摘要：近年來我國農民收入增速逐步下臺階,大規模農民工返鄉潮并未出現,但區域性、行業性、群體性減收問題凸顯,收入增速"跑過"經濟增速的態勢開始逆轉,正在跌入改革開放以來第四波中低增長期。農民增收面臨價格支持政策改革節奏快慢、社保繳費比例調減幅度大小、財政轉移性收入增長多少、農村土地制度改革進程急緩、環保政策執行松緊等五大"兩難"矛盾,存在糧食去庫存預期不明、玉米面積調減行政色彩較濃和制造業去產能過急過猛三大政策風險點。建議按照長短結合、開源增收、節本減負的原則,探尋政策挖潛、深化改革、強化創新、彌補短板、精準扶貧"五路增收"新路徑,聯動推進玉米有序去庫存和農業補貼政策調整,加快突破農村土地制度改革"最后一公里",積極構筑"托底保障網",深掘適度規模經濟、集體經營性資產、返鄉農民工創業、土地制度改革、郊縣經濟和特色鎮、農村產業融合等"六大增收點",實現農民收入持續穩定增長。
農民增收問題, 根本上是民生問題和社會穩定問題。能否保持農民增收好勢頭, 確保貧困群體在小康路上不掉隊, 事關全面建成小康社會和中央脫貧攻堅戰略目標的實現。近年來, 伴隨宏觀經濟發展減速, 我國農民收入增速持續下臺階, 農民穩定增收和農民工穩定就業挑戰增多、難度加大。新常態下, 農民收入增速是否會“斷崖式”下滑?去產能是否會帶來農民工大面積失業減收?是否出現農民工失業返鄉潮?玉米價格改革是否沖擊農民增收?為此, 國家發展改革委產業經濟與技術經濟研究所成立專題調研組, 于2016年10月赴東部、中部和東北代表性地區的江蘇、安徽、吉林三省六縣 (市、區) 調研, 就上述問題與省市縣相關部門、鄉村干部、新型農業經營主體、企業、農民和農民工代表進行座談, 問卷調查了120位不同地區農民工, 結合調研和相關材料撰寫形成本報告。
一、收入走勢:農民收入減速不失速, 結構性矛盾大于總量矛盾, 未來增速徘徊可能性大
(一) 農民收入增速不斷下臺階, 與GDP增速差口逐步縮小并呈逆轉態勢
1、農民收入增速階梯式下降, 高增長“黃金期”終結。
新世紀以來, 在國家強農惠農富農政策支持下, 農民收入走出增長徘徊期, 經歷了一個持續時間長、增長速度高的增收“黃金期”。但從2012年以來, 農民收入實際增速出現“拐點式”變化, 從兩位數降至個位數, 并連續跌破“9”、“8”兩個臺階, 到2015年農民收入增速已降至7.5%。2016年, 農村居民人均可支配收入同比實際增速進一步降至6.2%, 增速下行態勢仍在延續 (圖1) 。
圖1 2001—2016年我國農民人均收入實際增速
注:2001—2012年農民人均收入為農村居民人均純收入, 2013—2016年農民人均收入為農村居民人均可支配收入。資料來源:國家統計局網站
從調研看, 不論是發達地區的蘇州市, 中部地區的安徽省, 還是糧食主產區的吉林省, 農民收入增速均呈現全面回落、連下臺階的態勢。“兩省一市”農民收入增速均從“十二五”初期的15%以上降至“十二五”后期的10%以下 (圖2) , 農民工問卷調查顯示, 選擇2016年比2015年工作“更難找“的農民工數量近乎是“更容易找”的2倍。吉林省農民人均純收入增速更是從2011年的20.4%接連跌破15%和10%兩大關口, 直降至2015年的5.1%, 年均降幅3.8個百分點。
2、農民收入增速與GDP增速變化同步性增強, 收入增速“跑過”經濟增速的態勢開始逆轉。
