摘要："三權分置"制度改革背景下,全國農村土地流轉全面推開,新型經營主體紛紛進入。投資農業領域經營的工商企業因經營不善而拖欠土地流轉租金,甚至違反土地流轉合同而"跑路"、"毀約棄耕"等失約現象常有發生,這與工商資本"逐利心切"、糧食市場"價格波動"、基層政府"行為失范"、法律法規"供應不足"等存在較大關聯。土地流轉失約使農戶無法獲得流轉租金甚至要承擔復耕成本,嚴重挫傷了農戶放活經營權的積極性。為保障農戶土地流轉利益,提高土地流轉履約率,防止"毀約棄耕"失約風險發生,政府應強化土地流轉合約約束力,推進農業供給側結構性改革,加強土地流轉監管和服務,敦促工商資本履行社會責任,建立土地流轉履約保險機制,創設完善土地流轉法律制度。
家庭承包責任制背景下, 農業規模化經營的必由之路就是土地流轉, 通過土地流轉可以實現土地相對集中, 消除土地細碎化經營之弊。通過考證, 土地流轉的實踐自上個世紀90年代開始至今從未停止過, 且流轉范圍越來越廣, 規模越來越大, 方式越來越多。土地流轉的實踐對農地制度創新要求也越來越迫切, 為科學規范土地流轉行為, 保障農地各方權益, 實現農地規模化經營健康發展, 2016年8月30日, 中共中央審議通過了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》, 該《意見》明確指出, 要深化農村土地制度改革, 實行土地所有權、承包權和經營權“三權分置”。于是, 全國再次掀起了土地流轉熱潮, 新型經營主體紛紛進入, 投向農業領域的社會資金不斷增加。社會資本為農業發展帶來了資金、技術和先進的經營管理模式, 有效彌補了農民相對匱乏的市場意識, 有利于快速推進農業現代化進程。可是, 由于土地流入方經營能力及風險防范手段的限制以及各類自然災害等原因, 導致土地流入方因經營不善而長期虧損甚至破產, 進而無力支付土地租金, 出現土地流入方單方“毀約”甚至“跑路”狀況, 農民土地租金“打水漂”, 退回的土地要么是基礎設施遭毀壞, 要么是土地短期內無法耕種, 要么是錯過了耕作農時, 嚴重挫傷了農戶放活經營權的積極性。于是, 2017年中央一號文件明確強調要積極“探索土地流轉履約保證保險”, 把防范和化解土地流轉失約風險作為當前農業與農村健康穩定發展的一個緊迫課題。
一、農村土地流轉“毀約棄耕”之源
“三權分置”框架下土地流轉對于承包戶和經營者都是一種“共贏”的經濟活動, 是作為“經濟人”的理性選擇。至于近期不斷發生的土地流轉失約事件, 期間必定是現存的某種因素打破了這種“共贏”局面, 導致了利益失衡。研究表明, 土地流轉租金拖欠、“毀約棄耕”等失約現象的出現, 與工商資本“逐利心切”、糧食市場“價格波動”、基層政府“行為失范”、法律法規“供應不足”[1]等有著較大的關聯。
(一) 工商資本盲目下鄉為土地流轉失約埋下隱患
在2013年中央一號文件“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”精神激勵下, 各經營主體伺機而動, 一些工商企業調整經營戰略, 全力投資農業領域, 土地流轉呈現出了“投資主體多元、投資領域寬、投資步伐快、投資理念先進”[2]之狀況。據農業部門統計, “截止2014年底, 流入工商企業手中的耕地達4600萬畝, 占全國土地流轉面積的10.4%”。工商資本投資農業, 對于推進農業現代化建設進程, 實現規模化經營, 提高農業經濟效益等確實起到了重要作用, 但是也帶來了一些負面影響。其主要表現就是, 一些工商資本“有實力爭地, 沒能力種田”, 且對農業基本屬性認識不足, 對農業投資的長期性缺乏準備, 對風險性防范也缺乏經驗, 盲目跟風, 動輒上千畝的拿地, 可是生產、技術、管理等都沒有及時跟進, 再加上全國經濟下行壓力和“不諳稼穡”的短板, 致使慘淡經營, 拖欠租金或“毀約棄耕”。
