摘 要：改革開放40年來, 我國農村村民自治經歷了自治組織體系化、基層民主規范化、民主建設縱深化、鄉村治理現代化等四個發展階段, 形成了比較完備的村民自治組織體系和法律體系, 保障了億萬農民直接行使民主的權利, 探索了一條中國特色農村基層民主建設的道路。始終堅持黨的領導, 推動基層民主法制化建設, 突出農民主體地位, 順應農村經濟體制改革要求, 堅持問題導向, 不斷推動農村基層民主制度改革創新, 是我國村民自治歷史發展的基本經驗。
改革開放40年來, 我國逐步探索建立了以村民自治為核心的農村基層民主制度, 為億萬農民依法直接行使民主權利提供了重要保障, 培育了農民的民主法治意識, 提高了參與民主管理的能力, 促進了農村經濟發展, 豐富和發展了中國特色社會主義民主理論和制度。黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大部署, 對進一步加強農村基層民主建設, 推動鄉村治理現代化提出新的更高要求。總結40年來農村基層民主建設發展歷程和寶貴經驗, 對于推進基層民主政治建設和城鄉一體化發展, 擴大黨在農村的執政基礎, 推動國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。
一、改革開放40年村民自治的歷史回顧
40年來, 我國農村村民自治走過了極不平凡的發展歷程。改革開放初期, 這一來自農村基層創造性的改革嘗試, 逐步推及到全國范圍的農村自治組織建構, 形成了全面覆蓋的農村基層民主組織體系。國家通過法律形式作出了制度性設計, 把村民自治納入法制化軌道, 形成了科學合理、系統完備、運行有效的村民自治法律體系。經過國家和基層的雙重努力和長期探索, 不斷豐富了農村基層民主形式, 不斷推進村務公開, 探索協商民主, 強化權力監督, 我國農村基層民主呈現出新的活力。中國特色社會主義進入新時代, 中央全面深化改革, 推動國家治理體系和治理能力現代化, 對推進鄉村治理現代化提供了基本遵循。特別是在鄉村振興戰略大力實施的時代背景下, 村民自治制度也正在經歷新的轉型, 實現從管理向治理的轉變。因此, 40年來村民自治的發展歷程可以概括為自治組織體系化、基層民主規范化、民主建設縱深化、鄉村治理現代化等四個發展階段。
(一) 自治組織體系化階段 (1980年-1987年)
黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕。以家庭聯產承包為主要內容的經濟體制改革在廣大農村逐步推行, 極大地激發了農村經濟發展活力, 同時催動了對農村實行政治與行政上雙重控制的人民公社制度的解體。國家權力退出農村社會, 基層組織體系原有的功能陷入癱瘓、半癱瘓狀態, 導致了農村管理的真空。1980年2月, 廣西宜州市屏南鄉果作村村民自發成立了村民委員會, 探索開展村民自治, 訂立村規民約, 實行村務民主管理, 以解決當時維護農村穩定、提供公共服務、管理公共財產、調解民間糾紛等方面的現實問題, 在實踐中發揮了很好的作用。在中央著手考慮重構農村基層管理模式的背景下, 來自基層的創造性探索取得了中央的高度重視和充分認可。1982年憲法重新確認了鄉鎮政府為國家在農村的基層政權組織, 并明確規定了農村村民委員會作為基層群眾性自治組織的基本屬性。[1]1983年10月, 中共中央、國務院印發了《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》, 要求在農村廣泛建立由村民選舉產生的村民委員會, 并規定了村委會的建立、職能、產生方式等方面的內容。[2]1986年中央要求由民政部負責村委會建設工作, 明確了責任部門, 推進了村民自治組織建設的進程。1987年11月, 第六屆全國人大常委會第23次會議審議通過了《村民委員會組織法 (試行) 》, 以法律的形式確定了農村基層民主建設改革探索的成果。由此, 村民自治從基層農民的創造上升為國家意識, 從農民自發性的探索經驗轉化為國家層面更加理性的制度設計, 從區域性的試點運行發展到全國范圍內農村基層組織體系, 確定了“鄉政村治”的農村基層民主架構, 并沿用至今。
