摘要:自治基本單元的有效性決定了村民自治的有效實現。以“政策落地”為現實因素探索村民自治的基本單元要考慮“政策距離”和“政策參與”兩個變量。政策距離農民越近，政策參與性越高，越有利于政策進村入戶，也越有利于形成自治的基本單元。將自治的基本單元放在真正的政策落地之“地”，便于自治的有效開展，也便于政策落地運行。
關鍵詞:政策落地；村民自治；自治單元；政策參與方式
2015年中央一號文件提出“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點”命題，這說明要進一步探索村民自治的基本單元。改進和完善村民自治基本單元的前提是厘清影響自治基本單元探索的因素。改革開放以來，各種惠農政策“下鄉”，將政策輸出到農民的日常生產和生活中，對農村社會產生了重要影響。那么，這里就有三個問題要思考了：一是各種政策到底落到何處有利于提升政策效果呢？二是政策落地與村民自治有何關聯？三是政策落地單元與村民自治基本單元有何關系呢？
一、 政策落地與村民自治基本單元的有效性
公共政策是一個政府選擇要做的任何事，或者它選擇不去做的任何事。在農村社會，人們的生產和生活深受國家政策的影響。政策既推動著農村經濟社會的轉型，也不自覺地影響著農村的治理形態。
（一）政策落地與村民自治緊密相關
政策對于農村發展和農民命運有著至關重要的作用。黨的歷史上，一直強調“通過政策將政黨意志貫徹滲透到農村社會”，并且在不同時期為實現不同的目標制定了不同的農村政策，這些政策深刻地影響著農村的治理方式。在抗戰時期，毛澤東指出：“政策和策略是黨的生命。”為解決農村問題，黨制定了各種各樣的土地政策、稅收政策、教育政策等，并強調政策“要使廣大群眾都能知道”，在《論政策》中強調“黨要根據不同時期的任務制定和調整政策”。可以說，新中國成立前黨主要依靠各種政策與農民取得聯系，通過政策動員農民參與革命。政策也深刻地塑造著農村治理形態，形成了“農業生產合作社”“三三制政權”等治理形態。
新中國成立后，黨繼續依靠各種政策治理農村社會。在相當長的時間里，“從土地改革到農業社會主義改造，再到人民公社及其農村改革，黨不斷制定和調整農村政策”，以改造和整合農村社會。彭真在1984年指出：“在戰爭時期，黨也好，軍隊也好，群眾也好，注意的是黨的政策。建國后，農村工作不僅要靠黨的政策，而且要讓老百姓知道政策。”這說明，政策落地與農村治理休戚相關，鄉村自治深受國家政策的影響。
1987年《村組法》頒布意味著村民自治進入制度化時期。隨著改革開放的深入，各種政策“下鄉”強化了農民與國家的聯系，使農民對政策的依賴性更強，農民的生活愈來愈受政策支配。各種中央政策和地方“土政策”依靠“村民委員會”得以落實，與村民委員會自治交織在一起，互相影響。尤其是后稅費時代，“各種惠農政策嵌入鄉村生活的過程中，不斷重塑著鄉村治理形態，推動鄉村治理資源配置由汲取型向賦予型轉變”。恰如徐勇教授所說：村民自治的“運作狀況在較大程度上取決于各級政府所作的政策選擇，地方政府對村民自治看法的改變以及相應的政策選擇，必然會影響村民自治的運作”。因此，政策落地是影響村民自治的現實因素之一。
（二）政策落地與自治基本單元的內在關聯性
既然政策落地是村民自治的影響因素之一，那么政策落地之“地”與村民自治之“地”（自治單元）有何關系呢？這里可以從政策距離、政策參與兩個變量去考量政策落地與自治基本單元的內在關聯性。