(二) 農產品價格波動是土地流轉失約的直接原因
目前, 我國糧食生產連年豐收, 糧食市場供應充裕, 加上城鄉居民飲食結構多樣化導致對糧食的剛性需求降低, 糧食庫存也是逐年增大, 國際糧食生產經營大鱷更是對國內糧食市場虎視眈眈, 糧食進口不斷增多。這種糧食產量增加、庫存增大、進口增多的三重矛盾疊加, 導致我國農產品價格持續走低。數據顯示, 2016年底我國農產品價格已跌至2009年以來的最低水平。農產品價格波動直接影響到下鄉資本的經營效益, 由于工商資本是在農產品價格高位時投資于農業領域, 現在糧價下跌, 虧損慘重, 連流轉承包合同約定的承包費都難以兌現, 剛進入農業領域即遭受農產品價格一路走低之痛, 資本的逐利本性最終使它選擇了“毀約棄耕”。
(三) 農產品同質化競爭是導致土地流轉失約的誘因
工商企業等新型經營主體在調整種植結構, 發展優勢產業, 轉變農業生產經營方式方面由于資金制約、技術限制、人才缺乏等原因往往積極性不高, 生產經營中存在著較為嚴重的產業產品同質化, 根本談不上“錯位發展”和“差別化營銷”。例如規劃精準度不夠, 隨意性發展, 區域分工不明晰, 產業鏈條短, 農產品品牌效益差, 市場銷售半徑窄等, 更別提“優”的產業結構、“綠”的生產方式和“新”的產業體系。在勞動力成本不斷提高, 生產資料價格不斷上漲, 農產品價格不斷下降的多重壓力下, 盈利水平不斷下降, 投入與產出比例失衡, 以至于經營困難長期虧損, 應有的投資效益難以保證, 簽約農戶的承包費難以兌現, 最后不得不“毀約棄耕”。
(四) 政府監管和服務缺位難以保證土地流轉履約
土地流轉是發展農業現代化的前提, 也是地方政府追逐的“政績工程”。一些基層政府脫離地方現實, 常以行政命令的方式強行推進土地流轉, 甚至把土地流轉速度、流轉數量、經營規模等納入年終績效考核。特別是去年中央“三權分置”改革意見出臺之后, 農村土地流轉再次進入高潮。在這種情境下, 政府對于資本下鄉的工商企業資質、經濟實力、經營項目等均沒有考察和把關, 對工商資本招商引資, 來者不拒, 疏于監管[3]。有些工商資本投資農業的目的本身就不純, 或為了套取國家政策補貼, 或為了圈地開發, 或為了非農化經營等, 政府對此也是“視而不見”, 更談不上為之提供公共服務, 使得工商資本在投資項目上出現盲目性, 在投資領域上出現同質化, 導致無序競爭, 效益也是差強人意, 最后“毀約棄耕”也就不足為奇了。
(五) 流轉合同失范為土地流轉失約留下漏洞
土地流轉過程中, 流轉合約是連接流轉各方的紐帶。現實中, 農戶所簽訂的流轉合約大多屬于關系型合約、口頭合約或者殘缺合約, 與書面合約相比, 口頭合約占有相當大的比重[4]。即使選擇了書面合約, 也由于工商資本的強勢地位, 所提供的格式合同也是對自身極力免責, 限于農戶的文化水平和法制意識, 根本不可能對流轉合約進行逐條逐句的分析和理解, 因此, “霸王條款”、“條款欺詐”現象常有發生。同時也有不少流轉合同格式不規范、內容不完整、權利不明確, 違約責任虛化等, 這些情況極易誘發事后機會主義行為, 并由此產生糾紛, 為經營者“毀約棄耕”提供便捷。
(六) 土地流轉立法滯后為土地流轉失約埋下隱患
