習(xí)近平總書記指出：“社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。”村民自治在農(nóng)村社區(qū)治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，事關(guān)鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。
村民自治面臨的問題
一是機制創(chuàng)新滯后。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系的深刻調(diào)整，基層村莊內(nèi)部利益多元化、價值觀多樣化的格局基本形成，村莊流動性大大增強，作為市場經(jīng)濟構(gòu)成要素的人、財、物的流動性相比計劃經(jīng)濟體制下已經(jīng)不可同日而語。村民利益分化突出，青壯年農(nóng)民大規(guī)模、頻繁地流動到城市或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，造成農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的“空心化”。由于相對應(yīng)的機制創(chuàng)新不足，村民選舉參選率低、候選人范圍小等問題沒有得到有效解決，影響了村民自治的質(zhì)量。
二是行政化傾向明顯。由于傳統(tǒng)體制、思想認(rèn)識、利益機制、法律規(guī)定等多方面的原因，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對村民自治的“指導(dǎo)權(quán)”已經(jīng)變成實際工作中的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。在推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，政府提出的大量建設(shè)任務(wù)和中心工作需要村民自治組織來完成；在城鄉(xiāng)一體化和城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過程中，許多支農(nóng)惠民政策和工程需要村民自治組織來承接；在服務(wù)型政府和創(chuàng)新型國家建設(shè)過程中，大量的公共服務(wù)和創(chuàng)新創(chuàng)建工作也需要村民自治組織來落實，再加上層層傳遞的各類“責(zé)任狀”，繁雜的村級事務(wù)使村民自治組織無暇顧及自治，幾乎成為了準(zhǔn)行政機構(gòu)。
三是自治能力不足。調(diào)研顯示，村級集體經(jīng)濟薄弱在全國帶有普遍性,特別是中西部地區(qū)一些資源短缺、交通不便的山村,集體經(jīng)濟甚至為零。由于村里沒有錢，一些村所有開支都只能依靠上級政府。村民自治制度因無錢辦事而“制度空轉(zhuǎn)”，因缺乏集體經(jīng)濟支撐而難以有效實施。現(xiàn)實來看，由于鄉(xiāng)村精英大部分外流，村委會組成人員的素質(zhì)參差不齊，自治組織被動應(yīng)付上級任務(wù)的多，主動謀劃村級事務(wù)的少。村級的辦公條件和干部素質(zhì)與新時代農(nóng)村社區(qū)的自治需求不相適應(yīng)。
四是共同體意識弱。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民逐步富裕起來的同時，也引發(fā)了村落公共活動削減、公共儀式衰微、公共利益責(zé)任主體轉(zhuǎn)移等變化，導(dǎo)致傳統(tǒng)社區(qū)精神逐漸消解，村莊凝聚力日趨弱化。農(nóng)村正處于傳統(tǒng)社區(qū)精神逐漸消亡但現(xiàn)代社區(qū)精神仍未發(fā)育成熟的社區(qū)精神“真空期”，社區(qū)建設(shè)陷入了“共同體困境”。重塑社區(qū)共同體精神，構(gòu)建新時代農(nóng)村社會生活共同體是一個重大挑戰(zhàn)。
提高村民自治水平的建議
一要回歸自治本源。新時代的村民自治首先要回歸自治本源。要糾正或防止自治組織行政化的傾向，切實轉(zhuǎn)變村民自治方式，由主要協(xié)助政府完成政務(wù)轉(zhuǎn)向致力于開展群眾自治，突出村民自治的自主性，更好地實現(xiàn)基層群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。要在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮村民自治的基礎(chǔ)性作用，與政府治理良性互動、有效銜接，與其他組織協(xié)同共治，逐步提升農(nóng)村社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。
二要厘清權(quán)責(zé)邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的行政權(quán)力與村民的自治權(quán)利是鄉(xiāng)村治理中最基本的政治關(guān)系。村民自治的落實在很大程度上取決于行政放權(quán)提供的體制空間。要對基層政府的行政權(quán)力進行有效規(guī)范，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)力清單、責(zé)任清單和服務(wù)清單，明確村級自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作清單，防止村民自治權(quán)與基層行政權(quán)錯位運行，防止出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督進行不當(dāng)干預(yù)和操縱。
三要拓展自治內(nèi)涵。村民自治不能局限于民主和自治范疇，要加強同黨的基層組織、鄉(xiāng)村其他組織，以及國家基層治理機構(gòu)之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)農(nóng)村基層社會的有效治理。要結(jié)合新時代人民對美好生活的需要和社區(qū)共同體的構(gòu)建，擴大自治空間，在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境治理等方面不斷拓展自治的內(nèi)容。要鼓勵農(nóng)民在實踐中創(chuàng)新自治形式，適時對農(nóng)民的創(chuàng)新實踐進行概括、總結(jié)，使之制度化、規(guī)范化。
四要提升自治能力。加強農(nóng)村自治組織規(guī)范化制度化建設(shè)，完善村民議事協(xié)商機制，健全村務(wù)監(jiān)督制度。要大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟，增強村級自治組織的生財能力。要加強基層組織創(chuàng)新，在村民會議、村民代表會議和村民小組會議等正式的組織載體之外，創(chuàng)新更具包容性和協(xié)同性的平臺和載體。要加快村級信息化建設(shè)，將“互聯(lián)網(wǎng)+”運用于基層社會治理領(lǐng)域，為提升村民自治能力插上科技翅膀。
五是強化社區(qū)認(rèn)同。完善“黨治+自治”協(xié)同共治機制，發(fā)揮黨在村民自治中的利益整合功能，重構(gòu)社會整合機制，強化共同的利益、情感與社區(qū)組織體制機制建設(shè)，積極培育符合時代和現(xiàn)實需要的新型社區(qū)共同體意識。將日趨散沙化的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展成具有人文關(guān)懷和發(fā)展活力的社區(qū)公共空間，進而為現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)發(fā)展提供內(nèi)生動力。要以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，大力弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，培育心口相傳的農(nóng)村社區(qū)精神，增強居民群眾的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感和榮譽感。
作者系湖南省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副所長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會報 2019年10月21日
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