馬克思曾經(jīng)指出：土地即“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，是人類“不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件”。土地是維持人類生存的食物生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，以及人類生存不可或缺的空間。在陸地中，除了高山、荒漠等不適宜人類生活居住和生存的土地外，大部分是農(nóng)村土地。在我國，農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民賴以生存的最重要的基礎(chǔ)性資源，也是關(guān)于整個社會永續(xù)發(fā)展的重要資源。我國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)民與土地關(guān)系問題，而解決此問題的關(guān)鍵是鞏固、健全農(nóng)村土地集體所有制，并探索其與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的具體實(shí)現(xiàn)形式。有鑒于此，本文對農(nóng)村土地制度改革的方向展開一些討論。
一、農(nóng)村土地制度改革必須符合我國的現(xiàn)狀和特點(diǎn)
認(rèn)清我國農(nóng)村土地資源的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，以及它在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，是我國農(nóng)村土地制度改革的基本前提。它決定著建設(shè)我國農(nóng)村土地制度的必要性，以及探索我國農(nóng)村土地制度的基本思路。
1.我國農(nóng)村土地資源總量巨大
我國有960萬平方公里的土地，折合144億畝，其中農(nóng)村土地約97億畝，占國土面積的67%，農(nóng)村土地面積全球第一。我國耕地面積為20億畝，排行世界第四。
農(nóng)村土地中農(nóng)業(yè)用地占比最大，還有比重不大卻絕對量較大的建設(shè)用地。我國城市建設(shè)用地只有5萬平方公里，約合7500萬畝，但我國農(nóng)村建設(shè)用地有3億畝（其中宅基地約1.5億畝，農(nóng)村公益用地約0.9億畝，二三產(chǎn)用地約0.5億畝）之多，幾乎其中每一類型的土地均大于同類城市的建設(shè)用地。
2.人均土地資源數(shù)量少，質(zhì)量一般
按人均計(jì)算，我國人均農(nóng)業(yè)用地僅及世界人均占有量的1/3，人均耕地只有世界的27.7%。我國耕地質(zhì)量偏低，據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，在耕地中，中等田占39%,低產(chǎn)地占32%，兩類耕地占71%。土壤有機(jī)質(zhì)只有1%,而歐美等國為2.5%—4%。而且受近年來化學(xué)農(nóng)業(yè)的影響，農(nóng)村土地污染十分嚴(yán)重。我國農(nóng)藥使用量是世界平均水平的2.5倍,受農(nóng)藥污染的耕地面積達(dá)1.36億畝；畜禽糞便及廢棄物是工業(yè)固廢量的3.8倍，超出農(nóng)田安全承載量數(shù)倍乃至百倍以上,污染土壤占耕地面積的1/5。
此外，我國后備耕地資源不足，難以利用的土地多。全國土地資源中流動沙丘、戈壁和海拔3000米以上目前人類難以利用的無效土地面積約有3.487億公頃，約占全國土地總面積的36.3%。
3.土地資源以及村落分散，且規(guī)模小
我國海拔較高，地勢起伏較大，山區(qū)面積（包括山地、高原和丘陵）占土地總面積的69%，平地面積（包括平原和高平原）約占31%，特別是一些山區(qū)十里不同天，田塊零星瑣碎。加之我國人多地少，長期處于一家一戶的傳統(tǒng)經(jīng)營狀態(tài)，因此土地規(guī)模較小，土地資源分散。與此相適應(yīng)的農(nóng)村村落，也比較分散和規(guī)模較小。中國目前有58.7萬個村和497.2萬個組，平均耕地每個村約3400畝,每個生產(chǎn)組約400畝。
4.農(nóng)村土地利用方式正處于急速變動中
我國正處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化、工業(yè)化快速發(fā)展過程之中，我國農(nóng)村土地變化的規(guī)模和速度國外少見。由于工業(yè)化和城市化，很長一段時期農(nóng)村土地以每年千萬畝速度非農(nóng)化。由于農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、規(guī)模化，目前全國1/3的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)。全國2.3億戶承包土地的農(nóng)民中，6600萬戶流轉(zhuǎn)了土地。
基于我國土地現(xiàn)狀和特點(diǎn)，探索農(nóng)村土地制度，必須重視以下幾個方面。
1.激勵農(nóng)民積極性，增強(qiáng)土地流通性，提高土地利用效能
探索符合我國特點(diǎn)的農(nóng)村土地制度具有充分的必要性：因?yàn)檗r(nóng)村土地是我國城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要資源保障。
首先，民以食為天，農(nóng)村土地承擔(dān)著“占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界22%人口的重?fù)?dān)”。其次，工業(yè)化和城市化需要農(nóng)村提供相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)用地。再次，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是整個國家生態(tài)環(huán)境的最重要的有機(jī)組成部分，以土地為主體的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是國家和民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。建設(shè)美麗中國在很大程度上就是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。
