——以寧海和秭歸兩地的模式為例
摘要：為了提高村莊治理績效, 村民自治的重心從選舉轉向了治理, 不過村民自治的治理轉型具有區(qū)域差異。基于對寧海與秭歸經(jīng)驗的比較研究, 發(fā)現(xiàn)兩地面臨著不同的村民自治困境, 村民自治轉型的路徑也不相同。完善村民自治的治理機制要立足于村莊現(xiàn)狀, 否則就達不到治理效果。寧海農(nóng)村主體在場, 社會分化高, 利益密集和任務密集, 村民自治轉型的方向是“民主政治再造”;秭歸農(nóng)村主體缺場, 社會分化低, 利益稀薄和任務稀少, 村民自治轉型的方向是“村治主體再造”。區(qū)域比較的視角豐富了對村民自治的研究, 村民自治還值得進一步深入研究。
一、問題的提出
1987年第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法 (試行) 》 (下文簡稱《村委會組織法 (試行) 》) , 規(guī)定通過選舉產(chǎn)生村委會, 村莊實行村民自治。村民自治包含民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個要素, 這“四個民主”構成村民自治的完整意涵。然而, 在西方民主話語的影響之下, 選舉被認為是民主的核心價值, 村級治理績效也被簡化為選舉的民主水平和規(guī)范程度。在實踐中, 突出選舉的實踐取向和突出民主的價值取向主導著村民自治的研究和實踐[1]。農(nóng)村稅費改革以來, 鄉(xiāng)村社會基礎和治理結構都發(fā)生了重大變遷, 村民自治的實踐效果也受到了嚴重挑戰(zhàn)。村民自治的民主選舉只解決了選人的民主問題, 并沒有解決民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的問題, 是一個“半拉子民主”[2]。單條腿的民主選舉取向導致村民自治運行中的結構性失衡:村民自治淪為形式化的選舉, 而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理功能則在很大程度上被弱化和虛化了[3]。
村民自治承載的民主化期許與其實踐之間的落差引發(fā)了學界和政界的普遍思考。村民自治不僅是一套培育基層民主的制度體系, 還是一套有力的治理機制, 滯后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督應當引起學界更多地關注[4]。與此同時, 一些地方政府也在積極地探索村民自治的治理機制, 并產(chǎn)生出了很多創(chuàng)新經(jīng)驗, 如成都市的村民議事會、秭歸縣的“幸福村落建設”、寧海縣的“權力清單三十六條”等, 這些探索豐富了基層民主治理的內涵, 并在不同程度上激活了村民自治的治理意義。總體而言, 學界和政界對村民自治的治理內涵有了更多的關注, 村民自治的重心從選舉轉向了治理。然而, 中國農(nóng)村幅員遼闊, 區(qū)域發(fā)展不平衡, 不同區(qū)域的村民自治轉型實踐存在差異。既有研究大多關注的是村民自治轉型的必要性和完善治理機制的重要性, 但是缺乏對村民自治轉型實踐的區(qū)域差異研究。
村民自治是國家政權建設的產(chǎn)物, 它承接了 人 民 gong 社 解體之后的基層組織建設, 并在一定程度上延伸了士紳自治的傳統(tǒng)[5]。完善村民自治的治理機制離不開國家的主導性作用, 浙江寧海縣的“權力清單三十六條”和湖北秭歸縣的“幸福村落建設”都是完善村民自治治理機制的重要實踐創(chuàng)新。這兩個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同, 村民自治轉型實踐也呈現(xiàn)出不同的模式, 分別將其概括為“民主政治再造”和“村治主體再造”。本文將結合兩地的實踐經(jīng)驗, 采取案例比較的研究方法, 分析村民自治轉型實踐的差異性, 并對這種差異性進行解釋, 最后對村民自治的方向進行展望。本文屬于質性研究和比較研究, 2016年11月和2017年4月, 筆者分別到秭歸縣和寧海縣進行了為期20天的駐點調研, 相關的經(jīng)驗材料都來源于在兩地的調研。
