 在《土地管理法》中規(guī)定農(nóng)戶可流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán), 并且取消宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓以及轉(zhuǎn)讓范圍僅限于集體內(nèi)部的限制, 集體以外成員通過(guò)流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)的依法予以保護(hù), 從而形成農(nóng)民集體、農(nóng)戶和社會(huì)主體分別享有宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)6 (政策語(yǔ)言中的資格權(quán), 其性質(zhì)為用益物權(quán)) 和宅基地使用權(quán) (次級(jí)用益物權(quán)或債權(quán)) 的“三權(quán)分置”局面。建立宅基地權(quán)利登記制度, 對(duì)各項(xiàng)權(quán)利依法進(jìn)行登記。
其次, 在《土地管理法》等相關(guān)立法中通過(guò)權(quán)能列舉, 明確各主體對(duì)宅基地的權(quán)利。明確農(nóng)民集體對(duì)宅基地的所有權(quán)權(quán)能包括:宅基地分配權(quán)、宅基地使用監(jiān)督權(quán)、閑置宅基地托管或回收權(quán)、閑置宅基地整理開(kāi)發(fā)權(quán)等。明確農(nóng)戶對(duì)宅基地的使用權(quán)權(quán)能, 包括對(duì)宅基地的占有、使用、收益和一定程度的處分權(quán)。明確社會(huì)主體對(duì)宅基地的使用權(quán)權(quán)能, 包括對(duì)宅基地的占有、使用、收益、抵押、出資、流轉(zhuǎn)等權(quán)能。
最后, 立法中應(yīng)明確“三權(quán)”關(guān)系, 在“三權(quán)分置”中, 防止“三權(quán)”之間相互妨礙。要落實(shí)集體對(duì)宅基地的所有權(quán)作為基礎(chǔ)權(quán)利的地位, 農(nóng)戶、社會(huì)主體行使和流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)受集體監(jiān)督, 重視集體在閑置宅基地置換、整理、開(kāi)發(fā)中的作用, 同時(shí)設(shè)計(jì)自愿有償?shù)那爸脳l件、民主程序等防止集體所有權(quán)對(duì)農(nóng)戶和社會(huì)主體宅基地使用權(quán)可能造成的侵害。要將保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的核心, 尊重農(nóng)民意愿, 保障農(nóng)民基本居住需求。要將保護(hù)社會(huì)主體的宅基地使用權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵, 通過(guò)權(quán)能的充實(shí)和保護(hù)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。
立法確定宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)后, 更需要通過(guò)對(duì)相關(guān)法律實(shí)踐的規(guī)范和指導(dǎo), 充分實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)”的權(quán)能。
4.1 落實(shí)農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)的路徑
單個(gè)農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)的處分, 無(wú)法形成宅基地的集約利用, 無(wú)法滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。無(wú)論是權(quán)利依據(jù)、動(dòng)機(jī)激勵(lì)還是信息能力, 在宅基地“三權(quán)分置”各主體中, 農(nóng)民集體在整合零散宅基地方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。宅基地“三權(quán)分置”功能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)著眼于落實(shí)農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)。
(1) 明確集體所有權(quán)主體。集體對(duì)宅基地?fù)碛兴袡?quán), 這是基本的制度要求。但長(zhǎng)期以來(lái), 集體所有的土地存在主體虛位問(wèn)題[19]。目前, 《民法總則》已經(jīng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格, 應(yīng)通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 充分保障集體所有權(quán)的主體地位和行權(quán)能力。浙江義烏的宅基地“三權(quán)分置”探索成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一就是強(qiáng)化集體權(quán)利。
(2) 集體宅基地所有權(quán)行使方面。目前由于主體虛位, 集體對(duì)宅基地所有權(quán)的權(quán)能虛化。從政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需求考慮, 應(yīng)強(qiáng)化集體宅基地所有權(quán)的權(quán)能: (1) 監(jiān)督權(quán), 在集體成員取得宅基地使用權(quán)后, 集體有權(quán)對(duì)農(nóng)民使用宅基地的行為進(jìn)行合理必要監(jiān)督; (2) 收回權(quán), 對(duì)于因繼承等原因超出規(guī)定面積, 或因移居不再屬于本集體成員等原因造成宅基地閑置的, 集體可引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶按照自愿有償原則流轉(zhuǎn)或向集體退回宅基地, 在對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行合理補(bǔ)償后, 集體有權(quán)取得宅基地使用權(quán); (3) 托管權(quán), 對(duì)于閑置的宅基地, 集體可在農(nóng)戶授權(quán)后, 對(duì)宅基地進(jìn)行托管, 此情況下, 托管權(quán)并非所有權(quán)的權(quán)能表現(xiàn), 只是一種債權(quán)性權(quán)利。作為宅基地所有權(quán)權(quán)能的托管權(quán)主要有兩種情形: (1) 意定托管時(shí), 集體享有優(yōu)先權(quán); (2) 無(wú)意定托管時(shí), 可以通過(guò)集體協(xié)商方式, 形成集體閑置宅基地整體托管方案, 決定由集體對(duì)所有閑置宅基地行使集中托管權(quán)。
