——基于江西省余江區(qū)和四川省瀘縣宅基地制度改革案例
摘要：本文基于江西省余江區(qū)和四川省瀘縣宅基地制度改革試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗, 探討了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑。兩個試點地區(qū)在宅基地所有權(quán)上強化了治理單位和產(chǎn)權(quán)單位的關聯(lián)性, 在宅基地資格權(quán)上基于成員資格認定引入有償取得機制, 在宅基地和農(nóng)房使用權(quán)上探索了使用權(quán)流轉(zhuǎn)和指標交易的不同方式。在分析農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”面臨的現(xiàn)實問題的基礎上, 提出四點改革路徑:明確村集體在宅基地監(jiān)管中的主體性作用;以有償使用為抓手優(yōu)化宅基地資源配置, 在宅基地退出補償中引入收益分享機制, 以宅基地“三權(quán)分置”為指導合理利用結(jié)余宅基地和農(nóng)房。
一、引言
隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的不斷發(fā)展, 大量農(nóng)民進城務工、定居, 建設用地資源緊缺與農(nóng)村宅基地大量閑置并存, 造成農(nóng)村“缺地”又“荒地”, 農(nóng)民“棄房”不“棄地”, 農(nóng)民“進城”難“生根”。特別是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 農(nóng)業(yè)人口持續(xù)流出與不斷地無序建房并存, “空心村”問題嚴峻。在鄉(xiāng)村振興的大背景下, 亟需以宅基地退出為抓手, 有針對性地深入研究農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實可行性、具體實現(xiàn)路徑及需要防范的潛在風險, 這是進一步深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在要求, 不僅有利于有效利用農(nóng)村閑置土地資源, 還有利于實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利, 更有利于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐。
在我國農(nóng)村宅基地制度改革的研究中, 有學者較早關注宅基地無償使用中出現(xiàn)的各類問題, 并提出宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓的制度改革思路 (趙之楓, 2001) 。目前對宅基地制度的經(jīng)驗研究中, 較多研究著重于在宅基地流轉(zhuǎn) (袁鋮, 2010;周靖等, 2010;徐漢明等, 2012;胡方芳等, 2014;錢龍等, 2016) 和退出中農(nóng)戶的意愿及影響因素 (許恒周, 2012;許恒周等, 2013;楊玉珍, 2015;夏敏等, 2016;龔宏齡, 2017) , 并對宅基地有償退出機制和有償使用機制進行了深入分析 (歐陽安蛟等, 2009;張秀智等, 2009;劉同山等, 2013;劉守英, 2015;郭曉鳴等, 2016;夏柱智, 2018) 。但是在對宅基地有償使用的研究中, 有學者發(fā)現(xiàn)如果集體所有權(quán)不能得到體現(xiàn), 市場化分配機制會導致嚴重的社會不公 (印子, 2014a) ;同時, 由于宅基地地權(quán)實踐的多樣性和復雜性, 過度強調(diào)宅基地的土地財產(chǎn)權(quán)利可能會導致“產(chǎn)權(quán)失靈” (印子, 2014b) 。在集體所有權(quán)缺位情況下的宅基地有償取得會導致村莊治理失序, 本身演變?yōu)榻?jīng)濟社會問題 (劉銳, 2015) 。為此, 有學者指出農(nóng)民退出宅基地應當是一個可逆的過程, 應保留一定的宅基地資源冗余, 以應對農(nóng)民進城失敗的風險 (賀雪峰, 2018) , 還有學者強調(diào)宅基地制度改革應權(quán)衡宅基地權(quán)利安排、取得方式和社會目標這三者的關系 (劉守英, 2015) 。
隨著對宅基地制度改革研究的不斷深入, 在總結(jié)前期改革試點經(jīng)驗的基礎上, 有學者進一步分析了宅基地權(quán)能實現(xiàn)形成 (郭曉鳴等, 2013) , 并探討所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革思路 (董祚繼, 2016) 。為順應中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展, 2018年中央“一號文件”明確提出了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的頂層設計, 成為農(nóng)村土地制度的又一項重大創(chuàng)新 (董祚繼, 2018) 。近期研究更多地聚焦到對宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)路徑的深入探討 (岳永兵, 2018;韓立達等, 2018;韓文龍等, 2018;嚴金明等, 2019) , 但是多數(shù)研究側(cè)重于理論、法律和政策框架的分析, 直接以農(nóng)村宅基地制度試點改革為背景的案例研究不多 (也有學者做了有益的嘗試, 如劉圣歡等, 2018;朱明芬, 2018) 。