(二) 基層民主規范化階段 (1988年-1998年)
1988年, 《村民委員會組織法 (試行) 》開始實施, 為村民自治在試點基礎上全面推廣開辟了法治化道路。這個時期, 全國各地基本上都建立了村民委員會, 也呈現出多樣化的形態, 村民自治也探索出不同的模式, 面對這一新興的農村基層民主形式, 迫切需要從制度層面進行規范, 以保障自治載體的有效運行, 與之相適應的規章制度在全國各地逐步建立起來。從1988年6月開始, 民政部作為法律的具體執行部門, 在全國范圍內組織了村民委員會選舉。1994年, 民政部制定部門規章———《全國農村村民自治示范活動指導綱要 (試行) 》, 提出村民自治示范活動的任務和具體措施, 初步建立起了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”等四項民主制度, 實際上系統地確立了農村基層民主的基本內涵和主要內容, 把全國農村基層民主建設推向了制度化發展新階段。[3]1998年, 黨的十五屆三中全會提出:“擴大農村基層民主, 實行村民自治是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造?！盵4]1998年11月, 《村民委員會組織法》經第九屆全國人大常委會第五次會議通過, 對“四項民主”做出了法律規定, 并于公布之日起正式實施, 村民自治制度成為我國農村基層民主建設的基礎性制度正式確立起來。以此法為主體制度架構, 包括相關行政法規、部門規章、地方性法規和其他政策文件在內的村民自治法律體系基本形成。
(三) 民主建設縱深化階段 (1999年-2010年)
隨著20世紀90年代后期社會主義市場經濟在我國初步確立, 改革開放進入新的階段, 村民自治發展逐步走向縱深。2002年, 黨的十六大進一步強調, 要健全和完善村民自治機制, 并且把村民自治作社會主義政治文明建設的重要內容。各地積極探索民主聽證會、民主活動日、村民咨詢日等新的民主形式, 不斷豐富和發展村民自治的具體形式。[5]集體經濟發展迅速的浙江, 最早出現了專門的村務監督機構, 2004年, 浙江省武義縣后陳村創設的村務監督委員會被贊譽為村兩委之外的“第三駕馬車”, 這一做法得到了普遍推廣。[6]2005年, 中央作出建設社會主義新農村的決定。十六屆五中全會審議通過的十一五規劃建議, 對扎實推進新農村建設提出“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的基本要求, 農村基層民主建設全面納入現代化建設的總體框架之中。[7]黨的十七大報告指出“人民依法直接行使民主權利, 管理基層公共事務和公益事業, 實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督, 對干部實行民主監督, 是人們當家作主最有效最廣泛的途徑, 必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工作重點推進”[8], 并將基層群眾自治制度首次納入中國特色政治制度范疇。2010年全國人大常委會再次對《村民委員會組織法》進行了修訂, 對村委會選舉、自治章程和村民會等內容進行了更加明確的規定, 增加了設立村務監督機構的規定。[9]這一階段, 黨領導廣大農民在自治組織體系已經確立、法律法規日漸完備的基礎上, 不斷豐富民主形式, 推進“四項民主”向縱深發展, 使基層民主得到切實保障, 進行了富有成效的探索, 積累了極其寶貴的經驗。
(四) 鄉村治理現代化階段 (2012年至今)
