摘要：田園綜合體建設是在農村發展新階段提出的一項新任務。我們要從破解城鄉二元結構、推進農村城鎮化和加快農村現代化的戰略高度充分認識田園綜合體建設,要從"三生同步""三產融合"和"三位一體"的全局角度科學推進田園綜合體建設,要從守住糧食安全、守住綠水青山和守住農民基本保障的底線思維精心謀劃田園綜合體建設,要從加快培育農業農村發展新動能出發,用農業供給側結構性改革思維指導田園綜合體建設。
2017年中共中央一號文件提出, 圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業, 建設一批“三位一體” (農業、文化、旅游一體化發展) , “三生同步” (生產、生活、生態同步改善) , “三產融合” (一、二、三產業深度融合) 的特色村鎮。支持各地加強特色村鎮產業支撐、基礎設施、公共服務、環境風貌等建設。打造“一村一品”升級版, 發展各具特色的專業村。支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體, 讓農民充分參與和受益, 集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體, 通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。隨著一號文件的發布, “田園綜合體”概念橫空出世, 財政部隨即安排專項資金支持18個省市進行試點。值此, 正確領會和把握田園綜合體的內涵及建設路徑, 對于科學推進田園綜合體建設具有戰略意義。
一、從戰略高度充分認識田園綜合體建設
(一) 田園綜合體建設是新時期三農問題的創新發展戰略
田園綜合體概念的提出, 決不是單純地考慮農業發展問題, 而是從經濟社會發展的全局出發, 為整體解決農業、農村、農民問題而提出的一個創新發展戰略, 必將對我國經濟社會發展產生深遠影響。
1. 積極推動農業供給側改革。
2017年中央一號文件指出:“當前, 我國農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾, 突出表現為階段性供過于求和供給不足并存, 矛盾的主要方面在供給側, 需要積極探索供給側結構改革。”田園綜合體建設堅持以農業為主導, 堅持姓農、富農、為農理念, 在繼續增加農產品總量、提高農產品質量的同時, 突出挖掘農業在美化環境、康養服務、農事體驗等方面的溢出功能, 是農業產出的創新和農業功能的拓展, 將極大地推動農業供給側的有效改革。
2. 有效減緩城鄉“二元結構”矛盾擴大趨勢。
印度、巴西等國的城市化和工業化都導致了農業凋敝、農村凋零的不良后果。隨著我國城市化步伐的加快, 城鄉“二元結構”也出現擴大之勢, 村莊大量消亡, 空心村、老人村、留守兒童等社會問題日益嚴峻。田園綜合體建設借鑒了城市綜合體的成功經驗, 集中部門資金、吸納社會資本重點打造特色突出、產業聚集、功能強大的農業產業循環綜合體, 龍頭企業積極帶動、農民專業合作社蓬勃發展、農民群眾廣泛參與的農民共享經濟體, 新型社區、產業平臺、新生活方式中心、商旅景區四位一體的美麗鄉村綜合體。融“三農”于一體的田園綜合體, 既是農民安居的美好家園, 也是農民創業增收的理想樂園, 兼具農業產業集聚和吸納農民創業就業的城鎮化功能, 具有中國特色新型城鎮化建設的明顯特征, 將從生產、生活、生態全方位提升農民的幸福指數, 有效減緩城鄉差距擴大化趨勢。
3. 加快我國現代化進程。
沒有農村現代化就沒有全國的現代化。我國現在只是一個發展中國家, 人均GDP只有歐美日的1/7。這就使得中國的城市化不可能提供足夠的就業崗位, 讓進城農民在城市體面安居。即便我們實現了城鎮化發展目標, 仍有五六億農民需要繼續留在農村居住, 他們的生產生活條件需要改善, 應盡可能地利用農村資源鼓勵農民就地創業就業, 把農村現代化的“短板”盡快補齊。