1.政策距離影響自治基本單元的形成。政策距離是指政策落地單元與政策對象之間的時空距離，有兩種體現形式：一是政策落地單元與政策對象之間的自然差距（交通距離），二是政策落地單元與政策對象之間的體制距離（政策單元與戶之間的層級）。農村政策是為了實現對鄉村資源有效整合的基層善治，它的普惠性程度直接影響政策落地的準確性；政策距離農民越近，體制層級越少，越有利于政策入戶宣傳，越有利于政策認知，也就越有利于政策落地運行。因此，距離民眾最近的“一公里”才是政策落地之“地”，在這里會形成一種“政策共同體”，并與內生于村莊內的“血緣、親緣”共同體的互動中，匯聚成一種基于“政策落地”的自治合力，最終形成“自治共同體”。于建嶸說：“家庭的作用要遠大于岳村”，這說明村民看重的是“政策入戶”而不是“政策進村”，而“政策落地和入戶要考慮家戶制自治體系中的基礎性作用”。因此，在政策距離農民越近、體制層級越少的地方，便于政策落地入戶，也越容易形成利于政策落地的政策單元，也越有利于形成利于自治的基本單元。政策的自然距離、體制距離中，有一者較近，就會有利于政策入戶，如北方的村莊、南方的自然村均是政策距離較近之地。
2.政策參與影響自治基本單元的形成。科恩將“參與”視為民主和自治的關鍵變量，“民主取決于參與，即受政策影響的社會成員參與決策，自治就是參與跟自己有關的政策，自己決定目標并選擇達到目標的手段”“民主就是集體參與管理共同事務的過程，不論什么情況，必須要有持續性的參與，自治才會持續進行……如果一個社會有成員的普遍參與，就可以把這一社會稱為自治的。”因此，“參與”作為自治的關鍵變量，同時也是農村政策落地的關鍵變量。參與帶來的一個重要積極后果是“農民自主參與村務管理，并作為參與更大范圍的公共治理的基礎和條件，由自治通向民主”，從而“形成有序參與的行為和規則，激發自治的參與意識”，這是培育自治的起點和基礎。農民越是參與政策，越有利于政策落地運行；農民越是參與村民自治，越有利于自治的有效開展。因此，在“參與”維度上，政策落地與村民自治的基本單元緊密相關。在“有利于農民參與、有利于激發參與活力、有利于增強參與程度”的地方建立政策單元，有利于政策落地，也有利于農民圍繞政策利益自發性地組織起來，參與共同事務的治理，形成自治單元。故而，參與性最好的地方既是政策落地單元，也是村民自治的基本單元。因為在這個基本單元上，政策參與、自治參與的程度都是較高的，由此帶來村民自治的有效性也比較高（見圖1）。
（三）基于政策落地的自治單元決定村民自治的有效性
政策距離、政策參與決定了政策落地的程度，進而影響村民自治基本單元的有效形成。在離農民距離較近、利于農民參與政策的地方建立政策單元，便于政策落地到“戶”；同時，以政策落地單元為自治的基本單元，將有利于村民開展自治。那么，政策落地程度、自治基本單元有效性與村民自治又有何關系呢？基于政策落地的自治單元決定村民自治的有效性。伴隨著“小農社會化”，農民過去服從治理的安排轉向對治理需求的多樣化，服務下沉、政策下移等都將有利于喚醒農民的利益、權利、參與和服務意識，但集“政策單元、自治單元”為一體的行政村單元，無法避免“政策與農民之間有一定空間距離”的事實，導致政策落地與村民自治脫節。
在圖2中可以看出，政策落地程度、自治單元劃定的有效性是村民自治有效性的函數。政策落地程度越高，越容易形成有效的政策落地單元，進而越容易形成有效的村民自治基本單元，也就有利于農民開展自治，形成有效性較強的自治形式。
二、政策落地與村民自治基本單元的發展：歷史與實踐
歷史上，自治單元的探索一直是村民自治的重要內容。政策落地作為基層治理中的主要內容，與自治基本單元的演變與發展有著緊密聯系。
（一）“自然村落”單元自治與政策不進村不入戶
在“皇權到縣，鄉紳治村”的傳統時期，鄉土社會以家戶為基本的生產和生活單位，與國家較少發生聯系，主要局限于稅賦與兵役等。這一點在唐代地主“治家”原則“樹之谷，芝之麻，養有牲，出有車，無求于人”中體現得淋漓盡致。如費老所說：傳統國家權力“在人民實際生活上，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”。可以說，傳統時期的鄉村是沒有國家公共政策滲透和下沉的，為了統治的需要，國家也曾實施過“重農抑商”“輕徭薄賦”的政策，但是它的落地單元是“郡縣”，即只到縣不下鄉，政策與農民距離較遠。到民國，孫中山提出“扶助農工、耕者有其田”的經濟政策，民國政府也曾實施“鄉村建設運動”政策，但由于國民黨政權建設的“內卷化”，導致這些政策未能真正進村，對農村影響甚小甚微。因此在傳統時期，國家政策對農民來說是陌生的，更談不上政策落地。