我國于2015年啟動了農(nóng)村宅基地制度改革, 與之前各地試點不同的是, 這次是由全國人大授權(quán), 允許試點政策不受有關法規(guī)的制約, 從而為體制機制的創(chuàng)新留出更大的空間*。江西省余江區(qū)和四川省瀘縣均為本次全國宅基地制度改革試點區(qū), 又都是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣**。2017年, 余江區(qū)耕地面積51.51萬畝, 總?cè)丝?8.5萬人, 農(nóng)業(yè)人口30.0萬人, 農(nóng)民人均可支配收入為1.52萬元。2016年, 瀘縣耕地面積127.3萬畝, 總?cè)丝?07.3萬人, 農(nóng)業(yè)人口92.7萬人, 農(nóng)民人均可支配收入為1.52萬元。本文將以這兩個改革試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗為重點, 對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的實現(xiàn)形式進行總結(jié)和評價, 指出制約因素并為探索宅基地試點改革的路徑提出建議。
二、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度的困境與創(chuàng)新
(一) 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度的困境
我國農(nóng)村宅基地制度在人民公社化時期初步形成, 即宅基地集體所有、集體成員無償使用。改革開放以來, 宅基地權(quán)利體系不斷完善, 但是集體所有、成員無償取得的基本特征沒變。有學者指出, 由于宅基地制度在權(quán)利安排、獲得與分配、社會目標上的特殊性, 在實際運行中面臨政策、法律與現(xiàn)實的沖突 (劉守英, 2015) 。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 盡管宅基地的財產(chǎn)性價值尚未得到體現(xiàn), 但是由于農(nóng)村社會的人口流動和生產(chǎn)生活方式變遷, 宅基地資源管理和利用面臨特定的制度困境。結(jié)合余江區(qū)和瀘縣的實際情況, 主要體現(xiàn)為以下三個方面。
1.“一戶多宅”現(xiàn)象普遍。
由于農(nóng)村宅基地一直按集體經(jīng)濟組織成員身份被作為一種福利供給, 具有社會保障功能。宅基地的取得不僅無償, 而且在使用權(quán)期限上具有無限期性, 因此農(nóng)戶傾向于盡可能多地獲得這個資源, 宅基地也普遍被農(nóng)戶認為是自家祖業(yè)。盡管長期以來的政策都是嚴格審批和管控, 但是在具體落實時面臨巨大的監(jiān)管成本和社會風險, 因此難以達到政策目的。據(jù)余江區(qū)統(tǒng)計, 2015年試點前, 余江區(qū)有農(nóng)戶7.3萬戶, 其中一戶一宅4.4萬戶, 一戶多宅2.9萬戶, 一戶多宅占總戶數(shù)的39.7%。據(jù)瀘縣統(tǒng)計, 在啟動試點改革前的2015年, 全縣“一戶多宅”率達到30%。
2. 農(nóng)村宅基地和房屋大量閑置。
隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展, 農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是一個大的趨勢。但是由于當前宅基地管理制度中缺乏退出的制度設計, 農(nóng)戶不愿意輕易放棄這個資源。結(jié)果導致農(nóng)村閑置宅基地大量存在。據(jù)余江區(qū)試點前的摸底統(tǒng)計, 全區(qū)有宅基地9.235萬宗, 而閑置農(nóng)房約有2.3萬棟, 在閑置農(nóng)房中有67.4%屬于危房或倒塌房屋。同樣, 試點改革前, 瀘縣有宅基地31.06萬宗, 其中閑置宅基地3.46萬宗, 占11.13%。
3. 村莊空間布局散亂。
由于宅基地管理不力, 加之村莊住房建設規(guī)劃滯后, 普遍存在宅基地未批先建、批少占多、建新不拆舊等現(xiàn)象。特別是近年來農(nóng)民建房傾向于交通和區(qū)位條件較好的地點, 往往是新建擴建在道路兩邊, 而原來的居住點并沒有相應拆除, 導致原宅院長期無人居住形成空心村。同時又擠占村莊建設用地, 導致村莊規(guī)劃面臨用地難、落實難的困境。