保護(hù)、合理利用和提高農(nóng)村土地資源的效能，除了科技外，一是必須充分提高農(nóng)民的積極性，這是我國社會主義制度要求的必然；二是必須提高農(nóng)村土地的流通性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部和全社會的有效配置，這是改變土地資源長期以來固守封閉，深化農(nóng)村要素市場的要求。為此，必須有一個符合我國特點(diǎn)的有效農(nóng)村土地制度。
2.農(nóng)村土地制度必須以堅(jiān)持集體所有制為前提
農(nóng)村土地制度的深化改革必須堅(jiān)持集體所有制。我國農(nóng)村土地中，約67億畝為農(nóng)村集體所有制，約占整個農(nóng)村土地面積的70%，農(nóng)村土地集體所有制是與全民所有制共同成為我國社會主義公有制的兩大支柱。
我國社會主義公有制，主要體現(xiàn)在對國民經(jīng)濟(jì)的控制力、帶動力、影響力上。公有制的資產(chǎn)，一方面取決于決定國民經(jīng)濟(jì)命脈的國有經(jīng)濟(jì)，另一方面取決于作為公有制物質(zhì)基礎(chǔ)的自然資源。我國農(nóng)村土地占國土一大半，是我國社會主義公有制不可缺少的重要資源基礎(chǔ)。我國社會主義公有制缺少或者削弱農(nóng)村集體所有制，將難以為繼。農(nóng)村土地集體所有制是我國農(nóng)民歷史性選擇，是農(nóng)村土地制度深化改革的基本前提，不容猶豫動搖，必須堅(jiān)持不懈。
3.土地制度要符合我國土地布局和規(guī)模的特點(diǎn)
我國農(nóng)村土地分散規(guī)模小，會影響我國農(nóng)村土地制度的具體形態(tài)。如土地的經(jīng)營規(guī)模，一方面需要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化，另一方面與歐美不同，只能逐步實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模。又如土地所有制規(guī)模，我國農(nóng)村村落偏小與長期以來農(nóng)村土地規(guī)模分散偏小有關(guān)。在這些村落，世世代代的農(nóng)民互相守望，相知相識，甚至還有許多血緣關(guān)系。土地所有權(quán)落實(shí)在這些村落，有利于村民們互相照應(yīng)、互相堅(jiān)守，農(nóng)民有安全感。
4.發(fā)揮制度優(yōu)勢，化解農(nóng)業(yè)機(jī)會成本較高的劣勢
我國農(nóng)業(yè)規(guī)模偏小，有礙規(guī)模經(jīng)濟(jì)；土地資源質(zhì)量不高,近年來污染又嚴(yán)重，加之由于我國土地資源相對稀缺，土地產(chǎn)出率的壓力大，需要大量雖然能增加產(chǎn)出但效益不佳的投入，因而總體上我國農(nóng)業(yè)的機(jī)會成本較高。
緩解這些矛盾不可能走歐美的道路，與歐美大型農(nóng)業(yè)公司不同，小規(guī)模家庭經(jīng)營的我國，需要發(fā)揮制度優(yōu)勢，通過集體的力量化解這些矛盾。
二、對于農(nóng)村土地制度形成和發(fā)展的回顧和思考
歷史不能割斷，探索我國農(nóng)村土地制度，對農(nóng)村土地制度形成以及對其改革發(fā)展過程的回顧和思考十分必要。
1.對于土地集體所有制性質(zhì)的探索
建立于20世紀(jì)50年代的農(nóng)村土地集體所有制，經(jīng)過了三個不同階段，從個體經(jīng)濟(jì)逐漸過渡過來。第一個階段是互助組，其特征是土地私人所有（有少量公共財(cái)產(chǎn)），共同勞動，這是帶有社會主義萌芽的個體經(jīng)濟(jì)形式。第二個階段是初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（簡稱初級社），其特征是私有土地、耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料由集體統(tǒng)一經(jīng)營和使用，農(nóng)民參加集體勞動，作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料的土地按股入社，按股分紅，部分地實(shí)現(xiàn)了按勞分配的原則。這是一個具有較多社會主義成分，或者稱為半社會主義公有制。第三階段是高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（簡稱高級社），基本特征是土地集體共同所有，共同勞動，共同享有勞動果實(shí)，即取消了按股分紅，完全實(shí)現(xiàn)了按勞分配的原則。
農(nóng)村土地集體所有制形成在哪個階段？有些學(xué)者定格在初級社。雖然建設(shè)高級社過程中過猛過急，但是隨著歷史的推延，當(dāng)時操之過急的副作用畢竟逐漸消失了。冷靜、科學(xué)地判斷可知，只有當(dāng)時的高級社才基本實(shí)現(xiàn)了土地集體所有制。
2.關(guān)于土地集體所有制規(guī)模與范圍的探索
關(guān)于農(nóng)村土地制度的社會主義公有制的規(guī)模和范圍，幾乎探索了整整半個世紀(jì)。探索主要在“趨大”與“趨小”之間不斷擺動。改革開放前30年“趨大”，在最初的自然村基礎(chǔ)上，規(guī)模范圍逐漸擴(kuò)大，“一大二公”的人民公社時期，通過“窮過渡”，范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)區(qū)甚至縣的范圍。改革開放后30年“趨小”，實(shí)現(xiàn)“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”（三級所有指分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)所有），公有的規(guī)模和范圍回歸到自然村落。
現(xiàn)在有學(xué)者提出，今后農(nóng)民集體不能再保持原來那種以自然村落來劃分。如果這是指農(nóng)民集體經(jīng)營實(shí)體，根據(jù)社會化、專業(yè)化發(fā)展的要求，值得探索。如果這是指農(nóng)民土地所有權(quán)，并不妥當(dāng)。第一，土地具有地理屬性，土地集體所有的范圍太大，不利于土地的管理和守護(hù)。第二，土地集體所有的本質(zhì)是人與人之間的關(guān)系。將農(nóng)村集體土地所有權(quán)落實(shí)在村民們代代相知相識、知根知底，甚至彼此有諸多血緣關(guān)系的村級社區(qū)范圍內(nèi)，易于監(jiān)管，而且對農(nóng)民而言有安全感。