由于國家政策滲透的欠缺或失敗，鄉村社會內部事務只能依靠“鄉紳治村”，以聚居村落為基本單元，開展自然村自治。到1928年，國民政府頒布《縣組織法》《鄉自治實行法》《地方自治全書》等，在鄉村重組，凡100戶以上的村落，組成一個行政單位“鄉”的基礎上，初步確立了鄉村自治制度，并依托“保甲制”，開展以“自然村”為基本單元的鄉村自治。可以說，自然村落既是農民長期聚居形成的居住單元，也是自治的基本單元，更是國家統治鄉村的政治單元。韋伯將這種“自然村”基本單元稱為“鄉村聚落”，有時聚居數百人口，有時聚居數千人口，村莊公共事務與農民生產和生活緊密相關，與農民的距離較近，便于農民參與自治，從而在“無官員的自治地區”村落產生“組織化自治”。
在沒有政策滲入的傳統鄉土社會，以“自然村”為基本單元的自治是人們在長期的生產和生活中自然形成的，并不是基于“政策落地”考慮的。其自治有效性較好的原因主要是：一是自治單元規模小、人口適中，血緣關系濃厚，社會聯接性強，容易形成較強的村落共同體。二是村落單元縮短了農民與共同事務的距離，農民參與自治的成本低，便于自治開展。但值得注意的是，民國中期進行鄉村重組，實施地方自治，雖然帶有理想主義色彩，但已開始強調鄉村自治中鄉民參與“鄉制者，使鄉民成一自治團體，地方政府為之組織，與以治權，置辦事人，有理事權；事屬鄉辦，鄉人自理之”，并規定20歲以上的成年男女均有權參加“鄉民大會”。
（二）“生產小隊”單元自治與政策進村入戶
新中國成立后，黨組織全國性地向農村地區延伸，在廣大農村建立了趨于完備的基層黨政組織。但“政黨的活動及其社會影響還是依靠政策，通過各種具體的政策將政黨意志貫徹滲透到社會”，深刻地影響著農村發展及其治理。
1957年全面實施“三級所有，隊為基礎”的人民公社制度。生產大隊由若干個“自然村”組合而成，是一級行政化、擴大化的治理單元，而生產小隊大多建立在過去的自然村基礎上。對此，毛澤東強調指出：“要承認三級所有，重點在生產隊所有制，‘有人斯有土，有土斯有財’，人、土、財都在生產隊” “所謂‘隊為基礎’指的是生產小隊，而不是生產大隊”。因此，“生產小隊”是組織生產勞動的基本單位，是進行財務核算的基本單位，是落實國家政策的基本單位，也“只有在作為直接生產和核算單位的生產小隊，生產隊長的影響力更大一些”。這說明，在農村治理的層面上，生產小隊是自治的基本單元。
為解決農村問題，國家實施并調整了一系列的政策，如《中共中央關于在農村建立人民公社的決議》《關于人民公社若干問題的決議》《農村人民公社工作條例》《中共中央關于社員私養家禽、家畜和自留地等四個問題的指示》《農業六十條》《農業十二條》等。這些政策按照“三級所有”體制，最終由生產小隊負責召集本隊全體社員，將政策精神及指示宣傳到戶、落實到戶，并在生產小隊范圍內采取具體措施落實政策，如“辦夜校、四定一獎、放衛星、大煉鋼、學大寨”等。如農民所說：“一有政策文件下來，生產隊長去大隊開會，回來后就召集所有農戶，講解政策內容。”可見，公社時期，國家的各種政策通過“三級所有”體制進隊入戶，生產小隊是政策落地的基本單元。
公社時期，生產小隊既是自治的基本單元，也是政策落地的基本單元。其主要特點是：一是距離較近，便于參與，有利自治。生產小隊的基本單元接近于自然村落，農民與小隊之間的距離較近，有助于政策宣傳和參與；農民在政策參與的過程中使政策落地，并產生了有效性較高的自治。二是政策落地單元與自治單元的一致性，使自治開展與政策落地相互促進。但是這種基本單元的形成帶有較強的國家建構性。如毛澤東所說“采用生產隊為基本核算單位，不致使我們脫離群眾”，但也說明了政策落地與自治基本單元的內在聯系。
（三）“行政村”單元自治與政策進村不入戶
