摘要：農業適度規模經營是農業各要素的優化重組,在探索創新過程中不可避免地面臨一些困難和問題,主要表現為前期投資大、回報周期長、利益機制缺失、扶持政策落地執行難、規模經營風險等。推進多元化農業適度規模經營的路徑不會具有普適性,必須鼓勵多方參與、強化利益聯結、壯大產業實力、深化農業供給側改革,發展聯盟型、股份型、融合型、服務型農業適度規模經營。
一、引言
家庭聯產承包責任制的開創與實踐是中國農業現代化的起點,在一定歷史時期表現出強大的生命力,然而,隨著中國制度環境和技術條件的變化,其不足之處,如土地細碎化經營、難以與市場接軌、比較效益低下等問題逐漸顯現,我國農業從業人員人均增加值僅為制造業從業人員的1.3%[1] ,農業勞動生產率約為世界平均值的47%,僅為高收入國家平均值的2%[2] 。縱觀西方發達國家,在工業化、城鎮化和農業現代化進程中,都充分利用本國發達的市場體制和完善的農業社會化服務體系,積極探索了適合本國國情的農業規模化經營道路。
為了克服農戶小規模承包土地與農業現代化規模生產的矛盾,黨和政府開始鼓勵農戶開展各種形式的農業適度規模經營。1984年和1986年中央一號文件首次出現“鼓勵土地逐步向種田能手集中”和“發展適度規模的種植專業戶”的表述,從黨的十七大報告著重提出“有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營”到十八屆三中全會明確提出“發展多種形式規模經營”,以及2015年、2016年中央一號文件提出“積極發展多種形式的適度規模經營”和“發揮多種形式農業適度規模經營引領作用”,農業適度規模經營的重要性日益凸顯。
農業適度規模經營是一個綜合性、動態化概念[3] ,除經濟方面的適度外,還包括資源稟賦、政策環境、社會發展等多方面因素的協調,因此,農業適度規模經營的實現形式也要因地制宜。多元化農業適度規模經營是充分利用和優化配置農業各生產要素,合理組織產前、產中、產后各環節,發揮協同效應,使有限的農業生產要素投入獲得最佳的經濟效益。推進多元化農業適度規模經營是探索中國特色現代農業發展道路、建設農業強國、深化農業供給側改革、促進農民持續增收的必然要求,既要從經濟學角度優化資源配置,還要力爭實現分配的公平性。
二、研究現狀述評
(一)農業規模經營有效性研究
關于農地是否具有規模經濟性的爭論一直存在,農業適度規模經營本身受諸多因素影響,從不同的研究視角出發得到的結果大相徑庭。有的學者認為農業規模經營具有較大的優越性,是發展現代農業、提高經濟效益的必然選擇[4-5] 。有的學者對規模經營的效率性提出了質疑或反對,認為土地規模對土地產出率基本上沒有促進作用,甚至還會降低土地產出率[6-7] 。還有些學者認為規模經營在一定范疇和條件下是有效的,由于資源稟賦、經營環境、發展水平等不同,最優土地經營規模很難有普適性的數值[8-9] 。
(二)農業適度規模經營內涵與條件的研究
學者們普遍認為農業適度規模經營是充分利用和合理組合農業各生產要素,使有限的農業生產要素投入獲得最佳的經濟效益[10] ,并通過實證研究和成果檢驗得出開展農業適度規模經營是促進農業長期穩定和由傳統農業向現代農業轉變的重要保證[11] 。基于我國人地關系緊張的國情,學者們認為農業適度規模經營的實現條件有農村土地制度的創新、農業剩余勞動力的大量轉移、農業科技進步與推廣應用、農業服務體系的建立和健全等[12] 。
(三)農業適度規模目標性研究
適度規模經營目標和評價標準關系土地農業適度規模經營的發展方向,而農業適度規模經營追求的政策目標是側重農產品產量的提高還是農民收入的增長較為模糊、存在分歧。在現有文獻中,常見的衡量農業規模經營優劣的主要指標有土地生產率、勞動生產率、資金生產率。由于三者難以兼顧,學者們對其重要性各持己見,有的學者認為農業適度規模經營應優先考慮產出規模和土地生產率[13] ,而郭慶海(2014)則認為收入尺度較效率尺度更有利于現代農業的建設和土地資源的公平分配[14] 。