3.關(guān)于土地經(jīng)營方式的探索
對比改革開放前后30年，我國農(nóng)村土地經(jīng)營方式發(fā)生了巨大的變化。改革開放前30年，是共同勞動。互助組農(nóng)忙時，互惠勞動，互相合作。初級社和高級社完全采取共同勞動，統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營方式。人民公社時期，則在更大的區(qū)域和更多的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一勞動，甚至取消了農(nóng)民的自留地。當(dāng)時主要受到大工業(yè)的影響，認(rèn)為統(tǒng)一經(jīng)營，共同勞動，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化。同時，不能否定的是，在當(dāng)時的情況下，共同勞動對于勞動強(qiáng)度大和時效性強(qiáng)的農(nóng)忙季節(jié)確實(shí)有很好作用。
改革開放之后30年，采取的是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。雖然20世紀(jì)60年代中期，為了解決糧食短缺，不少地區(qū)試行的責(zé)任地，也應(yīng)該是一種家庭為基礎(chǔ)的個體勞動。但改革開放以后實(shí)行家庭為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營管理，卻是對于農(nóng)業(yè)勞動方式規(guī)律性認(rèn)識的重大轉(zhuǎn)變。
首先，當(dāng)初之所以采取農(nóng)業(yè)共同勞動的一個直接原因，是解決農(nóng)忙時節(jié)需要在短時間內(nèi)強(qiáng)勞力集中作業(yè)，現(xiàn)在由于農(nóng)業(yè)基本實(shí)現(xiàn)機(jī)械化和社會化，已經(jīng)不具有必要性。其次，不如工業(yè)生產(chǎn)有均勻節(jié)奏，農(nóng)業(yè)有自然生產(chǎn)力的自然節(jié)奏，有許多不確定性和不可控制性，為集體有效配置資源和安排勞動帶來困難。再次，農(nóng)業(yè)勞動很難與成果建立直接明確的數(shù)量關(guān)系，這就難以給參與勞動的成員以合理公平的報(bào)酬。
顯然，農(nóng)業(yè)與工業(yè)不同，這是一個以自然再生產(chǎn)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，以家庭為基礎(chǔ)的勞動，反而有利于及時靈活地適應(yīng)自然的再生產(chǎn)過程。當(dāng)然以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)勞動，還需要有一定的集體經(jīng)營管理。
4.土地資源的流動性的探索
農(nóng)村土地資源流動性起于農(nóng)村建設(shè)用地，但這并不來自預(yù)先的設(shè)計(jì)，而是市場化的實(shí)際需要，只有要素流動才可實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化。土地要素實(shí)現(xiàn)流動起于改革開放后，與其他各類生產(chǎn)資料相比，可以說是姍姍來遲。從20世紀(jì)80年代起步至今，發(fā)展十分緩慢。
最早啟動農(nóng)村土地流動的是農(nóng)村建設(shè)用地，它的流動性可分三個階段。
一是非農(nóng)建設(shè)用地的非農(nóng)使用階段。20世紀(jì)80年代中期，鑒于農(nóng)村工業(yè)大規(guī)模發(fā)展，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，允許農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)劃建成的店房及服務(wù)設(shè)施自主經(jīng)營,可出租，但不得出讓、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。這是允許農(nóng)村用地在本村產(chǎn)業(yè)之間的流動，但不允許“出讓、轉(zhuǎn)讓”，即主體不能改變。二是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)階段。2008年黨的十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)先后在重慶、四川、廣東、安徽和浙江等地試點(diǎn)。但這些經(jīng)驗(yàn)仍然模糊、不清晰，有局限性。如有的規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地不能用于商品房建設(shè)，有的規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地只能在當(dāng)?shù)剌^小的范圍內(nèi)流通，更多地區(qū)規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地必須辦理國家征地手續(xù)之后才能流通。三是經(jīng)營性建設(shè)用地入市階段。十八屆三中全會提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的決定，賦予農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地與城市建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”。但是農(nóng)村建設(shè)用地必須服從土地規(guī)劃和用途管制。不能建售“小產(chǎn)權(quán)房”，不能向非本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)民住房。
5.對土地產(chǎn)權(quán)屬性的探索
