一、如何理解農村宅基地“三權分置”
2018年中央明確提出完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”政策。
2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”。同時，再次明確：“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益”。在2018年的國務院《政府工作報告》中，也明確提出：“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革”?？梢哉f，正式開啟了宅基地“三權分置”新時代。
回顧黨的十八大以來中央的宅基地改革政策，經歷了從推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，到完善農民的住房保障機制，再到盤活農村閑置房屋發展休閑農業和鄉村旅游，支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓，最后到探索宅基地“三權分置”改革，促進鄉村振興。這一系列改革舉措，充分體現了黨中央對農戶宅基地用益物權的維護，對盤活閑置宅基地和閑置農房，增加農民的土地財產性收入的高度重視。準確領會和把握中央精神和要求，對做好宅基地“三權分置”改革至關重要。
我國宅基地“三權分置”改革具備一定的法理基礎。
（1）宅基地所有權的法律規定，主要體現在對宅基地所有權的歸屬、權能、行使主體以及相關限制等方面。一是關于宅基地所有權的歸屬，《憲法》第十條和原《土地管理法》第八條明確，宅基地屬于農民集體所有，由縣級人民政府登記造冊，核發證書；二是關于宅基地所有權的行使主體，《物權法》第六十條和原《土地管理法》第十條明確為三類主體，分別為鄉（鎮）、村和村民小組農民集體；三是關于法律對行使宅基地所有權的限制，主要體現在宅基地可以依法被征收。《憲法》第十條、《物權法》第四十二條和原《土地管理法》第六十五條都對此做了規定。總的來看，法律對宅基地所有權的規定還是比較全面和系統的。但是對所有權人的代表，以及所有權人如何行使所有權等方面的規定，還比較籠統。
（2）與宅基地資格權相關的法律規定，主要體現在宅基地取得資格上。雖然“資格權”的概念是2018年中央一號文件首次提出的，相關法律法規中尚未有該提法和相關規定，但是對與資格權相關的宅基地取得資格，還是有法律規定的。法律規定，只有本集體經濟組織成員才有資格取得宅基地；宅基地實行一戶一宅，面積不得超過規定面積；宅基地的取得必須經過審批。另外，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準；宅基地因自然災害等原因滅失的，可以重新申請。
（3）關于宅基地使用權的法律規定，主要體現在對權能、轉讓、抵押等方面的規定上。關于宅基地使用權的權能，法律規定，宅基地使用權包括占有和使用的權利，但沒有明確其收益權；關于宅基地使用權的抵押，法律明確，宅基地使用權不能抵押，但是宅基地上的房屋可以抵押。就是說，宅基地上的房屋可以抵押；關于宅基地使用權的轉讓，法律明確，宅基地使用權不得轉讓或出租；關于宅基地的繼承，法律規定，宅基地本身不能繼承，但是宅基地上的房屋可以繼承。由此可見，《物權法》和《土地管理法》對宅基地的使用權限制較多，核心在于保障農民的基本居住權利，維護農村社會穩定等。但在實踐中也制約了農民土地財產權益的實現。
二、農村宅基地管理中的突出問題
現行農村宅基地管理制度隨著我國社會主義革命、建設和改革開放進程而不斷調整和變化，它的核心制度在保障農村村民基本居住權利、維護農村社會穩定等方面發揮了積極作用。但是，隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉化為人民對美好生活的需求與不平衡不充分發展之間的矛盾，特別是在農村。鄉村振興戰略的提出，要求進一步體現宅基地使用權的財產權屬性，利用好閑置農房發展鄉村旅游等事業，需要對宅基地權利制度進一步完善，宅基地所有權、資格權和使用權進行分置，打破城鄉二元結構，促進農民增收，促進鄉村振興。原有宅基地管理制度越來越不適應時代發展的需要，諸多問題也越來越突出，主要有以下問題。