(3) 擴(kuò)展集體對(duì)宅基地的開(kāi)發(fā)權(quán)。 (1) 根據(jù)意定或法定托管, 集體有權(quán)對(duì)受托管理的宅基地或農(nóng)房進(jìn)行統(tǒng)一管理、使用、經(jīng)營(yíng)。 (2) 集體有權(quán)對(duì)農(nóng)民自愿退出的宅基地進(jìn)行整理, 并在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上通過(guò)合理補(bǔ)償或調(diào)換實(shí)現(xiàn)集中連片, 形成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地, 集體可以在符合規(guī)劃的前提下對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)。根據(jù)2018年中央一號(hào)文件精神, 這些建設(shè)用地可用于農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施建設(shè)。
4.2 保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的路徑
保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的核心在于保障農(nóng)民的居住權(quán)和收益權(quán)。
首先, 居住保障功能是宅基地制度的核心, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)猶如居住權(quán)[15]。通過(guò)立法和行政手段對(duì)集體處分和管理宅基地的行為進(jìn)行約束, 充分保障農(nóng)民居住權(quán), 原則上, 在集體內(nèi)宅基地及其上的農(nóng)房是農(nóng)民唯一住房的, 集體不得收回或托管;經(jīng)過(guò)集體成員民主決策確實(shí)需要托管或收回閑置宅基地的, 在項(xiàng)目進(jìn)行前, 應(yīng)通過(guò)置換、新建等作出妥善安排, 確保農(nóng)民居住需求。此外, 集體還應(yīng)當(dāng)安排必要的機(jī)動(dòng)用地或機(jī)動(dòng)住房用于集體衍生人口未來(lái)的居住需求。
其次, 能否獲得理想的收益又是宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵。農(nóng)民對(duì)宅基地及農(nóng)房的收益包括直接收益和間接收益。直接收益主要是集體在對(duì)宅基地進(jìn)行托管或收回時(shí)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的補(bǔ)償。間接收益包括: (1) 工資性收入, 通過(guò)集體閑置宅基地整理, 形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地, 引入投資、創(chuàng)辦企業(yè)后, 參與宅基地“三權(quán)分置”的農(nóng)民享有優(yōu)先獲得雇傭的權(quán)利; (2) 分紅, 在集體對(duì)宅基地“三權(quán)分置”中形成的建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí), 采用“確人確股不確地 (房) ”的方式, 通過(guò)登記, 明確農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán) (資格權(quán)) , 并以此作為農(nóng)民取得土地開(kāi)發(fā)收益分紅的依據(jù)。
4.3 保護(hù)社會(huì)主體宅基地使用權(quán)的路徑
社會(huì)主體是否愿意參與宅基地“三權(quán)分置”, 取決于他們的收益和風(fēng)險(xiǎn)。如果不從產(chǎn)業(yè)發(fā)展考慮, 而將社會(huì)主體對(duì)宅基地的使用限定在居住功能, 其收益不僅滿足不了社會(huì)主體的營(yíng)利要求, 也不足以支撐農(nóng)民集體和農(nóng)戶的利益要求。此外, 如果不明確社會(huì)主體宅基地使用權(quán)的性質(zhì), 將難以控制社會(huì)主體參與宅基地“三權(quán)分置”的風(fēng)險(xiǎn)。為保護(hù)社會(huì)主體的宅基地使用權(quán), 應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》等立法中明確: (1) 社會(huì)主體宅基地使用權(quán)的性質(zhì)。可以根據(jù)宅基地使用權(quán)的不同產(chǎn)生方式分別確定為物權(quán)性使用權(quán)與債權(quán)性使用權(quán)[4]。建立宅基地使用權(quán)登記制度, 無(wú)論以何種方式取得的宅基地使用權(quán)均可以進(jìn)行登記, 債權(quán)性宅基地使用權(quán)也可以通過(guò)登記獲得類似物權(quán)性的保護(hù)[20]。 (2) 社會(huì)主體宅基地使用權(quán)依法受到保護(hù), 宅基地所有權(quán)人和宅基地資格權(quán)人 (原使用權(quán)人) 不得侵害社會(huì)主體依法或者依照約定取得的宅基地使用權(quán)。 (3) 適度放寬宅基地用途限制, 宅基地使用權(quán)人在符合法律規(guī)定、符合規(guī)劃的前提下, 可以適度靈活地采用改造、改建、整理、開(kāi)發(fā)等手段實(shí)現(xiàn)宅基地利用效益最大化。 (4) 賦予宅基地使用權(quán)抵押功能, 修改《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)立法中的禁止性規(guī)定。
5、結(jié)論
宅基地“三權(quán)分置”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系中的具體政策安排之一, 其功能定位應(yīng)支撐和回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求。將宅基地“三權(quán)分置”作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地供給的重要制度安排, 為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供發(fā)展空間和資源支持, 其核心是要充分落實(shí)農(nóng)民集體對(duì)宅基地的所有權(quán), 通過(guò)主體強(qiáng)化、權(quán)能擴(kuò)展等措施實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的充分利用。應(yīng)妥善處理農(nóng)民宅基地資格權(quán)、社會(huì)主體宅基地使用權(quán)與集體宅基地所有權(quán)之間的關(guān)系, 既要防止因集體的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)造成的農(nóng)民權(quán)利受損, 也要消除集體和農(nóng)民宅基地權(quán)利對(duì)社會(huì)主體宅基地使用權(quán)取得和行使的憂慮。
基金： 河北省社科基金項(xiàng)目“河北省鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系研究” (HB18FX011);
作者簡(jiǎn)介： 房建恩 (1979-) , 男, 河北內(nèi)丘人, 副教授, 博士研究生。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地法制。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)土地科學(xué)》2019年05期
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