摘 要：改革開(kāi)放40年來(lái), 我國(guó)農(nóng)村村民自治經(jīng)歷了自治組織體系化、基層民主規(guī)范化、民主建設(shè)縱深化、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化等四個(gè)發(fā)展階段, 形成了比較完備的村民自治組織體系和法律體系, 保障了億萬(wàn)農(nóng)民直接行使民主的權(quán)利, 探索了一條中國(guó)特色農(nóng)村基層民主建設(shè)的道路。始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo), 推動(dòng)基層民主法制化建設(shè), 突出農(nóng)民主體地位, 順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革要求, 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向, 不斷推動(dòng)農(nóng)村基層民主制度改革創(chuàng)新, 是我國(guó)村民自治歷史發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。
改革開(kāi)放40年來(lái), 我國(guó)逐步探索建立了以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主制度, 為億萬(wàn)農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利提供了重要保障, 培育了農(nóng)民的民主法治意識(shí), 提高了參與民主管理的能力, 促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 豐富和發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義民主理論和制度。黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署, 對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè), 推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提出新的更高要求。總結(jié)40年來(lái)農(nóng)村基層民主建設(shè)發(fā)展歷程和寶貴經(jīng)驗(yàn), 對(duì)于推進(jìn)基層民主政治建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展, 擴(kuò)大黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ), 推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。
一、改革開(kāi)放40年村民自治的歷史回顧
40年來(lái), 我國(guó)農(nóng)村村民自治走過(guò)了極不平凡的發(fā)展歷程。改革開(kāi)放初期, 這一來(lái)自農(nóng)村基層創(chuàng)造性的改革嘗試, 逐步推及到全國(guó)范圍的農(nóng)村自治組織建構(gòu), 形成了全面覆蓋的農(nóng)村基層民主組織體系。國(guó)家通過(guò)法律形式作出了制度性設(shè)計(jì), 把村民自治納入法制化軌道, 形成了科學(xué)合理、系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的村民自治法律體系。經(jīng)過(guò)國(guó)家和基層的雙重努力和長(zhǎng)期探索, 不斷豐富了農(nóng)村基層民主形式, 不斷推進(jìn)村務(wù)公開(kāi), 探索協(xié)商民主, 強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督, 我國(guó)農(nóng)村基層民主呈現(xiàn)出新的活力。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代, 中央全面深化改革, 推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了基本遵循。特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大力實(shí)施的時(shí)代背景下, 村民自治制度也正在經(jīng)歷新的轉(zhuǎn)型, 實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)變。因此, 40年來(lái)村民自治的發(fā)展歷程可以概括為自治組織體系化、基層民主規(guī)范化、民主建設(shè)縱深化、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化等四個(gè)發(fā)展階段。
(一) 自治組織體系化階段 (1980年-1987年)
黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革在廣大農(nóng)村逐步推行, 極大地激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力, 同時(shí)催動(dòng)了對(duì)農(nóng)村實(shí)行政治與行政上雙重控制的人民公社制度的解體。國(guó)家權(quán)力退出農(nóng)村社會(huì), 基層組織體系原有的功能陷入癱瘓、半癱瘓狀態(tài), 導(dǎo)致了農(nóng)村管理的真空。1980年2月, 廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村村民自發(fā)成立了村民委員會(huì), 探索開(kāi)展村民自治, 訂立村規(guī)民約, 實(shí)行村務(wù)民主管理, 以解決當(dāng)時(shí)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、提供公共服務(wù)、管理公共財(cái)產(chǎn)、調(diào)解民間糾紛等方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題, 在實(shí)踐中發(fā)揮了很好的作用。在中央著手考慮重構(gòu)農(nóng)村基層管理模式的背景下, 來(lái)自基層的創(chuàng)造性探索取得了中央的高度重視和充分認(rèn)可。1982年憲法重新確認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)組織, 并明確規(guī)定了農(nóng)村村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的基本屬性。