改革開放以來, 農民收入增速與GDP增速關聯性有所增強。1978—2000年農民收入增速與GDP增速的相關系數為0.0601;2000年以來, 隨著工資性收入逐步成為農民增收的主引擎, 兩者相關系數提升至0.0832, 農民增收與國民經濟發展的關系越來越密切。國際金融危機以來, 隨著中央加大對“三農”的支持力度, 國民經濟增速與農民收入增速呈現“非對稱性”變化, 2010年后再次出現改革開放初期農民收入增速連續五年高于經濟增速的“利好期”, 城鄉居民收入差距不斷縮小, 這是城鄉居民收入增長能與經濟增長保持同步的基礎。但是, 在持續多年增速快速下臺階后, 農民收入增速與GDP增速差口逐步縮小并開始出現逆轉, 差口由2012年最高的3.0縮小至2015年的0.6, 到2016年反轉為農民收入增速低于GDP增速0.5個百分點 (圖3) 。
圖2 2011—2015年“兩省一市”農民人均純收入增速變化
資料來源:根據調研資料整理計算
圖3 1979—2016年GDP增速與農民人均純收入實際增速
資料來源:《中國統計摘要》
(二) 經營凈收入與工資性收入“雙引擎”同步趨緩, 區域性、群體性、行業性減收問題凸顯
1、經營凈收入與工資性收入增速“雙降”, 經營性收入“壓倉石”作用弱化。
經營凈收入和工資性收入是農民增收的兩大主引擎, 兩者增速趨緩是近年農民收入增速下降的主要原因。工資性收入增速從2011年的15.2%曲折式下降至2015年的9.4%, 家庭經營性收入從2013年的8.3%下滑至2015年的4.9% (圖4) 。從歷史上看, 當前經營性收入與工資性收入增速“雙降”與1998年亞洲金融危機“雙降”情形相似, 不同的是1998年危機后盡管出現農民工大量失業返鄉, 工資性收入受到影響, 但仍然能夠通過農業經營性收入得到彌補;而這一次國際金融危機特別是2012年后, 增加農業補貼的操作空間越來越小, 部分農產品出現結構性過剩, 糧棉油糖等重要農產品提價遭遇“天花板”壓頂, 工資性收入下降難以通過農業經營性收入來彌補, 增收形勢更加困難。
圖4 2001—2015年農民工資性純收入與家庭經營純收入增速
注:2013—2015年農民工資性純收入、家庭經營純收入分別用可支配工資性收入、可支配經營凈收入替代。資料來源:國家統計局網站
2、大規模農民工失業返鄉潮并未出現, 去產能對農民工就業總體沖擊有限、部分行業明顯。據江蘇、安徽和吉林省有關政府部門、企業和農民工反映, 雖然有少數農民工因城市就業難度加大而返鄉創業、就業或待業, 但并未出現大規模農民工失業返鄉潮。問卷調查表明, 截至2016年10月, 受訪農民工95%仍然愿意留在城鎮就業。此外, 從東部、中部和東北的代表性地區調查看, 去產能任務重行業涉及國企職工多、農民工少, 總體上對國企職工影響大于農民工。但部分去產能行業也涉及農民工, 特別是鋼鐵、煤炭等去產能集中行業和建筑業農民工減收問題嚴重。在去產能過程中, 部分地區用工需求下降明顯, 一些轉換工作困難的農民工收入下降。近三年, 安徽省金寨縣淘汰關閉落后過剩產能企業110多家, 減少就業崗位3500個, 農民為此減收1.5億元。調查還發現, 吉林省往年建筑工地每天工資150元, 而且還有選擇工作的機會, 2016年每天120元的工作也很難獲得。
3、玉米主產區農民減收幅度大, 缺技能、高齡等農民工群體增收艱難。
