——基于“中國鄉鎮民主與治理調查”的實證研究
一、問題的提出
20世紀60年代以來，政治信任在全球范圍內的持續下滑，使之備受關注并日益成為一個專門的研究領域。政治信任指民眾對政府或政治系統抱有的信念或信心，是民眾政治態度、情感等心理因素的主觀綜合，反映了一個國家的政府得到民眾的認可程度，進而體現政府執政的合法性和政治系統的正當性。那些政治信任度較高的政府意味著民眾更多的支持，所推行的法律和政策更容易得到民眾的自覺遵守和執行，政治系統的運作更加有效。反之，政治信任度低的政府則會帶來能力不足和政策失效，不利于政治秩序的穩定。
改革開放以來，我國以經濟發展為中心的發展模式取得了巨大的經濟成就，國民福利不斷改善，同時也帶來了社會結構和利益分配格局的深刻變化，貧富分化、司法不公、基本公共服務不均等社會不平等問題日益嚴重。公平正義是社會主義的本質要求，政府的公共性決定了它負有維護社會公平的主要責任，社會中83.9％的人也認為，政府應當承擔維護社會公平的基本責任[1]。維護和實現社會公平不僅關系到民眾對政府的信任，更關系到社會主義的基本價值和社會的全面進步[2]。眾多經驗事實也表明，社會公平與政治信任密切相關[3]。例如，民眾的公平感影響著他們的經濟和政治認同[4]，成為政治信任的重要來源[5]。在轉型中國的背景下，城鄉二元結構和戶籍制度的區隔，導致大多數農村居民難以享有與城市居民同等的權利與待遇，因此，他們感到的不滿和不公，將左右其對政府的信任水平。
從理論視角來看，當前對社會公平與政治信任的關系研究主要集中于制度和文化兩種理論視角。制度視角以理性選擇理論為基礎，從政府或政治系統的輸出或者政治程序是否完善上闡發政治信任的來源。它強調內在的政府治理結果或制度績效，如果政府或政治系統規范有序地運轉，不斷滿足人們的各種訴求，那么，政治信任必然生成并持續增加，是一種“公平導向”的政治信任來源說。文化視角以社會資本理論為基礎，側重于社會化經歷、文化、價值觀和社會資本對政治信任的影響，強調政治系統外在的社會、政治文化和社會化過程，政治系統政治信任的獲取是一個社會長期秉持的價值信仰和交往方式使然。大量研究表明，制度績效和政治文化都是影響政治信任的重要因素，但是二者發揮作用的強度和對象是不一樣的，在控制其他因素的情況下，政府治理績效要比傳統文化對政治信任的提升有更重要的作用[6]。然而，本研究認為，兩種理論視角雖指出了政治信任的不同來源及影響差異，但并未對社會公平的概念進行清晰界定，文化視角盡管強調社會化過程，但迄今尚未形成系統的政治信任來源的“公正導向”。制度視角雖以公平為導向，卻更多地將焦點放在政府績效是政治信任的來源上，僅以籠統的“公平”與狹義的“公平”來分析其對政治信任的影響可能有失偏頗。基于此，本研究在以往相關研究的基礎上，通過回顧經典的社會公平理論，重新澄清社會公平的概念，并以“中國鄉鎮民主與治理調查”數據為基礎，從“程序”與“實質”兩個維度出發，基于個人主觀評價的角度，將民眾的社會公平感劃分成程序公正感知和結果公平感知，探討在中國情景下社會公平對農村居民基層政治信任的影響效應。
二、文獻回顧與研究假設
自20世紀60年代，西方學術界開始關注社會正義在組織、管理和司法等學科領域的發展與運用。社會正義聚焦于社會資源分配的合理性與正當性問題，包括形式正義和實質正義兩個重要構成部分[7]。形式正義也稱程序正義，指社會成員認為應該采取哪種方法、機制和程序決定資源分配的方式，側重于分配過程的合理性，其作用在于確保社會成員享有參與資源分配的平等機會，受到公正的對待[8]513-518。實質正義傾向于人們在資源和利益分配的相互關系上是否符合某種實質性原則或標準，側重于分配結果的合理性[9]。由于民眾對社會(不)平等狀況的主觀感受，反映了現代社會人們對社會正義問題的感知狀況。所以，社會公平的概念內涵也應包含“程序”與“實質”兩個維度，前者強調人們是否平等地享受權利和機會，后者側重于資源分配結果的公平性。在測量層面，基于個人主觀評價的角度，將民眾的社會公平感劃分成程序公正感知和結果公平感知兩個維度。有研究表明，微觀個體對這兩個公平維度的主觀感受可能存在明顯差異，例如，以“‘物質主義’和‘后物質主義’為簡單的二元標準”[10]，農村居民對經濟領域的結果公平顯然具有一定程度的“物質主義”屬性，而對執法和司法領域的程序公正則具有更加突顯的“后物質主義”屬性。