[1]1983年10月, 中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的通知》, 要求在農(nóng)村廣泛建立由村民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì), 并規(guī)定了村委會(huì)的建立、職能、產(chǎn)生方式等方面的內(nèi)容。[2]1986年中央要求由民政部負(fù)責(zé)村委會(huì)建設(shè)工作, 明確了責(zé)任部門(mén), 推進(jìn)了村民自治組織建設(shè)的進(jìn)程。1987年11月, 第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議審議通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法 (試行) 》, 以法律的形式確定了農(nóng)村基層民主建設(shè)改革探索的成果。由此, 村民自治從基層農(nóng)民的創(chuàng)造上升為國(guó)家意識(shí), 從農(nóng)民自發(fā)性的探索經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國(guó)家層面更加理性的制度設(shè)計(jì), 從區(qū)域性的試點(diǎn)運(yùn)行發(fā)展到全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)村基層組織體系, 確定了“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層民主架構(gòu), 并沿用至今。
(二) 基層民主規(guī)范化階段 (1988年-1998年)
1988年, 《村民委員會(huì)組織法 (試行) 》開(kāi)始實(shí)施, 為村民自治在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推廣開(kāi)辟了法治化道路。這個(gè)時(shí)期, 全國(guó)各地基本上都建立了村民委員會(huì), 也呈現(xiàn)出多樣化的形態(tài), 村民自治也探索出不同的模式, 面對(duì)這一新興的農(nóng)村基層民主形式, 迫切需要從制度層面進(jìn)行規(guī)范, 以保障自治載體的有效運(yùn)行, 與之相適應(yīng)的規(guī)章制度在全國(guó)各地逐步建立起來(lái)。從1988年6月開(kāi)始, 民政部作為法律的具體執(zhí)行部門(mén), 在全國(guó)范圍內(nèi)組織了村民委員會(huì)選舉。1994年, 民政部制定部門(mén)規(guī)章———《全國(guó)農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要 (試行) 》, 提出村民自治示范活動(dòng)的任務(wù)和具體措施, 初步建立起了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等四項(xiàng)民主制度, 實(shí)際上系統(tǒng)地確立了農(nóng)村基層民主的基本內(nèi)涵和主要內(nèi)容, 把全國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)推向了制度化發(fā)展新階段。[3]1998年, 黨的十五屆三中全會(huì)提出:“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主, 實(shí)行村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。”[4]1998年11月, 《村民委員會(huì)組織法》經(jīng)第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò), 對(duì)“四項(xiàng)民主”做出了法律規(guī)定, 并于公布之日起正式實(shí)施, 村民自治制度成為我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)性制度正式確立起來(lái)。以此法為主體制度架構(gòu), 包括相關(guān)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和其他政策文件在內(nèi)的村民自治法律體系基本形成。
(三) 民主建設(shè)縱深化階段 (1999年-2010年)
隨著20世紀(jì)90年代后期社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)初步確立, 改革開(kāi)放進(jìn)入新的階段, 村民自治發(fā)展逐步走向縱深。2002年, 黨的十六大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào), 要健全和完善村民自治機(jī)制, 并且把村民自治作社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。各地積極探索民主聽(tīng)證會(huì)、民主活動(dòng)日、村民咨詢(xún)?nèi)盏刃碌拿裰餍问? 不斷豐富和發(fā)展村民自治的具體形式。[5]集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的浙江, 最早出現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu), 2004年, 浙江省武義縣后陳村創(chuàng)設(shè)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)被贊譽(yù)為村兩委之外的“第三駕馬車(chē)”, 這一做法得到了普遍推廣。[6]2005年, 中央作出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的決定。十六屆五中全會(huì)審議通過(guò)的十一五規(guī)劃建議, 對(duì)扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的基本要求, 農(nóng)村基層民主建設(shè)全面納入現(xiàn)代化建設(shè)的總體框架之中。[7]黨的十七大報(bào)告指出“人民依法直接行使民主權(quán)利, 管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè), 實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督, 對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督, 是人們當(dāng)家作主最有效最廣泛的途徑, 必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工作重點(diǎn)推進(jìn)”[8], 并將基層群眾自治制度首次納入中國(guó)特色政治制度范疇。