完善承包地“三權(quán)分置”法律制度，建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系
實行土地承包制，在集體土地所有權(quán)上設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)，從根本上保證了我國2.3億多小農(nóng)戶直接擁有土地、經(jīng)營土地的權(quán)利，保證了家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，照顧到了我國小農(nóng)戶數(shù)量眾多的基本國情。在此基礎(chǔ)上，通過在土地承包經(jīng)營權(quán)上分離出土地經(jīng)營權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系提供了制度安排。承包地“三權(quán)分置”的要義，是在堅持土地承包制、堅持土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變、堅持集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，通過明確界定和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)，進一步完善農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營制度。要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從法律上落實承包地“三權(quán)分置”制度。
一般常態(tài)下承包地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分置”，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況下承包地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。要統(tǒng)籌考慮“兩權(quán)分置”和“三權(quán)分置”的關(guān)系，完善土地承包經(jīng)營法律制度。既要完善一般常態(tài)下承包地“兩權(quán)分置”體系，又要考慮土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體情形，完善承包地“三權(quán)分置”體系；既要考慮靜態(tài)下的承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，又要考慮動態(tài)情況下因土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立、流轉(zhuǎn)、終止等帶來的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)分置”狀態(tài)變動到“三權(quán)分置”狀態(tài)、從“三權(quán)分置”狀態(tài)回歸到“兩權(quán)分置”狀態(tài)的產(chǎn)權(quán)變動關(guān)系；既要注重保護農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，又要注重保護農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)；既要落實長久不變政策，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，又要注重穩(wěn)定土地經(jīng)營關(guān)系，促進農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)經(jīng)營；既要平等保護各類農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，又要平等保護不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)。
推進農(nóng)村宅基地使用制度改革，建立促進農(nóng)村社區(qū)開放融合發(fā)展的居住用地和住房保障政策體系
宅基地的土地所有權(quán)、資格權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”，目的是為了妥善處理既要保障農(nóng)民的居住權(quán)、又要盤活農(nóng)村宅基地之間的關(guān)系，其意義在于讓宅基地及地上房屋能夠出租流轉(zhuǎn)，讓閑置、低效利用的宅基地以及村莊整治中結(jié)余出來的居住用地能夠流轉(zhuǎn)起來，從而在盤活農(nóng)村宅基地的同時，促進農(nóng)村社區(qū)開放融合發(fā)展。要在總結(jié)一些地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快從政策上明確宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的具體含義和操作方法，探索建立促進農(nóng)村社區(qū)開放融合發(fā)展的居住用地和住房保障政策體系。
宅基地的“三權(quán)”中，集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)已經(jīng)是法定的權(quán)利，關(guān)鍵是要從政策上界定資格權(quán)。理論上講，資格權(quán)是依據(jù)集體經(jīng)濟組織成員身份取得宅基地使用權(quán)的一種身份權(quán)，雖然，集體經(jīng)濟組織成員依據(jù)資格權(quán)可以取得宅基地使用權(quán)，但是，資格權(quán)本身并不就是土地財產(chǎn)權(quán)利，它并不是直接指向并及于土地的權(quán)利，并不是直接占有或使用或處置土地的權(quán)利。在現(xiàn)實中，大部分集體經(jīng)濟組織成員依據(jù)資格權(quán)已經(jīng)取得并保有了宅基地使用權(quán)，并且這種宅基地使用權(quán)已經(jīng)固化到資格權(quán)人身上；有的集體經(jīng)濟組織成員可能是潛在的申請取得宅基地使用權(quán)的人，其資格權(quán)在未來某一時間可以幫助其取得宅基地使用權(quán)。
界定資格權(quán)，就可以區(qū)別集體經(jīng)濟組織成員和非集體經(jīng)濟組織成員，在保障集體經(jīng)濟組織成員居住權(quán)的基礎(chǔ)上，對非集體經(jīng)濟組織成員取得村莊居住用地和住房開辟政策通道。這樣做有利于對農(nóng)村居住用地實行科學(xué)的分類管理，理順其中的土地經(jīng)濟關(guān)系，促進農(nóng)村社區(qū)開放融合發(fā)展；有利于促進集體建設(shè)用地有償使用，促進村莊土地節(jié)約集約利用，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入；有利于在城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移流動的過程中保障一部分特殊人群的居住權(quán)，比如，因家庭分戶分離出來的新家庭人口，因離婚從家庭中分離出來的婦女，因進城落戶失敗回到家鄉(xiāng)需要重新獲得宅基地使用權(quán)的人口，因在村莊整治中有償退出宅基地后需要重新獲得宅基地使用權(quán)和住房保障的人口等。例如，四川省瀘縣在宅基地使用制度改革試點中，就是通過集體經(jīng)濟組織成員和非集體經(jīng)濟組織成員“聯(lián)建共建”住房、“跨社區(qū)實行有償使用”等方式，在界定和區(qū)分宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織成員居住權(quán)的保障，并為集體經(jīng)濟組織外的成員取得村莊居住用地開辟了有償使用通道，實現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)的開放融合發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土言土語 微信公眾號（原創(chuàng)）
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