作為我國農地物權單項法規的《農村土地承包法》首次將農村土地集體所有權與土地農戶使用權剝離, 實現了“兩權分離”, 明確了土地承包經營權的物權效力, 對農村土地制度改革起到了積極作用。但是, 隨著農村土地改革的深化, 《農村土地承包法》的缺陷和不完善性也逐漸顯現[5]。特別是在我國農地“三權分置”背景下, 放活農地經營權是大勢所趨, 新一輪的大規模土地流轉正在展開。在土地流轉的實踐中, 農戶的自由流轉占相當大比重, 從土地流轉合同的簽訂、登記, 到流轉合同的注銷、監督等都沒有相應的法律規范, 即使農業部頒布的《農村土地承包經營流轉管理辦法》對農地承包經營權流轉的原則、方式和程序作了相應規范, 但其畢竟只是部門規章, 立法創新的空間有限。所有這些都注定了土地流轉過程中必然會潛藏風險, 為土地流轉失約埋下隱患。
二、農村土地流轉“毀約棄耕”之害
由于上述因素的存在, 農地經營主體拖欠流轉租金和“毀約棄耕”狀況的出現也屬必然。據調查, 作為糧食主產區的中部地區, 四川省、河南省、湖南省、湖北省截至到2013年土地流轉規模均已超過家庭承包耕地面積的20%, 其流轉速度之快、規模之大前所未有, 同時, 由于農地經營者經營不善“毀約棄耕”甚至“跑路”的狀況也是頻頻出現, 這嚴重擾亂了土地流轉市場, 重創了社會誠信體系, 打擊了農戶土地流轉的積極性, 直接威脅到國家糧食安全, 必須引起高度的警惕和重視。
(一) 土地流轉失約將重創社會誠信體系
當前我國社會誠信缺失導致了在整體社會治理方面各級政府和社會要支付較高成本。面對這種狀況, 習近平總書記強調要“全面推進社會誠信體系建設, 讓失信者寸步難行”, 說明社會誠信已成嚴峻的社會問題。不可置否, 土地流轉失約使雙方經濟利益遭受損失的同時, 更是一種嚴重的社會失信行為, 它違反了土地流轉市場主體在市場交易中的法定義務和約定義務, 它直接沖擊的是土地流轉市場, 嚴重降低了土地流出和流入雙方的互信度, 導致土地流轉各方將支付較高的流轉成本。現實中, 為了保證土地流轉履約度, 流出方一般會要求流入方繳納不菲的履約保證金, 流入方卻往往因保證金難以到位而致使流轉擱淺。
(二) 土地流轉失約將威脅到國家糧食安全
據農業部最新統計數據表明, “目前, 全國土地流轉面積已達4.6億畝, 超過承包耕地面積的三分之一, 土地流轉面積還有進一步擴大的趨勢”。但值得注意的是, 隨著流轉規模的不斷擴大, 其所引發的流轉失約頻發現象已經威脅到了農村社會的穩定和國家糧食安全。糧食安全是國家一號戰略, 土地流轉合約一旦失約, 受損的不僅僅是土地流轉雙方, 而且也會因土地撂荒而影響糧食生產, 進而威脅到國家糧食安全。“毀約棄耕”往往是流入方的單方行為, 這種行為隱蔽性較強, 事前是對流出方隱瞞, 事后是難尋蹤跡, 且多發生在糧食播種時節, 當農戶發現經營方“跑路”之后往往是錯過了播種季節。因此, “毀約棄耕”導致土地撂荒是必然后果。
(三) 土地流轉失約將影響到“三權分置”改革進程
2014年中央首提“落實集體土地所有權、穩定農戶土地承包權、放活土地經營權”“三權分置”的農村土地制度, 為新一輪的農村土地改革拉開了序幕。“三權分置”制度下, 土地經營權可以進入流轉市場, 能充分發揮市場對個體生產要素的優化配置作用。“三權分置”制度在保護農戶土地承包權的前提下, 鼓勵農戶將土地經營權流轉出去, 農戶可以通過土地經營權流轉獲得較大收益, 而工商資本等新型經營主體則可通過土地流轉順利進入農業領域, 從事適度規模化生產經營, 拓寬新的經濟增長點。“三權分置”既保障了土地流轉效率和安全, 同時也促進了土地資源化配置。可是, 由于農地新型經營主體的經營失敗而拖欠農戶土地承租費用, 甚至“毀約棄耕”, 致使土地承包戶和經營主體都蒙受了損失, 遭受到了打擊。面對“三權分置”, 其后果就是農戶不愿放手經營權, 新型主體不敢接手經營權, “放活經營權”將成為空談。
(四) 土地流轉失約挫傷了資本下鄉積極性