中共十八屆三中全會決議提出，在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制中建立“三權(quán)分置”（即土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置）的模式，十八屆四中會議再次提出這一要求。中央對于三權(quán)分置的總體要求是“堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民家庭承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”。同時《物權(quán)法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有的占有、使用和收益的權(quán)利”。《物權(quán)法》在法律上明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基本權(quán)利，以及用益權(quán)的定位。
經(jīng)過半個多世紀(jì)的不懈探索，一個符合我國農(nóng)村土地現(xiàn)狀和特點(diǎn)的中國特色集體所有制土地制度日益成熟完善。現(xiàn)在作為農(nóng)村土地主人的農(nóng)民對土地享有的權(quán)益越來越清晰具體；農(nóng)村土地的流通性不斷增強(qiáng)，越來越符合市場經(jīng)濟(jì)對于資源的配置要求。
但是，我國農(nóng)村土地制度中，還存在諸多問題：如何在市場經(jīng)濟(jì)條件下充分發(fā)揮農(nóng)民對土地資源配置和流轉(zhuǎn)的決策權(quán)和自主權(quán)？如何進(jìn)一步根據(jù)比較效益配置土地資源，提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)率？如何實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)益保障，特別是進(jìn)城農(nóng)民對土地權(quán)益的退出機(jī)制？如何凸顯土地在市場經(jīng)濟(jì)中價(jià)值認(rèn)可，成為社會普遍認(rèn)可的有效抵押物？等等。因此，對于我國農(nóng)村土地制度的探索還在進(jìn)行之中。
三、農(nóng)村集體所有土地產(chǎn)權(quán)化的必然性
如何看待對于我國農(nóng)村土地制度的探索？繼續(xù)探索我國農(nóng)村土地制度的路徑何在？人們的看法并不統(tǒng)一。核心問題是對探索農(nóng)村土地制度的認(rèn)識：是離開或者削弱公有制，另辟蹊徑？還是堅(jiān)持在以往探索基礎(chǔ)上，尋找一條符合我國實(shí)際，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村土地集體公有制的具體模式？
1.農(nóng)村土地制度改革不能否定和弱化集體所有制
有學(xué)者認(rèn)為如要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)農(nóng)地的市場化，必須實(shí)現(xiàn)私有化，至少可以宅基地和非公益性的土地實(shí)行私有化。網(wǎng)上甚至有人認(rèn)為，目前的農(nóng)村土地集體所有制已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和推動城市化的巨大障礙，農(nóng)村土地私有化已經(jīng)成為我國深化改革的迫切任務(wù)，而且條件已經(jīng)成熟。
有不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)時的農(nóng)民集體是來源于1962年的“人民公社六十條”，農(nóng)民“不享有類似于土地股權(quán)這樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”“農(nóng)民在集體中的成員資格也是虛的”，因此主張農(nóng)村土地通過“股份”，落實(shí)到個人。這種理論來自西方產(chǎn)權(quán)理論，但西方產(chǎn)權(quán)理論可以解釋作為經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)，不能解釋作為公有制的農(nóng)村土地集體所有。
然而，土地私有在我國根本行不通。第一，土地公有是我國社會主義公有制的基石，是不可能改變的。我國社會主義生產(chǎn)資料公有雖然不可能如先前認(rèn)識的那樣全社會全覆蓋，但是對于土地、資源、基礎(chǔ)設(shè)施和金融的公有可以起到對于國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)、控制和保證作用。抽去其中土地資源實(shí)現(xiàn)私有化就是抽去公有制的基石。第二，土地資源自然形成，它不僅是農(nóng)業(yè)主要的生產(chǎn)資料，同時是人類賴以生存不可以缺失的空間。為此馬克思認(rèn)為土地是人類世代共有的資源，從土地功能屬性上講，土地需要實(shí)現(xiàn)公有。第三，私有小規(guī)模土地私有制下，農(nóng)民的利益難以保證。主張土地私有的學(xué)者認(rèn)為“土地私有化可以增強(qiáng)農(nóng)民保護(hù)自己土地的意識和能力。集體所有制的情況下很容易出現(xiàn)集體代替?zhèn)€人做主的事情，違背農(nóng)民的意愿，侵害農(nóng)民的權(quán)益”。但是農(nóng)民是一個薄弱群體，在人多地少的我國，土地最終處置權(quán)歸集體，意味著在有關(guān)土地最終處置時，可以共同抱團(tuán)面對強(qiáng)勢團(tuán)體，維護(hù)自己的利益。
2.探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主要路徑
建設(shè)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不是否定農(nóng)村土地集體所有制，恰恰相反，是為了完善和豐富農(nóng)村土地集體所有制，為農(nóng)村土地集體所有制尋找符合市場經(jīng)濟(jì)要求的新形式。
如何尋找符合市場經(jīng)濟(jì)要求的新形式？