（一）宅基地所有權虛置
宅基地管理制度的基礎在于維護農民集體土地所有權。宅基地所有權屬集體。但事實上，管理上地方政府處于絕對主導地位，私下交易的收益主要歸農戶，導致宅基地的集體所有權被虛置，不利于所有權的落實。因此，宅基地“三權分置”強調落實宅基地的集體所有權，保護集體權益，特別是流轉的收益分配，在宅基地征收補償費用的分配等方面，要落實集體所有權。
（二）實行“一戶一宅”的宅基地保障制度難度不斷加大
在城鄉建設用地擴展邊界外的傳統農區，能夠繼續實行“一戶一宅”的宅基地分配制度。而在經濟發展較快、人均耕地少、第二和第三產業比較發達的地區，新增建設用地供需矛盾突出，通過分配單宗宅基地以保障農民居住權益的難度日益加大，“一戶一宅”制度難以為繼。主要是因為，這些地區的地方政府嚴格控制新增宅基地占用耕地，并通常以保護耕地資源為由頭來獲取建設用地指標，忽視了農民的居住需求。
一方面，控制新批宅基地指標或者不再新批宅基地，需要建房的農民無法獲得宅基地。一些地方甚至8~10年未批放宅基地，農民合法宅基地用地申請得不到批準，基本居住權得不到保障。2013年河北省國土資源廳和河北省社科院的聯合調查發現，多年來河北省絕大部分地方農村宅基地審批基本處于停滯狀態，一些地方甚至十幾年沒有批過宅基地。除河北外，全國其他地區如浙江省湖州市南潯區、廣東省東莞市、陜西省高陵縣等眾多市（縣、區），實施新一輪土地利用總體規劃后未再批準農村新宅基地。在停止批地的情況下，農村新增宅基地需求一般通過盤活閑置宅基地和村內空閑地解決，但由于回收利用難度大、周期長，相當一部分農民的合法權益得不到保障。
另一方面，全國普遍存在以增減掛鉤政策為抓手，進行村莊大型集并，甚至讓農民“上樓”的現象。這給農民的生產和生活帶來了極大的不便，如不能養雞、養牛，糧食、農具無地存放等。為解決農民的居住問題，新《土地管理法》在“一戶一宅”的基礎上，增加了“戶有所居”的規定，明確在“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居”。
（三）一戶多宅和超標準建房普遍存在
現行宅基地審批制度環節過多、周期長，不適應農民建房隨時性和零散性的特征，致使建房戶邊報邊建、未批先用、亂占濫用等現象時有發生。同時，由于歷史、文化、自然形成、繼承或建新未拆舊等多種原因，農村一戶多宅、“空心村”、空置住宅、超標準占地等問題依然存在，在個別地方還相當突出。據原國土資源部的調查，村內空閑地、閑置宅基地和空置住宅用地總面積占居民點用地總面積的9%，“空心村”土地面積占居民點用地總面積的3.44%。2012年，致公黨在廣西的調查發現，廣西北流市平均每個行政村閑置量約為73畝，據此估算，北流市農村建設用地閑置量超過2萬畝，而廣西全自治區因宅基地閑置造成的土地浪費量可能接近200萬畝。有關專家對山東典型村莊的調查表明，空心村整治潛力在46%~54%之間，其中可增加耕地 13%~15%。據此估算，全國空心村土地整治潛力在1.14億畝左右。從“三塊地”改革中最初的15個宅基地試點地區來看，一戶多宅的戶數占比在18%~40%之間，宅基地超標準情況普遍存在，較多地區占比在60%以上。宅基地緊缺與閑置浪費并存，農村宅基地退出潛力大。
（四）農村占地規模不斷擴大，閑置浪費嚴重
農村宅基地取得無價，退出無價，導致農村宅基地利用粗放問題嚴重。據自然資源部2018年4月至6月的調研情況，從調研數據較為齊全的16個省份來看，閑置宅基地（含閑置農房）約860萬宗，占比6.32%。同時，各地情況差異較大，閑置率最高的為13.17%，最低的為0.94%。在閑置的宅基地和農房中，按戶籍情況分，宅基地對應戶籍人口已全部遷出本集體的約占15.6%；宅基地對應的戶籍人口仍在本集體的約占84.4%。按地上建筑分，無建筑物的約占16.4%；有建筑物，但農房已不符合安全標準，不適宜居住的約占26.2%；有建筑且可以居住的約占57.4%。按閑置時間分，近一年原戶主未在此居住的約占35.3%；原戶主未在此居住達1~3年的約占28.8%；原戶主未在此居住達三年以上的約占35.9%。