二、村民自治問題的差異表達
自20世紀80年代以來, 村民自治的實踐效果并不理想, 產(chǎn)生了很多治理問題, 而且, 不同地區(qū)面臨著不同的治理問題。寧海縣的村級治理問題是“富人壟斷權力”, 而秭歸縣的村級治理問題是“村治主體缺位”, 它們在村莊權力獲得、公權力運作以及村民政治參與方面均存在不同。
(一) 富人壟斷權力
在寧海縣, 經(jīng)濟資本是村莊治理的核心變量, 村民自治成為富人的游戲, 村莊政治走向寡頭化。
首先, 富人通過經(jīng)濟競爭當選村干部, 賄選甚至成為獲取權力的手段, 而且只有富人有能力承擔競選成本。1987年本地就實施了《中華人民共和國村民委員會組織法 (試行) 》, 村干部是通過基層民主選舉產(chǎn)生的, 村莊開放性的競爭選舉為富人治村提供了合法性渠道。在實踐中, 富人競選村干部的意愿十分強烈, 村莊選舉也是十分激烈。富人有經(jīng)濟資本和社會資本的優(yōu)勢, 動員能力比較強, 在開放性的競爭選舉中, 富人競選者可能采取賄選的方式拉票。賄選是最直接而簡單的拉票方式, 競選者與村民之間是一次性交易, 村莊權力是“價高者得”, 村莊權力競爭缺乏規(guī)范, 最終陷入無序之中。選舉成本的增加以及選舉非規(guī)范化給基層治理帶來了非常大的扭曲。
其次, 一些富人具有很強的謀利沖動, 容易發(fā)生侵占村莊公共利益的行為。富人村干部的權力不受約束, 他們花費了巨大的經(jīng)濟成本競選村干部, 就是要壟斷村莊公共資源的分配權。村莊的公共資源主要有土地、項目、礦產(chǎn)等, 大多數(shù)富人爭奪的資源是土地的分配權。土地是不可移動和稀缺的, 富人一般有能力多占, 而普通村民往往是被侵占的對象。富人侵占土地分配權的方式, 一是依靠權力直接獲得, 二是改變分配規(guī)則。富人一般都有社會勢力, 他們憑借自身勢力能夠直接奪取資源, 普通村民往往奈何不了他們。還有的富人將這些資源進行公開拍賣, 故意抬高價格, 讓普通村民望而卻步。
最后, 村莊權力高度集中在富人手中, 普通村民處于村莊政治的邊緣地位。激烈的選舉競爭將許多“想為村民辦事”的村干部擠出了政治舞臺, 普通村民難以邁過當選村干部的經(jīng)濟門檻, 也難以真正地參與村莊公共事務的管理。依照《村民委員會組織法 (試行) 》規(guī)定, 村莊內的重大決策必須經(jīng)過村民代表表決, 并且規(guī)定了參會人數(shù)比例和表決人數(shù)比例。然而, 當?shù)氐拇迕翊頃h制度只是流于形式, 難以保障村民的民主參與權利。有的富人村干部根本無視村民代表會議制度, 村莊公共事務和資源分配變成個人說了算。有的富人村干部為了壟斷權力, 盡可能地將自己人變成村民代表, 召開村民代表會議只是“走過場”, 在出現(xiàn)反對意見時往往采取威逼利誘的方式。村民代表沒有代表性, 村民的政治效能感極低。這種“民主形式”實際上是不民主的政治行為, 會造成基層民主萎縮、村莊的公平正義被破壞等后果。
(二) 村治主體缺位
在秭歸縣, 村級組織懸浮于鄉(xiāng)土社會, 村民對村莊管理不感興趣, 導致村民自治事務無人管理。所謂的“村治主體”指的是村莊中具有治理權威的人, 他們組織和動員群眾參與村莊治理事務, 并在村莊治理中起到帶頭和號召作用。其主要包括兩類群體:一是國家建構的治理主體, 如村組干部、黨員等;二是村莊社會內生的治理主體, 如家族長、經(jīng)濟能人等。不過, 這兩類群體具有一定的重合度。“村治主體缺位”是指上述村莊精英不愿意或者很難在村莊治理中發(fā)揮作用。原因有以下幾種:
