完善承包地“三權(quán)分置”法律制度，建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系
實(shí)行土地承包制，在集體土地所有權(quán)上設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從根本上保證了我國(guó)2.3億多小農(nóng)戶(hù)直接擁有土地、經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，保證了家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位，照顧到了我國(guó)小農(nóng)戶(hù)數(shù)量眾多的基本國(guó)情。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系提供了制度安排。承包地“三權(quán)分置”的要義，是在堅(jiān)持土地承包制、堅(jiān)持土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變、堅(jiān)持集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，通過(guò)明確界定和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)制度。要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從法律上落實(shí)承包地“三權(quán)分置”制度。
一般常態(tài)下承包地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分置”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況下承包地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。要統(tǒng)籌考慮“兩權(quán)分置”和“三權(quán)分置”的關(guān)系，完善土地承包經(jīng)營(yíng)法律制度。既要完善一般常態(tài)下承包地“兩權(quán)分置”體系，又要考慮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體情形，完善承包地“三權(quán)分置”體系；既要考慮靜態(tài)下的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，又要考慮動(dòng)態(tài)情況下因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立、流轉(zhuǎn)、終止等帶來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)分置”狀態(tài)變動(dòng)到“三權(quán)分置”狀態(tài)、從“三權(quán)分置”狀態(tài)回歸到“兩權(quán)分置”狀態(tài)的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)關(guān)系；既要注重保護(hù)農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又要注重保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；既要落實(shí)長(zhǎng)久不變政策，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，又要注重穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)經(jīng)營(yíng)；既要平等保護(hù)各類(lèi)農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又要平等保護(hù)不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用制度改革，建立促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)開(kāi)放融合發(fā)展的居住用地和住房保障政策體系
宅基地的土地所有權(quán)、資格權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”，目的是為了妥善處理既要保障農(nóng)民的居住權(quán)、又要盤(pán)活農(nóng)村宅基地之間的關(guān)系，其意義在于讓宅基地及地上房屋能夠出租流轉(zhuǎn)，讓閑置、低效利用的宅基地以及村莊整治中結(jié)余出來(lái)的居住用地能夠流轉(zhuǎn)起來(lái)，從而在盤(pán)活農(nóng)村宅基地的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)開(kāi)放融合發(fā)展。要在總結(jié)一些地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快從政策上明確宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的具體含義和操作方法，探索建立促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)開(kāi)放融合發(fā)展的居住用地和住房保障政策體系。
宅基地的“三權(quán)”中，集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)已經(jīng)是法定的權(quán)利，關(guān)鍵是要從政策上界定資格權(quán)。理論上講，資格權(quán)是依據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得宅基地使用權(quán)的一種身份權(quán)，雖然，集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)資格權(quán)可以取得宅基地使用權(quán)，但是，資格權(quán)本身并不就是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它并不是直接指向并及于土地的權(quán)利，并不是直接占有或使用或處置土地的權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)中，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)資格權(quán)已經(jīng)取得并保有了宅基地使用權(quán)，并且這種宅基地使用權(quán)已經(jīng)固化到資格權(quán)人身上；有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可能是潛在的申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的人，其資格權(quán)在未來(lái)某一時(shí)間可以幫助其取得宅基地使用權(quán)。
界定資格權(quán)，就可以區(qū)別集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得村莊居住用地和住房開(kāi)辟政策通道。這樣做有利于對(duì)農(nóng)村居住用地實(shí)行科學(xué)的分類(lèi)管理，理順其中的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)開(kāi)放融合發(fā)展；有利于促進(jìn)集體建設(shè)用地有償使用，促進(jìn)村莊土地節(jié)約集約利用，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；有利于在城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移流動(dòng)的過(guò)程中保障一部分特殊人群的居住權(quán)，比如，因家庭分戶(hù)分離出來(lái)的新家庭人口，因離婚從家庭中分離出來(lái)的婦女，因進(jìn)城落戶(hù)失敗回到家鄉(xiāng)需要重新獲得宅基地使用權(quán)的人口，因在村莊整治中有償退出宅基地后需要重新獲得宅基地使用權(quán)和住房保障的人口等。例如，四川省瀘縣在宅基地使用制度改革試點(diǎn)中，就是通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員“聯(lián)建共建”住房、“跨社區(qū)實(shí)行有償使用”等方式，在界定和區(qū)分宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住權(quán)的保障，并為集體經(jīng)濟(jì)組織外的成員取得村莊居住用地開(kāi)辟了有償使用通道，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)的開(kāi)放融合發(fā)展。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土言土語(yǔ) 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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