調(diào)研發(fā)現(xiàn), 在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 宅基地資源浪費與資源分配不公并存, 大量農(nóng)房閑置、廢棄與違法建房屢禁不止并存。村民對宅基地和農(nóng)房的管理現(xiàn)狀并不滿意, 有改變居住環(huán)境的強烈愿望, 但是缺乏集體行動的推動力, 都希望別人首先做出讓步, 從而落入“囚徒困境”, 而宅基地的無償獲取又導致“公地悲劇”。因此, 在缺乏配套制度設計的情況下, 村集體也難有作為, 而由政府單方面推動的宅基地退出往往難度大, 成效不高。
(二) 傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度的創(chuàng)新
根據(jù)農(nóng)村宅基地試點改革的要求, 各試點區(qū)主要從4個方面進行改革探索, 即“完善宅基地權(quán)益保障和取得方式”、“探索宅基地有償使用制度”、“探索宅基地自愿有償退出機制”和“完善宅基地管理制度”。作為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的代表, 余江區(qū)和瀘縣針對上述4個方面進行了帶有共性的探索, 體現(xiàn)了制度創(chuàng)新的價值 (鐘榮桂等, 2018;陳勝祥, 2017) 。
1. 完善宅基地權(quán)益保障和取得方式。
一是明確宅基地取得資格。宅基地管理上存在的主要問題是存在惡意分戶以獲取更多宅基地的情況。要保證“一戶一宅”得到公平公正的實施, 必須對“戶”的概念進行界定。為此, 余江區(qū)和瀘縣都制定了相應的管理辦法和操作細則, 明確了戶的界定、分戶條件、集體經(jīng)濟組織成員資格認定等*。如余江區(qū)明確規(guī)定達到法定結(jié)婚年齡的男性成員 (或入贅純女戶家庭) 才能立戶;在申請建房條件中, 明確“戶籍不在本村的集體經(jīng)濟組織成員”不得申請**。瀘縣在“一戶一宅”認定方式上的制度創(chuàng)新是把分配單位由“戶”直接改為“人”, 采用定人定面積的辦法, 在村民申請使用宅基地時以人口核定面積。
二是明確宅基地取得方式, 實行分類施策的原則。如余江區(qū)在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)實行宅基地面積在120～180平方米的“一戶一宅”;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心區(qū)范圍, 采取統(tǒng)規(guī)自建的方式落實“一戶一宅”, 建房占地面積不超過100平方米;在縣城核心區(qū)統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建公寓樓居住小區(qū), 每戶不超過140平方米***。瀘縣實行法定無償、跨區(qū)有償、節(jié)約有獎的宅基地分配制度, 規(guī)定在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)無償取得, 縣域內(nèi)跨區(qū)域有償取得。
三是對宅基地和房屋確權(quán)頒證。兩個試點區(qū)縣都開展了宅基地的確權(quán)頒證工作, 明確宅基地權(quán)屬。余江區(qū)對改革后的“一戶一宅”發(fā)放“房地一體”的不動產(chǎn)權(quán)證書, 對一戶多宅部分只登記不發(fā)證。瀘縣綜合辦理了宅基地使用權(quán)證、農(nóng)村房屋所有權(quán)證, 并辦理了不動產(chǎn)登記。
2. 探索宅基地有償使用制度。
兩個試點地區(qū)都制定了宅基地有償使用的實施細則, 對超出法律規(guī)定的建房占地面積部分均實行階梯式累進制計費的辦法。對原形成的超面積使用宅基地, 按類型、分年限逐年遞進收取有償使用費;對跨區(qū)域有償使用宅基地的, 根據(jù)同區(qū)域入市地塊地價確定有償使用標準。如余江區(qū)根據(jù)宅基地的使用類型分別執(zhí)行不同的政策: (1) 對因歷史原因形成宅基地超標準占用情況, 根據(jù)“一戶一宅”和“一戶多宅”的認定情況, 分別對超占面積收取有償使用費, 并實行累進計費制; (2) 對新申請宅基地統(tǒng)一實行“擇位競價”辦法, 即根據(jù)占用水田、旱地或其他土地確定差別化的價格, 在實施過程中另收取30元/平方米耕地開墾費。瀘縣在宅基地使用制度設計上突出兩個“有償”:一是“跨區(qū)有償”, 即在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)比城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外要上浮20%;二是“超占有償”, 即對超占面積劃分三個檔次, 按梯度收取有償使用費。此外, 瀘縣還探索了宅基地節(jié)約獎勵機制, 提高農(nóng)民節(jié)約集約利用土地意識。
3. 探索宅基地退出機制和安置方式。