從區域層面看, 玉米主產區農民減收形勢嚴峻, 在玉米高庫存和財政重負雙重壓力下, 2015年國家下調玉米臨儲價格, 2016年啟動玉米價格改革, 導致玉米價格大幅下降, 致使農民種糧收入大幅下降。2016年吉林省玉米價格預計每斤在0.65—0.75元之間, 比上年臨儲價每斤低0.25—0.35元, 即便加上玉米生產者補貼, 全省農民人均凈減收也將達371.75—826.89元。此外, 東北玉米主產區農民務工也出現絕對減收, 2016年吉林省掛鋤后農民務工機會明顯減少, 近30%的勞動力因找不到工作閑置, 而且務工報酬同比下降20%左右。
從群體層面看, 年齡偏大的農民工、生態移民、高齡農民等特殊群體減收壓力更多。如吉林省近年要關閉近1萬個小煤窯, 涉及幾十萬農民工, 這些農民工年齡大多在50歲以上, 長期從事煤窯工作, 技能單一, 培訓再謀他業的可能性較小, 生計比較困難。安徽省金寨縣因保護水源地禁止網箱養殖, 全縣耕地少且貧瘠, 歷史上庫區移民失漁轉產難度很大。同時, 農村高齡農民“打工無門、種地無力、增收無望”。
(三) 農民收入正在進入改革開放以來第四波中低增長期
從歷史看, 我國農民收入增速經歷了“兩波高增長”、“兩波低增長”、“兩波中高增長”和“三波中低增長”階段。按照增速10%以上、7.5%—9.9%、5.0%—7.4%和4.9%以下分別為高增長、中高增長、中低增長和低增長的劃分標準, 改革開放以來農民收入增速大致可劃分為以下階段。1978—1984年和2010—2012年為農民收入高增長階段, 年均增速分別為16.5%和11%;1989—1993年和1997—2003年為農民收入低增長階段, 年均增速分別為2.2% (1989年甚至為負增長1.6%) 和4.0%;2007—2009年和2013—2015年為農民收入中高增長階段, 年均增速均為8.7%;1985—1988年、1994—1996年、2004—2006年為農民收入中低增長階段, 年均增速分別為5.6%、6.4%和6.8% (圖5) 。2016年以后, 農民收入增速將進入改革開放以來的第四波中低增長階段。
圖5 1979—2016年農民收入中低增長階段示意圖
資料來源:《中國統計摘要》
從趨勢看, 農民收入正在從高速增長轉向中低速增長。有利條件是, 隨著供給側結構性改革深入推進與經濟轉型升級, GDP增長的就業帶動系數增加, 吸納就業能力增強, 有利于穩定就業增收。按照“十三五”規劃目標, 2016—2020年若GDP保持6.5%—7%的增速, 城鎮就業人數年均新增1000萬人左右。同時, 勞動力供求關系正在接近劉易斯第二轉折點, 人口紅利消退將帶動工資性收入持續上升。隨著農村土地制度和集體產權制度改革的深入推進, 農民財產凈收入和經營凈收入有望增加。
同時也要看到, 全球經濟短期內難以復蘇, 國內經濟進入中高速增長, 實體經濟發展不振, 農民工資性收入增長乏力。據世界銀行預測, 2016—2017年全球經濟年均增長或將低于3%。全球農產品仍處于低價周期, 國際價格“天花板”壓力不減, 糧棉庫存釋放尚需時日, 農產品價格上行困難, 農業生產成本剛性上漲, 務農增收空間收窄。經濟減速導致國家財政增收放緩, 政府對農民的支持保護水平難以大幅提高, 農民財政轉移性收入增長受限。農村關鍵領域的改革進入攻堅克難期, 制度性障礙有待破除, 財產性收入短期還難以成為增收重要來源。
綜合研判, 當前和未來一個時期, 我國農民“增收有壓力、減收有支撐”, 增速可能進一步下滑后, 在中低水平上企穩徘徊, 呈現L型走勢。