黨的十八大報告中指出, 基層群眾自治制度和多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度共同構成我國社會主義基本政治制度, 并提出要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制, 拓寬范圍和途徑, 豐富內容和形式, 保障人民享有更多更切實的民主權利。[10]2013年, 黨的十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為我國全面深化改革的總目標, 無論對于中央和地方各級政府, 還是對于基層自治組織來說, 治理現代化成為新時期各治理主體從事公共行為、管理社會各方面事務的基本要求。鄉鎮政府、村黨組織和村民委員會作為國家治理的基層主體, 無疑在推動國家治理現代化進程中發揮著基礎性作用, 甚至可以說像改革開放初期一樣, 承擔著改革先鋒的作用。新時期鄉村治理的創新探索的焦點之一就是對鄉政村治格局下各個治理主體關系的協調, 包括村民委員會與鄉鎮政府、村黨組織和其他村民組織之間的關系。全國各地也進行了創新性的探索和嘗試。比如, 浙江溫嶺以民主懇談方式構建村民、政府和人大之間的對話橋梁, 以改變農民在決策中的被動地位。浙江省嘉善縣推行村務協商議事會, 聽取外來人口的意見, 做出了協商治理的探索, 等等。這些治理模式的創新探索都是在治理民主化、規范化的基礎上, 推動治理現代化進程的有益嘗試, 著力構建合理分權、適當放權、科學用權的權力機制, 朝向更加科學的黨組織、政府、村委和其他組織“多元善治”的方向發展。2017年, 黨的十九大勝利召開, 明確提出實施鄉村振興戰略, 健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。同年召開的中央農村工作會議要求必須創新鄉村治理體系, 走鄉村善治之路, 新時代鄉村治理現代化踏上了新的征程。
二、改革開放40年村民自治的基本經驗
改革開放40年來, 黨團結和帶領廣大農民在推動村民自治制度建設上取得了重大成就, 形成了獨特的民主發展方式, 這是長期改革探索的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的必然結果。總結40年來的經驗, 歸根到底就是要把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機地結合起來, 走中國特色的社會主義基層民主發展道路。
(一) 始終堅持黨的領導, 牢牢把握村民自治的正確方向
黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征, 是中國特色社會主義制度的最大優勢, 也是人民當家做主的根本保證。包括農村村民自治在內的基層群眾自治制度是在黨的領導下, 把科學社會主義基本原則和中國實際相結合而創建起來的。1978年中央工作會議深刻闡述了經濟民主的問題, 指出要有計劃地大膽下放權力, 盡快擴大生產隊的自主權, 切實保障農民的個人民主權利, 使民主制度化、法律化。這為農村政治體制改革、發展基層民主提供了根本遵循。[11]改革開放的總設計師鄧小平明確指出:“我國農村改革之所以見效, 就是因為給農民更多的自主權, 調動了農民的積極性”“把權力下放給基層和人民, 在農村就是下放給農民, 這就是最大的民主。我們講社會主義民主, 這就是一個重要內容?！盵12]為農村基層民主建設指明了方向。1982年, 中央在批轉《全國農村工作會議紀要》的文件中指出:“最近以來, 由于各種原因, 農村一部分社隊基層組織渙散, 甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態, 致使許多事情無人負責, 不良現象在滋長蔓延。”[13]在廣西農村創立村民委員會之前, 中央就已經高度重視人民公社解體后的農村基層管理問題, 并著手研究有效解決方式。中央對廣西做法給予了肯定和支持, 結合鄉鎮人民政府的成立, 試驗推廣村民自治, 制定相關政策, 明確責任部門, 開展示范活動, 通過立法進行制度性規范, 才使得村民自治制度最終確立。
