近年來，我國農(nóng)村改革探索把土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。“三權(quán)分置”涉及土地制度深層次的改革，是農(nóng)村改革深水區(qū)。隨著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的全面展開，由于相關(guān)法律制度滯后、監(jiān)管服務(wù)機(jī)制不到位、配套措施不健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制、農(nóng)民土地權(quán)益、農(nóng)村耕地的保護(hù)均面臨諸多矛盾和問題。農(nóng)地“三權(quán)分置”是一個漸進(jìn)過程和系統(tǒng)性工程，涉及多方權(quán)益。實(shí)踐中應(yīng)注意做好六個方面工作。
農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程相結(jié)合
中央政府賦予農(nóng)地政策兩種功能，即“經(jīng)濟(jì)功能”和“穩(wěn)定功能”，經(jīng)濟(jì)功能旨在通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入，穩(wěn)定功能旨在防止農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化，穩(wěn)定農(nóng)村良好的社會秩序。城鎮(zhèn)化過程必然推動大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口逐步減少，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；嚷侍嵘?，同時，土地仍然是農(nóng)村和社會穩(wěn)定的重要保障，是農(nóng)民生活的重要保障。農(nóng)業(yè)人口能夠向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移，正是穩(wěn)步推進(jìn)“三權(quán)分置”改革中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的前提。一方面，讓有轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，盡量避免因勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而撂荒農(nóng)地；另一方面，讓希望原地務(wù)農(nóng)的農(nóng)民有田可種，不會被農(nóng)業(yè)大戶擠壓權(quán)益。
“動地必先動人?！备鶕?jù)我國人多地少的國情，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展速度必須與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的速度相適應(yīng)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模決定了農(nóng)民的數(shù)量，進(jìn)而決定了農(nóng)地可以采取的經(jīng)營形式和規(guī)模。我國當(dāng)前有近6億農(nóng)民、18億畝耕地，農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模為戶均8—9畝。截至2018年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，按城鎮(zhèn)化率每提高1%可轉(zhuǎn)移1000萬農(nóng)民到城鎮(zhèn)進(jìn)行計算，當(dāng)城鎮(zhèn)化率提升至70% 時，農(nóng)村還有4億多農(nóng)民，土地戶均經(jīng)營規(guī)模的水平仍然較低。如果要把土地戶均經(jīng)營規(guī)模提高到100畝，只需要1800萬戶農(nóng)戶，還需要轉(zhuǎn)移出將近2億戶農(nóng)戶，這顯然不是短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的，甚至是不現(xiàn)實(shí)的。因此，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題上，發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系亟待妥善處理，既要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也要妥善安頓好剩余勞動力轉(zhuǎn)移的后遺問題，否則，會造成大的社會動蕩。
農(nóng)村土地制度對農(nóng)民來講是命根子和基本保障，是一項具有基石意義的制度。中央對這項制度的改革要求是“穩(wěn)定和完善”，穩(wěn)定在先，完善在后。因此在“三權(quán)分置”改革中，要堅持因地制宜、循序漸進(jìn)，不能壓指標(biāo)、趕進(jìn)度，不能為推動而推動，為創(chuàng)新而創(chuàng)新，犯歷史性、顛覆性的錯誤。
加快農(nóng)村土地制度改革相關(guān)法律修訂完善工作
一是適時修改《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)。明確界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界，尤其是在法律上明確農(nóng)村經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)涵；增加新的權(quán)利種類，明確土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，對其獲取、使用、流轉(zhuǎn)、喪失等條件作法律上的細(xì)化設(shè)計；進(jìn)一步明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，明確土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記流程，明確土地經(jīng)營者的主體資格和條件、權(quán)利和義務(wù)；進(jìn)一步完善交易市場的管理，建立和健全土地經(jīng)營權(quán)的價值評估、抵押、處置和監(jiān)管等機(jī)制。
二是在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，對工商資本獲得土地經(jīng)營權(quán)的資格和條件、流轉(zhuǎn)土地的面積和規(guī)模、土地經(jīng)營的用途、再次流轉(zhuǎn)的最低期限和最高期限等作出專門規(guī)定。積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點(diǎn)，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上完善法律制度。
三是探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場發(fā)展等相關(guān)法律問題的解決途徑，出臺農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法，加快修訂完善農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律，保證“三權(quán)分置”改革的順利進(jìn)行。
強(qiáng)化政府在土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管和服務(wù)
我國土地制度與西方國家有著本質(zhì)區(qū)別，農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)民雖有使用權(quán)，但無處分權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)制度的特殊性決定了用途管制的嚴(yán)格性，需要政府代表社會進(jìn)行管理，以確保公共利益和長遠(yuǎn)發(fā)展。政府作為社會的管理者，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中強(qiáng)化服務(wù)功能，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理，積極發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。