首先, 村干部的競爭性不強, 村莊選舉流于形式。雖然村莊選舉十分開放, 但是村莊精英競選村干部的意愿不強, 村莊選舉比較平淡。當?shù)氐拇迩f經(jīng)過合村并組運動, 村域面積比較大, 人口也比較多, 村莊形成了半熟人社會[6]。村莊精英動員選票的能力比較弱, 也不需要怎么動員選票, 誰想當村干部就先在村里鍛煉, 然后在為村民辦事的過程中混個臉熟。村干部的權力格局十分穩(wěn)定, 一般會干到自己不愿意干為止, 每次參加競選的候選人大都是原來的村干部, 而且他們都是高票當選。村民投票的積極性不高, 很多人都是讓別人代投, 甚至讓村干部自己填寫選票。在村民看來, 誰當村干部都一樣, 選不選舉也一樣。所以村莊選舉基本上變成了走形式, 只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過就行了。
其次, 村干部呈現(xiàn)出“不作為”和“難以作為”兩種形態(tài)。稅費改革之后, 鄉(xiāng)村關系失衡, 村級組織行政化負擔過重。一方面弱化了國家村級組織的治理責任[7]和治理資源, 村干部失去了村莊治理的動力和能力;另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了緩解自上而下的行政壓力, 更愿意將村級組織吸納進行政科層體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村干部變成自己的一條腿, 村干部忙于上級的行政任務, 而不關心村莊的自治事務, 村委會日益成為脫離群眾和鄉(xiāng)土社會的“懸浮型”組織。特別是合村并組之后, 行政村的范圍擴大, 治理任務成倍增加, 三五個村干部管理三四千人村莊的情況并不少見, 這極大地增加了村民自治的難度。這些自治事務具有細小、差異化和彌散化等特征, 難以低成本地納入官僚治理, 也難以進行運動式治理, 需要走群眾路線進行小微治理;但是村干部難以及時而有效地回應村民的需求, 只能專心完成上級的行政任務。
最后, 村民消極參與村莊治理, 在政治參與上進行自我邊緣化。村民不關心村集體事務, 誰當村干部都一樣, 自己也不愿意去村委會開會。村民找村干部主要是辦私事, 而不會主動關心村莊公共事務, 除非村干部為了完成任務找村民協(xié)商事務。村民也有公共品需求, 但是沒有人出頭找村干部, 而且他們內部也很難自發(fā)組織起來。其實, 村莊不乏有公心、熱心公益事業(yè)和樂于奉獻的村民, 他們往往想為村莊做一些事情。然而很多時候, 他們的行為不僅得不到一些村民的認可, 還會被當作“多管閑事”“逞能”等。大部分村民都是保持“事不關己, 高高掛起”的態(tài)度, 無法對有公心、熱心公益事業(yè)和樂于奉獻的村民形成輿論支持。這樣一來, 嚴重打擊了積極分子的積極性, 更沒有人愿意出面管事了。在村級組織自治功能弱化的背景下, 村莊內生性自治主體也無法生成, 導致村莊治理主體缺位。
三、村民自治轉型的路徑差異
面對不同的村民自治問題, 政府選擇了不同的解決路徑。寧海縣政府的重點是要規(guī)范村干部權力與實行民主治理, 村莊自治的轉型路徑是“民主政治再造”;而秭歸縣政府的重點是進行組織建設和動員群眾參與治理, 村民自治的轉型路徑是“村治主體再造”。
(一) 民主政治再造