在農民基層民主建設進程中, 黨始終把握正確的政治方向, 將農村基層的創造轉化為國家頂層設計, 把來自個別農村的實踐探索經驗轉化為在全國范圍實行的基層民主制度。事實證明, 也只有堅持黨的領導, 才能切實解決村兩委關系、鄉村黑惡勢力興起、村委會組織空殼化、村級干部隊伍建設、賄選、宗族勢力干預選舉等基層民主建設中的重大問題。2003年, 中紀委、中組部、中央農村工作領導小組辦公室等多部門組成全國村務公開協調小組, 推動村務公開、民主管理的示范單位創建和督查工作, 保障了農民依法直接行使民主權利。
指出:“發展社會主義民主政治, 就要堅持發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用, 提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平, 保證黨領導人民有效治理國家, 切實防止出現群龍無首、一盤散沙的現象?！覀円獔猿趾屯晟苹鶎尤罕娮灾沃贫? 發展基層民主, 保障人民依法直接行使民主權利, 切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象?！盵14]發展農村基層民主, 必須堅持黨的領導, 始終保持政治定力, 堅定對基層群眾自治制度的自信, 增強走中國特色農村基層民主道路的信心, 確保農民享有更加廣泛、更加充分、更加真實的民主權利, 讓社會主義民主的優越性更加充分地展示出來。
(二) 始終堅持法治建設, 為村民自治提供法律保障
法律是治國之重器, 良法是善治之前提。全面依法治國是我們黨治理國家的基本方略, 也是發展社會主義民主政治的基本要求。40多年的農村基層民主建設實踐證明, 村民自治必須納入法治化的軌道, 才能為農民直接行使民主權利, 通過各種形式管理農村公共事務提供強有力的法律保障。盡管發自村民的自發探索, 但從制度構建方面看, 村民自治制度最終是由國家的立法賦權完成的, 國家以法律的形式確認了村民自我管理的權利機制, 創設了村民自我管理的制度。[15]1982年, 憲法明確規定農村設立村民委員會, 確定了村委會作為群眾性自治組織的法律地位, 為村民自治的推行提供了根本性的法律依據。1984年, 國家開始著手起草《村民委員會組織法 (試行) 》草案, 1987年提交第六屆全國人大常委會審議通過。1998年, 第九屆全國人大常委會審議通過了修改的《村民委員會組織法》, 正式頒布實施。2010年, 第十一屆全國人民代表大會常委會再次進行了修改。這部確定村民自治的基本法律經過4年的起草、10年的試行、兩次大的修訂才正式確立。為了使憲法和村民委員會組織法順利實施, 國務院相關部門制定了部門規章, 地方也因地制宜地出臺了地方性法規, 形成了以憲法為基本依據, 村民委員會組織法為主體框架, 其他法律制度為配套的村民自治法律體系。
亨廷頓指出:“在一個復雜的社會里, 政治共同體的穩定依賴于社會政治制度化的程度, 而且政治制度化就是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一個過程?！盵16]法律體系的確立對促進農村基層民主建設起到了至關重要的作用, 確定了村民自治的法律地位, 為村民委員會的推廣建立提供了法律依據。國家通過立法對村民委員會組織進行了規范和界定, 實現了村民自治組織建設規范性和多樣性的統一, 確保村民自治制度改革和探索始終沿著法制化的軌道前進, 保證了基層民主的正確方向。法律賦予了村民委員會和村民自治的權利, 有效減少了國家公權力對自治權的干預, 為村民管理自己的事務提供了法律保護。同時法律的制度設計中充分考慮到了現實可操作性, 不僅確立了村民自治的實體性權利, 同時也做出了一系列程序性設計, 為自治權利的行使提供了法律指南。以民主價值追求為內核的法律體系的構建, 無疑為民主實現提供了強有力的支撐和保障, 又為民主的進一步拓展開辟了道路。村民自治這一基層民主形式正是在法制化軌道中逐步走向成熟的, 這是我們黨領導人民推進農村基層民主的寶貴經驗。
(三) 始終堅持以農民為主體, 為村民自治提供根本依靠力量