2010年全國(guó)人大常委會(huì)再次對(duì)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了修訂, 對(duì)村委會(huì)選舉、自治章程和村民會(huì)等內(nèi)容進(jìn)行了更加明確的規(guī)定, 增加了設(shè)立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的規(guī)定。[9]這一階段, 黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民在自治組織體系已經(jīng)確立、法律法規(guī)日漸完備的基礎(chǔ)上, 不斷豐富民主形式, 推進(jìn)“四項(xiàng)民主”向縱深發(fā)展, 使基層民主得到切實(shí)保障, 進(jìn)行了富有成效的探索, 積累了極其寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
(四) 鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化階段 (2012年至今)
黨的十八大報(bào)告中指出, 基層群眾自治制度和多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度共同構(gòu)成我國(guó)社會(huì)主義基本政治制度, 并提出要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的基層群眾自治機(jī)制, 拓寬范圍和途徑, 豐富內(nèi)容和形式, 保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。[10]2013年, 黨的十八屆三中全會(huì)把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo), 無(wú)論對(duì)于中央和地方各級(jí)政府, 還是對(duì)于基層自治組織來(lái)說(shuō), 治理現(xiàn)代化成為新時(shí)期各治理主體從事公共行為、管理社會(huì)各方面事務(wù)的基本要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織和村民委員會(huì)作為國(guó)家治理的基層主體, 無(wú)疑在推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用, 甚至可以說(shuō)像改革開(kāi)放初期一樣, 承擔(dān)著改革先鋒的作用。新時(shí)期鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新探索的焦點(diǎn)之一就是對(duì)鄉(xiāng)政村治格局下各個(gè)治理主體關(guān)系的協(xié)調(diào), 包括村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織和其他村民組織之間的關(guān)系。全國(guó)各地也進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索和嘗試。比如, 浙江溫嶺以民主懇談方式構(gòu)建村民、政府和人大之間的對(duì)話(huà)橋梁, 以改變農(nóng)民在決策中的被動(dòng)地位。浙江省嘉善縣推行村務(wù)協(xié)商議事會(huì), 聽(tīng)取外來(lái)人口的意見(jiàn), 做出了協(xié)商治理的探索, 等等。這些治理模式的創(chuàng)新探索都是在治理民主化、規(guī)范化的基礎(chǔ)上, 推動(dòng)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的有益嘗試, 著力構(gòu)建合理分權(quán)、適當(dāng)放權(quán)、科學(xué)用權(quán)的權(quán)力機(jī)制, 朝向更加科學(xué)的黨組織、政府、村委和其他組織“多元善治”的方向發(fā)展。2017年, 黨的十九大勝利召開(kāi), 明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。同年召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議要求必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系, 走鄉(xiāng)村善治之路, 新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化踏上了新的征程。
二、改革開(kāi)放40年村民自治的基本經(jīng)驗(yàn)
改革開(kāi)放40年來(lái), 黨團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)廣大農(nóng)民在推動(dòng)村民自治制度建設(shè)上取得了重大成就, 形成了獨(dú)特的民主發(fā)展方式, 這是長(zhǎng)期改革探索的歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯的必然結(jié)果。總結(jié)40年來(lái)的經(jīng)驗(yàn), 歸根到底就是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)地結(jié)合起來(lái), 走中國(guó)特色的社會(huì)主義基層民主發(fā)展道路。
(一) 始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo), 牢牢把握村民自治的正確方向
黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征, 是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì), 也是人民當(dāng)家做主的根本保證。包括農(nóng)村村民自治在內(nèi)的基層群眾自治制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下, 把科學(xué)社會(huì)主義基本原則和中國(guó)實(shí)際相結(jié)合而創(chuàng)建起來(lái)的。1978年中央工作會(huì)議深刻闡述了經(jīng)濟(jì)民主的問(wèn)題, 指出要有計(jì)劃地大膽下放權(quán)力, 盡快擴(kuò)大生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán), 切實(shí)保障農(nóng)民的個(gè)人民主權(quán)利, 使民主制度化、法律化。這為農(nóng)村政治體制改革、發(fā)展基層民主提供了根本遵循。[11]改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平明確指出:“我國(guó)農(nóng)村改革之所以見(jiàn)效, 就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán), 調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性”“把權(quán)力下放給基層和人民, 在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民, 這就是最大的民主。我們講社會(huì)主義民主, 這就是一個(gè)重要內(nèi)容。”[12]為農(nóng)村基層民主建設(shè)指明了方向。1982年, 中央在批轉(zhuǎn)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》的文件中指出:“最近以來(lái), 由于各種原因, 農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散, 甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài), 致使許多事情無(wú)人負(fù)責(zé), 不良現(xiàn)象在滋長(zhǎng)蔓延。”[13]在廣西農(nóng)村創(chuàng)立村民委員會(huì)之前, 中央就已經(jīng)高度重視人民公社解體后的農(nóng)村基層管理問(wèn)題, 并著手研究有效解決方式。中央對(duì)廣西做法給予了肯定和支持, 結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的成立, 試驗(yàn)推廣村民自治, 制定相關(guān)政策, 明確責(zé)任部門(mén), 開(kāi)展示范活動(dòng), 通過(guò)立法進(jìn)行制度性規(guī)范, 才使得村民自治制度最終確立。
在農(nóng)民基層民主建設(shè)進(jìn)程中, 黨始終把握正確的政治方向, 將農(nóng)村基層的創(chuàng)造轉(zhuǎn)化為國(guó)家頂層設(shè)計(jì), 把來(lái)自個(gè)別農(nóng)村的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為在全國(guó)范圍實(shí)行的基層民主制度。事實(shí)證明, 也只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo), 才能切實(shí)解決村兩委關(guān)系、鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力興起、村委會(huì)組織空殼化、村級(jí)干部隊(duì)伍建設(shè)、賄選、宗族勢(shì)力干預(yù)選舉等基層民主建設(shè)中的重大問(wèn)題。2003年, 中紀(jì)委、中組部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等多部門(mén)組成全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組, 推動(dòng)村務(wù)公開(kāi)、民主管理的示范單位創(chuàng)建和督查工作, 保障了農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利。
指出:“發(fā)展社會(huì)主義民主政治, 就要堅(jiān)持發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用, 提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平, 保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家, 切實(shí)防止出現(xiàn)群龍無(wú)首、一盤(pán)散沙的現(xiàn)象。……我們要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度, 發(fā)展基層民主, 保障人民依法直接行使民主權(quán)利, 切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象。”[14]發(fā)展農(nóng)村基層民主, 必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo), 始終保持政治定力, 堅(jiān)定對(duì)基層群眾自治制度的自信, 增強(qiáng)走中國(guó)特色農(nóng)村基層民主道路的信心, 確保農(nóng)民享有更加廣泛、更加充分、更加真實(shí)的民主權(quán)利, 讓社會(huì)主義民主的優(yōu)越性更加充分地展示出來(lái)。
(二) 始終堅(jiān)持法治建設(shè), 為村民自治提供法律保障
法律是治國(guó)之重器, 良法是善治之前提。全面依法治國(guó)是我們黨治理國(guó)家的基本方略, 也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基本要求。40多年的農(nóng)村基層民主建設(shè)實(shí)踐證明, 村民自治必須納入法治化的軌道, 才能為農(nóng)民直接行使民主權(quán)利, 通過(guò)各種形式管理農(nóng)村公共事務(wù)提供強(qiáng)有力的法律保障。盡管發(fā)自村民的自發(fā)探索, 但從制度構(gòu)建方面看, 村民自治制度最終是由國(guó)家的立法賦權(quán)完成的, 國(guó)家以法律的形式確認(rèn)了村民自我管理的權(quán)利機(jī)制, 創(chuàng)設(shè)了村民自我管理的制度。[15]1982年, 憲法明確規(guī)定農(nóng)村設(shè)立村民委員會(huì), 確定了村委會(huì)作為群眾性自治組織的法律地位, 為村民自治的推行提供了根本性的法律依據(jù)。1984年, 國(guó)家開(kāi)始著手起草《村民委員會(huì)組織法 (試行) 》草案, 1987年提交第六屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)。1998年, 第九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了修改的《村民委員會(huì)組織法》, 正式頒布實(shí)施。2010年, 第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)再次進(jìn)行了修改。這部確定村民自治的基本法律經(jīng)過(guò)4年的起草、10年的試行、兩次大的修訂才正式確立。為了使憲法和村民委員會(huì)組織法順利實(shí)施, 國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)制定了部門(mén)規(guī)章, 地方也因地制宜地出臺(tái)了地方性法規(guī), 形成了以憲法為基本依據(jù), 村民委員會(huì)組織法為主體框架, 其他法律制度為配套的村民自治法律體系。