兩個試點地區(qū)均建立了宅基地多種退出路徑和多元化安置方式。余江區(qū)根據(jù)本地區(qū)宅基地使用情況, 在退出機制設計中兼顧無償退出和有償退出。對閑置廢棄畜禽舍、倒塌住房等, 實行自愿無償退出;對“一戶多宅”的多宅部分和非集體經(jīng)濟組織成員在農(nóng)村占有和使用的宅基地實行自愿有償退出。此外, 余江區(qū)還規(guī)定, 對農(nóng)戶退出宅基地或放棄建房資格進城落戶, 允許農(nóng)戶保留原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán), 并允許15年后自愿選擇是否回村建房, 為農(nóng)戶的再次決策預留“后門”。瀘縣的宅基地退出機制可以概括為“五條路徑、兩個套餐”。針對不同安置需求, 設計進城購房、中心村建房、易地搬遷、新型社區(qū)、集中養(yǎng)老等多元化的宅基地退出“五條路徑”。在退出補償方面, 制定了多元化補償安置“套餐”, 包括房屋殘值補償、宅基地補償、進城購房補助、社保補助、就業(yè)培訓等;針對貧困戶建房困難的問題, 提供了由政府兜底建房安置并提供相應的社會保障的安置“套餐”。
4. 創(chuàng)新宅基地管理模式。
有效的管理模式是宅基地試點改革成敗的關鍵。余江區(qū)和瀘縣的探索有不少共同點。一是從總量上控制宅基地規(guī)模。如瀘縣以2016年“二調(diào)”變更數(shù)據(jù)為基準, 結(jié)合城鄉(xiāng)地籍信息整合成果, 封頂固化宅基地使用權(quán)總量, 并由縣、鎮(zhèn)、村、組層層下達年度管控責任, 確保宅基地總量只減少不增加。二是健全村莊治理機制。余江區(qū)以自然村為單位廣泛招納鄉(xiāng)賢和黨員成立村民事務理事會, 在宅基地申請、流轉(zhuǎn)、退出、收益分配等事務中擔負起自主民主管理的重要作用。瀘縣以村為單位成立了宅基地管理領導組、議事會、糾紛調(diào)處委員會和集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限責任公司, 對宅基地有償退出、有償使用、指標交易、集體經(jīng)營性建設用地、收益分配等事項, 由議事會討論提出方案, 提交村民代表大會通過, 經(jīng)營事項委托集體資產(chǎn)經(jīng)營管理公司經(jīng)營, 形成了“議事會管理、村公司經(jīng)營、民主監(jiān)督”的集體土地管理經(jīng)營模式。三是編制村級規(guī)劃, 管控宅基地使用范圍。余江區(qū)根據(jù)村莊人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地數(shù)量確定村莊建設用地規(guī)模。瀘縣探索了有限調(diào)整地塊布局的制度設計, 以確保集體建設用地指標能順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)用, 并且轉(zhuǎn)用后符合實際發(fā)展需求。
三、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“三權(quán)分置”的地方實踐
對宅基地“三權(quán)分置”的理論和法律依據(jù)已經(jīng)有了較為深入的研究成果, 較多研究集中在對所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利主體和權(quán)能細分的辨析。但是在實踐層面, “三權(quán)分置”的理論架構(gòu)能不能契合實際、能不能與農(nóng)村本地性認知和規(guī)范構(gòu)成良性互動, 這是宅基地制度創(chuàng)新能否為農(nóng)民所接受的關鍵。結(jié)合傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的特點, 余江區(qū)和瀘縣在宅基地試點改革上進行了有益的探索, 為探討宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑提供了切實有效的案例。
(一) 宅基地所有權(quán):強化治理單位和產(chǎn)權(quán)單位的關聯(lián)性
傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)仍然以務農(nóng)和外出務工為主, 農(nóng)村空心化現(xiàn)象普遍, 集體經(jīng)濟組織缺位, 導致在宅基地配置和農(nóng)房建設上處于無序狀態(tài)。因此, 能否有效實現(xiàn)宅基地所有權(quán)是改革成敗的關鍵。改革的首要環(huán)節(jié)就是要明確集體所有權(quán), 并賦予集體經(jīng)濟組織參與宅基地治理的重要權(quán)責, 從而強化治理單位和產(chǎn)權(quán)單位的關聯(lián)性 (鄧大才, 2015) 。只有在這個基礎上, 才能順利開展宅基地取得、使用和退出的各項改革工作。兩個試點區(qū)縣雖然試行了不同的所有權(quán)形式, 但是基本思路是一致的。