二、矛盾與風險點:政策選擇兩難矛盾增多, 供給側結構性改革蘊含風險
(一) 促進農民增收存在“兩難”矛盾
1、農產品價格支持政策改革過急容易導致價格下行過快, 過緩不利于消除市場扭曲和緩解財政壓力。以市場化為取向的農產品價格支持政策改革, 有利于克服“政策市”弊端, 緩解國內外糧價倒掛困境。如果農產品價格支持政策改革步伐過快、方式不當, 容易引發國內糧價快速下跌, 導致糧食主產區農民務農收入增速大幅下滑, 農民合作社、種糧大戶、家庭農場等新型農業經營主體普遍虧損。調研發現, 玉米臨儲政策取消后, 吉林省部分地區玉米價格一路下降接近十年前的0.50元/斤。如果農產品價格支持政策改革過緩, 雖然短期內保障了農民收入穩定, 但未來原有政策扭曲市場的不利影響將會更大, 財政也將不堪重負。安徽省金寨縣商糧局測算, 糧食多存儲一年陳化降值0.1元/斤, 保管和利息多支出0.114元/斤, 合計高達0.214元/斤。長春市九臺區糧食局測算, 2013年的庫存糧食到2016年時累計成本高達3000元/噸, 已是當前市場糧價的2倍。
2、社保繳費比例調減幅度過小難以根本降低企業成本, 過大不利于農民工長期增收。
國家大幅降低企業社保繳費比例, 企業用工成本將降低, 有利于增強企業盈利能力, 但是農民工長期收入增長將會減速, 城鄉居民社會保障差距也難以縮小。相反, 如果國家降低社保繳費比例過小, 盡管有利于農民務工長期收入保持平穩增長, 實現城鄉居民社會保障并軌, 但對企業降成本效果有限, “如同毛毛雨、不解渴”, 農民工就業吸納較多的中小企業、民營企業經營效益也難以根本改善, 不利于農民工長期穩定就業。安徽省肥西縣一家制衣企業老板反映, 農民工雇工成本占總成本的40%, 目前僅能保本微利, 如果為全部職工購買五險, 企業每年額外負擔社保支出100萬元左右, 將毫無利潤可言。蘇州市太倉市一家磁力驅動泵生產企業老總也說, 當前企業負擔的五險支出占用工總成本的30%—35%, 國家降低企業養老保險費率1個百分點作用微乎其微。
3、財政轉移性收入增長過快加大財政負擔, 過慢弱化農民增收托底保障功能。
國家繼續加大惠農補貼力度, 提高農村社會保障標準, 有利于增加財政轉移性收入, 但會加大財政支出負擔。即便像蘇州市太倉市這樣的全國百強縣, 也感受到了社保支出壓力。目前太倉市已實現了城鄉居民養老保險制度并軌, 2016年太倉市居民社會養老金標準僅提高了6.5%, 與前些年10%左右的增速相比下降明顯。相反, 如果國家對農民的財政轉移性收入支出增速放緩, 雖然有助于減輕財政支出壓力, 但不利于農民增收。
4、農村土地制度改革過猛沖擊耕地保護和土地財政, 過慢不利于盤活集體資產和增加農民財產性收入。農村土地制度改革是增加農民財產性收入的重要突破口, 其中農村宅基地制度改革是關鍵。但如果無序過快放開農村宅基地流轉范圍, 容易誘發大量城鎮居民和城市資本涌入農村購地置房, 侵占耕地, 還會壓低國有土地出讓價格, 沖擊地方土地財政。相反, 如果農村宅基地制度改革推進過慢, 嚴格控制流轉范圍, 甚至搞偽試點、只試不推, 就會貽誤改革重要時機, 雖能穩定地方土地財政收入, 但卻嚴重抑制了農民資產增收潛力。安徽和吉林多地農民反映, 當前農村宅基地和房屋僅限于集體經濟組織成員內部流轉, 導致很少有人買, 不可能賣出合理價錢。
5、環保政策執行過死不利于貧困農戶脫貧致富, 過松會破壞生態環境。