4. 有效提高財政支農效果。
為改善農村發展相對滯后的狀態, 近些年國家加大了對農業園區建設和美麗鄉村建設的扶持力度, 取得了很大成效。但這些扶持政策是由不同部門分別進行的, 一方面綜合效果發揮不夠, 另一方面其主要在基礎性領域發揮改善作用, 對農村新業態新面貌方面的拉動作用不明顯。把既有的農業園區建設項目與新農村建設項目有機結合起來, 集中資金整鄉整村地推進田園綜合體建設, 兩類政策優勢互補, 打“組合拳”, 無疑會收到事半功倍的效果。
(二) 田園綜合體是全方位解決“三農”問題的嶄新業態
田園綜合體是以農村為載體, 以農民為主體, 以農業為主導, 以美麗鄉村建設和文化創意為兩翼, 整村推進循環農業、創意農業、農事體驗一體化建設, 充分挖掘田園風光、美麗鄉村的新功能新業態, 以實現“村莊美、產業興、農民富、環境優”發展新目標。因而田園綜合體建設需牢固樹立系統化理念, 從全局角度科學推進。
1. 堅持農業、農村、農民工作統籌推進。
“三農”工作統籌推進是田園綜合體建設的首要要求。一號文件著重強調特色村鎮建設和“一村一品”建設, 確定把村鎮作為田園綜合體建設的載體。在政策把握上要求支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體, 讓農民充分參與和受益的田園綜合體, 確定了農民是田園綜合體的建設主體和受益主體。而在發展路徑上強調農業供給側改革, 突出抓農業增長方式的轉變。可以說田園綜合體建設是統籌推進“三農”工作的有效抓手。
2. 堅持農業、文化、旅游“三位一體”建設。
“農業+文化+旅游”是田園綜合體建設基本模式, 是使農業產業溢出文化、旅游、康養等新功能的著眼點和落腳點。據有關資料, 從2012年底開始我國鄉村旅游發展迅猛, 當年就有8.5萬個村開展了休閑農業與鄉村旅游活動, 休閑農業與鄉村旅游經營主體達到170萬家, 其中農家樂150萬家, 從業人員2800萬, 占全國農村勞動力的6.9%, 年接待游客8億人次, 實現營業收入超過2400億元, 成為農業和農村經濟發展的亮點之一, 彰顯出廣闊的發展前景。
3. 堅持生產、生活、生態同步改善。
“三生同步”才能使農業產業得到跨越式發展, 農民生活得到跨越式提升, 農村形象得到跨越式美化。搞好生產是基礎是主線, 田園綜合體建設必須立足于提高農產品產量和質量, 堅持以農業為主導。提高生活水平是目的, 首先要考慮農民收入的增加和生產生活條件的改善, 同時也要著眼于為城市居民開發康養旅游的好去處, 推進城鄉一體化。生態建設是根本保障, 既要考慮農村生活垃圾處理等環保措施, 更要強化生態功能, 建設綠水青山, 踐行“看得見山, 望得見水, 記得住鄉愁”的發展理念。
4. 堅持一產、二產、三產深度融合發展。
要按照一產穩固基礎, 二產增加財富, 三產新增業態的思路開展田園綜合體建設, 延伸產業鏈條, 拓展農業產品的新功能, 豐富農村發展新業態, 在“三產融合”中增加農民收入, 改善農民生活水平和品質。要積極落實中央一號文件精神, 鼓勵高校畢業生、企業主、農業科技人員、留學歸國人員等各類人才回鄉下鄉創業創新, 將現代科技、生產方式和經營模式引入農村。立足于發展田園綜合體, 將大量盤活農村建設用地, 適時引入新型經營主體、社會資本, 增加農村創業收益。
5. 堅持循環農業、創意農業、農事體驗一體化開發。
“綠水青山就是金山銀山”是美麗中國建設的重大理論和實踐指向。我們要在發展循環農業的基礎上, 增加創意農業、農事體驗功能的開發, 通過田園綜合體建設, 把生態資源轉化為生態產品, 把美麗鄉村轉化為文化產品, 把綠水青山轉化為金山銀山, 有效地承接城市高端消費的生活平臺, 開發農村生態、文化、休閑、旅游新業態, 使原住民能夠安居樂業, 使新住民能夠休閑康養, 使創業者能夠施展才能, 使旅行者能夠愉悅體驗農村生活。