(四)農業適度規模經營模式的研究
學者們站在宏觀政策、中觀機制和微觀主體角度探索了農業適度規模經營模式,主要有:建立在種糧大戶(家庭農場)基礎上的適度規模經營和“區域種植、統種分管”的適度規模經營;以土地流轉為紐帶的土地集中式適度規模經營和以合作服務為紐帶的合作服務式農業適度規模經營;以土地合作社為主的適度規模經營等。這些模式分別從農業產業整體素質、土地制度變革、生產經營方式出發,揭示了農業適度規模經營具有市場化、多樣性、動態性等特征。
三、農業適度規模經營中存在四大矛盾
我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化深入推進,農業生產實現以機械動力為主的歷史性轉變,農業勞動力大量穩定轉入非農產業,農業社會化服務體系不斷健全,資本回流農村更加廣泛,為實現土地適度規模經營提供了良好的條件,農業適度規模經營發展呈現出基礎良好、形式多樣、效果明顯的特點。課題組于2016年4月至8月在湖北省襄陽市、十堰市、荊門市、潛江市等多地展開了有關適度規模經營、產業融合發展、農業社會化服務的系列調查研究,調查發現,在農業適度規模經營的探索創新過程中不可避免地面臨一些困難和問題,制約著農業適度規模經營的發展。
(一)前期投資大與回報周期長的矛盾
投資大、周期長、回報慢是農業的三大特點,農業規模經營更是如此,前期資金的持續注入成為硬性門檻。課題組調研發現,90%以上的新型農業經營主體面臨資金瓶頸,資金來源渠道較窄,自有資金占比高,小額貸款對新型農業經營主體規模化經營的支持只是杯水車薪。由于設施農業辦證難、土地經營權抵押貸款難、銀行貸款缺乏抵押物、財政投入保障不到位等,政策性保險、貸款貼息等普惠政策覆蓋面小,融資難成為普遍的突出問題。資金來源受限和持續大額資金需求之間的矛盾制約了規模經營的發展,部分經營主體因缺乏資金不能及時更新設備和技術、改善基礎設施建設,影響了規模經營效益的提高。
(二)規模經營主體與農戶利益分配的矛盾
規模經營主體與農戶是獨立的經營主體和利益主體,未能形成利益共享、風險共擔的共同體。目前,規模經營主體與土地流轉農戶采取“長期出租、固定租金、每年支付”的形式,雖然基本保證了土地流轉收益,但利益聯結不夠緊密,違約風險高。規模經營主體與農戶之間地位不對等、信息不對稱,法律意識和信譽意識差,是簡單的供求關系,農戶并不關心農產品加工和銷售,也不可能從中獲得利潤。即使規模經營主體承諾保底收購,但當市場價格高于保底價格時,農戶不按要求生產管理、不按合同方式交售農產品等違約現象較為常見,當市場價格低于保底價格時,由于農產品質量難以標準化,規模經營主體壓級壓價現象比較突出。
(三)扶持政策頂層設計與落地執行的矛盾
農業適度規模經營扶持政策的頂層設計協調性不強,存在資金使用分散且交叉重復并存,以及重項目、輕管理的現象,績效考評和問責機制薄弱。項目申報各自為政、多頭申報,導致新型農業經營主體在申請扶持政策時耗費大量的人力、物力、精力、財力。扶持方式不夠優化,很多對農業規模經營主體的扶持政策尤其是直接補貼政策,從實際效果來看,這種補貼實際上絕大部分轉化為土地流轉租金,規模經營主體并未享受到補貼帶來的好處。項目落實手續繁雜、審批落地周期偏長,管理部門多造成統籌協調難,建成后的項目存在管護主體不明確、機制不健全等問題,缺乏有效的監督,出現部分工商資本為套取國家補貼而“跑馬圈地”現象。
(四)國家宏觀戰略與規模經營主體微觀風險的矛盾