在全國農村地區無差別地嚴格執行生態環保政策, 有利于保護“青山綠水”。但是, 許多農村貧困地區擁有豐富的農業和生態資源, 由于環保政策執行過死, 導致“綠水青山不能變成金山銀山, 農民只能看山看水”, 無法轉化為實實在在的收入, 將增加脫貧攻堅難度。調研發現, 安徽省金寨縣由于商品林禁伐過度, 農民的林權證很難用于抵押貸款。相反, 如果生態環保政策執行過松, 雖然有利于農業資源開發利用, 但是農業面源污染、生態環境破壞將會進一步惡化, “青山綠水變成死山臭水”。
(二) 促進農民增收面臨政策風險
1、糧食去庫存路徑不明, 市場主體預期模糊, 增加糧價下行和賣糧難風險。
目前我國糧食庫存高達幾億噸, 加快去庫存、緩解財政壓力是農業供給側結構性改革的重要內容。但是, 我國糧食收儲價長期高于正常市場價, 提高出庫糧食成交率只能隨行就市或定向低價銷售, 有些部門擔心產生巨額差價損失, 有些部門擔心去庫存會打壓糧價, 導致明確清晰的去庫存方案遲遲未出臺并向社會公布。去庫存節奏不清、預期不明, “糧食庫存堰塞湖”隨時可能決堤, 市場流通和加工企業持幣觀望不愿收糧, 政策性收儲退出, “政府指望市場, 市場觀望政府”, 導致需求萎縮, 加劇糧價低迷, 新糧集中上市后一些主產區極可能會出現賣糧難, 加劇了糧食變現風險, 打擊農民種糧積極性。
2、調減玉米面積配套措施不足, 行政干預色彩較重, 容易造成“生產一哄而上、價格一哄而下”。當前調減玉米種植面積有助于解決階段性供過于求問題, 但替代作物的種植制度、專用機具、銷售渠道等配套措施短期難以到位, 許多農民調整種植結構十分迷茫。采取政府號召、規劃指導等方式引導農民調整種植結構, 特別是國家以規劃形式明確各地區改種品種和具體面積, 容易出現層層下指標, 因信息不對稱可能造成結構性過剩問題, 引發個別農產品價格“過山車式”大幅波動, 替代作物的經濟效益也難以保障。吉林不少農民反映政府推動的種植調整通常會一哄而上, 種啥賠啥, 到頭來農民還有可能找政府要說法。
3、去產能過急過猛, 配套保障跟進不及時, 加大部分地區、部分行業農民工失業和減收風險。去產能 (包括淘汰落后產能) 是解決產品供過于求、優化資源配置的重要手段, 但部分地區通過一刀切、下指標、趕進度等行政辦法去產能, 容易出現去民企產能不去國企產能, 造成短期內農民工集中的企業關停過多。如果下崗分流、轉崗培訓、社會保障等配套性保障措施沒有及時跟進, 素質不高、技能有限的農民工將面臨巨大的失業風險, 考慮到國企職工與農民工福利待遇差距巨大, 農民工不可避免成為最大犧牲品。2015年、2016年, 蘇州市吳江區分別關停低效產能企業54家和52家, 需安置員工分別達2704人和1157人, 大部分為外地農民工。
如果不能成功化解上述矛盾點和風險點, “十三五”期間農民增收過慢, 勢必會妨礙國家糧食安全戰略實施和農業現代化, 影響中央脫貧攻堅戰略任務的完成, 不利于城市和農村社會穩定, 影響我國全面建成小康社會目標的如期實現。
三、潛在增長點:傳統領域仍有提升空間, 新增長點孕育興起
(一) 大中城市郊區和特色小鎮發展孕育收入新增長點