一是建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事制度，切實(shí)保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。
二是健全程序規(guī)范、便民高效的農(nóng)地使用監(jiān)管體系。首先，要健全土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度，做好承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作；明確土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理程序，確保交易各主體的權(quán)利，督促其履行應(yīng)盡的義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；合理分配相關(guān)利益，嚴(yán)禁非法流轉(zhuǎn)和侵害農(nóng)民權(quán)益等現(xiàn)象出現(xiàn)。其次，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)行政管理部門監(jiān)管職責(zé)，建立農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地用途審批和監(jiān)督體系，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，嚴(yán)格土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價格、期限、規(guī)模、用途監(jiān)管和程序監(jiān)管，強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)人準(zhǔn)入資格審核，對經(jīng)營權(quán)人是否有從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)和資歷、其計劃開展的農(nóng)業(yè)項目是否符合當(dāng)?shù)卣吆屯恋靥刭|(zhì)等事項進(jìn)行審查審核，從源頭上控制風(fēng)險。再次，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地用途管理，加大對非農(nóng)化、非糧化行為的查處力度，防范大量工商企業(yè)下鄉(xiāng)引發(fā)的農(nóng)地非農(nóng)化問題。
三是進(jìn)一步完善社會保障制度。完善農(nóng)村社會保障體系，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌接軌，以健全的農(nóng)村社會保障體系替代土地的基本生活保障功能。建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度，農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金可以由風(fēng)險準(zhǔn)備金、流轉(zhuǎn)保證金和風(fēng)險補(bǔ)助金三部分組成，分別由各級財政、村集體和農(nóng)地流入方承擔(dān)，發(fā)揮保險的風(fēng)險保障作用，以解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。
四是完善土地經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)機(jī)制。要建立科學(xué)的評估機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的評估人員，建一套科學(xué)的農(nóng)村土地價值評估體系。同時，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、抵押評估、咨詢和經(jīng)紀(jì)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及農(nóng)村土地抵押服務(wù)平臺。
五是實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，為農(nóng)戶提供學(xué)習(xí)機(jī)會，結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)普法教育、市場經(jīng)濟(jì)知識教育，培養(yǎng)農(nóng)戶的合同與維權(quán)意識，提高廣大農(nóng)民的素質(zhì)。
建立和完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場交易制度
種田大戶與農(nóng)戶談判簽訂租賃協(xié)議，可能導(dǎo)致交易成本增高，協(xié)議履行風(fēng)險較大。因此，土地的經(jīng)營權(quán)通過土地產(chǎn)權(quán)交易市場流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，是廣大農(nóng)民和經(jīng)營者的共同要求。建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場，有利于規(guī)范和保障土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。
依據(jù)市場規(guī)律，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場為各交易主體提供中介和平臺，對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供協(xié)議簽訂、流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、價格形成、流轉(zhuǎn)合同及交易鑒證、授權(quán)抵押登記等直接服務(wù)，以及法律咨詢、資產(chǎn)評估、會計審計、項目策劃、金融保險、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處等間接服務(wù)，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)市場環(huán)境，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)交易。
目前，全國“村有服務(wù)站點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)中心、縣市有交易市場”的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系初步形成。截至2016年底，我國已有1302個縣（市）、18210個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，還有一些村也設(shè)立了交易服務(wù)點(diǎn)，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、價格指導(dǎo)、政策咨詢等服務(wù)。成效比較突出的，如山東省構(gòu)建了“省、市、縣、鎮(zhèn)”四級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心大廳的電子屏滾動顯示土地、實(shí)物等出讓和供求信息，提供交易咨詢、申請受理、資格審查、資產(chǎn)評估、抵押登記等窗口為農(nóng)民辦理業(yè)務(wù)，農(nóng)民只需參與申請和合同簽訂兩個環(huán)節(jié)，其余工作均由產(chǎn)權(quán)交易中心負(fù)責(zé)，交易過程全部免費(fèi)，進(jìn)一步保護(hù)和提高了土地轉(zhuǎn)出方權(quán)益和收益，值得推廣和借鑒。
加強(qiáng)農(nóng)村土地承包調(diào)解組織建設(shè)