從“程序”的角度來看，民眾對程序公正的感知程度有利于提高政治信任水平[11]。在司法領域，司法程序的公正性影響人們對警察的支持度[8]513-518。科恩則將程序公正延伸到政府的立法與執法部門，他認為，若法律法規能做到程序公正，執法部門能限制偏袒和不公等行為，都有助于提升居民對政府的信任感[12]。羅斯坦[13]指出政治系統輸出端的制度公正、平等，更容易取得民眾的支持。像瑞典這樣社會保障較好、福利制度公正平等的國家，人們對政府的公共醫療、警察和社會服務等機構的滿意度高于對政黨、議會等政治機構的滿意度。而對公共醫療和社會服務機構更滿意的人不僅信任政府的程度更高，而且對整個社會的信任程度也高。馬得勇和王正諸指出制度公正是影響政治合法性的一個重要因素，制度不公正會使政府喪失威信和合法性[14]。懷默霆對中國民眾看待社會不平等態度的研究發現，近年來激發農村抗議的主要不是分配不公正，而是程序不公正[15]。盛智明的實證研究發現，如果政府能夠為居民提供向上流動的機會，帶來改善生活的希望，就會增加他們的政治信任[16]。反之，如果公眾不能得到均等的教育、就業等機會，政府制定的規則有失公平，政策有失公允，政府與公眾在法律面前是不平等的，那么，公眾就會產生“公正失衡”心理，進而對政治信任的內在邏輯產生顯著影響[17]。可見，公眾對程序公正的切身感受與政治信任密切相關，維護社會公平，將有助于提高人們的滿意度和對政府的信任程度。基于此，本研究從政府決策、執法領域和司法領域提出：
假設1：民眾對“程序公正”的感知程度與政治信任有顯著的正向關系。
假設1a：民眾對政府在決策過程中尊重民意的感知程度越高，其政治信任也越高。
假設1b：民眾對警察執法公平的感知程度越高，其政治信任也越高。
假設1c：民眾對法院審理公平的感知程度越高，其政治信任也越高。
從“實質”的角度來看，學者們從經驗事實出發，根據人們對資源分配結果的總體感受來研究它對政治信任的影響[18]。大量實證研究表明，經濟地位和社會財富的公平分配狀況作為衡量政府績效的關鍵指標，與政治信任高度相關。赫瑟林頓強調：“政治信任受國民經濟和公眾對經濟評估的影響，對經濟的負面評價將加劇政府的不信任感，而對經濟狀況評價的改善則有助于促進人們對政府的信任。”[19]791-808不僅宏觀經濟績效影響政治信任，微觀個體基于理性計算的經濟收入水平和利益得失也影響人們對政府績效的評價，進而左右公眾的政治信任水平[19]791-808。埃里克·尤斯拉納[20]的研究指出，“收入不平等的惡化會導致政治信任水平下降，而財富的公平分配則能提升政治信任水平，也可以縮小不同群體之間的社會距離”。利普塞特[21]的研究亦表明，國民收入低和經濟迅速發展時期的社會分化和社會對立是政治信任陷入危機的社會根源。信任“在一個階級嚴重對立與分化的社會環境下難以形成”[22]，“在具有等級文化中無法生根”[23]。韓國民眾對財富平均分配的看法，顯著地影響他們的政治態度，個體如果受到不公平的對待，就可能對政治體制持否定態度[24]。此外，基本公共服務的供給作為縮小貧富差距的重要手段，也是討論收入分配結果公平對民眾政治信任的焦點話題。盧春龍和張華[25]的研究發現，公共服務績效是提升基層政府政治信任最為重要的因素，政府應致力于提供范圍更廣、質量更高的公共產品。基于此，本研究提出：
假設2：民眾對“結果公平”的感知程度與政治信任有顯著的正向關系。
假設2a：民眾感覺社會貧富差距越大，其政治信任也越低。
假設2b：民眾對政府公共服務績效的評價越高，其政治信任也越高。
三、研究設計
(一)數據來源