亨廷頓指出:“在一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)里, 政治共同體的穩(wěn)定依賴(lài)于社會(huì)政治制度化的程度, 而且政治制度化就是組織和程序獲取價(jià)值觀(guān)和穩(wěn)定性的一個(gè)過(guò)程。”[16]法律體系的確立對(duì)促進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用, 確定了村民自治的法律地位, 為村民委員會(huì)的推廣建立提供了法律依據(jù)。國(guó)家通過(guò)立法對(duì)村民委員會(huì)組織進(jìn)行了規(guī)范和界定, 實(shí)現(xiàn)了村民自治組織建設(shè)規(guī)范性和多樣性的統(tǒng)一, 確保村民自治制度改革和探索始終沿著法制化的軌道前進(jìn), 保證了基層民主的正確方向。法律賦予了村民委員會(huì)和村民自治的權(quán)利, 有效減少了國(guó)家公權(quán)力對(duì)自治權(quán)的干預(yù), 為村民管理自己的事務(wù)提供了法律保護(hù)。同時(shí)法律的制度設(shè)計(jì)中充分考慮到了現(xiàn)實(shí)可操作性, 不僅確立了村民自治的實(shí)體性權(quán)利, 同時(shí)也做出了一系列程序性設(shè)計(jì), 為自治權(quán)利的行使提供了法律指南。以民主價(jià)值追求為內(nèi)核的法律體系的構(gòu)建, 無(wú)疑為民主實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)有力的支撐和保障, 又為民主的進(jìn)一步拓展開(kāi)辟了道路。村民自治這一基層民主形式正是在法制化軌道中逐步走向成熟的, 這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)農(nóng)村基層民主的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
(三) 始終堅(jiān)持以農(nóng)民為主體, 為村民自治提供根本依靠力量
人民群眾是歷史的創(chuàng)造者, 是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的決定力量。群眾路線(xiàn)是我們黨的生命線(xiàn)和根本工作路線(xiàn)。推動(dòng)農(nóng)村基層民主建設(shè), 必須相信農(nóng)民, 依靠農(nóng)民, 尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神, 維護(hù)農(nóng)民的切身利益。馬克思很早就有關(guān)于“真正的自治”的提法, [17]對(duì)于普選、人民自治實(shí)現(xiàn)人民管理制和切實(shí)的監(jiān)督都有論述。[18]村民自治制度與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣, 源于農(nóng)民的自發(fā)性創(chuàng)造, 通過(guò)村民自治組織和有效的自治形式, 管理村內(nèi)事務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系, 為有中國(guó)特色的基層群眾自治制度建設(shè)提供了基層經(jīng)驗(yàn)和農(nóng)村樣本。廣大農(nóng)民不僅創(chuàng)造了這項(xiàng)制度, 而且在民主實(shí)踐中豐富了村民自治的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和有效形式。1990年, 中組部、民政部等在山東萊西召開(kāi)全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì), 總結(jié)推廣萊西經(jīng)驗(yàn), 有力推動(dòng)了村委會(huì)選舉, 初步確立了村民自治的基本內(nèi)容。隨后, 民政部在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展村民自治示范活動(dòng), 各地積極探索村民自治的具體模式。吉林梨海的海選、山東招遠(yuǎn)的村民代表會(huì)議、山東章丘的村民自治章程、山西河曲的兩票制等地方基層群眾的智慧創(chuàng)造都起到了重要的示范作用。這些村民自治的基層發(fā)明直接推動(dòng)了農(nóng)村基層民主的縱深發(fā)展。正如本杰明·巴伯所說(shuō), “參與孕育參與, 民主滋養(yǎng)民主。少許的自治經(jīng)驗(yàn), 激勵(lì)更多的自治欲求;微量的政治行動(dòng), 鼓舞大量的行動(dòng)欲望。”[19]實(shí)踐證明, 實(shí)行村民自治有效地?cái)U(kuò)大了農(nóng)村基層民主, 是億萬(wàn)農(nóng)民在黨領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的偉大創(chuàng)造。
馬克思曾深刻指出:“國(guó)家制度不僅就其本質(zhì)說(shuō)來(lái)是自在的, 而且就其存在, 就其現(xiàn)實(shí)性說(shuō)來(lái), 也日益趨向于自己的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民, 并確定為人民自己的事情。”[20]村民自治是農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利、體現(xiàn)當(dāng)家作主的有效途徑, 是“由村民群眾依法辦理群眾自己的事情”。[21]這個(gè)制度設(shè)立的初衷和要旨不僅僅在于強(qiáng)化國(guó)家對(duì)于權(quán)力末梢的治理, 實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效管理, 更在于采用符合中國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際的民主形式, 切實(shí)保障廣大農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民更加了解自身的利益訴求, 更加了解農(nóng)村社會(huì)的基本狀況, 在上千年的農(nóng)業(yè)文化傳統(tǒng)的背景下, 農(nóng)民更適合承擔(dān)自治的主體責(zé)任。雖然村民自治能力和民主意識(shí)曾經(jīng)飽受質(zhì)疑, 但是40多年來(lái)的發(fā)展歷程一再證明, 依靠農(nóng)民、相信農(nóng)民、以農(nóng)民為主體的村民自治對(duì)于緩解農(nóng)村社會(huì)矛盾, 解決農(nóng)村公共事務(wù), 促進(jìn)基層民主建設(shè)發(fā)揮了重要作用。