資本的逐利性是工商企業投資農業的內在動力。工商資本下鄉進行農業規模化經營, 不僅可以降低耕地細碎化帶來的效率損失, 對農戶也具有資源配置效應、邊際產出拉平效應, 還具有交易收益效應。總之, 發展現代農業離不開社會資本, 工商資本下鄉一定程度上可以給農業帶來雄厚的資本、先進的技術和科學的管理。可是, 殘酷的現實表明, 農村也不是遍地是黃金。當工商資本還沉浸在“下鄉淘金”之夢想時, 卻遭遇市場疲軟、資金緊張、價格波動等多重壓力, 企業經營戰略和經濟發展目標受挫, 失敗的教訓會讓后來者望“農”生畏。
(五) 土地流轉失約損害了農民利益
土地流轉中, 由于流轉主體虛置、行政干預、村干部越俎代庖、流轉合約失范等因素, 增大了“毀約棄耕”的風險性[6]。在國家宏觀政策刺激下, 新型經營主體“蜂擁”農村, 它們承租土地, 投資農業, 其目的是追求獲利機會和開辟新的利潤空間, 一旦事與愿違或未盡人意, 拖欠租金和“毀約棄耕”就在所難免。在現行體制下, 土地承包農戶無疑是弱勢群體, 土地流轉中缺少話語權, 與強勢的工商資本相比顯得非常渺小, “毀約棄耕”的直接后果就是“賠錢的是經營主體, 受傷害的則是農業和農民”, 農戶被迫接手的土地一則因為復耕難而需要加大投資, 再則因為土地撂荒而影響收入, 更是對農戶土地流轉熱情的棒喝。
(六) 土地流轉失約將影響到社會穩定
研究表明, 農戶土地承包權具有保障性物權性質, 即國家在對農民的社會保障支付欠缺的條件下, 為使農民獲得基本的生存保障而賦予農民對集體土地享有替代性社會保障的物權[7]。農地是農戶就業和收益的重要載體, 是農民生存和發展保障的最后一道屏障。因此, 農地及農地收益被農戶視為生命, 一旦受到侵害, 必然會奮力抗爭。農地經營主體的“毀約棄耕”直接動搖了農戶賴以生存的根基, “上訪”、“對抗”將是農戶不二的選擇, 必將影響社會安定。
三、農村土地流轉“毀約棄耕”防范之“邛崍經驗”
作為全國糧食生產先進縣、國家級雜交水稻種子生產基地、全國農業產業化示范基地的四川省成都市的邛崍市, 據2015年底統計, 全市土地流轉面積已占到農地確權面積的27%, 規模經營比重接近40%。可是最近幾年因經營不善而出現大規模土地流轉違約、拖欠農地租金的事件就高達9起, 涉及1.65萬畝土地流轉面積[8]。頻發的“毀約棄耕”事件倒逼邛崍市進行農地流轉管理創新, 在全國首創農村土地流轉履約保證保險制度, 用市場化方式破解農地流轉信用缺失的難題。農地流轉履約保證保險的運行機理就是當土地流轉雙方之一出現違約狀況時, 則由保險公司承擔賠償責任且先期賠付違約金, 然后再依法向違約方進行追償。截止目前, 邛崍市保險公司已受理履約保證保險保單790多單, 參保面積超過18萬畝。2017年6月初, 在總結邛崍市農村土地流轉履約保證保險試點經驗的基礎上, 成都市政府頒布了《關于推進農村土地流轉履約保證保險的意見》, 力爭用3年時間, 實現全市50畝以上耕地規模流轉履約保證保險參保覆蓋面達到90%以上。
事實證明, 引入農地流轉履約保證保險實現了“三贏”:即農戶不再擔心經營者“毀約棄耕”而使得土地租金“打水漂”, 經營者不再擔心農戶擅自漲租金而影響產業長遠發展, 地方政府也不再擔心因農地流轉失約而引發社會矛盾[9]。2017年全國首筆農村土地流轉履約保證保險賠款在邛崍市完成賠付, 有效地保障了農戶權益, 防范了土地流轉失約風險, 創造了可供借鑒的“邛崍經驗”:
1.組建農民合作社, 增強農戶土地流轉主體地位。為扭轉土地流轉中農戶的弱勢地位, 爭取土地流轉利益最大化, 保障農戶主體地位, 增強農戶話語權, 他們采取“抱團取暖”的方式, 成立農民合作社, 由合作社代表農戶進入土地流轉市場。農民合作社先是將農戶分散的土地通過“預流轉”進行集中, 再由合作社進行統籌規劃實行整體集中流轉, 一致對外。同時, 他們通過民主選舉, 成立了董事會、監事會, 制定完善合作社章程, 充分保障農戶土地流轉的知情權、參與權和監督權, 有效約束少數基層干部“亂作為”或者“權力尋租”行為。