余江區(qū)明確三種類型的宅基地集體所有權(quán)主體, 分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體和村小組集體;其行使主體依次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、接受村小組委托的村民事務理事會。其中, 以村小組為單位成立的村民事務理事會是余江區(qū)鄉(xiāng)村治理機制的一項創(chuàng)新舉措, 是改革實施過程中最主要的依靠力量和所有權(quán)行使主體, 對強化和落實宅基地集體所有權(quán)起到了關鍵作用*。隨著改革的深化, 余江區(qū)進一步明確宅基地集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式為分配權(quán)、收回權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)**。瀘縣則將宅基地有償退出實施主體明確界定為村集體資產(chǎn)經(jīng)營股份公司, 明確縣政府、鎮(zhèn)政府、村委會各自的職責, 讓集體資產(chǎn)管理公司作為市場化的經(jīng)濟主體開展宅基地退出活動, 做到政企分開***。總體上看, 對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)來說, 宅基地產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一強化了村集體的功能和作用, 有利于改善鄉(xiāng)村治理環(huán)境, 并通過村民的參與, 合理利用和分配宅基地資源, 既優(yōu)化村落居住格局, 又為村集體經(jīng)濟的發(fā)展 (如農(nóng)旅、休閑、倉儲等) 預留土地。
(二) 宅基地資格權(quán):認定成員資格, 引入有償取得機制
在明確宅基地以村集體為單位的所有權(quán)后, 宅基地資格權(quán)就自然落實到村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定上。宅基地資格權(quán)的主體必然是村集體經(jīng)濟組織成員。但是, 當前的現(xiàn)實是隨著城鎮(zhèn)化推進, 必然有大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷向城鎮(zhèn)遷移, 同時也大量存在返鄉(xiāng)農(nóng)村勞動力, 導致傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)呈現(xiàn)出較高的人口流動性, 增加了集體成員資格認定的難度。根據(jù)試點地區(qū)的經(jīng)驗, 這一認定過程是在上級部門的指導下交由村民自己來協(xié)商, 達成共識。村民的積極響應和參與, 使得正式的政策法規(guī)與非正式的習慣認同有機結(jié)合, 形成因地制宜的認定標準。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 各村集體在成員資格認定上均采用多元標準的思路, 特別是對一些特殊群體盡量給予足夠的考慮。最大的特點就是不單純依據(jù)戶籍來確定成員身份, 從而為進城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口留下一條后路, 當市民化過程面臨不確定的風險時還有回到村集體的機會。這也是在宅基地資格認定上對社會公正的體現(xiàn)。
在明確了集體成員身份后, 宅基地資格權(quán)的具體表現(xiàn)就是明確宅基地的取得標準和退出標準, 以及對合法宅基地和住宅的確認。農(nóng)民對宅基地改革是否支持、支持程度如何, 一個關鍵因素就是能不能公平公正地設計宅基地取得和退出制度, 既能體現(xiàn)農(nóng)民對居住保障的基本訴求, 又能合理配置宅基地資源。兩個試點地區(qū)的共同做法是, 突破簡單的無償性, 建立了有償取得和退出機制, 并由村民自己設計實施細則、監(jiān)督執(zhí)行。從結(jié)果上看, 這一制度設計顯著降低了改革成本, 對財政薄弱的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)來說具有很強的操作性。有償機制的引入, 不單是節(jié)約了宅基地, 而且實現(xiàn)了由村民參與的制度創(chuàng)新, 代表了未來宅基地利用的基本方向。
(三) 宅基地和農(nóng)房使用權(quán):從流轉(zhuǎn)到指標交易
在城郊或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村, 已經(jīng)完成了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代工商業(yè)的轉(zhuǎn)型, 宅基地的資產(chǎn)價值毋庸置疑。但是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的實現(xiàn)受當?shù)厥袌鲂枨蟛蛔愕闹萍s。在改革實踐中, 兩個試點地區(qū)充分利用集體經(jīng)營性建設用地配套改革的政策空間, 結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中的前期經(jīng)驗, 極大地拓展了宅基地使用權(quán)的實現(xiàn)范圍。