(四) 始終堅(jiān)持順應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革要求, 為村民自治奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)
村民自治在改革開(kāi)放40年來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革大背景下確立起來(lái)并走向成熟的。經(jīng)濟(jì)體制改革是國(guó)家整體性改革的核心內(nèi)容, 為農(nóng)村基層民主建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革, 賦予了農(nóng)民土地承包權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán), 極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力, 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高速增長(zhǎng), 并很大程度上改變了國(guó)家和農(nóng)村的關(guān)系, “三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的政社合一體制日漸失效, 呼喚農(nóng)村社會(huì)管理組織和機(jī)制的變革。村民自治組織載體和自治模式的出現(xiàn)適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)變革的要求, 符合農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的愿望, 因此在全國(guó)迅速推廣。
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的日漸深入, 農(nóng)村改革也向縱深推進(jìn)。特別是進(jìn)入新世紀(jì)之后, 國(guó)家進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革, 包括農(nóng)村稅費(fèi)改革及配套改革、三權(quán)分置和集體產(chǎn)權(quán)改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與一體化等。調(diào)整了農(nóng)村、集體和國(guó)家的利益分配, 把農(nóng)民從繁重的稅費(fèi)攤派中解放出來(lái), 明晰了農(nóng)民與集體等方面的產(chǎn)權(quán)歸屬, 也理順了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織之間的關(guān)系, 無(wú)疑推動(dòng)了農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)和村民委員會(huì)、基層治理組織的功能、管理和服務(wù)方式。[22]2004年, 出于對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的需要, 中央進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作, 意味著我國(guó)鄉(xiāng)村進(jìn)入以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的全面改革時(shí)期。借助國(guó)家公權(quán)力的自覺(jué)回縮, 改變了之前由于國(guó)家權(quán)力下放而對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)造成的覆蓋之勢(shì), 展現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)和轉(zhuǎn)型。[23]
圍繞農(nóng)村改革, 中央做出加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、取消農(nóng)業(yè)稅、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列重大舉措, 全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這一系列舉措切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民土地承包權(quán), 放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 充分維護(hù)農(nóng)戶(hù)使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能, 進(jìn)一步釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力, 明顯改善了農(nóng)民生活, 促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定, 為村民自治制度的完善奠定了堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ), 同時(shí)也對(duì)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化帶來(lái)了新的機(jī)遇, 提供了新的要求。因此, 加快推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè), 必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革特別是農(nóng)村改革的需要, 順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。
(五) 始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向, 為村民自治提供改革動(dòng)力
