農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)成為今年農(nóng)村改革的重點議題。李克強總理在十三屆全國人大一次會議的政府工作報告中提出，要落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革。此前不久，今年的中央一號文件首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”改革。
宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵是，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。這是家庭承包耕地的“三權(quán)分置”改革向宅基地的擴展。2014年9月中央深改組第五次會議上習近平總書記首次提出承包地“三權(quán)分置”改革，將以往的農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的分置，拓展為承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)的分置，“承包權(quán)”從“承包經(jīng)營權(quán)”中分離出來，成為一個相對獨立的權(quán)利。與此相應，此次宅基地“三權(quán)分置”改革，則是將此前農(nóng)戶享有的使用權(quán)分為資格權(quán)和使用權(quán)。這一變革，使得集體經(jīng)濟組織之外的人員可以通過適當?shù)牧鬓D(zhuǎn)渠道，在一定期限內(nèi)獲得使用宅基地的權(quán)利。
宅基地制度改革的一個重要動力是土地整合利用的需求。目前，隨著大量農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)務工和長期居住，不少農(nóng)村出現(xiàn)了眾多住宅廢棄乃至老村“空心化”的現(xiàn)象，同時占用耕地建設(shè)新村莊。這種狀況加劇了農(nóng)村耕地碎片化的狀況。這類過度分割的老化的農(nóng)村社區(qū)，容易出現(xiàn)所謂“反公地悲劇”。如美國哥倫比亞大學赫勒教授所指出，反公地悲劇與公地悲劇有對稱性，后者產(chǎn)生于過多的使用權(quán)，共同體的任何人都有權(quán)使用資源從而導致資源過度使用；而前者則產(chǎn)生于過多的排他權(quán)，太多所有者擁有排他權(quán)從而導致資源的利用不足。
承包地的“三權(quán)分置”改革，可以為促進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。宅基地的資格權(quán)與使用權(quán)的分置，也可以為宅基地成片復墾等土地整合提供有利條件。在創(chuàng)造有利的可能性的同時，宅基地的“三權(quán)分置”改革也可能成為各種各樣資本下鄉(xiāng)建“莊園”的通道。中央一號文件考慮到了這種可能性，要求嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。同時允許縣級政府在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，通過村土地利用規(guī)劃，預留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標用于單獨選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)。
從以往農(nóng)地開發(fā)的經(jīng)驗來看，宅基地“三權(quán)分置”改革的落實過程中，要避免禁止建設(shè)別墅大院等政策“紅線”被突破，需要引導和加強村民集體的談判能力，通過有力發(fā)揮群眾力量避免政策執(zhí)行的走偏。
而培育村民集體談判能力的關(guān)鍵，在于村民自治的落實，黨組織在村集體的領(lǐng)導能力的發(fā)揮，村民對集體事務決策的充分參與，以及村集體合作社的培育和發(fā)展。
在此前四十年城市化和改革進程中，事實上已經(jīng)有大量成功經(jīng)驗，珠三角地區(qū)的“城中村”發(fā)展即是非常重要的案例。在廣州、東莞等城市的發(fā)展進程中，眾多“城中村”一方面通過村集體租賃土地，或者通過集體企業(yè)開發(fā)集體土地(如興建大型批發(fā)市場)，每年為村民提供可觀分紅；另一方面，村民住宅提供大量廉價的出租房，為外來創(chuàng)業(yè)者提供既便宜又便捷的住處，形成適宜于中小企業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)，并且有助于平抑房價。盡管多數(shù)農(nóng)村缺乏珠三角那樣的工商業(yè)發(fā)展條件，但在村莊發(fā)展進程中充分發(fā)揮集體組織和集體經(jīng)濟作用的經(jīng)驗，則是可以而且需要借鑒的。
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