人民群眾是歷史的創造者, 是推動社會發展的決定力量。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。推動農村基層民主建設, 必須相信農民, 依靠農民, 尊重農民的首創精神, 維護農民的切身利益。馬克思很早就有關于“真正的自治”的提法, [17]對于普選、人民自治實現人民管理制和切實的監督都有論述。[18]村民自治制度與家庭聯產承包責任制一樣, 源于農民的自發性創造, 通過村民自治組織和有效的自治形式, 管理村內事務、協調利益關系, 為有中國特色的基層群眾自治制度建設提供了基層經驗和農村樣本。廣大農民不僅創造了這項制度, 而且在民主實踐中豐富了村民自治的實質內容和有效形式。1990年, 中組部、民政部等在山東萊西召開全國村級組織建設工作座談會, 總結推廣萊西經驗, 有力推動了村委會選舉, 初步確立了村民自治的基本內容。隨后, 民政部在全國范圍內開展村民自治示范活動, 各地積極探索村民自治的具體模式。吉林梨海的海選、山東招遠的村民代表會議、山東章丘的村民自治章程、山西河曲的兩票制等地方基層群眾的智慧創造都起到了重要的示范作用。這些村民自治的基層發明直接推動了農村基層民主的縱深發展。正如本杰明·巴伯所說, “參與孕育參與, 民主滋養民主。少許的自治經驗, 激勵更多的自治欲求;微量的政治行動, 鼓舞大量的行動欲望。”[19]實踐證明, 實行村民自治有效地擴大了農村基層民主, 是億萬農民在黨領導下推動中國特色社會主義民主政治建設的偉大創造。
馬克思曾深刻指出:“國家制度不僅就其本質說來是自在的, 而且就其存在, 就其現實性說來, 也日益趨向于自己的現實的基礎、現實的人、現實的人民, 并確定為人民自己的事情?！盵20]村民自治是農民依法直接行使民主權利、體現當家作主的有效途徑, 是“由村民群眾依法辦理群眾自己的事情”。[21]這個制度設立的初衷和要旨不僅僅在于強化國家對于權力末梢的治理, 實現國家對鄉村社會的有效管理, 更在于采用符合中國國情和農村實際的民主形式, 切實保障廣大農民的權益。農民更加了解自身的利益訴求, 更加了解農村社會的基本狀況, 在上千年的農業文化傳統的背景下, 農民更適合承擔自治的主體責任。雖然村民自治能力和民主意識曾經飽受質疑, 但是40多年來的發展歷程一再證明, 依靠農民、相信農民、以農民為主體的村民自治對于緩解農村社會矛盾, 解決農村公共事務, 促進基層民主建設發揮了重要作用。
(四) 始終堅持順應經濟改革要求, 為村民自治奠定經濟基礎
村民自治在改革開放40年來國家經濟體制改革大背景下確立起來并走向成熟的。經濟體制改革是國家整體性改革的核心內容, 為農村基層民主建設提供了堅實的經濟基礎。以家庭聯產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革, 賦予了農民土地承包權和生產經營權, 極大地解放了農村生產力, 促進了農業生產的高速增長, 并很大程度上改變了國家和農村的關系, “三級所有、隊為基礎”的政社合一體制日漸失效, 呼喚農村社會管理組織和機制的變革。村民自治組織載體和自治模式的出現適應了經濟變革的要求, 符合農民直接行使民主權利的愿望, 因此在全國迅速推廣。
隨著社會主義市場經濟體制改革的日漸深入, 農村改革也向縱深推進。特別是進入新世紀之后, 國家進一步深化農村經濟體制改革, 包括農村稅費改革及配套改革、三權分置和集體產權改革、城鄉統籌與一體化等。調整了農村、集體和國家的利益分配, 把農民從繁重的稅費攤派中解放出來, 明晰了農民與集體等方面的產權歸屬, 也理順了農村集體經濟組織和村民自治組織之間的關系, 無疑推動了農村新社區建設和村民委員會、基層治理組織的功能、管理和服務方式。[22]2004年, 出于對農村稅費改革的需要, 中央進行了鄉鎮機構改革試點工作, 意味著我國鄉村進入以轉變政府職能為核心的全面改革時期。借助國家公權力的自覺回縮, 改變了之前由于國家權力下放而對鄉村治理結構造成的覆蓋之勢, 展現出鄉村治理結構的重構和轉型。[23]