本研究的數據來源于馬得勇教授、王正緒研究員共同主持的“中國鄉鎮民主與治理調查”①(簡稱CRDGS)。該調查持續近3年時間(2008年7月到2011年4月)，覆蓋全國10個省份(直轄市)24個鄉鎮，內容包括鄉鎮政府體制改革、公共服務供給、社會福利與社會保障等諸多議題，較為全面地反映了轉型期中國基層民主發展與治理的現狀。本研究以農村居民為研究對象，經過數據處理后得到1753份分析樣本。
(二)變量選取與操作化
1.因變量：政治信任。本研究的因變量為基層政府的政治信任。一般而言，我國基層政府是指鄉鎮一級的權力機構。然而，鄉鎮一級沒有法院、檢察院等部門機構，缺乏完整的權力構成體系；財政能力薄弱，需要依附縣級相關部門[26]。架構缺陷與財力不足均給鄉鎮政府的執政能力與執政效果帶來負面的影響。考慮到中國的現實情況，本研究將基層政府定義為縣級和鄉鎮兩級政府。基層政府的政治信任具體操作化為“您對縣級黨委和政府的信任程度”和“您對本地鄉鎮黨委和政府的信任程度”，回答選項為1=完全不信任，2=不太信任，3=比較信任，4=非常信任。在納入模型時，本研究將因變量(政治信任)的回答選項合并為二分類別變量，并賦值為1=信任，0=不信任。
諸多研究表明，中國居民對政府的信任具有層次性，民眾對高層政府的信任程度普遍高于基層政府[27]。所以，本研究將選擇中央和省級政府作為對照組，從縱向比較的角度驗證“差序政府信任”的觀點。從廣義上來說，政府機構除了包括行政和官僚機關外，還涵蓋立法和司法機構。不同機構在職能劃分、權力行使、行為表現等方面均有所差異，可能導致民眾的信任程度產生分化。因此，本研究將立法和司法機構納為對照組，從橫向比較的角度考察民眾對同一層級不同政府機構的政治信任情況。
2.自變量。社會公平的概念內涵包含“程序”與“實質”兩個維度，前者強調人們是否平等地享受權利和機會，后者側重于資源分配結果的公平性。考慮到調查數據以及概念操作化，基于被訪者主觀角度，本研究運用民眾對貧富差距的感知、對公共服務績效評價作為衡量結果公平感知的兩個變量。具體而言，民眾對貧富差距的感知通過被訪者對當地收入分化評價來測量；民眾對公共服務績效評價，則運用被訪者對當地基礎設施、社會救助、醫療衛生、義務教育、環境保護的主觀評價來測量，并通過主成分分析法提取公因子以便統計分析。在程序公正方面，從廣義來說，它是指所有國家權力部門嚴格按照既定的程序辦事，以確保社會成員能享有同等的權利；從狹義來說，它主要是指司法過程的程序公正。這說明程序公正體現的是多個層面的有機體系。因此，本研究從政府決策、執法領域和司法領域等三個方面來衡量民眾對程序公正的感知，操作化變量為民眾對政府尊重民意的程度、民眾對警察執法的公平性感知、民眾對法院審理的公平性感知。
3.控制變量。在制度視角方面，經濟績效和政治績效是被學術界討論最多的變量。據此，本研究將經濟磨展評價、政治現狀評價和對官員腐敗感知作為衡量制度視角的三大變量。具體而言，經濟發展評價運用被訪者對我國經濟發展的滿意度來測量；政治現狀評價運用被訪者對我國政治現狀的滿意度來測量；對官員腐敗感知操作化為被訪者對中央政府、省級政府、縣級政府、鄉鎮政府與村委會的腐敗狀況評價，并通過主成分分析法提取公因子，以便統計分析。
在文化視角方面，本研究結合學界的爭論以及中國情景的特殊性，將社會信任和威權主義價值觀納入模型進行討論。社會信任操作化為被訪者對社會上大多數人的信任程度，威權主義價值觀運用被訪者對下列說法的同意程度來測量：“國家就像一臺大機器，個人就像機器里的螺絲釘，沒有獨立性”“政府的領導就像大家庭的家長，任何人都應該服從他們的決定”“我相信政府領導所做的決定總是正確的”“只要領導人的品德高尚，任何事情都可以交給他去做”。在此基礎上，本研究運用主成分分析法提取威權主義價值觀的公因子，納入統計模型的分析中。
此外，考慮到政治信任受制于若干人口社會特征變量，本研究將性別、年齡、教育程度、經濟地位、政治身份作為控制變量納入統計模型。
四、實證分析結果
(一)政治信任的橫向與縱向比較
