近年來，我國農村改革探索把土地承包經營權進一步分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，這是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新?！叭龣喾种谩鄙婕巴恋刂贫壬顚哟蔚母母铮寝r村改革深水區。隨著土地經營權流轉的全面展開，由于相關法律制度滯后、監管服務機制不到位、配套措施不健全，農村集體經濟體制、農民土地權益、農村耕地的保護均面臨諸多矛盾和問題。農地“三權分置”是一個漸進過程和系統性工程，涉及多方權益。實踐中應注意做好六個方面工作。
農地經營權流轉應和城鎮化進程相結合
中央政府賦予農地政策兩種功能，即“經濟功能”和“穩定功能”，經濟功能旨在通過經營權流轉增加農民收入，穩定功能旨在防止農地非農化、非糧化，穩定農村良好的社會秩序。城鎮化過程必然推動大量農民轉移到城鎮，農業就業人口逐步減少，農業經營規?；嚷侍嵘?，同時，土地仍然是農村和社會穩定的重要保障，是農民生活的重要保障。農業人口能夠向非農就業轉移，正是穩步推進“三權分置”改革中土地承包經營權流轉和農地規模經營的前提。一方面，讓有轉讓土地承包經營權的農民實現土地的流轉，盡量避免因勞動力向城鎮轉移而撂荒農地；另一方面，讓希望原地務農的農民有田可種，不會被農業大戶擠壓權益。
“動地必先動人。”根據我國人多地少的國情，農地規模經營的發展速度必須與農業人口轉移就業的速度相適應。城鎮化進程中，農業人口向城鎮轉移的規模決定了農民的數量，進而決定了農地可以采取的經營形式和規模。我國當前有近6億農民、18億畝耕地，農戶的土地經營規模為戶均8—9畝。截至2018年，我國常住人口城鎮化率為59.58%，按城鎮化率每提高1%可轉移1000萬農民到城鎮進行計算，當城鎮化率提升至70% 時，農村還有4億多農民，土地戶均經營規模的水平仍然較低。如果要把土地戶均經營規模提高到100畝，只需要1800萬戶農戶，還需要轉移出將近2億戶農戶，這顯然不是短期內能夠實現的，甚至是不現實的。因此，在農地承包經營權流轉的問題上，發展和穩定的關系亟待妥善處理，既要提高農業生產效率，也要妥善安頓好剩余勞動力轉移的后遺問題，否則，會造成大的社會動蕩。
農村土地制度對農民來講是命根子和基本保障，是一項具有基石意義的制度。中央對這項制度的改革要求是“穩定和完善”，穩定在先，完善在后。因此在“三權分置”改革中，要堅持因地制宜、循序漸進，不能壓指標、趕進度，不能為推動而推動，為創新而創新，犯歷史性、顛覆性的錯誤。
加快農村土地制度改革相關法律修訂完善工作
一是適時修改《物權法》《擔保法》《土地管理法》《農村土地承包法》等相關法律法規。明確界定所有權、承包權、經營權的權利邊界，尤其是在法律上明確農村經營權的性質和內涵；增加新的權利種類，明確土地承包權和經營權的權利屬性，對其獲取、使用、流轉、喪失等條件作法律上的細化設計；進一步明確土地經營權的權能，明確土地經營權的確權登記流程，明確土地經營者的主體資格和條件、權利和義務；進一步完善交易市場的管理，建立和健全土地經營權的價值評估、抵押、處置和監管等機制。
二是在土地經營權流轉中，對工商資本獲得土地經營權的資格和條件、流轉土地的面積和規模、土地經營的用途、再次流轉的最低期限和最高期限等作出專門規定。積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，總結形成可推廣、可復制的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度。
三是探索農村集體經濟組織、家庭農場發展等相關法律問題的解決途徑，出臺農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法，加快修訂完善農村土地承包法等相關法律，保證“三權分置”改革的順利進行。
強化政府在土地流轉中的監管和服務