在“富人壟斷權力”的村莊中, 富人壟斷了村莊權力, 村民處于邊緣地位。村莊權力陷入惡性競爭, 村民的民主權利受到嚴重壓制, 村莊民主治理難以自發(fā)生成。富人壟斷權力造成基層民主寡頭化, 嚴重危害了基層民主的發(fā)展。地方政府為了加強基層民主建設, 為村莊治理提供制度支持和配套公權力保護, 試圖規(guī)范村莊權力競爭和保證村民平等參與村莊政治, 從而合理配置利益主體的民主權利。
1. 建立制度體系
2013年, 寧海縣制定了《寧海縣村務工作權力清單三十六條》 (以下簡稱《權力清單三十六條》) , 對村級事務的管理、決策、監(jiān)督等作出了詳細規(guī)定。《權力清單三十六條》是一個“制度集群”, 而且簡明易懂, 符合農(nóng)民的認知水平。《權力清單三十六條》分“村級集體事項”和“便民服務事項”兩大類, 覆蓋了村級組織和村干部行使權力的全部事項, 前者包括村干部的村級重大事項決策、項目招投標管理、資產(chǎn)資源處置等集體管理事務19條;后者包括村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配以及村民使用村級印章等便民服務事項17條。《權力清單三十六條》還落實了“五議決策法”, 規(guī)定了村莊公權力運行的程序和步驟, 明確了各權力主體的職責范圍和責任義務。可見, 當?shù)卣闹贫裙┙o不僅為規(guī)范村干部權力提供了法律依據(jù), 也為村民參政議政提供了制度支撐。
2. 重構權力格局
國家制度供給不僅僅是提供一系列制度體系, 更重要的是讓制度能夠發(fā)揮作用。地方政府變革了聯(lián)村干部制度, 重構了村莊權力格局。以前的聯(lián)村干部只是負責信息的上傳下達, 現(xiàn)在政府要求聯(lián)村干部駐守在村里, 與村干部一起處理村莊事務。聯(lián)村干部代表的是政府的公權力, 但是他們并不主導村莊權力, 而是協(xié)調村莊各利益主體間的關系, 讓民意能夠得到有效地表達。聯(lián)村干部長期待在村里, 對村里的情況十分了解, 而且能夠超越派性政治, 對村莊事務能夠作出較為公正的判決。在召開村民代表會議時, 聯(lián)村干部并不急于提出具體的指導意見, 而是讓村干部和村民先充分發(fā)表意見, 然后再根據(jù)具體情況進行統(tǒng)籌協(xié)商。在推動村莊中心工作時, 聯(lián)村干部會和村干部一起給村民做工作, 既可以規(guī)范村干部的權力運作過程, 也可以讓村民對村干部形成信任關系。聯(lián)村干部駐村改變了村莊權力格局, 壓縮了村干部專權的空間, 保證了村莊主體政治參與的起點平等。
3. 完善監(jiān)督機制
聯(lián)村干部能夠對村干部進行直接監(jiān)督, 同時政府還鼓勵村民對村干部進行監(jiān)督, 以彌補國家自上而下監(jiān)督的不足。《權力清單三十六條》重點強調關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督, 設置了村務監(jiān)督委員會, 讓村民參與進來, 打破村級權力的暗箱, 實現(xiàn)村級事務公開透明。當?shù)卣粩嘟M織村干部、村民學習《權力清單三十六條》, 而且以傳單、電視廣播、網(wǎng)絡媒體等載體進行宣傳。經(jīng)過當?shù)卣邚姸鹊匦麄骱徒M織學習, 《權力清單三十六條》被幾乎每個村民熟識, 并得到了村民的認可與援引。村民要是發(fā)現(xiàn)村干部有違反《權力清單三十六條》的行為, 可以及時向政府舉報, 政府接到舉報后會對違規(guī)行為進行處罰。政府已經(jīng)啟動了紀委追責機制, 只要有村民舉報情況, 紀委就會很快入村調查, 要是情況屬實就會問責村干部。在此形勢下, 村干部也自覺地按照《權力清單三十六條》進行辦事, 規(guī)范自己的權力使用。
(二) 村治主體再造