對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律是唯物辯證法的實(shí)質(zhì)和核心, 深刻解釋了事物普遍聯(lián)系的根本內(nèi)容和變化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。村民自治制度建設(shè)中遇到了各種問(wèn)題和矛盾, 但并沒(méi)有阻礙民主發(fā)展進(jìn)程, 恰恰是推動(dòng)農(nóng)村基層民主不斷豐富和發(fā)展的基本動(dòng)力。正是在實(shí)踐中黨領(lǐng)導(dǎo)人民堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向, 直面困境, 發(fā)揮群眾的集體智慧, 不斷破解各種難題, 推動(dòng)了村民自治制度的完善。改革開(kāi)放以后, 人民公社制度的解體、國(guó)家權(quán)力的后撤, 帶來(lái)了農(nóng)村公共秩序和公共服務(wù)缺失的問(wèn)題, 倒逼農(nóng)村基層自發(fā)性、創(chuàng)造性的探索, 村委委員會(huì)作為自治載體的嘗試提供了破解問(wèn)題的地方經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家層面開(kāi)始著手推廣這一經(jīng)驗(yàn), 并逐步構(gòu)建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助, 村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的基本管理模式和權(quán)力配置。但當(dāng)時(shí)民主自治機(jī)制與傳統(tǒng)的全能主義社會(huì)管理機(jī)制存在沖突, 實(shí)行村民自治缺少干部準(zhǔn)備和經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)備, 村委會(huì)的設(shè)置及其運(yùn)行模式也亟待規(guī)范。針對(duì)這些問(wèn)題, 國(guó)家通過(guò)立法確定了“四項(xiàng)民主”的基本制度框架, 在總結(jié)解決問(wèn)題的基本經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上, 做出法律層面的規(guī)范和設(shè)計(jì)。但在實(shí)際運(yùn)行中又出現(xiàn)了村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力相爭(zhēng)、村委會(huì)和農(nóng)村基層黨組織不協(xié)調(diào)、村委會(huì)與村民之間矛盾等一系列問(wèn)題。中央重點(diǎn)從選舉、村務(wù)公開(kāi)、民主管理等方面出臺(tái)了一系列配套文件, 著力解決基層民主如何有效實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題, 把村民自治引向深入, 在法制化的軌道上強(qiáng)化基層民主的內(nèi)涵式提升, 切實(shí)保障農(nóng)民的自治權(quán)利。但以行政力量推動(dòng)村民自治進(jìn)程, 不可避免地帶來(lái)行政干預(yù)自治的形象, 同時(shí), 村民自治區(qū)域發(fā)展不平衡、制度建設(shè)和民主文化建設(shè)不平衡、“四項(xiàng)民主”之間不平衡的矛盾日益凸顯。針對(duì)這些問(wèn)題, 國(guó)家和地方制定了《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施辦法, 圍繞村委會(huì)選舉、村務(wù)公開(kāi)等出臺(tái)地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則, 開(kāi)展大規(guī)模地?fù)Q屆選舉工作, 呈現(xiàn)出法律制度細(xì)化和行政強(qiáng)力推動(dòng)的工作局面, 切實(shí)解決了很多問(wèn)題。隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程加快, 農(nóng)業(yè)稅取消, 農(nóng)村改革日益深化, 以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主制度又面臨著新的問(wèn)題, 比如農(nóng)村空心化、農(nóng)民參與自治熱情不高、農(nóng)村可支配資源有效等等。這些問(wèn)題對(duì)幾十年來(lái)探索成熟的農(nóng)村基層民主制度帶了極大的沖擊, 中央又明確提出不斷完善自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系, 推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措, 適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展要求, 積極尋求破解之策。總之, 農(nóng)村基層民主發(fā)展的過(guò)程也是破解各種問(wèn)題的過(guò)程。我們始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向, 深刻研究和著力破解基層民主進(jìn)程中的各種問(wèn)題, 推動(dòng)了村民自治制度不斷走向成熟, 煥發(fā)新的生機(jī)和活力。
結(jié)語(yǔ)
我國(guó)村民自治從最初自發(fā)的創(chuàng)造, 發(fā)展到逐步規(guī)范化、法制化, 40多年村民自治的歷程為我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè), 尤其是民主政治建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。它的發(fā)展方向和發(fā)展?fàn)顟B(tài)關(guān)系著我國(guó)民主政治和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程, 這要求我們用獨(dú)立的精神、整體的思維和更加開(kāi)闊的視野, 始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向, 深刻研究和著力破解基層民主進(jìn)程中的各種問(wèn)題, 推動(dòng)了村民自治制度不斷走向成熟, 煥發(fā)新的生機(jī)和活力。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：山東青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)2018年06期
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