大中城市郊區是城市經濟輻射帶動效應明顯、農民工就業集中區域。調研發現, 蘇州市太倉市、合肥市肥西縣、長春市九臺區等大中城市郊區即使在新常態下依然充滿經濟活力, 但都面臨土地指標緊缺、項目落地難的瓶頸制約。特色小鎮在商貿物流、配套加工、生態環境、人文歷史等方面具有獨特的產業競爭優勢, 壯大特色小鎮經濟有利于增強城鎮集聚人口能力, 減輕人口對耕地的壓力, 提高農業勞動生產效率, 間接增加農業經營性收入, 同時增加特色小鎮就業創業機會, 增加農民工資性收入等。目前, 大中城市郊區缺土地指標、特色小鎮缺公共資源, 束縛了新常態下大中城市郊區和特色小鎮的經濟增長新動能, 抑制了農民工進城就業和農民增收。
(二) 農村土地制度改革孕育財產性收入新增長點
伴隨城鎮化推進和人口大規模轉移, 農村土地的社會保障功能開始弱化, 資產功能逐步增強, 通過市場化改革手段推動土地由資源變資產、由資產變資本, 可以有效增加農民財產性收入。通過測算, 如果全國30%的農村空置閑置和低效用地能通過“地票”方式盤活, 就能產生3.6萬億元的農民地票收益, 農民人均可一次性增收5000多元;如果50%的集體經營性建設用地能夠順利入市, 就能帶來1.4萬億元收益, 農民人均可一次性增收2000多元。如果農村耕地流轉面積每年新增2000—3000萬畝, 按照每畝租金500元計算, 每年能帶來100—150億元租金收入 (表1) 。
賦予農民土地改革紅利, 需要以土地制度改革破題為前提。目前我國農村宅基地和集體經營性建設用地使用主體和交易存在諸多限制, 農民缺乏完整的收益權和處分權, 造成農村建設用地大量空置閑置和隱性流轉, 影響農民財產性收入增長。按照國土資源部數據, 目前我國農村居民點空置和閑置用地面積達3000萬畝左右, 相當于現有城鎮用地規模的1/4, 低效用地達9000萬畝以上, 相當于現有城鎮用地規模的3/4。現行土地制度改革試點僅允許探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地, 在農村人口大量轉移、農民進城購房已成趨勢的背景下, 這種試點實質意義不會很大, 限制使用對象, 使農村集體建設用地權利難以資本化。如果能有效突破土地制度改革“最后一公里”, 將極大釋放農民財產性收入增長潛力。
(三) 適度規模經濟發展孕育農業經營性收入新增長點
收入增長從根本上取決于生產效率的提升, 發達國家的普遍經驗是, 在產業結構高度化過程中, 農業與非農產業相對勞動生產率的差距會逐步縮小, 第一產業就業人員收入也會超過或達到全社會平均水平。目前我國農業勞動生產率約為世界平均值的47%、高收入國家平均值的2%、美國的1%, 農業與非農部門相對勞動生產率差距很大, 這是導致農民收入偏低和城鄉收入差距難以根本縮小的重要原因。但這也意味著, 通過提高農業勞動生產率使農業收入達到全社會平均水平, 農民收入還有很大的提升空間。
我國農業勞動生產率長期難以提高, 很大程度上在于農業經營規模過小、規模不經濟, 出路在農業適度規模經營。推進農業適度規模經營, 提高農業勞動生產率, 有利于推動農民增收實現從“增量提價增收”向“效率質量增收”轉變。據國務院發展研究中心農業規模經濟發展課題組 (2016) 調查, 我國糧食種植最適規模為每戶100—200畝。目前全國有2.6億農戶, 經營規模在30畝以下的占到96%, 加快調整農業產業結構, 擴大高附加值農產品種植規模, 提高適度規模經營戶比例, 實現最佳規模經濟效益, 農民增收空間還很大。
(四) 農村集體經營性資產盤活孕育財產性收入新增長點