在“村治主體缺位”的背景下, 村民自治事務處于真空狀態(tài), 帶來了很多治理困境。村民最為關心的村務無非是村莊公共品建設、矛盾糾紛調解、困難幫扶等, 這些事務長期無人管理會導致村莊基本秩序難以維持。地方政府出于加強社會管理的需要, 通過“幸福村落建設”為村落理事會提供了治理單元、治理資源和治理規(guī)則, 不僅再造了村民自治的治理主體, 還配套了村治主體的治理能力。接下來分別從治理單元、治理資源和治理規(guī)則三個方面闡釋“村治主體再造”。
1. 劃分治理單元
秭歸縣在2000—2001年進行了大規(guī)模的合村并組, 將432個行政村、3 234個村民小組合并為186個行政村、1 361個村民小組。合村并組一方面瓦解了村組體系, 精簡了村組干部, 加劇了村級組織的萎縮;另一方面擴大了村組的規(guī)模, 破壞了村民自治的基礎, 自治單元與自治基礎脫節(jié)[8]。當?shù)卣诔浞肿鹬孛褚夂徒Y合當?shù)貙嶋H的基礎上, 重新劃分了自治單元。縣委辦公室、縣政府辦公室印發(fā)了《“幸福村落”創(chuàng)建工作實施方案》, 按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習慣、規(guī)模適度”的原則將全縣劃分為2 055個村落, 村落農(nóng)戶的規(guī)模大多控制在50～80戶, 治理半徑為1～2平方公里。“幸福村落建設”以村落為自治單元, 以村落理事會為組織載體, 以“兩長八員”1為骨干力量。從秭歸縣的實際情況看, 村落基本上與以前的村民小組重合, 還是一個真正的熟人社會, 村民有著較強的利益關聯(lián)度和社會認同感。重建合適的自治單元是村治主體能夠有效開展治理活動的前提, 而村落理事會給村莊社會力量提供了良好的平臺。
2. 輸入治理資源
稅費取消之后, 農(nóng)業(yè)型村莊缺乏集體經(jīng)濟來源, 大多淪為“空殼村”。但是農(nóng)村的公共品供給和公益事業(yè)建設都需要物質性資源的支持。由于國家不允許村級組織向村民收取任何費用, 村莊公共品供給則主要依賴國家的項目資源。項目制因其技術治理和利于監(jiān)控的特性而成為資源下鄉(xiāng)的主要方式, 項目制的資源輸入方式也存在一些固有的缺陷, 村莊往往面臨著項目資源分配不均[9]和項目進村難[10]等困境。另外, 村級組織和村民難以自主支配項目資源, 村治主體仍處于治理資源匱乏的境地。秭歸縣政府通過資金整合、項目支持和“一事一議”獎補等方式, 加大了對村落的資源輸入。縣政府通過統(tǒng)籌部門資金和整合涉農(nóng)項目, 以“一事一議”的方式將其投放在村落的基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上, 并進一步優(yōu)化項目實施程序。例如, 過去2萬元以上的項目要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資管理平臺上發(fā)包, 現(xiàn)在調整為10萬元以下的項目由村莊自主發(fā)包。除此之外, 縣財政每年給每個村增加2萬元創(chuàng)建經(jīng)費, 解決工作經(jīng)費和以獎代補經(jīng)費。村落資金的使用需要村落理事會與村落成員民主協(xié)商, 賬目公開并接受村民監(jiān)督。持續(xù)的資源支持為村治主體開展村莊治理提供了物質基礎, 激發(fā)了村莊活力。
3. 制定治理規(guī)則
