——基于北京市的探索實(shí)踐
為增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系，今年8月，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，根據(jù)地方自愿，確定了北京、上海等第一批13個(gè)試點(diǎn)城市，可利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。這一政策意義重大，影響深遠(yuǎn)，在推進(jìn)集體建設(shè)用地入市、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)方面取得了實(shí)質(zhì)性突破。
集體土地建租賃房面臨的困境
2011年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房。國(guó)土資源部于2012年1月批復(fù)北京、上海成為集體建設(shè)用地建設(shè)公租房首批先行試點(diǎn)城市。
政策出臺(tái)伊始，北京市昌平區(qū)海鶄落村在探索集體建設(shè)用地建設(shè)公租房方面積極性很高。筆者2013年初調(diào)研發(fā)現(xiàn)，海鶄落村探索集體建設(shè)用地建設(shè)公租房不僅讓農(nóng)民獲得了穩(wěn)定的收入來(lái)源，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，而且緩解了保障房建設(shè)項(xiàng)目的土地、資金壓力，拓展了公租房供應(yīng)渠道。然而海鶄落村第一期公租房建成后，卻遭遇停工，建好的樓房面臨爛尾。造成這一局面的原因在于當(dāng)時(shí)利用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房不僅缺乏政策支撐，而且面臨諸多法律障礙。
首先，與現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定不符。《土地管理法》將農(nóng)村集體建設(shè)用地用途嚴(yán)格限定在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)和建設(shè)農(nóng)民住宅上。利用集體建設(shè)用地建設(shè)其他住宅，被嚴(yán)加限制。
其次，具體配套政策缺位。盡管海鶄落村利用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房項(xiàng)目在2010年7月就被確立為“北京市利用集體土地建設(shè)公租房”試點(diǎn)項(xiàng)目，但在項(xiàng)目審批、立項(xiàng)、建設(shè)過(guò)程中，遇到了一系列配套政策缺位的問(wèn)題。一是控制性詳細(xì)規(guī)劃難以批復(fù)。昌平區(qū)當(dāng)時(shí)的規(guī)劃條例里沒(méi)有集體建設(shè)用地建公租房的編號(hào)。海鶄落村的農(nóng)村集體建設(shè)用地原規(guī)劃為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，而公租房用地實(shí)際上屬于居住用途，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中需要確定建筑密度、容積率等市政公用設(shè)施及其配套，由于涉及部門眾多、手續(xù)繁雜，該項(xiàng)目的控制性詳細(xì)規(guī)劃遲遲得不到批復(fù)。二是難以通過(guò)國(guó)土部門的審批。北京市每年建設(shè)用地供應(yīng)總體指標(biāo)有限，若把集體建設(shè)用地指標(biāo)加進(jìn)去，勢(shì)必?cái)D占國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)。并且按照規(guī)定，公租房應(yīng)建在國(guó)有土地上，利用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房不符合規(guī)定。三是無(wú)法在發(fā)改部門立項(xiàng)。北京市、區(qū)兩級(jí)政府沒(méi)有針對(duì)集體建設(shè)用地建公租房的立項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)，導(dǎo)致海鶄落村公租房項(xiàng)目無(wú)法在區(qū)發(fā)改部門辦理立項(xiàng)手續(xù)。
再次，項(xiàng)目投資大、回收期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高。村集體的公租房建設(shè)投資巨大，全靠集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)積累和農(nóng)民自籌資金進(jìn)行投資。集體建設(shè)用地?zé)o法抵押，不能以公租房項(xiàng)目向銀行申請(qǐng)貸款，難以獲得金融支持。同時(shí)，公租房租金較低、投資回收期長(zhǎng)，也難以吸引社會(huì)資金參與。這些因素導(dǎo)致村集體土地建設(shè)公租房蘊(yùn)藏著巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)。
最后，合理的收益分配機(jī)制有待建立。公租房建成之后，將產(chǎn)生巨額收益，如何在村集體和村民之間進(jìn)行分配，也是一個(gè)重要挑戰(zhàn)。
北京的破解之策
2014年4月，原北京市國(guó)土資源局發(fā)文將昌平區(qū)海鶄落村集體建設(shè)用地發(fā)展公租房項(xiàng)目列入《北京市2011-2012年保障性安居工程計(jì)劃供地項(xiàng)目清單》（第一批）。同年10月，北京市國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改等7個(gè)部門聯(lián)合下文對(duì)集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)作出了規(guī)定，明確了各部門須承擔(dān)的任務(wù)，力求解決法理和政策難題。