(三) 田園綜合體的謀劃和建設要恪守底線思維
1. 牢固樹立守住糧食安全的底線思維。
我們是有著13億人口的大國, 糧食安全始終是國家長治久安的首要問題, 手中有糧, 才能心中不慌。經過連續多年的扶持, 我國農業綜合生產能力得到穩步提升, 農產品供應出現了結構性供過于求的局面。但需清醒地看到, 我國糧食供應仍處于緊平衡狀態, 農業的基礎仍十分脆弱, 來不得半點馬虎。田園綜合體建設切忌走向單純的旅游開發、變相的房地產開發, 偏離農業主線。必須確立守住糧食安全的底線思維, 繼續堅持把國家投入資金重點用于糧食生產能力建設, 藏糧于地, 藏糧于技, 把糧食生產能力建設與美化田園風光有機結合起來。
2. 牢固樹立守住綠水青山的底線思維。
農村的另一個天職是生態環境建設和保護功能。田園綜合體建設必須確立守住綠水青山的底線思維, 任何規劃和項目都要首先考慮生態環境建設和循環農業發展, 在經濟效益與生態效益產生矛盾時, 必須首先選擇生態效果。守住了綠水青山, 才會擁有金山銀山;失去了綠水青山, 金山銀山也換不來美好生活。
3. 牢固樹立守住農民最終保障的底線思維。
農民有退路, 中國現代化才有出路。農民的最后退路和最終保障就是土地。田園綜合體必須把農民作為建設主體和受益主體, 把農民專業合作社作為項目承載主體, 讓農民分享發展紅利。在引入社會資本參與田園綜合體建設方面, 要確立守住農民基本保障的底線思維, 不能盲目地大規模流轉農民土地, 切忌把農民擠出農業、擠出農村、擠出土地。要因地制宜地謀劃利益分配機制, 優化土地資源配置, 讓土地參與產業發展, 讓農民分享產業收益, 讓村集體經濟得到發展壯大, 讓土地帶給農民實實在在的利益保障和增收來源。
二、以供給側改革推進田園綜合體建設
“深入推進農業供給側結構性改革, 加快培育農業農村發展新動能”是今年中央一號文件的主題, 也是指導田園綜合體建設的指導思想。在試點工作中應深刻挖掘供給側結構性問題, 用供給側結構改革思維指導工作, 努力增加有效供給, 避免無效擴能, 把政府投入的每一分錢花得實用有效, 讓項目適應需求、改善民生、創造財富、富裕農民。
(一) 注重整合資金和項目
田園綜合體建設涉及農村經濟社會方方面面, 單純地依靠財政資金和任何部門的力量難以完成。必須以縣級政府為平臺, 以專項資金為杠桿, 整合各部門資金, 撬動社會資本和銀行資本集中投入, 各司其職, 各盡其能, 有序推進, 才能更好地實現試點目標。農業綜合開發幾十年的實踐也已經充分證明, 只有走綜合治理之路, 才能對山、水、林、田、路綜合施治, 從根本上保證項目區發揮十幾年的效益。而單打一的治理, 有井沒電、有水沒路, 其結果往往是項目被閑置, 資金被浪費, 造成大量無效擴能, 還損害了黨和政府在農民群眾中的威信。同時, 各部門無序開發、多點立項, 一是容易造成重復立項, 二是影響部門規劃, 降低整體效果。因而要提高田園綜合體建設有效供給, 應首先考慮資金和項目整合, 并把縣級政府作為項目申報主體和實施主體, 充分發揮其組織協調作用。
(二) 充分發揮市場作用
近年來, 為嚴格立項程序, 農業綜合開發立項過程中計劃行政的問題越發突出。政府主導過多, 企業為逐利跑項目, 最終就會造成低水平重復建設。農發資金是政府預算的支農資金, 項目管理應緊緊圍繞這個宗旨簡化立項程序, 突出新型經營主體立項的主導作用, 把財政資金放在鼓勵、補助的角色, 更好地讓市場優化資金配置。只有發揮好市場機制, 才能增加有效供給, 優化供給側結構。比如, 可否探索實施真正意義上的先建后補, 強化結果導向, 弱化行政干預;取消相關限制性條件, 更多支持新型農業經營主體實施高標準農田建設;放開高標準農田與生態綜合治理的類別限制, 追隨企業發展需求, 多搞一些山區、洼地開發, 積極扶持特色經濟發展, 走差異化之路。差異化才有特色, 產品才有銷路, 供給才有效果。