1. 宅基地和房屋流轉(zhuǎn)。
宅基地和房屋流轉(zhuǎn)是激活宅基地使用權(quán)的基本形式, 現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定只能在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn), 即只能流轉(zhuǎn)給本村成員或村集體經(jīng)濟組織。在試點改革中, 各試點地區(qū)都進行了適度的突破, 試行在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn), 但對轉(zhuǎn)讓方和受讓方均設置了較為嚴格的條件, 以保證宅基地制度的基本原則不受到?jīng)_擊。在調(diào)研中了解到, 實際發(fā)生的跨村流轉(zhuǎn)案例很少, 農(nóng)民仍然習慣以家族或宗族聚居而居。因此, 當前宅基地和房屋流轉(zhuǎn)的主要形式還是村內(nèi)流轉(zhuǎn), 受讓方為村集體。
2. 農(nóng)房“共建共享”。
放活宅基地使用權(quán)的一個創(chuàng)新是實行農(nóng)房“共建共享”, 即允許一戶或多戶農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)獨資、聯(lián)合, 或與社會資本結(jié)合, 共享居住、商住或經(jīng)營, 出資方獲得一定年限的集體建設用地使用權(quán)。如瀘縣探索由村集體股份經(jīng)濟合作社統(tǒng)建商住一體的樓房, 住房用于安置宅基地退出農(nóng)戶, 經(jīng)營性門面采用出租、出售的方式經(jīng)營, 收益由居住農(nóng)戶共享。
3. 宅基地結(jié)余指標使用。
宅基地改革的一大“紅利”就是通過宅基地騰退或集約利用節(jié)余出一定的建設用地面積*。試點地區(qū)宅基地節(jié)余指標市場化交易和利用的主要途徑有三種。一是宅基地指標通過規(guī)劃調(diào)整后落地作為集體經(jīng)營性建設用地入市。為加強“宅改”與“入市”的有效銜接, 瀘縣允許騰退的節(jié)余建設用地指標經(jīng)過規(guī)劃布局、指標調(diào)整、補償安置、行政審批, 轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地, 憑證入市出讓。二是宅基地指標在縣域內(nèi)以市場化方式調(diào)劑給其他村組異地使用。這為重點鎮(zhèn)的發(fā)展提供了充足的用地指標支撐, 指標流轉(zhuǎn)收入用于解決農(nóng)民宅基地退出資金補償和集中居住建設。三是宅基地指標由政府保底收儲, 用于與省內(nèi)其他地市州交易。當指標通過市場化方式進行調(diào)劑使用后, 由政府與原集體經(jīng)濟組織就指標二次收益的溢價部分進行結(jié)算。
四、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實約束
當前的宅基地試點改革已經(jīng)取得了顯著成效, 基本解決了違規(guī)建筑問題, 引導農(nóng)民自愿退出閑置宅基地, 優(yōu)化了村莊空間布局, 宅基地財產(chǎn)權(quán)得到了顯化。宅基地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)均得到了有效的體現(xiàn)。但是隨著改革的深化, “三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式會與現(xiàn)行的規(guī)章制度或傳統(tǒng)習慣相沖突, 面臨一些亟待解決的現(xiàn)實問題。
(一) 實現(xiàn)集體所有權(quán)面臨的問題
1. 村自治組織法律地位不明確。
由于農(nóng)村自治組織既不同于行政村層面的村黨支部和村委會, 也不是村組集體經(jīng)濟組織, 與村組相關基層組織關系不清晰, 在承擔宅基地管理事務中可能存在法律風險, 難以長久性地發(fā)揮作用。如何處理好新型自治組織與農(nóng)村基層黨組織、村兩委及集體經(jīng)濟組織之間的關系是一個重要課題。
2. 有償使用費每年持續(xù)收取缺乏法律政策依據(jù)。
宅基地有償使用是對宅基地管理制度的創(chuàng)新, 是集體所有權(quán)的體現(xiàn)。但是由于沒有法律政策支撐, 村集體對一戶多宅或一宅超占面積的農(nóng)戶繼續(xù)收取有償使用費的難度較大。
3. 在土地增值收益分配中多元主體的利益平衡機制欠缺。