從縱向比較的角度來看，如圖1所示，超過80％的農村居民對黨中央和中央政府、省級黨委和政府表示信任，相比較而言，對縣級黨委和政府、鄉鎮黨委和政府表示信任的比例分別為76.10％和67.46％。也就是說，農村居民的信任程度隨著黨委和政府的層級升高而增強，呈現“差序政府信任”的格局。研究結果與國內諸多學者相一致。
圖1農村居民對不同層級政府的信任程度
從橫向比較的角度來看，如圖2所示，在縣級層面，農村居民對不同政府機構的信任差異性不大，對黨委和政府、公安局警察和本地法院表示信任的比例基本保持在75％。類似的趨勢同樣顯現在鄉鎮層面，圖3的結果表明，農村居民對黨委政府、本地警察表示信任的比例約為67％，略低于對人大代表的信任程度(71.86％)。
由此不難看出，農村居民對縣級政府不同機構的信任程度具有較強的一致性，但對于不同層級政府信任程度則有較大差異。總體而言，農村居民對基層政府的信任程度明顯弱于其他層級政府。究其根源，許多學者從“中央與地方政府在制度規范、管理體制的差異性”[28]，或立足于社會變遷角度，“從階層利益分化、民眾信任結構轉變等方面”[29]加以說明。除此以外，本研究認為，中央政府與地方政府“差異化”的形象塑造結果同樣是不可忽視的重要原因。
圖2縣級政府不同機構的信任程度
圖3鄉鎮政府不同機構的信任程度
政府形象是社會公眾通過傳播媒介或其他接觸的過程中形成的。基層政府作為政策的執行者，服務群眾的“便民窗口”，頻繁與民眾發生接觸與互動。由于部分基層政府缺乏“民本”意識，官僚作風盛行，運用手中權力給辦事民眾設置路障。長此以往，基層民眾難免對政府產生“門難進、臉難看、事難辦”的負面印象。而且隨著網絡技術的發展，諸多關于基層政府貪污、腐敗、徇私、枉法不作為等負面事件得以曝光與傳播，進一步強化了民眾對基層政府的負面印象。與此形成鮮明對比，轉型時期的中央政府是各種政策變革、制度創新的掌舵手，較為容易塑造“改革先鋒”的形象。此外，由于民眾與中央政府直接接觸的機會較少，其對中央政府的印象主要通過主流媒體的“正面宣傳”塑造，自然會賦予中央政府“遙遠良好”的積極形象。
(二)社會公平對政治信任的影響
在描述與對比農村居民政治信任的現狀后，本研究運用BinaryLogit模型分析社會公平對農村居民政治信任的影響。表1的統計結果顯示，在程序公正感知方面，與不尊重民意的基層政府相比，若基層政府在決策過程中能立足民眾利益，廣泛征詢民眾意見，農村居民的政治信任程度就會越高。數據結果驗證與支持了假設1a。黨的十八大明確提出“全面推進依法治國”的建設法治中國的總體目標。要達成“依法治國”的目標，除了在制度層面構建公平正義的法律體系外，還需要落實法治建設的實施過程。數據結果表明，警察和法院在處理案件時越秉持公平的原則，農村居民對基層政府的政治信任就越高。也就是說，政府主動維護法律權威，秉持公平正義的原則，嚴格按照法律程序行使職權，就可以不斷提高自身公信力。數據結果驗證與支持了假設1b和1c。因此，假設1是成立的。
在結果公平感知方面，無論對于鄉鎮政府或縣級政府，作為縮小貧富差距的重要手段，民眾對公共服務績效的評價與農村居民政治信任有顯著的正向關系。基層政府越重視社會保障、公共醫療和公共教育等領域的發展，提高社會事業和民生保障水平，就越能增強民眾的政治信任程度。研究結果驗證與支持了假設2b。與此形成鮮明對比的是，民眾對貧富差距的感知與農村居民對鄉鎮政府的政治信任并無顯著關系，同樣的結果也出現在縣級政府的模型中。研究結果不能驗證與支持假設2a。本研究認為，這可能源于“貧富差距對社會福祉的影響是非線性的”。適度的收入分化有利于調動人們的積極性，建立激勵性的報酬分配體系，提升民眾對政府的信任程度；當貧富差距過度分化，則將加劇個體與個體、群體與群體間的利益摩擦和關系緊張，侵蝕民眾的人際信任和政治信任。因此，假設2只獲得數據的部分驗證與支持。
(三)不同理論視角對政治信任的解釋力