一方面，對宅基地總規模缺乏有效監控，農村宅基地新增需求不斷增加，存量宅基地盤活利用不足。據自然資源部地籍變更數據顯示，2016年全國建設用地3909.52萬公頃（58642.80萬畝），其中，國有建設用地1776.41萬公頃（26646.15萬畝），集體建設用地 2133.11萬公頃（31996.65萬畝），集體建設用地是國有建設用地的1.2倍。在集體建設用地中，村莊建設用地1751.52萬公頃（26272.80萬畝），占82%。按照實踐中比較認可的宅基地面積占村莊建設用地的比例在70%左右計算，全國宅基地面積約為1226.06萬公頃（18390.90萬畝）。由此計算出，2016年全國農村人均宅基地面積為204㎡/人，明顯超過大部分省市規定的人均宅基地面積120㎡/人的控制標準。同時，從近年來村莊建設用地的總量變化看，2016年全國農村人口比2009年減少9965萬人，而村莊建設用地卻比2009年增加23.16萬公頃（347.40萬畝）。人減地不減，形成了相當數量的閑置宅基地，土地利用效率降低。
另一方面，部分地區農村宅基地布局散亂，農民建房無序，占用承包地、耕地和公路交通沿線建房等違法現象較為普遍。據不完全統計，2009-2017年，全國宅基地違法用地43.92萬宗，面積92.66萬畝，耕地面積44.89萬畝，分別占全部違法宗數、面積、耕地面積的43.23%、11.06%、15.30%。其中，2015-2017年宅基地違法明顯增加，面積每年比上一年遞增30%以上。此外，部分農民工在城鎮購買了住房，依然保留著農村的宅基地，他們既占有農村宅基地、又擁有城鎮住房，形成農村和城市雙重占地、一戶多房的新局面，而且呈發展趨勢。2017年國家土地督察南京局對蘇皖浙3省7個縣（市）進行了實地調研，7縣（市）現有長期空閑宅基地11.72萬宗、占地面積6.25萬畝，分別占宅基地總宗數、總面積的7.2%、8.3%,人口外流的欠發達地區和較為偏遠的村莊空置現象更為嚴重。
（五）大量超標準和閑置的宅基地缺乏有效退出機制
一是宅基地退出的程序和補償標準缺乏具體規定。我國現行法律在關于宅基地退出的規定上，只有1998年《土地管理法》第六十五條規定了三種情形（鄉鎮村公共設施和公益事業建設需要使用土地的；不按照批準的用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因而停止使用的）可以由農村集體經濟組織報原批準人民政府批準后，收回土地使用權，并予以適當補償。但宅基地收回政策過于原則性，收回程序和補償標準缺乏具體規定，可操作性不強。
二是國家缺乏配套政策，導致農民退出宅基地意愿不高。雖然各地以土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、宅基地置換為平臺，積極開展宅基地退出和補償試點，但由于國家層面缺乏相關配套政策與規范，農民宅基地退出積極性不高。有研究認為，農村社會保障體系尚未充分建立，而城鎮住房保障體系覆蓋不到，這是農民宅基地退出意愿低的重要原因之一。
（六）宅地基的財產權益難以實現
宅基地使用權屬于用益物權，一般用益物權有占有權、使用權、收益權，目前在農民宅基地的權利中，占有和使用的權利已經得到了充分體現，但收益權未能充分顯現。現行《土地管理法》《擔保法》 《物權法》等，對于宅基地的抵押、擔保有明確禁止條款。宅基地被實際賦予的權能不足，導致一方面宅基地不能進入土地市場進行轉讓和流轉，不利于農民財產權的實現；另一方面，在征地中農民宅基地的土地利益得不到分享，無法參與增值收益分配。宅基地用益物權保障不足。
作者系自然資源部法規司司長
中國鄉村發現網轉自：《新<土地管理法>學習讀本》（魏莉華等 著）
(掃一掃，更多精彩內容！)