由于諸多歷史問題的積累，在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中，出現(xiàn)了大量因權(quán)屬不明、利益相爭、流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題造成的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)糾紛案件。2016年，原農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于加強(qiáng)基層農(nóng)村土地承包調(diào)解體系建設(shè)的意見》，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立或明確農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會，村組設(shè)立調(diào)解小組或指定專人調(diào)解。但現(xiàn)在存在的問題是，有的基層組織管理缺位導(dǎo)致矛盾得不到有效化解，有的調(diào)解缺乏經(jīng)驗(yàn)和法律知識，有的缺乏原始資料，給調(diào)解帶來困難?；鶎咏M織對群眾的影響力、說服力及號召力大大下降，很多時候沒有向農(nóng)民做好法律政策宣講工作，較多農(nóng)民不清楚土地流轉(zhuǎn)的要求和違法的后果，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)大量不規(guī)范行為。很多矛盾在基層得不到有效化解，上訪、訴訟等方式就成為農(nóng)民普遍的選擇。
及時調(diào)解土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛，是“三權(quán)分置”改革順利進(jìn)行的保障。應(yīng)加強(qiáng)防止經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生糾紛的基礎(chǔ)性工作，建立和完善農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離登記制度，規(guī)范、完善農(nóng)地承包合同和農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、流轉(zhuǎn)合同。應(yīng)實(shí)行村組土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解負(fù)責(zé)制，按照“屬地管理”和“誰主管誰負(fù)責(zé)”原則，分區(qū)分片明確責(zé)任。應(yīng)適時對調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)，提高調(diào)解員的業(yè)務(wù)能力和工作水平。應(yīng)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛化解、法律宣傳、咨詢服務(wù)“三位一體”的綜合平臺，及時調(diào)解糾紛。應(yīng)建立便捷的農(nóng)戶申訴渠道，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解和仲裁機(jī)制，通過多元化的手段徹底解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，避免矛盾升級。
大力發(fā)展土地股份合作社
目前，我國農(nóng)地的流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了對互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等多種方式的探索。土地入股建立土地股份合作社，是當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新突破。
土地入股建立土地股份合作社，分為兩種情況：
一種是土地經(jīng)營權(quán)入股，“股份+合作”的土地流轉(zhuǎn)分配方式，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)為股份共同組建合作社。村里按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅、利益保障”的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股。合作社按照民主原則對土地進(jìn)行統(tǒng)一管理，不再由農(nóng)民分散經(jīng)營。合作社掛靠龍頭企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，按土地保底和效益分紅的方式，年度分配時，首先支付社員土地保底收益，留足公積公益金、風(fēng)險金，然后再按股進(jìn)行二次分紅。
另一種是集體資產(chǎn)（包括土地資產(chǎn)）量化折股。農(nóng)民將土地入股公司后，可以雙向選擇是否參與農(nóng)村土地的經(jīng)營事宜。農(nóng)民可以以土地承包權(quán)入股，并按股分紅，成為新型經(jīng)營主體的股東；也可以參與土地經(jīng)營，成為新型經(jīng)營主體的股東和聘用工人。這種方式產(chǎn)權(quán)清晰、利益劃分清晰，以價值的形態(tài)確保了農(nóng)民的利益。農(nóng)戶以農(nóng)地承包權(quán)入股，土地股份合作社集中經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一經(jīng)營，這種方式有效的實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，有利于推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。這樣既解決了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、土地丟荒、農(nóng)地細(xì)碎化等不利于規(guī)模經(jīng)營的問題，又克服了農(nóng)民單家獨(dú)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的各種矛盾，可以有效解決土地流轉(zhuǎn)方式與抵押的相容問題，有利于防止農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化以及農(nóng)民承包權(quán)受到侵蝕問題。
土地股份合作社創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，使集體所有制不再是一個虛擬概念，增強(qiáng)了農(nóng)村集體所有制的凝聚力和向心力，也是“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，有利于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。目前貴州、重慶等地積極探索，使農(nóng)村資源變成村集體和農(nóng)民的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)“資源變資產(chǎn)”；將財政補(bǔ)助給農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作社的發(fā)展類、扶持類資金量化為所涉村集體和農(nóng)民的股份，實(shí)現(xiàn)“資金變股金”；使農(nóng)民利益得到保護(hù)，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民變股東”?！叭龣?quán)分置”改革促“三變”，顯示出土地股份合作社基層治理的有效性。隨著各項制度的不斷完善，土地股份合作社具有較大的發(fā)展前景。
農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，涉及我國土地制度深層次變革。如何處理農(nóng)戶、農(nóng)村集體及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流入方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，如何厘清農(nóng)地在流轉(zhuǎn)中各項權(quán)利的內(nèi)涵和邊界，涉及多方面的利益博弈，復(fù)雜而敏感。既需要高屋建瓴的頂層設(shè)計，也需要行之有效可操作、可落地的具體方案。以土地流轉(zhuǎn)為突破口，引導(dǎo)解決“三農(nóng)”問題，這是一個艱難的過程，不能一蹴而就。從實(shí)際出發(fā)，因勢利導(dǎo)，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才是土地制度改革的目的。
作者單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院、重慶市綜合經(jīng)濟(jì)研究院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)村振興》2020年第3期
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