本研究加入以往解釋政治信任的若干核心變量，考察在控制它們的影響效應之下社會公平變量的解釋力。如表2所示，在加入其他控制變量的情況下，社會公平仍然對農村居民基層政治信任具有較高的解釋力。政府決策尊重民意、警察執法的公平性、法院審理的公平性和對公共服務績效評價，均有利于提高農村居民的政治信任。統計結果基本與表1相同。假設1a、1b、1c和2b均獲得數據的驗證與支持。
若在基準模型(僅包括性別、年齡、教育程度、經濟地位、政治身份等五個人口社會特征變量)的基礎上，納入經濟發展評價、政治現狀評價、對官員腐敗感知、威權主義價值觀、社會信任等五個變量，除經濟發展評價外，其他變量均對農村居民政治信任有顯著影響。然而，加入社會公平變量后，僅有對官員腐敗的感知、社會信任兩個變量仍對農村居民的政治信任有顯著影響。可見，社會公平是構成當前轉型中國農村居民政治信任的重要來源。長期以來，“效率優先”的發展戰略造就了中國經濟的發展奇跡，也構成了政府公信力的重要來源。然而，忽視“公平正義”的價值標桿，已導致轉型中國諸多社會問題的出現，并降低了民眾對政府的信任程度。在這種情況下，政府能否秉持“公平正義”的原則，重構合理有效的發展模式，營造和諧穩定的社會環境，對于提高民眾的政治信任就顯得尤為重要。所以，社會公平是影響民眾政治信任不可或缺的關鍵因素。
2.限于文章篇幅，本研究在此不列出控制變量的具體統計結果。
五、結論與討論
本研究以農村居民為研究對象，通過“中國鄉鎮民主與治理調查”數據，基于“程序”與“實質”兩個維度，將民眾的社會公平感分為程序公正感知和結果公平感知，考察它們對中國基層政治信任的影響。研究結果及有待進一步討論的問題可歸納為以下三個方面：
第一，農村居民對基層政府的信任程度明顯弱于高層政府，但對同一層級不同機構的信任程度則差異較小。以往學者一般從制度規范、管理體制和社會變遷的角度對此加以解釋。本研究認為，不同層級政府在角色定位、與民眾互動機會的差異，以及網絡傳播技術的興起，導致中央政府與地方政府在民眾心中形成差異化印象，并對其政治信任產生重要影響。
第二，社會公平已構成農村居民基層政治信任的重要來源。這與轉型中國的特殊背景密切相關。長期以來，“效率優先”的發展戰略造就了中國經濟的發展奇跡，也構成政府公信力的重要來源。與此同時，經濟轉軌和社會轉型打破了原有均等化的利益分配格局，使社會結構逐漸“階層化”。而且，新舊制度的過渡與重構與“公平正義”的價值導向發生偏離，容易使社會陷入“失范”狀態，最終不利于國家的和諧穩定和良性發展，腐蝕民眾對政府的信任程度。所以，“公平重于效率”已成為轉型中國影響民眾政治信任的核心特征。提升民眾信任程度的路徑除了需要遵循“做大蛋糕”的效率邏輯，還應慎重考慮“分配蛋糕”的公平邏輯。政府能否秉持“公平正義”原則，建立合理有效的發展模式，對于提高自身執政力和公信力顯得尤為重要。
第三，在社會公平的兩個構成維度中，程序公正對農村居民政治信任的影響強于結果公平效應。按照馬斯洛需求理論，只有較低層次的需求獲得實現后，才會啟動高層次的需求滿足。改革開放以來，中國的經濟騰飛使得人們生活水平發生翻天覆地的變化。當物質需求獲得一定程度的滿足時，個體逐漸擺脫“生存經濟”的基本訴求轉而追求非物質層次的滿足。在持續經濟繁榮的環境下，民眾轉而關注公民權利、政治參與、社會公平等與民生息息相關的重要議題，“呈現后物質主義”的價值觀念[30]。因此，在全面深化改革和推進依法治國的過程中，構建以“分配正義”為核心的社會制度，不局限于經濟領域，使每位社會成員在不同領域享有平等權利，并最大限度地惠及弱勢群體的利益，有利于提升政府的公信力和民眾的信任程度。
作者簡介：曹靜暉，華南理工大學公共管理學院副教授，從事地方政府治理研究；黃嘉文，華南理工大學公共管理學院講師，從事社會心態研究；呂行，中南財經政法大學刑事司法學院本科生，從事偵查學，刑法學研究
中國鄉村發現網轉自：《理論探討》2017年3期
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