必須不忘改革初衷：實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的分離，這是30余年來我國農(nóng)村改革一直遵循的路線，也是農(nóng)村改革提供給國民經(jīng)濟(jì)改革的最重要的經(jīng)驗(yàn)。關(guān)鍵是尋找能使集體所有與市場相結(jié)合的有效途徑。目的是：所有權(quán)堅(jiān)持公有制性質(zhì)，使用權(quán)按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則運(yùn)行；農(nóng)民既對土地享有最終所有權(quán)，同時又可按份享有經(jīng)營性權(quán)益；使農(nóng)民對于土地的主體地位具體、充實(shí),不空位，農(nóng)民有權(quán)對集體土地的使用發(fā)表意見，進(jìn)行監(jiān)督，要求權(quán)益。為此，有人認(rèn)為以農(nóng)村土地集體所有制與使用權(quán)的分離為主要內(nèi)容的“改革農(nóng)村土地管理制度”是十八屆三中全會以后“最重要的,也是力度最大的一個改革，也是個重大的突破”。這種說法不無道理。
但是在實(shí)踐中有個問題，農(nóng)村集體所有制有個重要的特點(diǎn)，即它是村內(nèi)集體公有。兩權(quán)分離后農(nóng)民獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)，這是一種與本村農(nóng)民身份密切相關(guān)的長期使用權(quán)。于是產(chǎn)生了一種兩難選擇：如果流轉(zhuǎn)農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營權(quán)，勢必會把與農(nóng)民身份相關(guān)的權(quán)利也轉(zhuǎn)移了，這樣農(nóng)民作為本村土地集體所有權(quán)主人的地位，就很難體現(xiàn)；如果保持農(nóng)民作為本村土地集體所有權(quán)主人的地位，土地承包經(jīng)營權(quán)就不可以流動，從而土地資源的優(yōu)化配置就無法實(shí)現(xiàn)。
通過三權(quán)分置終于解決了這個矛盾。即土地權(quán)屬不能簡單分為所有權(quán)與使用權(quán)兩個權(quán)利，需要根據(jù)分工交易中的不同權(quán)益需要，對于使用權(quán)繼續(xù)分離。即分為具有所有者身份長期使用權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，以及可以轉(zhuǎn)讓的有時限的土地經(jīng)營權(quán)。這樣在理論和實(shí)踐上，找到了一條在農(nóng)村土地公有制條件下通向土地產(chǎn)權(quán)的道路。
3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制的歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)
市場經(jīng)濟(jì)是一個有規(guī)則的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)。作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)，就是由一系列對于財(cái)產(chǎn)運(yùn)行的規(guī)則組成，它能夠確定人們和經(jīng)濟(jì)組織在遵循行為規(guī)范的前提下運(yùn)營財(cái)產(chǎn),實(shí)現(xiàn)所有者以及利益相關(guān)者對財(cái)產(chǎn)未來收益和受損的合理預(yù)期,明確市場經(jīng)濟(jì)活動中不同民事主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系和社會財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)過程中誰給誰以補(bǔ)償。
現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)并不就是所有權(quán)，它可以是單獨(dú)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，可以是占有權(quán)，可以是支配權(quán)，可以是使用權(quán)，可以是收益權(quán)和處置權(quán)，也可以是它們的集合。產(chǎn)權(quán)制度形成對于分工高度發(fā)展和社會生活高度復(fù)雜的現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟(jì)來說，具有非常重要的意義。因?yàn)樽鳛槎鄬哟呜?cái)產(chǎn)概念的產(chǎn)權(quán)，正是產(chǎn)生并與之相適應(yīng)的社會分工不斷細(xì)化和交易方式的日益繁盛的需要。雖然現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主——科斯在20世紀(jì)90年代建立，但產(chǎn)權(quán)的最初的形式，與所有權(quán)相分離的長期財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，古代就有。我國的井田制中，土地屬周王所有，但長期分配給庶民使用。英國農(nóng)村土地國家所有，私有農(nóng)場主取得的是永久使用權(quán)。在近代上海和江南地區(qū)許多地主或者從事工商或者去大城市當(dāng)寓公，而把耕地永久租賃給一些農(nóng)民（國內(nèi)學(xué)界稱永佃權(quán)，江南俗稱地皮）。
《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大詞典》(中文版1992)給產(chǎn)權(quán)下的定義是:“產(chǎn)權(quán)是一種通過社會強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利”。這個定義非常符合土地所有權(quán)者、土地承包權(quán)者和獲取土地經(jīng)營者，對于他們在同一塊土地中不同權(quán)利的主張。比如對于同一塊土地，作為所有權(quán)者的農(nóng)村集體具有處置權(quán)和總體管理權(quán)，作為土地承包經(jīng)營者具有自己的經(jīng)營權(quán)和通過集體出租獲取租金的權(quán)利，作為獲取土地經(jīng)營權(quán)者，具有按照合同要求在規(guī)定時限內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營的權(quán)利。顯然，農(nóng)村土地三權(quán)分置，有利于在法律層面反映對于同一塊土地，形成的多種不同形式的委托代理關(guān)系，以及彼此之間的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