秭歸縣出臺了一系列的制度規(guī)則, 加強對村落理事會建設的指導, 最為重要的是《農(nóng)村基層協(xié)商民主實施辦法》。該辦法首先規(guī)定了村落理事會的性質。村落理事會是群眾性自治組織, 主要處理村落的自治事務, 不承擔村委會的行政任務, 避免村落理事會遭遇“行政消解自治”[11]的困境。其次, 確定村落自治事務的范圍。村落自治事務主要包括“兩長八員”的選舉、村落小型公共品建設、矛盾糾紛調解、環(huán)境衛(wèi)生管理以及公共基礎設施維護等, 將自治事務與行政事務劃分開來, 為村落理事會指明工作方向。再次, 表明了民主協(xié)商的層次。根據(jù)涉及事務的大小采取不同層次的民主協(xié)商方式, 單一的、涉及面比較小的事務可以由“兩長八員”自行處理;涉及不同村落之間的事務由村委會出面協(xié)調。最后, 明確了村落各主體間的權利與義務關系。“兩長八員”擁有村民賦予的權力, 也要承擔起治村的責任;村民享有民主協(xié)商和民主管理的權利, 也要履行村落公意的義務。有了明確的治理規(guī)則, 村落理事會才能更好地自我定位, 專心搞好村落自治工作, 民主治理也有章可循。
四、村民自治轉型差異的成因分析
村民自治的轉型實踐與村莊狀況有著密切的關系。寧海縣和秭歸縣分別代表著不同的村莊類型。寧海縣的農(nóng)村是一個相對復雜的社會, 村莊是人、財、物等資源的流入地, 而且社會分化程度很高;而秭歸縣的農(nóng)村是一個相對簡單的社會, 村莊是人、財、物等資源的流出地, 而且社會分化程度低。為了更好地比較這兩種村莊類型, 我們可以從村莊主體、社會分化、利益密度和治理任務等維度來考察 (兩縣各維度表現(xiàn)如表1所示) 。
表1 村民自治的社會基礎
(一) 寧海農(nóng)村
改革開放之后, 浙江省的民營經(jīng)濟迅速發(fā)展, 生產(chǎn)方式以工商業(yè)為主。當?shù)剞r(nóng)民主要是“離土不離鄉(xiāng)”式的務工經(jīng)商, 村莊還形成了一大批老板群體, 經(jīng)濟社會分化程度較高。伴隨工商業(yè)發(fā)展的是城鎮(zhèn)化, 當?shù)爻擎?zhèn)建設也是十分迅猛的。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來的是經(jīng)濟機會和經(jīng)濟利益的密集, 村莊的土地資源和集體資產(chǎn)蘊藏著巨大價值。村莊的治理任務很多, 大量的工程項目和創(chuàng)建項目都需要村級組織配合實施, 這些項目也附帶著巨大的利益。在沒有制度約束的情況下, 當選村干部可以優(yōu)先分配村莊資源, 如利用職務之便開發(fā)村莊的土地或者礦產(chǎn)資源, 而且當上村主職干部就有權力運作和分配土地資源, 如宅基地和建房指標等。村干部還是一種政治身份, 當上村主職干部之后, 他們可以利用這種政治身份直接與上級政府建立關系。一些村治效果比較好的村干部還可能被評選為縣市人大代表、政協(xié)委員和勞動模范等, 這些頭銜和榮譽是一種政治社會資本, 可以轉化為他們經(jīng)濟事業(yè)的資源。
在這樣一個主體在場、社會分化高、利益密集的村莊, 各方勢力爭奪村莊權力的意愿十分強烈。只注重民主選舉的村民自治加劇了村莊權力的爭奪, 民主選舉沒有為競選者設立任何門檻, 不管你的能力、德行以及威望如何, 只要能獲得大多數(shù)選票就能當選, 實質上是一種“唯票制”[12]。村莊開放性的競爭選舉為富人治村提供了合法性渠道, 富人就會通過賄選的方式積極地競選村干部。當?shù)卣蕾嚫蝗藖硗瓿擅芗闹卫砣蝿? 對富人治村的介入程度不高。國家力量的撤出使村民平等的“政治人”身份被剝奪, 而不得不以“經(jīng)濟人”身份對村級治理權力與村莊公共資源進行爭奪, 形成了以經(jīng)濟能力為支配依據(jù)的“叢林”秩序[13]。在村莊沒有穩(wěn)定的公共規(guī)則的情況下, 村莊富人很容易通過經(jīng)濟優(yōu)勢壟斷村莊權力。如何保證村莊權力規(guī)范與民主分配資源是村莊治理的主要難題。寧海農(nóng)村村民自治轉型路徑如圖1所示。