20世紀80年代初，隨著人民公社體制的解體，為緩解農村社會管理的“真空”狀態，在鄉鎮以下設立村民委員會。1987年《村組法（試行）》在全國貫徹實施，逐步形成“鄉政村治”體制。在“村民自治單元”上，《村組法（試行）》規定：“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會。”這說明，自治基本單元設立的基本原則是“便于參與”，以自然村開展自治。
為了統一規范村民委員會制度，1998年修訂通過《村組法》，從法律上對“村民自治基本單元”進行了重新界定：“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經濟發展和社會管理的原則設立。”將自治基本單元的設立原則從“便于參與”調整為“便于發展經濟”，開始以“行政村”為單元的自治。21世紀初實施“合村并組”，繼續擴大行政村的村域范圍，使村民自治的基本單元由“小”變“大”。此時期，“國家對農政策由汲取到減免再到補貼的轉變，村民的要求也開始由‘少收點錢’轉變為‘多服點務’……合村并組中減少村干部、撤銷村民小組長的做法，使得合并后的幾個村干部要面對散居于數十平方公里的數個村民小組的數百個農戶”。由于距離、成本等各種限制因素，使得國家政策只能進村，很難跨越村民小組落地入戶。因此，合村并組“只會強化村級治理的集權化、行政化傾向，不利于村民自治的發展”。
在《村組法》的規制下，行政化的自治單元忽視了農民參與，地域范圍的不斷擴大，拉長了政策距離，統一由村委會負責落實政策，村民小組只負責政策傳達，造成了政策信息溝通不暢、政策參與不積極等問題的出現，難以開展自治。恰如徐勇教授所說：“村組規模擴大，導致直接參與性的自治更難。”
這一時期，村民自治的基本單元經歷了“由小到大”的轉變，農業政策落地之“地”也相應地隨著自治單元的轉換而不斷轉換。從自治的視角看，“行政村”基本單元的自治在現實中遇到了極大困難，也影響了國家政策的落地。一是“行政村”自治單元的地域范圍較大、人口多，村干部負責事務過多，地理交通的限制，增加了村民會議召開的難度，降低了農民的參與積極性，直接制約了自治開展。二是對農政策經歷了“汲取型”向“給予型”的轉變，一些諸如養老醫療扶貧等政策農民的切身利益直接掛鉤，由于“行政村”與農民之間距離較遠，制約了政策的入戶，限制了農民參與，使政策無法真正落地入戶，很多政策停留在村委會，實效性較低。
（四）行政村之下的多單元自治與政策進村入戶
在2014年中央一號文件的指導下，秭歸、河池、清遠、佛岡等地方政府結合實際情況，在行政村之下，對村民自治的基本單元進行了有益的探索。
湖北秭歸縣為了解決自治落地的問題，按照“地域相近，規模適度、利益相關，共建同享、文化相連，便于凝聚”等原則，取消村民小組，將全縣186個行政村劃為2055個自然村落，每個村落居住30-80戶左右的居民，擁有1-2平方公里的地域面積。將村民自治基本單元下沉至“村落”，在村落建立村落理事會，設立“二長八員”制，依托十個崗位對村落事務進行分類治理。將自治單元建立在離農民最近的“村落”，縮短了村、民之間的距離，使各項政策落在村落理事會，便于政策參與，有利自治。
廣西河池市通過下派大量干部到農村清潔鄉村，整治環境，在行政村以下的“屯”建立理事會，組織農民參與清潔鄉村運動。后來，又將黨的基層組織與村民自治結合起來，創新發展了“黨領民辦、群眾自治”機制，深入拓展了村民自治的內容和范圍。將村民自治的基本單元回歸到傳統的“自然屯”，將自治單元放在離農民最近的屯子，便于農民參與自治。
廣東佛岡縣為了協調行政與自治的矛盾，重塑村民自治體系，下移自治重心，將“鄉鎮→行政村→村民小組”調整為“鄉鎮→片區→（村）村民小組”模式，根據面積、人口、地形與交通聯系等，將鄉鎮劃分為若干片區，每個片區搭建黨政公共服務站。原“行政村”村委會轉變為黨政公共服務站，以自然村為單位開展自治；在自然村設立“村民理事會、黨支部、農民合作組織”等組織，負責自然村范圍內事務的治理。“佛岡縣將自治基本單元放在離農民較近的自然村，重新建立了村民之間的橫向聯系，使村民具有歸屬感、向心力，從而激活了村民自治的內在動力”，使“門口自治”成為可能。