隨著家庭聯產承包責任制激勵效應的衰減,分散小規模經營種糧只能解決吃飯問題,農業適度規模經營是市場經濟條件下增加農業效益、提高農民收益、維護國家糧食安全的重要舉措。然而,現實中農業規模經營主要集中在水果、蔬菜、中藥材、畜牧業等經濟價值高的產業,只有極少數專注于糧食生產經營和加工。由于管理水平不高、經營結構單一、生產成本上漲、穩定優質的勞動力缺乏、配套設施和服務發展落后等,在農業面臨巨大的自然風險、市場風險、技術風險和機會風險下,規模經營主體出現承包規模越大風險也越大的困境,由此帶來土地退租或毀約棄耕現象,農業、農民成為實質的風險兜底者。
四、推進農業適度規模經營的路徑選擇
(一)鼓勵多方參與,發展聯盟型農業適度規模經營
1. 培育多種類型新型經營主體
新型農業經營主體是助推農業適度規模經營的重要力量,培育新型農業經營主體,要以集約化、組織化、社會化為目標,誘導企業家能力、資金、技術等生產要素集聚,改善農業經營規模經濟性。一是大力培育新型職業農民。注重內培與外引相結合,加大對從事農業生產農民的培訓力度,激勵吸引年輕勞動力、大中專畢業生、專業技術人才留在農村從事農業生產活動。二是引導新型農業經營主體遞進式發展。通過強化政策扶持引導,建立新型經營主體分類信息庫,積極推動有實力、有能力的專業大戶、家庭農場向專業合作社和農業龍頭企業發展。三是提升新型經營主體檔次和水平。探索推行不同產業規模經營的準入制度,促進新型農業經營主體加強自身建設、做大做強。
2. 建立新型農業經營組織聯盟
在推進農業多元化適度規模經營中,應充分發揮農戶、專業大戶、家庭農場、農民合作社和龍頭企業的不同優勢,提升整體經營業態。一是堅持家庭承包經營制度和培育新型農業經營主體并重,發揮農戶的基礎作用和新型經營主體的帶動作用,形成多樣性組織模式和利益聯結機制。二是通過組建聯合社或者兼并重組形式,引導合作社集群協同和聯盟合作,鼓勵家庭農場、農民合作社等以土地經營權、產品、原料等多種形式參股農業龍頭企業,鼓勵發展以農業龍頭企業為核心、聯結其他新型農業經營主體的產業聯合體。三是通過各類新型農業經營主體與涉農院校、科研院所之間聯合,打造農業產業技術創新和增值提升戰略聯盟,提升規模經營層次。
(二)強化利益聯結,發展股份型農業適度規模經營
1. 創新土地入股形式
在調研訪談中,新型農業經營主體設想了土地入股的兩種方式,其一是采用分戶經營的方式實現企業入農民的“股”,即企業負擔所有基礎建設成本,例如,果蔬種植大棚、標準養殖圈舍等建設,統一提供生產資料、生產技術、銷售平臺等,由農民實行生產管理,對經營增產增收部分實行分紅,或給定一個保底線,超出部分企業與農戶利益均分。其二是采用聯產聯營的方式實現農民入企業的“股”,即農戶以土地入股建立土地股份合作社,促進農民聯合形成利益共同體和命運共同體,參與全產業鏈利益分配;或農民以土地作價、企業以資金、科研單位以技術等參股聯合建立股份合作或股份制企業,實行統一經營,所獲收益按股分配。盡管如此,部分新型經營主體對這種聯產聯營的方式表示擔憂,可能帶來新的利益分配不均或利益糾紛現象。
2. 鼓勵集體資產和多種要素入股
創新集體資產管理方式,鼓勵有條件的地區開展土地和集體資產股份制改革,探索“資源變股權、資金變股金、農民變股東”的發展模式,推動農村資產股份化、土地股權化,將農村集體建設用地、承包地和集體資產確權分股到戶,通過成立社區股份合作公司或向新型農業經營主體招標實現規模經營。此外,鼓勵資金入股、技術入股、農用機械入股等多種形式的股份合作,引導財政投入到村的發展類資金轉變為村集體和農戶持有的股金,促進農民在保底收益的基礎上獲得股份分紅。在利潤分配上,應堅持股權平等、同股同利,并根據盈利情況分配。
(三)壯大產業實力,發展融合型農業適度規模經營
1. 引導規范工商資本入農