2.做好土地項目規劃, 精準引進投資企業。農民合作社根據域內土地現狀、土壤狀況、周圍環境、產業資源等約束條件, 確定適合的產業發展方向, 然后對產權流轉項目進行整體策劃和標準化包裝, 有針對性地引進“資本下鄉”;欲進入農業領域的工商資本也可以根據自身的競爭優勢、發展戰略, 依據合作社的項目規劃品種進行“雙向選擇”。流轉前對土地經營方的經營能力、市場信譽度等進行考察, 流轉中對土地經營方的經營范圍、履約狀況進行監督。以項目招商切實保障了農民的知情權和選擇權, 也保證了企業的資質和能力, 有利于實現互利共贏。
3.引入市場保險機制, 確保土地流轉合約履行。土地流轉經營項目引進以后, 政府請保險公司專門為土地流轉履約設計出了保險產品, 為農戶和經營者共同投保, 其保費按土地流轉交易額的3%收取;其中, 農戶承擔10%、經營者承擔40%、政府財政“以獎代補”分攤50%。一旦土地流轉雙方違約, 保險公司將會直接賠付受害方損失, 再由保險公司向違約方追討。土地流轉履約保證保險機制的引入, 對于進一步規范農村土地流轉市場, 防范土地流轉失約風險, 切實保障流轉參與方的合法權益, 大力促進現代農業發展都具有重要的意義。
四、農村土地流轉“毀約棄耕”風險防范之策
土地流轉是一種市場行為, 是土地流轉雙方在“自愿、依法、有償”原則下, 經過市場博弈達成的土地承租契約, 雙方的責權利依法設定, 流轉雙方本應恪守。可是, 土地流轉的“毀約棄耕”打破了這種格局, 沖擊了土地流轉市場, 其危害程度不可小視。因此, 基層政府要充分尊重農民土地流轉的主體地位和意愿, 積極履行服務和監管職能, 建立健全土地流轉制度, 有效地防范土地流轉失約的風險。
(一) 維護《合同法》權威, 強化合約約束力
“誠實守信”是《中華人民共和國合同法》的基本原則, 是社會秩序有序運行的基礎。市場經濟是一種契約經濟, 現代社會也是契約社會, 以社會契約的形式保障每個社會成員的權利和利益。“人是生而自由的, 但卻無往不在枷鎖之中”, 這個“枷鎖”就是“契約”。土地流轉合約一經簽訂, 就成為流轉雙方必須共同遵守的“契約”, 否則, 土地流轉秩序就會被打破, 社會誠信體系就會受到破壞, 貽害無窮。因此, 必須以我國民法通則、合同法、消費者權益保護法等法律法規為準繩, 對土地流轉失信行為者予以懲處;同時, 運用信用信息傳導機制, 以市場準入限制將土地流轉失信者排除在市場交易之外[10]。
(二) 推進農業供給側結構改革, 增強農業規模經營者盈利能力
當前, 我國農業的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾, 主要表現為供過于求和供給不足并存[11]。今年中央一號文件強調要“推進農業供給側結構性改革”, 其主要目標就是保障有效供給, 主攻方向是提高農業供給質量。作為工商企業等新型經營主體, 必須以市場為導向, 把農業生產結構調好調順調優。目前來看, 我國糧食主產區傳統農業生產仍占主導地位, 糧食作物仍然是以小麥、玉米為主, 必須把發展大豆、青貯玉米、雜糧雜豆、優質飼草及生態功能性植物等作為調整農業種植結構的重點。另外, 由于我國農產品生產成本高, 集約化程度低, 導致農產品價格高, 質量差, 在國際市場缺少競爭力, 因此, 要把提高農產品質量作為今后一個時期農業供給側結構性改革的突破點。只有這樣, 才能增強農地經營主體的盈利水平, 為土地流轉合約的履行提供物質保證。
(三) 轉變政府職能, 加強監管和服務