圖1 寧海農(nóng)村村民自治轉型路徑的示意圖
因此, 當?shù)剞r(nóng)村需要國家制度供給和公權力支持來為村莊塑造公共規(guī)則, 保證村莊治理規(guī)范與民主分配。國家介入村民自治是必要的, 但是國家也需要給社會保留一定的自主空間, 否則國家的行政力量會消解村莊民主。寧海縣的《權力清單三十六條》在不同的利益主體之間合理配置權力, 同時賦予村莊充分的自治權, 引導村莊社會力量按照公共規(guī)則進行良性互動。另外, 當?shù)剞r(nóng)村的治理任務十分密集, 村級組織需要一直積極行政。密集的治理任務附帶著密集的利益, 村莊需要通過程序和制度來保障村莊治理的規(guī)范化和正式化。同時, 村干部專業(yè)化和職業(yè)化也具有合理性, 村級組織需要培養(yǎng)精明能干的專業(yè)化人才。
(二) 秭歸農(nóng)村
當?shù)亟?jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主, 土地缺少非農(nóng)收益的機會, 村莊利益十分稀薄。年輕人大量進城務工經(jīng)商, 留守在村的主要是老弱婦孺, 村莊日益“空心化”。大多數(shù)農(nóng)民形成了以代際分工為基礎的半工半耕模式[14], 村莊經(jīng)濟社會分化也不大。大部分村莊失去了穩(wěn)定的收入來源, 主要依靠國家財政轉移支付才能夠維持村莊基本運轉。村干部還需要通過兼業(yè)才能夠維持村莊中等收入水平。一些村莊連村干部工資都發(fā)不出來, 只能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠攏以獲得經(jīng)濟收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過給村干部發(fā)放一些工資, 提供一些額外收入等, 將村干部逐漸行政化。村干部除了完成上級的行政任務, 基本上不會關心村莊自治事務。
農(nóng)業(yè)稅費取消之后, 政府推動了合村并組運動, 極大地擴大了行政村的規(guī)模, 大部分村莊都是山大人稀, 村莊成為一個半熟人社會。自治單元的擴大削弱了村莊社會關聯(lián), 村干部很難經(jīng)常下村入戶和及時了解情況, 而且村里老弱病殘到村委會辦事也十分不方便, 有的人還需要翻山越嶺才行。隨著鄉(xiāng)村社會的變遷、市場經(jīng)濟的發(fā)展以及“經(jīng)濟理性”價值觀念向鄉(xiāng)村社會的滲透, 傳統(tǒng)的以地緣、血緣為基礎的宗族結構和權威結構趨于瓦解[15];加上家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制還從物質基礎上削弱了村民之間的利益關聯(lián)和社會關聯(lián), 村莊社會已經(jīng)高度原子化、松散化了。村民都是分散的個體, 村莊社會精英也沒有發(fā)揮作用的平臺。雖然關系農(nóng)民切身利益的都是一些細小瑣碎的事務, 但是這些“小事”長期得不到回應和解決, “小事”可能變成“大事”, “大事”變成“難事”, 最終會溢出村莊。在村莊治理主體缺位的情況下, 村莊矛盾很容易外溢。如何加強村莊組織建設與動員群眾政治參與是村莊治理的主要難題。秭歸農(nóng)村村民自治轉型路徑如圖2所示。
圖2 秭歸農(nóng)村村民自治轉型路徑的示意圖
