8月28日，國土資源部網站發布了《國土資源部住房城鄉建設部關于印發〈利用集體建設用地建設租賃住房試點方案〉的通知》，一石激起千層浪，媒體普遍認為這將對房地產市場產生重要影響，甚至用“樓市王炸”來形容這一最新改革試點。
利用集體建設用地建設租賃住房，是“建立城鄉統一的建設用地市場”的又一新舉措。早在2013年，十八屆三中全會就提出要“建立城鄉統一的建設用地市場”“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。農村集體經營性建設用地只涉及農村集體建設用地中的一小部分，農村集體建設用地則牽涉甚廣，并且，此次試點是直接面向住房市場，相比之下，此次提出利用集體建設用地建設租賃住房試點無疑具有更廣泛、更深遠的影響。
集體建設用地可用范圍擴大
根據現有法律規定，按照所有權主體的不同，可將土地分為國有土地和農村集體所有的土地（《憲法》第十條）；按照用途則可分為農用地、建設用地和未利用地（《土地管理法》第四條）。所謂建設用地，是指“建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等”。根據《土地管理法》第43條，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有土地的，或者鄉鎮、村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有土地的除外。”可見，因建設需要利用土地的，只有在興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、建設鄉鎮、村公共設施及公益事業建設時，才能使用農村集體土地；除此之外，任何其他建設需要利用土地的，都必須申請使用國有土地。很明顯，農村集體土地可以用作農民宅基地，但無法用于商品房建設，要利用集體土地建設商品房，必須先將集體土地征收為國有，再履行國有建設用地使用權出讓手續。
《試點方案》提出利用集體建設用地建設租賃住房，實際上是突破了《土地管理法》第43條對集體土地用于建設的范圍限制，即除了“興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、建設鄉鎮、村公共設施及公益事業建設”等法定目的之外，13個試點城市還可以利用集體土地建設租賃住房，集體建設用地可用范圍的擴大無疑是一個重大革新。
其影響有待實踐檢驗
集體建設用地進入租賃住房市場，直接增加了試點地區可用于商品房開發建設的土地供應量。按照市場經濟的普遍規律，在需求不變的情形下，供給的增加必然導致價格的下降，集體建設用地進入租賃住房市場對樓市與房價產生影響是肯定的。但是，這種影響真如媒體形容的那樣具有“王炸”一樣的威力嗎？
一方面，集體建設用地畢竟位于農村，即便是在城郊，其區位優勢也無法與市區相提并論，雖然《試點方案》提出要探索保障承租人獲得基本公共服務的權利，但城郊顯然不具備市區所有的重點學校、大型醫院、購物中心等公共資源。另一方面，集體建設用地上建設的畢竟只是租賃性質的住房，對一個習慣了擁有房屋所有權的國家的公民來說，這種租賃住房顯然并不是理想的選擇，雖然國家政策開始強調“租售同權”，但老百姓思想觀念的轉變絕非易事，所以，利用集體建設用地建設租賃住房，恐怕難以阻擋老百姓購買具有完整產權的商品房的熱情。再者，當前老百姓的投資渠道仍然十分有限，購買具有完整產權的商品房在很大程度上被老百姓視為一種投資或至少是資產保值的方式，而租賃住房顯然不具備這種功能。因此，對試點工作可能給樓市與房價帶來的影響不應作過度的想象，實際影響如何，還有待實踐檢驗。
值得注意的是，《試點方案》的出臺，意味著在試點地區利用集體土地建設具有商品房性質的租賃住房將不再必須經過土地征收環節。根據《土地管理法》第42條，農村集體土地被征收后，被征收方只能獲得土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費以及被征地農民的社會保障費用，這些費用只不過是對集體土地農用價值的象征性補償，而集體土地被征收轉換為國有土地后所能帶來的巨大商業價值和增值收益，則成為與集體和農民毫不相干的“他人的奶酪”。這種轉換性征收所造成的利益分配不公一直廣受詬病。利用集體建設用地建設租賃住房，將使農村集體和農民直接分享農村集體土地進入租賃住房市場所產生的土地增值收益，也將使城鄉土地二元化體制及由此形成的不公平現狀有一定程度的改觀。
如何保障農村集體利益成焦點
在集體建設用地上建設租賃住房涉及農村集體和農民切身利益，應當由農村集體自主決定，上級政府部門不能因試點需要依靠行政力量強行推進。要按照《試點方案》的要求，由集體經濟組織自愿實施、自主運作。同時，又必須引導農村集體理性決定，不能為了眼前利益過度建設、盲目建設甚至占用耕地、基本農田等進行違法建設。
一方面，要保障集體成員的表決權；另一方面，要保障集體成員的受益權。就表決權來說，集體決定不等于村委會決定，更不等于集體經濟組織管理者少數人決定。利用集體建設用地建設租賃住房系涉及村集體和農民利益的重大事項，應當參照《村民委員會組織法》第24條、《農村土地承包法》第18條等相關規定由本集體成員決定，并經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
城市商品房開發建設過程中，開發商可以將建設用地使用權連同在建工程一并抵押給銀行，獲得建設所需的資金。那么，農村集體建設租賃住房是否可以參照這一模式？理論上來說，應當允許農村集體經濟組織以集體建設用地為抵押物向銀行申請抵押貸款，這是實現集體建設用地價值最大化的基本途徑，也是實現與國有土地“同價同權”的重要環節。但是，《試點方案》對這一問題并未提及，而根據《物權法》第184條規定，“集體所有的土地使用權”不得抵押。因此，這一問題還有待試點工作主管部門在出臺具體的實施細則時進一步統籌解決。
如何分配出租集體建設用地上租賃住房取得的收益，既關系到農村集體發展建設需要，又關系到集體成員的收益分配請求權。對于集體成員個體來說，自然希望盡可能多地分取租房收益，但如果將租房收益全部分配到個人，農村集體發展建設所需資金就難以籌集。參照城市土地財政的經驗，雖然地方政府依靠賣地取得財政收入一直受到質疑，但客觀來看，土地財政對城市基礎設施、公共設施建設確實發揮了重要的作用。因此，對于租房收益的分配，既要考慮農村集體發展需要，又要考慮到農民的收益分配權，由村民會議或村民代表會議決定，留存適當集體發展建設所需資金后，在集體經濟組織成員中作合理分配。
利用集體建設用地建設租賃住房是一系列市場行為，農村集體是否具備參與這一市場經濟行為的能力，將是一個很大的考驗。特別在還沒有組建集體經濟組織的地方，由村委會代行集體經濟組織職能導致公共服務職能與經濟管理職能不分，更容易引發各種問題。因此，試點地區尚未組建集體經濟組織的，應當考慮先行組建，厘清村委會與集體經濟組織之間的關系與職能，由集體經濟組織開展租賃住房建設事宜。
作者系上海大學博士研究生、浙江省桐鄉市人民檢察院檢察官助理
中國鄉村發現網轉自：民主與法制時報 2017-09-20
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