具體來(lái)說(shuō)，國(guó)土部門具體負(fù)責(zé)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的用地管理、審核等工作；發(fā)改部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)審批、投資計(jì)劃辦理等工作；規(guī)劃部門負(fù)責(zé)相關(guān)區(qū)域集體建設(shè)用地租賃住房規(guī)劃事宜，解決控制性規(guī)劃整合難題；住建部門對(duì)租賃住房的建設(shè)施工、房屋產(chǎn)權(quán)、房屋租賃、房屋建筑結(jié)構(gòu)安全等方面進(jìn)行監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房產(chǎn)生的收益的合理分配等。截至目前，北京市昌平區(qū)海鶄落村已經(jīng)開(kāi)展第二期租賃住房建設(shè)。通過(guò)分析總結(jié)北京的試點(diǎn)成果與經(jīng)驗(yàn)，有望形成一批可復(fù)制、可推廣的改革成果，為各地構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供支撐。從村集體層面看，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房徹底改變了原來(lái)農(nóng)村集體土地增值收益在農(nóng)民、集體和政府3個(gè)主體之間的分配機(jī)制，重構(gòu)了農(nóng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間的利益格局。相比征地補(bǔ)償，村集體建設(shè)租賃房的土地收益大幅度提高。
政策與建議
放寬對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)的限制。第一，修改和完善相關(guān)法律法規(guī)。按照《土地管理法》的規(guī)定，集體建設(shè)用地的使用范圍局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住房以及村公共設(shè)施用途，這阻礙了農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，一些地區(qū)正在大力實(shí)施農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是其重要內(nèi)容。在改革大環(huán)境下，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體建設(shè)用地不僅可以用于租賃住房建設(shè)，經(jīng)批準(zhǔn)還可以改變土地用途，建設(shè)公益性或商業(yè)性物業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地出讓、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保、抵押等權(quán)能，所以修改和完善《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容勢(shì)在必行。
第二，應(yīng)在國(guó)家層面出臺(tái)關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性、公益性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易管理辦法。集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房，實(shí)際上就是發(fā)展經(jīng)營(yíng)性物業(yè)，這些物業(yè)必然需要相應(yīng)的公共配套設(shè)施，這就涉及集體公益性建設(shè)用地的使用。要及時(shí)總結(jié)各地試點(diǎn)的探索經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性、公益性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易管理辦法。
拓展集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上物業(yè)的權(quán)能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得集體土地使用權(quán)證之后，土地使用權(quán)證可按照項(xiàng)目整體核發(fā)，也應(yīng)該可以根據(jù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織意愿分地塊核發(fā)，甚至可以根據(jù)村集體成員意愿，參照經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法，按每套房屋所占面積分割核發(fā)土地使用權(quán)證，而房屋所有權(quán)應(yīng)可辦理抵押擔(dān)保。
推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，完善股份權(quán)能。應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式，明晰集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、甚至是繼承權(quán)、贈(zèng)與權(quán)等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。逐步打破“集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)可在股份制合作社內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但不得向社會(huì)法人和社會(huì)個(gè)人轉(zhuǎn)讓”的限制，有條件、有范圍地放開(kāi)股權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)，打破集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)的村社邊界，逐步實(shí)現(xiàn)成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)的完整用益物權(quán)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)土地》2017年第10期
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