因此, 當?shù)剞r(nóng)村需要在合適的自治單元上培育自治組織, 發(fā)揮非體制精英或鄉(xiāng)村公共權威在農(nóng)村社區(qū)自治中的關鍵作用, 進而組織和動員群眾參與村莊治理。通過引導政府資源的輸入方式和方向, 給村莊社會力量提供平臺, 進而激活村莊社會資本, 填補基層政權退縮導致的治理主體缺位[16]。秭歸縣以村落為自治單元, 以村落理事會為組織載體, 以“兩長八員”為骨干力量, 以國家資源輸入為契機, 成功激活了村民自治的治理機制。另外, 當?shù)剞r(nóng)村的治理任務不多, 主要是細小瑣碎的日常治理問題, 村級組織不需要過多積極行政。村莊要保留半正式的治理方式和自治空間, 村治主體也不宜專業(yè)化和職業(yè)化。村莊的“五老”群體長年生活在村莊, 對村莊的人和事都十分熟悉, 能夠及時解決群眾關心的小事。這些群體參與村莊治理, 看重的是社會榮譽和面子而不是物質報酬。他們比較有經(jīng)驗、有能力和有空閑, 適合充當村莊自治最重要的主體。
五、結論與討論
隨著鄉(xiāng)村社會的變遷和國家治理任務的轉變, 村民自治的轉型成為必然趨勢, 完善村民自治的治理機制成為學界和地方政府關心的重要話題。但是, 在不同的區(qū)域背景下, 村民自治的轉型實踐迥異。區(qū)域比較的視角能夠豐富對村民自治的研究, 也有助于更好地理解村民自治轉型實踐。本文選取東部發(fā)達地區(qū)的寧海縣和中西部欠發(fā)達地區(qū)的秭歸縣進行比較的原因, 一是兩地的創(chuàng)新經(jīng)驗比較成熟, 二是兩者構成了完全不同的類型。村民自治的問題與村莊社會狀況是密切相關的, 兩地探索的治理機制也是立足于村莊現(xiàn)實基礎的。寧海縣是一個主體在場、社會分化高、利益密集的人、財、物等資源的流入地, 在開放的村民自治條件下, 寧海縣農(nóng)村的問題是“富人壟斷權力”;而《權力清單三十六條》通過建立制度體系、重構權力格局和完善監(jiān)督機制, 實現(xiàn)了村莊的“民主政治再造”, 解決了規(guī)范權力與民主分配的治理難題。秭歸縣是一個主體缺場、社會分化低、利益稀薄的人、財、物等資源的流出地, 在開放的村民自治條件下, 秭歸縣農(nóng)村的問題是“村治主體缺位”;而“幸福村落建設”通過劃分治理單元、輸入治理資源和制定治理規(guī)則, 實現(xiàn)了村莊的“村治主體再造”, 解決了組織建設與動員群眾的治理難題。
對兩地村莊的比較研究還可以作進一步的討論。寧海農(nóng)村的村莊定位是發(fā)展性的, 村莊面對的是復雜版的村民自治, 需要采用比較復雜的制度和程序;而秭歸農(nóng)村的村莊定位是維持性的, 村莊面對的是簡單版的村民自治, 不宜采用復雜的制度和程序。因此, 完善村民自治的治理機制要立足于村莊社會現(xiàn)實, 否則就達不到預期的治理效果。比如, 將寧海農(nóng)村的復雜制度復制到秭歸農(nóng)村, 這些復雜制度就會淪為形式化;沒有密集的利益和復雜的利益關系, 復雜制度是無法被激活的。再比如, 秭歸的自治主體類型也很難移植到寧海農(nóng)村, 這些不脫產(chǎn)的中老年人是難以適應密集的治理任務的。兩個地方的村莊變量能夠反映出更高層次區(qū)域的一些基本特征, 對研究村民自治的東中西部差異可能具有一定的借鑒價值。村民自治是國家政權建設的重要手段, 隨著黨領導一切與國家治理現(xiàn)代化等命題的提出, 村民自治的研究還有極大的空間, 村民自治的區(qū)域差異也值得深入研究。
基金： 教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“完善基層社會治理機制研究” (14JZD030);
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：華南理工大學學報(社會科學版)2019年01期
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