由于宅基地歸村集體所有, 不同村集體因所在區(qū)位的不同, 以及結(jié)余宅基地用途上的不同, 導致土地增值空間存在潛在的差別。政府如何公平合理地確定調(diào)節(jié)金收取比例, 實現(xiàn)對集體所有權(quán)多元主體的有效激勵, 是一個需要關注的問題。
(二) 實現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)面臨的問題
1. 村集體成員資格認定難。
現(xiàn)實中, 由于集體成員資格不明引發(fā)矛盾糾紛大量存在, 特別是外嫁女及其子女、退伍軍人、大中專院校學生畢業(yè)回原籍、農(nóng)轉(zhuǎn)非等特殊群體的切身利益容易受到忽視。
2. 宅基地徹底退出或放棄難。
由于農(nóng)村村民在建房、交納社會撫養(yǎng)費等事項中比城鎮(zhèn)居民享有優(yōu)惠政策, 同時又普遍存有落葉歸根情結(jié), 所以造成城市和農(nóng)村兩頭占地現(xiàn)象。余江區(qū)為了引導鼓勵在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村村民退出宅基地或放棄農(nóng)村申請建房、進城落戶, 試行保留原有農(nóng)村待遇不變, 享受政府住房、教育等系列優(yōu)惠政策, 允許進城村民15年后自愿選擇是否回村建房。這一承諾的實際效果還有待觀察。此外, 宅基地退出是否是資格權(quán)的退出?如果還是集體成員身份能否再次取得宅基地資格權(quán)?這也需要在后續(xù)試點改革中予以考慮。
(三) 放活宅基地使用權(quán)面臨的問題
對于余江區(qū)和瀘縣這樣的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 本地的建設用地需要相對不足, 宅基地使用權(quán)的多元化利用存在一定的困難, 表現(xiàn)在以下三個方面:
1. 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)難。
由于流轉(zhuǎn)范圍僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員, 農(nóng)戶也不習慣到別村居住生活, 造成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難。即使把流轉(zhuǎn)范圍擴大到整個縣域, 仍然存在縣域內(nèi)的宅基地需求市場小的問題, 宅基地使用權(quán)的價值難以得到充分體現(xiàn)。
2. 農(nóng)房“共建共享”方式難以形成規(guī)模效應。
由于“共建共享”只能在自有宅基地上進行原拆原建, 受到原有宅基地分布格局和區(qū)位條件的約束。雖然在建設方式和權(quán)屬界定上有一定的靈活性, 但是也存在零散分布、缺乏規(guī)劃的問題。
3. 宅基地整理指標的使用方式和收益分配方式還存在不確定因素。
從試點地區(qū)的經(jīng)驗來看, 宅基地結(jié)余指標必須向經(jīng)營性建設用地指標轉(zhuǎn)換才能獲得最大的收益。但是目前這類指標的轉(zhuǎn)換還存在一定的政策風險。同時, 宅基地結(jié)余指標交易所獲得的收益在政府、村集體和農(nóng)戶之間如何分配也是一個有待進一步探索的課題。
五、基于宅基地“三權(quán)分置”的改革路徑
宅基地“三權(quán)分置”是今后農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容, 也是本輪試點改革著重探索的制度優(yōu)化和創(chuàng)新。推進農(nóng)村宅基地退出、激活宅基地資源是“三權(quán)分置”制度演進的必然路徑。這不僅具有促進農(nóng)民增收、盤活土地資源等重大的現(xiàn)實意義, 而且具有助力鄉(xiāng)村振興、加速城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)要素流動等積極的深遠影響。為了深入推進宅基地試點改革、繼續(xù)探索宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)形式, 特提出以下四個方面的改革路徑:
(一) 明確村集體在宅基地監(jiān)管中的主體性作用
盡管各級政府部門不斷加強監(jiān)管, 但是農(nóng)村宅基地無序發(fā)展的現(xiàn)狀難以制止, 最重要的原因就是集體所有權(quán)虛置。為此, 需因地制宜地以村小組或自然村為單位, 構(gòu)建一套行之有效的組織機制和運行機制, 維護和完善宅基地的集體所有權(quán), 建立宅基地議事決策組織, 代表村集體行使宅基地所有權(quán)的各項權(quán)能。明確村集體對宅基地監(jiān)督和管理的具體權(quán)責, 包括處分權(quán)和收益權(quán)。在不突破政策底線的情況下, 具體規(guī)則由村民通過民主協(xié)商的方法確認。
(二) 以有償使用為抓手優(yōu)化宅基地資源配置