同時，土地三權(quán)分置，還順當(dāng)?shù)亟鉀Q了形成我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的兩個瓶頸問題：
一是不能對抗公有制，西方產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的可交易性是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征，但產(chǎn)權(quán)是以平等為前提條件的，而平等的產(chǎn)權(quán)主體必須具有清晰的產(chǎn)權(quán)界限，為此產(chǎn)權(quán)需要最終落實(shí)在私人頭上。農(nóng)村土地在我國屬于公有制，屬于全體組成人員共有，作為土地的所有權(quán)不可能清晰地按份落實(shí)到成員個人。三權(quán)分置將所有權(quán)與使用權(quán)分開，即保持土地所有權(quán)的公有性質(zhì)，將使用權(quán)的一部分，即農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，通過集體賦予農(nóng)民個人。土地承包經(jīng)營權(quán)明晰地落在農(nóng)民個人頭上，這就完全符合了產(chǎn)權(quán)主體清晰的要求。二是必須將集體成員的產(chǎn)權(quán)與非成員的產(chǎn)權(quán)分開。一方面農(nóng)民作為集體成員，如前所述，由其身份所決定的土地承包經(jīng)營權(quán)不能失去，另一方面根據(jù)產(chǎn)權(quán)的特性必須能流動交易。根據(jù)產(chǎn)權(quán)主體多元化和利益主體多元化的特點(diǎn)，在同一塊土地上根據(jù)不同權(quán)利和利益，將具有長期的土地使用權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，從一般土地經(jīng)營權(quán)中分離出來，形成土地承包權(quán)和一般的土地經(jīng)營權(quán)兩種不同的經(jīng)營權(quán)。前者由身份取得，后者由交易取得，兩者所有的權(quán)益、獲取的資格、持續(xù)的時間都不同（另外，作為集體成員所具有的土地承包經(jīng)營權(quán)不可以在集體成員之外轉(zhuǎn)讓）。
因此，不要以為只有私有制才能將產(chǎn)權(quán)與個人的利益直接掛鉤。實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度，并不削弱農(nóng)民在集體所有制中的地位和作用，農(nóng)民既對土地享有所有權(quán)，同時又可按份享有經(jīng)營性產(chǎn)權(quán)。同時農(nóng)民又有將自己承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，收取出讓租金。
4.必須理順三權(quán)之間的關(guān)系
西方產(chǎn)權(quán)理論最初對于產(chǎn)權(quán)只是定位于所有權(quán)，即配杰威齊所提出的產(chǎn)權(quán)即所有權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中分工代理以及交易關(guān)系的復(fù)雜化，產(chǎn)權(quán)不斷外延拓展路徑，有物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的各類產(chǎn)權(quán)形態(tài)。產(chǎn)權(quán)可以包括所有權(quán)，也可以只是各種形態(tài)的使用權(quán)。
我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)形成無疑是土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，以及使用權(quán)內(nèi)部再分離的結(jié)果。一些學(xué)者可能為了強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在農(nóng)村集體中的重要地位，不適當(dāng)?shù)靥岣吡俗鳛槌邪鼨?quán)的用益權(quán)的地位和作用。
一是以為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)可以高于土地所有權(quán)，在三權(quán)中處于核心地位。二是不同意土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于土地所有權(quán)，而是土地承包經(jīng)營產(chǎn)生所有權(quán)，理由是與傳統(tǒng)民法不同，土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是同一個主體。
其實(shí)土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的主人均是作為土地主人的農(nóng)民，但實(shí)現(xiàn)這種主人地位的方式不同。前者是通過農(nóng)民集體共有體現(xiàn)，后者是通過個人持有體現(xiàn)。沒有當(dāng)初全體農(nóng)民的歷史選擇的土地集體所有，就不可能有今天農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包權(quán)產(chǎn)生的緣由就是農(nóng)民的集體所有，即由農(nóng)民是土地集體所有組織成員的資格所獲取的。至于說土地承包經(jīng)營產(chǎn)生所有權(quán)，這與上述回顧和討論的農(nóng)村土地制度形成和改革發(fā)展的歷史過程不符合。沒有農(nóng)民選擇的土地集體所有權(quán)，哪有農(nóng)民的土地承包權(quán)？
三權(quán)分置實(shí)際上正是根據(jù)農(nóng)村土地集體所有權(quán)，以家庭為基礎(chǔ)，雙層經(jīng)營的經(jīng)營方式，以及農(nóng)村土地不斷適應(yīng)社會主義市場需要逐步演化而成的結(jié)果。這既符合我國的農(nóng)村土地制度改革的歷史過程，又符合產(chǎn)權(quán)演化的邏輯過程。由于在農(nóng)村土地制度中，農(nóng)用土地是主體，而且反映了最復(fù)雜最典型的土地與農(nóng)民之間的關(guān)系，通過上述討論了農(nóng)用地中的三權(quán)分置，對于其他農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識也就迎刃而解了。