我國土地制度與西方國家有著本質區別，農村土地為集體所有，農民雖有使用權，但無處分權。土地產權制度的特殊性決定了用途管制的嚴格性，需要政府代表社會進行管理，以確保公共利益和長遠發展。政府作為社會的管理者，應當在農村土地流轉過程中強化服務功能，加強土地流轉監督管理，積極發揮宏觀調控的作用。
一是建立健全集體經濟組織民主議事制度，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。
二是健全程序規范、便民高效的農地使用監管體系。首先，要健全土地承包經營權確權登記制度，做好承包經營權確權登記頒證工作；明確土地流轉的監督和管理程序，確保交易各主體的權利，督促其履行應盡的義務并承擔相應責任；合理分配相關利益，嚴禁非法流轉和侵害農民權益等現象出現。其次，應進一步強化農業行政管理部門監管職責，建立農村流轉土地用途審批和監督體系，規范土地經營權流轉程序，嚴格土地經營權的流轉價格、期限、規模、用途監管和程序監管，強化經營權人準入資格審核，對經營權人是否有從事相關農業生產的經驗和資歷、其計劃開展的農業項目是否符合當地政策和土地特質等事項進行審查審核，從源頭上控制風險。再次，應加強農村流轉土地用途管理，加大對非農化、非糧化行為的查處力度，防范大量工商企業下鄉引發的農地非農化問題。
三是進一步完善社會保障制度。完善農村社會保障體系，盡快實現城鄉統籌接軌，以健全的農村社會保障體系替代土地的基本生活保障功能。建立農地流轉風險保障金制度，農地流轉風險保障金可以由風險準備金、流轉保證金和風險補助金三部分組成，分別由各級財政、村集體和農地流入方承擔，發揮保險的風險保障作用，以解除農民流轉土地的后顧之憂。
四是完善土地經營權抵押實現機制。要建立科學的評估機構，配備專業的評估人員，建一套科學的農村土地價值評估體系。同時，建立農村土地流轉管理服務機構，建立和規范農村土地流轉、抵押評估、咨詢和經紀等中介服務機構及農村土地抵押服務平臺。
五是實施新型職業農民培育工程，為農戶提供學習機會，結合土地經營權流轉，加強普法教育、市場經濟知識教育，培養農戶的合同與維權意識，提高廣大農民的素質。
建立和完善農地經營權市場交易制度
種田大戶與農戶談判簽訂租賃協議，可能導致交易成本增高，協議履行風險較大。因此，土地的經營權通過土地產權交易市場流轉到新型農業經營主體手中，是廣大農民和經營者的共同要求。建立和完善農村土地流轉交易市場，有利于規范和保障土地經營權有序流轉。
依據市場規律，農村土地經營權流轉交易市場為各交易主體提供中介和平臺，對土地經營權的流轉提供協議簽訂、流轉信息發布、價格形成、流轉合同及交易鑒證、授權抵押登記等直接服務，以及法律咨詢、資產評估、會計審計、項目策劃、金融保險、利益關系協調、流轉糾紛調處等間接服務，優化土地流轉市場環境，促進土地經營權交易。
目前，全國“村有服務站點、鄉鎮有流轉中心、縣市有交易市場”的流轉服務體系初步形成。截至2016年底，我國已有1302個縣（市）、18210個鄉鎮建立了土地流轉服務中心，還有一些村也設立了交易服務點，為流轉雙方提供信息發布、價格指導、政策咨詢等服務。成效比較突出的，如山東省構建了“省、市、縣、鎮”四級農村產權交易服務體系，農村產權交易中心大廳的電子屏滾動顯示土地、實物等出讓和供求信息，提供交易咨詢、申請受理、資格審查、資產評估、抵押登記等窗口為農民辦理業務，農民只需參與申請和合同簽訂兩個環節，其余工作均由產權交易中心負責，交易過程全部免費，進一步保護和提高了土地轉出方權益和收益，值得推廣和借鑒。
加強農村土地承包調解組織建設
由于諸多歷史問題的積累，在土地流轉經營過程中，出現了大量因權屬不明、利益相爭、流轉不規范等問題造成的承包權和經營權糾紛案件。2016年，原農業部出臺《關于加強基層農村土地承包調解體系建設的意見》，要求鄉鎮設立或明確農村土地承包調解委員會，村組設立調解小組或指定專人調解。但現在存在的問題是，有的基層組織管理缺位導致矛盾得不到有效化解，有的調解缺乏經驗和法律知識，有的缺乏原始資料，給調解帶來困難?；鶎咏M織對群眾的影響力、說服力及號召力大大下降，很多時候沒有向農民做好法律政策宣講工作，較多農民不清楚土地流轉的要求和違法的后果，導致在實踐中出現大量不規范行為。很多矛盾在基層得不到有效化解，上訪、訴訟等方式就成為農民普遍的選擇。