黨的十八屆三中全會再次鼓勵和引導“資本下鄉”, 到農村發展現代種養業。工商企業投資農業領域確能實現農業規模化經營, 可以為農業引入現代生產要素和經營模式, 加速傳統農業改造和現代農業發展。但是, 基層政府必須對工商資本準入、經營范圍、履約保證等方面進行嚴格全面的審查與監管, 特別要審查工商企業的資質、信用、生產經營能力、生產計劃、流轉期限和面積、風險防范措施等, 主要看它經濟實力如何, 經營項目市場前景如何, 市場信譽度如何[12], 以防止或減少“毀約棄耕”風險發生。同時, 政府還要在市場信息、資金信貸、合作社建設、鏈接農戶等方面提供服務, 特別是在農業生產結構調整方面, 要為工商企業提供全面準確的信息, 包括全國同類農產品種植面積、價格水平、需求狀況等, 防止或減少因投資失誤帶來經濟損失, 進而影響土地流轉合約的履行。
(四) 履行社會責任, 構建風險共同體
利益最大化是工商企業追逐的終極目標。但自上個世紀中期開始, 社會責任履行逐漸成為國際知名企業價值觀的重要內容之一。如今, 追逐利益和履行社會責任已經成為企業經營的雙重目標, 甚至成為統一體[13]。工商資本下鄉實現資本增值, 尋求新的利潤增長點本應鼓勵, 但是不能動輒就“毀約棄耕”, 挑戰社會誠信底線;不能因經營暫時困難就“跑路”, 置生產員工利益于不顧;面對國家糧食安全, 面對農民土地權利, 面對農業發展前景, 作為經營大戶的工商資本必須肩負社會責任, 與土地所有權人、土地承包戶風雨共濟, 共建風險共同體, 更不能“毀約棄耕”。面對經營危機, 如果工商資本的社會責任缺失行為成為“常態”, 必然會沖擊社會道德底線, 破壞社會誠信機制。
(五) 建立土地流轉履約保證保險機制, 防范土地流轉失約風險
保障功能是現代保險業的重要功能之一。保險保障功能的內容就包括對商業信用中違約行為造成的經濟損失進行補償。四川省成都市的邛崍市率先在全國引入土地流轉履約保證保險機制[14], 構建了“農民+流轉土地+村集體經濟組織+投資業主+土地流轉履約保證保險”五位一體流轉模式, 引入保險機制、政府補貼保金、專業合作社搭建平臺的方式, 在防范土地流轉失約風險方面進行了積極探索, 達到了土地資源高效配置、農業效益有效提升、農民收入持續增加的效果, 值得借鑒。建立土地流轉履約保證保險機制, 可以充分利用現代保險制度的風險分散功能, 以較少投入撬動巨大的風險保障, 實現保障農民土地權益, 降低企業資金壓力, 調動農戶與經營者土地流轉積極性之目的。
(六) 創設完善土地流轉法律制度, 保障土地流轉市場健康發展
完善的法律法規是規范土地流轉行為、防范流轉風險的重要基礎。由于現行的《農村土地承包法》存在著“土地經營權受讓主體資格不明;土地流轉程序混亂;法規內容規定不科學”等缺陷[15], 導致當前土地流轉中糾紛不斷增加, 農戶的土地承包權經常受到侵害, 影響農村經濟和社會的穩定。同時, 在現行法律體系中, 由于缺乏嚴格的土地流轉約束機制, 流轉雙方違約代價較低, 增大了失約風險。目前, 我國農村土地經營權流轉已經進入瓶頸, 只有創設和完善土地流轉法律制度, 才能打破瓶頸走出困境。因此, 應當在總結我國近年來土地流轉經驗教訓的基礎上, 適時出臺《農村土地經營權流轉辦法》, 并修改完善現行法律法規內容, 在依法保護農村土地集體所有權和農戶承包權的前提下, 平等保護經營主體依流轉合約取得的土地經營權, 并有效地防范和化解土地流轉過程中的風險, 從而真正放活土地流轉市場, 確保農地“三權分置”的落實和農村的穩定發展。
中國鄉村發現網轉自：理論與改革2017年06期
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