四、若干重要的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)形式
不同于對物的所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)是法定主體對開放性財(cái)產(chǎn)所擁有的各項(xiàng)權(quán)利的總和。以下對于具有各種不同權(quán)利關(guān)系的重要農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行具體分析。
1.土地承包經(jīng)營權(quán)
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中最重要的是土地承包經(jīng)營權(quán)。從法律屬性上分析，土地承包權(quán)是特殊的用益物權(quán)。它的特殊性有兩方面：一是指用益物權(quán)，不同于一般的用益物權(quán)，它是憑集體組織成員身份獲取的永久性權(quán)利；二是指用益物權(quán)由債權(quán)固定化而形成，在集體內(nèi)部是分工負(fù)責(zé)的承包權(quán)，在集體外部是具有獨(dú)立權(quán)利的用益物權(quán)。
與所有用益物權(quán)一樣，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有一定的范圍限制。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)特指農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營權(quán)。《物權(quán)法》第一百二十四條明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度”，排除了建設(shè)用地的經(jīng)營權(quán)。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)不是土地經(jīng)營的所有方面的權(quán)利，憲法規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。雙層經(jīng)營包含了兩個經(jīng)營層次：一是家庭分散經(jīng)營層次；二是集體統(tǒng)一經(jīng)營層次。土地經(jīng)營權(quán)只是指以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的經(jīng)營權(quán)，不包括集體統(tǒng)一經(jīng)營的權(quán)利。即不能包括集體具有的土地管理和配置權(quán)、農(nóng)地設(shè)施裝備統(tǒng)一建設(shè)和管理權(quán)、農(nóng)業(yè)環(huán)境的整治和綠色農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管等。農(nóng)村集體勞動雖然取消，但總勞動仍由集體調(diào)節(jié)。有些學(xué)者根據(jù)一些地區(qū)農(nóng)村集體缺乏管理，認(rèn)為集體管理已經(jīng)不必要，不適當(dāng)?shù)胤糯笸恋亟?jīng)營權(quán)，放棄從全局和長遠(yuǎn)考慮，不符合憲法規(guī)定。土地承包經(jīng)營權(quán)的流通只有一種方式，即農(nóng)民向村集體退還承包經(jīng)營權(quán)。2017年中央一號文件“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償”。具體說明了土地承包經(jīng)營權(quán)退出的原則：一是必須退給村集體，二是要求退出的必須是“進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出”者。這是鑒于農(nóng)村社區(qū)有著共同利益，以及有利于減少農(nóng)民退出承包權(quán)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
至于一些學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)屬于自用物權(quán)，這在法理上說不通。只有所有權(quán)和使用權(quán)為同一主體才是自用物權(quán)。雖然農(nóng)民是集體組織的成員，但農(nóng)民與集體組織不是同一主體。個體與整體有關(guān)而有別，全面所有制的財(cái)產(chǎn)屬于全民，但可以說，對于公民個人而言，這些財(cái)產(chǎn)就是他們的自用物權(quán)嗎？
2.建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)
農(nóng)村建設(shè)用地包括三部分：一是農(nóng)民宅基地，二是農(nóng)村公益性用地，三是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地。除農(nóng)村公益性用地外，其他兩部分均可以成為產(chǎn)權(quán)。但是兩種產(chǎn)權(quán)不同，經(jīng)營性建設(shè)用地如果由集體經(jīng)濟(jì)組織自己經(jīng)營，應(yīng)該屬于自用物權(quán)。如果由非所有權(quán)主體經(jīng)營，應(yīng)該屬于租賃權(quán)或者股權(quán)，其中股權(quán)和長期租賃權(quán)應(yīng)該是用益物權(quán)。作為產(chǎn)權(quán)的宅基地應(yīng)該是長期租賃的用益物權(quán)。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。其中多余的宅基地是否可以流通？以前農(nóng)村宅基地，集體所有，家庭長期使用，但是不可以轉(zhuǎn)讓。一方面城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化之后的農(nóng)村宅基地在總量上不需要這么多，另一方面非農(nóng)化農(nóng)民進(jìn)城成本大，可以退還宅基地增加收入。宅基地應(yīng)該可以流動，但需要有序規(guī)范。