及時調解土地經營權流轉中發生的糾紛，是“三權分置”改革順利進行的保障。應加強防止經營權流轉產生糾紛的基礎性工作，建立和完善農地承包權與經營權分離登記制度，規范、完善農地承包合同和農地承包權與經營權分離、流轉合同。應實行村組土地承包經營糾紛調解負責制，按照“屬地管理”和“誰主管誰負責”原則，分區分片明確責任。應適時對調解員進行培訓，提高調解員的業務能力和工作水平。應利用“互聯網+”等現代信息技術，打造鄉鎮糾紛化解、法律宣傳、咨詢服務“三位一體”的綜合平臺，及時調解糾紛。應建立便捷的農戶申訴渠道，完善農地流轉糾紛的調解和仲裁機制，通過多元化的手段徹底解決農地流轉糾紛，避免矛盾升級。
大力發展土地股份合作社
目前，我國農地的流轉出現了對互換、轉讓、轉包、出租、入股等多種方式的探索。土地入股建立土地股份合作社，是當前農村土地經營權流轉的新突破。
土地入股建立土地股份合作社，分為兩種情況：
一種是土地經營權入股，“股份+合作”的土地流轉分配方式，農戶以土地經營權為股份共同組建合作社。村里按照“群眾自愿、土地入股、集約經營、收益分紅、利益保障”的原則，引導農戶以土地承包經營權入股。合作社按照民主原則對土地進行統一管理，不再由農民分散經營。合作社掛靠龍頭企業進行生產經營，按土地保底和效益分紅的方式，年度分配時，首先支付社員土地保底收益，留足公積公益金、風險金，然后再按股進行二次分紅。
另一種是集體資產（包括土地資產）量化折股。農民將土地入股公司后，可以雙向選擇是否參與農村土地的經營事宜。農民可以以土地承包權入股，并按股分紅，成為新型經營主體的股東；也可以參與土地經營，成為新型經營主體的股東和聘用工人。這種方式產權清晰、利益劃分清晰，以價值的形態確保了農民的利益。農戶以農地承包權入股，土地股份合作社集中經營權統一經營，這種方式有效的實現了承包權與經營權的分離，降低了農地流轉的交易成本，有利于推動農業產業化發展。這樣既解決了農民進城務工、土地丟荒、農地細碎化等不利于規模經營的問題，又克服了農民單家獨戶農地流轉產生的各種矛盾，可以有效解決土地流轉方式與抵押的相容問題，有利于防止農地非農化、非糧化以及農民承包權受到侵蝕問題。
土地股份合作社創新了農村土地集體所有制的實現形式，使集體所有制不再是一個虛擬概念，增強了農村集體所有制的凝聚力和向心力，也是“三權分置”的有效實現形式，有利于社會主義新農村的建設。目前貴州、重慶等地積極探索，使農村資源變成村集體和農民的資產，實現“資源變資產”；將財政補助給農業企業和農民合作社的發展類、扶持類資金量化為所涉村集體和農民的股份，實現“資金變股金”；使農民利益得到保護，實現“農民變股東”?！叭龣喾种谩备母锎佟叭儭?，顯示出土地股份合作社基層治理的有效性。隨著各項制度的不斷完善，土地股份合作社具有較大的發展前景。
農地“三權分置”改革，涉及我國土地制度深層次變革。如何處理農戶、農村集體及農地承包經營權流入方的權利和義務關系，如何厘清農地在流轉中各項權利的內涵和邊界，涉及多方面的利益博弈，復雜而敏感。既需要高屋建瓴的頂層設計，也需要行之有效可操作、可落地的具體方案。以土地流轉為突破口，引導解決“三農”問題，這是一個艱難的過程，不能一蹴而就。從實際出發，因勢利導，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點，才是土地制度改革的目的。
作者單位：西南政法大學經濟法學院、重慶市綜合經濟研究院
中國鄉村發現網轉自：《鄉村振興》2020年第3期
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