農(nóng)村宅基地由無償獲得到有償使用是在兼顧宅基地住房保障功能的基礎上引入市場機制, 有利于農(nóng)村建設用地資源的有效配置, 是集體所有權(quán)的重要體現(xiàn)。在農(nóng)戶申請建房時就要明確農(nóng)戶和村集體在宅基地使用上的權(quán)限, 村集體有權(quán)核實農(nóng)戶申請資格, 并確保宅基地按照村莊規(guī)劃使用。農(nóng)戶申請資格應與村集體經(jīng)濟組織成員資格認定相銜接, 同時應明確界定“一戶一宅”適用條件。對新申請的宅基地, 根據(jù)宅基地的土地性質(zhì)確定不同的有償使用費, 明確有償使用的計算依據(jù)。對因歷史原因造成超占超標準的宅基地面積, 實施分類型、階梯性收費, 通過利益約束鼓勵騰退多出部分, 實現(xiàn)宅基地節(jié)約利用。
(三) 在宅基地退出補償中引入收益分享機制
農(nóng)村宅基地自愿有償退出是農(nóng)戶對宅基地資格權(quán)的讓渡, 應以產(chǎn)權(quán)明晰為退出基礎, 以多元化補償為利益引導。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作, 在鎖定集體經(jīng)濟組織成員權(quán)和明確退出基本條件的基礎上開展自愿有償退出, 對于產(chǎn)權(quán)歸屬有爭議的一律不得進行有償退出。探索宅基地退出補償?shù)亩嘣绞? 給農(nóng)戶以選擇的權(quán)力。補償機制的設計應避免一次性現(xiàn)金支付, 盡量采用分享退出宅基地收益的方式, 也可給予進城購房的優(yōu)惠政策, 還可建立宅基地退出面積的臺賬, 用以抵扣今后子女新申請的宅基地面積。同時, 鼓勵金融機構(gòu)和社會資本參與, 探索農(nóng)民宅基地自愿有償退出的市場化運作機制。
(四) 以宅基地“三權(quán)分置”為指導, 合理利用結(jié)余宅基地和農(nóng)房
在遠離城市的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 對宅基地和農(nóng)房的商品化需求不大。如果宅基地結(jié)余指標主要為政府收儲和交易, 容易導致城鄉(xiāng)之間資源要素流動出現(xiàn)新的不平等, 不符合宅基地“三權(quán)分置”的初衷。因此, 不應過度強調(diào)宅基地指標交易的收益, 而應關注村民的住房需求和村莊居住環(huán)境的優(yōu)化。首先, 應確保其住房保障功能, 滿足符合條件的農(nóng)戶的建房需求, 并按照村集體人口未來發(fā)展的趨勢預留一定的宅基地資源。其次, 對于退出宅基地上可以居住的房屋, 可由政府收購后以廉租房形式或定期免費方式安置無房戶、危房戶、地質(zhì)災害搬遷戶等農(nóng)村住房困難群體。再次, 可整理轉(zhuǎn)化為村集體建設用地, 滿足村內(nèi)公共設施、公益事業(yè)和集體經(jīng)濟發(fā)展的用地需求。
以上四個方面的改革路徑主要針對的是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。與城郊或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村相比, 在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)中, 農(nóng)民與村莊的關系更為松動, 宅基地和農(nóng)房閑置的矛盾更加突出, 村莊居住格局和人居環(huán)境的提升空間更大, 因此村集體和農(nóng)民對宅改的響應更加積極, 宅改的進展與成效也更為顯著。但是, 這并不是說上述改革思路對非傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)就沒有借鑒意義。事實上, 宅基地配置與農(nóng)房建設中的矛盾在近郊或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村同樣不同程度地存在, 只是由于這類地區(qū)多處于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍以內(nèi), 宅基地未來升值預期較高, 改革所面臨的主要矛盾會有所不同, 這還有待于進一步的研究。而在國家層面的頂層設計中, 如何兼顧傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)與非傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的特點, 合理借鑒宅基地改革中“三權(quán)分置”的實踐經(jīng)驗, 也是一個需要深入探討的課題。
基金： 國家社會科學基金重大招標項目“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要素平等交換體制機制研究” (編號:14ZDA033);.
作者單位：四川省社會科學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題2019年06期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