在2017年中央一號文件中與土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，規(guī)定宅基地需要退還給村集體，再由村集體給予補(bǔ)償。這是因?yàn)檗r(nóng)民的宅基地是農(nóng)村集體組織給予農(nóng)民保障性居住權(quán)，它是集體組織成員權(quán)的體現(xiàn)。非成員不能獲取宅基地，不然就侵犯了成員的權(quán)利。退還的宅基地部分需要退還農(nóng)田，部分可以用于發(fā)展農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，部分可以通過流通用于城鎮(zhèn)化。
為了解決農(nóng)村建設(shè)用地受到地理位置的限制問題，像一些地區(qū)有建設(shè)用地的需求，卻缺少建設(shè)用地，而另外一些地區(qū)建設(shè)用地富余，卻沒有建設(shè)的需求，四川、重慶等地試行的“地票”交易，即把建設(shè)用地富余的用地指標(biāo)讓渡給需要建設(shè)用地的地區(qū)，這是建設(shè)用地的“特許權(quán)”交易，這種特許權(quán)實(shí)際上是建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)衍生出來的產(chǎn)權(quán)。
3.土地經(jīng)營權(quán)
與土地承包經(jīng)營權(quán)不同，土地經(jīng)營權(quán)是指非集體成員獲取的權(quán)益。土地經(jīng)營權(quán)可以是債權(quán)，也應(yīng)該可以是用益物權(quán)。但是作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)要比作為債權(quán)的經(jīng)營權(quán)時限長，可以超過債權(quán)20年的時限，當(dāng)然承包權(quán)更長，它有長久的年限。而且用益物權(quán)是物上權(quán)，不動產(chǎn)登記后可以轉(zhuǎn)讓和抵押，具有更多權(quán)益，有利于經(jīng)營者長期經(jīng)營。
中央提出“經(jīng)營權(quán)”可轉(zhuǎn)讓、可抵押，應(yīng)該指作為用益物權(quán)的“土地經(jīng)營權(quán)”。農(nóng)民如果將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，實(shí)際上是將土地經(jīng)營權(quán)的某一個時限的“土地經(jīng)營權(quán)”轉(zhuǎn)讓，因此農(nóng)民不可能因此喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)。沿海地區(qū)農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)大都通過村集體轉(zhuǎn)讓。這種方式對于轉(zhuǎn)讓后實(shí)現(xiàn)成片規(guī)模化生產(chǎn)有益，而且也容易集體監(jiān)管。
4.作為股權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)
2017年中央一號文件提出“穩(wěn)妥有序、由點(diǎn)及面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)成員身份，量化經(jīng)營性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利”。農(nóng)村土地作為產(chǎn)權(quán)入股可以用土地承包經(jīng)營權(quán)入股，可以用土地經(jīng)營權(quán)入股，也可以用經(jīng)營性建設(shè)用地入股。但是不同產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)不同，入股后的權(quán)利也應(yīng)該不同。如果是純粹承包經(jīng)營權(quán)入股，實(shí)際上是承包經(jīng)營者組成的按股享有管理經(jīng)營以及受益分配權(quán)益的一種新的組織形式。如果是純粹的經(jīng)營性建設(shè)用地入股，由于建設(shè)用地使用權(quán)歸集體，農(nóng)民只能按股獲取收益權(quán)，不能按股享有經(jīng)營管理方面的使用權(quán)。如果兩種形式的產(chǎn)權(quán)均有，應(yīng)該根據(jù)不同產(chǎn)權(quán)比例匹配不同的權(quán)利。
由于經(jīng)營性建設(shè)用地由集體統(tǒng)一經(jīng)營，其收益除給農(nóng)民分紅外還需用于集體公益性開支。為此，上海閔行區(qū)在農(nóng)村集體組織產(chǎn)權(quán)改革時，一般設(shè)立20%—30%的集體股。但是，國內(nèi)有不少學(xué)者主張不管入股資產(chǎn)的性質(zhì)，統(tǒng)統(tǒng)分給成員個人，筆者認(rèn)為這種主張不妥。
必須指出，不管以什么形式的產(chǎn)權(quán)入股，均是土地使用權(quán)的入股，作為土地所有權(quán)仍然為集體所有，不能股份化。另外，用于村公益的建設(shè)用地，以及作為“雙層經(jīng)營”中的集體統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)利，不屬于入股之列。
對于有限公司的股東，如果股份想轉(zhuǎn)讓股東以外的人，公司法規(guī)定需要其他股東的50%以上人數(shù)同意。實(shí)踐中，新產(chǎn)生的集體產(chǎn)權(quán)組織，都不允許將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體組織以外的成員，這是因?yàn)檫@些股份代表的是本村土地，本村人不希望本村土地流入外人手中，另外，這些股權(quán)還具有某種福利性，大家也不希望本村居民因轉(zhuǎn)讓股份失去這些福利，這是鄉(xiāng)親使然。
作者簡介：張占耕，男，上海農(nóng)業(yè)科學(xué)院研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論
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