圍繞農村改革, 中央做出加強社會主義新農村建設、取消農業稅、推動城鄉一體化建設、開展精準扶貧、實施鄉村振興戰略等一系列重大舉措, 全面推進農業農村現代化。這一系列舉措切實保護了農民土地承包權, 放活土地經營權, 充分維護農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能, 進一步釋放農村經濟活力, 明顯改善了農民生活, 促進農村社會和諧穩定, 為村民自治制度的完善奠定了堅實物質基礎, 同時也對鄉村治理現代化帶來了新的機遇, 提供了新的要求。因此, 加快推進農村基層民主建設, 必須適應經濟體制改革特別是農村改革的需要, 順應農業農村現代化的要求。
(五) 始終堅持問題導向, 為村民自治提供改革動力
對立統一規律是唯物辯證法的實質和核心, 深刻解釋了事物普遍聯系的根本內容和變化發展的內在動力。村民自治制度建設中遇到了各種問題和矛盾, 但并沒有阻礙民主發展進程, 恰恰是推動農村基層民主不斷豐富和發展的基本動力。正是在實踐中黨領導人民堅持問題導向, 直面困境, 發揮群眾的集體智慧, 不斷破解各種難題, 推動了村民自治制度的完善。改革開放以后, 人民公社制度的解體、國家權力的后撤, 帶來了農村公共秩序和公共服務缺失的問題, 倒逼農村基層自發性、創造性的探索, 村委委員會作為自治載體的嘗試提供了破解問題的地方經驗。國家層面開始著手推廣這一經驗, 并逐步構建起鄉鎮政府對村委會進行指導、支持和幫助, 村委會協助鄉鎮政府開展工作的基本管理模式和權力配置。但當時民主自治機制與傳統的全能主義社會管理機制存在沖突, 實行村民自治缺少干部準備和經驗準備, 村委會的設置及其運行模式也亟待規范。針對這些問題, 國家通過立法確定了“四項民主”的基本制度框架, 在總結解決問題的基本經驗基礎上, 做出法律層面的規范和設計。但在實際運行中又出現了村委會和鄉鎮政府權力相爭、村委會和農村基層黨組織不協調、村委會與村民之間矛盾等一系列問題。中央重點從選舉、村務公開、民主管理等方面出臺了一系列配套文件, 著力解決基層民主如何有效實現的問題, 把村民自治引向深入, 在法制化的軌道上強化基層民主的內涵式提升, 切實保障農民的自治權利。但以行政力量推動村民自治進程, 不可避免地帶來行政干預自治的形象, 同時, 村民自治區域發展不平衡、制度建設和民主文化建設不平衡、“四項民主”之間不平衡的矛盾日益凸顯。針對這些問題, 國家和地方制定了《村民委員會組織法》實施辦法, 圍繞村委會選舉、村務公開等出臺地方性法規和實施細則, 開展大規模地換屆選舉工作, 呈現出法律制度細化和行政強力推動的工作局面, 切實解決了很多問題。隨著新農村建設進程加快, 農業稅取消, 農村改革日益深化, 以村民自治為核心的農村基層民主制度又面臨著新的問題, 比如農村空心化、農民參與自治熱情不高、農村可支配資源有效等等。這些問題對幾十年來探索成熟的農村基層民主制度帶了極大的沖擊, 中央又明確提出不斷完善自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系, 推動鄉村治理現代化的戰略舉措, 適應新的形勢發展要求, 積極尋求破解之策?？傊? 農村基層民主發展的過程也是破解各種問題的過程。我們始終堅持問題導向, 深刻研究和著力破解基層民主進程中的各種問題, 推動了村民自治制度不斷走向成熟, 煥發新的生機和活力。
結語
我國村民自治從最初自發的創造, 發展到逐步規范化、法制化, 40多年村民自治的歷程為我國的現代化建設, 尤其是民主政治建設提供了寶貴的經驗。它的發展方向和發展狀態關系著我國民主政治和現代化建設的進程, 這要求我們用獨立的精神、整體的思維和更加開闊的視野, 始終堅持問題導向, 深刻研究和著力破解基層民主進程中的各種問題, 推動了村民自治制度不斷走向成熟, 煥發新的生機和活力。
中國鄉村發現網轉自：山東青年政治學院學報2018年06期
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