(三) 積極聽取農民群眾意見
在項目設計上盡量少一些硬性規定, 多一些靈活措施, 更多地聽取農民群眾的意見。如道路不必強求取直, 盡量原路改擴建;群眾不習慣使用的井房就不再設計建設;防護林網盡量布局在村莊旁、坑塘旁, 盡量減少遮擋農田情況;不必要的路邊溝尤其是不可能有效保水的沙地路邊溝盡快取消。只有尊重群眾意愿, 項目建設才會更好發揮效益, 資金使用才更有效果, 從根本上解決項目建、群眾毀、資金浪費的問題。
(四) 牢牢抓好質量生命線
保證質量是增加有效供給的最基本要求。從微觀角度把握, 一是設計上要把質量放在首位, 本著寧可少些也要好些的原則設計質量標準, 決不可因陋就簡、將就湊合。二是強化招投標、政府采購工作, 同時發揮好工程監理作用, 確保施工期關鍵環節和隱蔽工程的旁站施工, 千方百計杜絕設備供應商和工程承包商的偷工減料、以次充好行為。三是搞好工程管護, 健全管護機制, 確保效益發揮。從宏觀角度把握, 一要確保各項工程措施的綜合配套, 不留“死角”、不留“短板”, 保證項目效益的最大發揮;二要因地制宜, 畝投資標準不能“一刀切”, 要不留缺口、不降標準, 確保質量。要切實牢牢抓好質量生命線, 真正把農業綜合開發工程建成樣板工程, 群眾滿意的工程, 確保項目持久發揮效益。
(五) 加大創新力度
供給側結構性改革有兩種方法:一種是減法, 去產能、去庫存、去杠桿;一種是加法, 即增加有效供給, 保持經濟穩步增長。做好“加法”的秘訣, 就是改革創新。所以中央一再號召“大眾創業, 萬眾創新”。農業綜合開發要把扶持重點放在激發企業創新上, 要從三個方面去努力。
1. 從投入方向上創新。
鑒于河北地下水壓采形勢和各類新型農業經營主體創業要求, 將農業綜合開發重點治理區域適當轉向潛力更大、企業和農民需求更加強烈的丘陵山區、江河湖淀地區, 按流域施治, 實現改善環境、攔蓄水源、提高產量的綜合效果, 并帶動貧困地區實施脫貧攻堅。
2. 從投入方式上創新。
近年來, 政府一直試圖撬動金融資本投入農業綜合開發, 出臺了貼息、擔保等創新方式, 但收效甚微。根源是沒有解除銀行的后顧之憂, 難以調動銀行的積極性。可以進行金融創新, 由項目實施主體向銀行貸款, 農發提供信用擔保, 按照農發項目模式進行高標準農田建設, 15年之內由財政逐年撥款還本付息, 實現迅速擴大投資規模, 充分利用信貸資金實施高標準農田項目建設的目的, 盡快做大投入“蛋糕”。適應財政投資體制改革的需要, 運用好股權投資基金平臺搞好農業綜合開發, 也是大勢所趨。
3. 從投入導向上創新。
要創造有效供給, 潛力在企業, 要依靠企業開發新產品、新技術、新服務, 才會創造市場需求, 刺激消費, 拉動增長。扶持企業增加市場有效供給, 包括四條路徑: (1) 扶持企業創造市場需求。就像騰訊開發了微信, 拓展了一個全新的市場。 (2) 扶持企業走差異化之路, 做和別人不一樣的東西, 就像怡達公司創造的系列山楂休閑食品, 擺脫了果丹皮、糖葫蘆等老舊產品的同質化競爭。 (3) 扶持企業開發資源稟賦獨特的農產品, 如河北省的板栗、山楂等擁有別人不可替代的競爭優勢。 (4) 扶持企業通過更新加工工藝降低成本, 提供性價比高的產品和服務, 這應是選擇企業和項目最基本的底線。
中國鄉村發現網轉自：經濟論壇2017年09期
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