我國部分地區特別是貧困地區優質農產品資源豐富,但附加值低、產業鏈條短、品牌效應弱,如湖北省十堰市擁有農產品地理標志產品近40項,但缺乏產業化開發利用,亟待引入資本要素對農業生產進行戰略設計和鏈條重構,通過適度規模經營,促進資源優勢轉化為經濟優勢。因此,應鼓勵和引導工商資本進入農戶家庭、農民合作社等農業生產和產業發展的薄弱環節,如發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖和開發農村“四荒”資源等適合企業化經營的種養業。同時,應在工商企業承包面積、經營能力、土地用途和風險防范等方面設定門檻、展開監督,規范工商資本入農行為。
2. 加快促進農村產業融合
農村產業融合有利于拓寬社會資本和先進要素進入農業、農村的通道,以現代產業組織方式延伸農業產業鏈、價值鏈,發展產業融合型適度規模經營主要有三種途徑。一是推動農業內部融合,鼓勵種養大戶、家庭農場、農民專業合作社自主或帶動農戶發展綜合種養、循環農業、農牧結合、農林復合等經營,走生態高效的適度規模經營之路;二是推動農業產業鏈上下游延伸,加快提升農產品質量和品牌,利用龍頭企業打通全產業鏈條促進要素融合,實行區域化種養、專業化生產、一體化經營、企業化管理、系列化服務,走高附加值的適度規模經營之路;三是推動農業與其他產業交叉融合,培育區域特色主導產業,積極拓展農業生態保護、文化傳承、旅游休閑、健康養生等新功能,走多業態的適度規模經營之路。
(四)深化供給側改革,發展服務型農業適度規模經營
1. 健全農業社會化服務體系
縱觀發達國家農業社會化服務的發展,最突出的特點是服務內容全面化且質量極高。發展服務型農業適度規模經營,就是要利用健全的農業社會化服務體系,為家庭經營配備各種現代生產要素。一要培育多元化的服務主體,國家、集體興辦的公益性服務組織與社會各種力量興辦的經營性服務組織有機結合,為農民提供產前、產中、產后各環節的全程服務和種苗、植保、農機、農資、農產品加工、營銷等多領域的專業服務;二要不斷創新服務方式,大力推廣“專業服務公司+合作社+農戶”、“村集體經濟組織+專業化服務隊+農戶”等多種服務模式,形成耕種收靠社會化服務、日常田間管理靠家庭成員的經營形式,促進農業社會化服務供需有效對接。
2. 推廣全程系統服務
調研中,90%以上的受訪者表示,目前農業社會化服務覆蓋領域呈現不斷擴大趨勢,但仍以生產和銷售服務為主,信息、資金、監管、創業支持等“全要素”服務較為欠缺,農業社會化服務大多表現為單一環節服務模式和圍繞某一環節延伸服務模式,離集中全程系統服務有所差距。因此,應通過政府購買、定向委托、獎勵補助、招投標等方式,支持具有資質的經營性社會化服務組織從事農業公益性服務,加快組建為農服務中心和縣級農業服務公司,大力發展“互聯網+”農業綜合服務,依托新型農業經營主體建立農業綜合服務超市,推進現代農業服務規模化,并注重開創農業保險、資金融通和統一產業標準等高級服務功能。
五、推進多元化農業適度規模經營的對策建議
推進多元化農業適度規模經營,第一,在堅持家庭承包經營不動搖的基礎上,開展土地經營權流轉、農業基礎設施和物質技術裝備提升、農業社會化服務創新、新型農業經營主體培育、農業生產資本投入等方面的綜合改革,激發農業適度規模經營活力。第二,推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展,推廣實物計租貨幣結算、租金動態調整、土地入股保底分紅等利益分配辦法,確保農民更多分享增值收益。第三,建立由各級各部門共同支持農業適度規模經營的資金投入池,并通過財政杠桿作用吸引金融機構和社會資本參與,提高財政資金利用效率,充分發揮聚合效應。第四,加快農業適度規模經營相關政策落地,構建包括財政、金融、科技、教育等在內的農業適度規模經營政策支撐體系。
作者單位： 湖北省社會科學院農村經濟研究所
中國鄉村發現網轉自：當代經濟管理2017年01期
(掃一掃，更多精彩內容！)