以上案例共性很大：一是劃小自治單元，將自治的基本單元下沉至距離農民最近的地方，回歸自然村（屯）自治、村民小組自治等，因地自治；二是“自治入戶”，結合地域情況，在離農民最近的地域單元建立自治基本單元；三是自治基本單元的探索中重視農民參與，將“便于參與”作為關鍵變量來探索自治的基本單元。
三、結論與討論
有效的“自治單元”是村民自治開展的重要前提。在實踐中要注意自治單元的影響因素，以“政策落地”為切入點探索村民自治的基本單元，有著較強的現實操作性。
（一）將政策落地單元作為村民自治的基本單元
政策落地單元與村民自治基本單元緊密相關。如表3所示，在“政策距離越近、政策參與性越高”的地方建立政策落地單元，有利于政策落地也越容易形成有效性較高的村民自治基本單元。在新時期將“自然村（屯）”作為村民自治的基本單元，自然村本身就是村民聚居的村落，是村民的生活單元，離民眾的距離很近，國家政策通過這一單元“落地”，帶來較高的政策落地程度和有效的自治。1980年，合寨成立全國第一個“村民委員會”的時候，就以“自然屯”作為村民自治的基本單元；相反，以“行政村”為村民自治的基本單元，政策參與性低、政策距離遠，政策無法跨越“村小組”直接“落地入戶”，必然帶來較低的政策落地程度和自治的“空轉”。
因此，以“政策落地”為現實因素探索村民自治的基本單元有著重要的實踐價值。在“政策落地”視角下探索村民自治基本單元，“政策距離”和“政策參與”為其提供了現實依據。在“政策距離近、政策參與性高”的地方，建立政策落地基本單元，有利于政策“進村入戶”，提高政策落地效率；以政策落地單元作為自治的基本單元，有利于自治落地運行。
（二）在政策落地中探索村民自治的基本單元
“政策離農民越近，政策參與性越高，越有利于政策落地入戶，越容易形成自治的基本單元。”以“政策落地”為現實因素探索村民自治的基本單元，具有很強的現實性，但在實踐上也要注意特殊性與差異性。
1.將“政策落地入戶”與“自治入戶”結合起來，探索村民自治的基本單元。政策距離、政策參與既決定了政策落地單元，也決定了村民自治的基本單元。將自治的基本單元放在政策離農民最近、便于農民參與的地方，如“村落”“自然村（屯）”“村民小組”等較小的地理單元，便于開展自治。將政策落地與自治落地結合起來，就可以形成自治所要求的“能使社會成員普遍參與的地理條件”，即有效的自治單元。
2.要考慮到農村政策的差異性，以與農民切身利益關聯性緊密的“政策落地”探索自治單元。以“政策落地”探索自治基本單元，是指那些與農民切身利益關聯性緊密的農民政策。因為并不是所有的政策都要離民眾最近，有些行政性的政策反而在行政村一級落實，效果會更好，比如計劃生育等政策；而有些補貼性政策放在鄉鎮一級落實，效果會更好，比如糧食直補、新農合等政策。那些與農民切身利益直接相關的扶貧開發、土地流轉、水利建設、農技培訓等政策，則需要放在離農民最近的地方落實，以這樣的政策“落地”探索村民自治的基本單元，才具有現實性。
3.以“政策落地”探索自治基本單元，要注意自治單元的多樣性。政策距離越近、政策參與性強的地方有助于政策落地，比較容易形成有效的自治單元；但在實踐中，要考慮到自治單元的多樣性，切不可“一刀切”，要因地探索自治單元。南方村莊地形復雜，人口多，“自然村”或“村民小組”則是離民眾最近的地方，是有效的政策落地之“地”，是有效的自治單元；而北方村莊“村民小組”或“行政村”就是離民眾最近的地方，是有效的政策落地之“地”，是有效的自治基本單元。
參考文獻和注釋:略
作者系華中師范大學中國農村研究院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《西北農林科技大學學報（社會科學版）》第16卷第3期
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