改革開放以來我國農民收入增長主要依靠家庭, 許多村集體很少甚至沒有經營性資產, 有些經營性資產豐富的村因分配不當而出現富村不富民現象, 集體在農民增收中的作用發揮不充分。做大做強集體經濟, 兌現集體資產收益權, 讓農民分享集體資產增值收益實現增收的空間很大。從部分發達地區經驗看, 通過深化集體產權制度改革, 大力發展新型農村合作經濟, 使資源變資產, 資金變股金, 農民變股東, 集體資產分配收益已經成為農民收入的重要組成部分。例如, 2015年蘇州人均財產性收入達到2712元, 對可支配收入增長的貢獻率達到10.6%。
從一些集體經濟薄弱地區的最新探索看, 通過資產折股量化、盤活土地資產等方式發展壯大農村集體經濟, 也能為農民提供可持續的增收渠道。例如, 安徽省金寨縣作為國家貧困縣, 探索出“光伏扶貧”模式, 在218個村每村籌資建設一座裝機60千瓦的村集體光伏電站, 年收入6.5萬元, 改變貧困村多年無村集體經濟收入的窘況, 農民也從項目中獲得了更多收益。據統計, 目前全國農村集體經濟賬面資產總額達到2.4萬億元, 按58萬行政村測算, 每個村平均規模達到400多萬元。如果能創新農村集體經濟實現形式, 對集體資產進行有效運營和盤活, 使大量“沉睡的死資產”變成農民增收的“金飯碗”, 形成家庭性增收與集體性增收“雙支撐”, 農民增收的基礎將更加穩固, 防范減收風險的支撐也會更加穩固。
(五) 農村一二三產業融合孕育收入新增長點
農村產業融合是拓寬農民增收渠道的重要舉措, 通過提升農業產業鏈和價值鏈, 農民可以實現加工增值增收、功能拓展增收和新業態新模式增收。從全球范圍看, 日韓等東亞小農經濟體通過產業融合構建起高質量的農業供給體系, 美國、荷蘭等國家在產業融合中塑造了全球農業引領型發展優勢, 從效果看都促進了本國農民增收。國內實踐也表明, 產業融合發展對繁榮農村經濟、增加農民收入具有重要帶動作用。
據相關資料, 重慶市奉節縣通過發展農產品電商, 全縣農特產品網銷累計達2億元, 農產品溢價10%以上, 電商直接帶動60個貧困村、近1萬戶貧困戶網上出售農特產品, 并帶動近500戶貧困戶平均增收750元。總體看, 當前制度、技術、市場和要素條件的深刻變化和交互影響, 正在集聚和催生農村產業融合的新動能, 如果能及時破除相關制度性障礙和市場功能性障礙, 農村產業融合有望成為農民收入的下一個增長點。
(六) 農民創業經濟壯大孕育收入新增長點
農民和返鄉農民工是大眾創業、萬眾創新的重要群體, 促進“打工經濟”向“創業經濟”轉變, 可以為農民增收開辟新途徑。近年來, 隨著國家“大眾創業、萬眾創新”戰略深入推進, 農民創業創新呈現蓬勃興旺態勢, 截至2015年底, 農民工返鄉創業人數累計已超過450萬, 約占農民工總數的2%。通過以創新引領創業、以創業帶動就業, 吸引資源要素向農村聚集, 不僅可以直接促進農業農村經濟發展, 帶動就業增收, 而且促進了科技、管理知識在農業生產中的擴散和傳播, 有利于提高農業生產者素質, 促進現代農業發展。蘇州市吳江區農民通過投資創辦企業、興辦實體, 新增收入占到農民人均可支配收入的24%。
但是, 農民通過創新創業實現增收面臨“四缺三不全”:缺知識技能、缺基礎配套 (用地、基礎設施) 、缺資金、缺好項目;創新創業服務體系不健全、創業管理體系不健全、創業孵化退出機制不健全。以土地為例, 目前政府建設用于農民工創業的孵化基地數量少, 創業場地十分短缺, 農民無地可創、無錢可創。安徽某百強縣領導一語道出其中的困境, “我們現在搞建設土地指標很緊缺, 大項目都沒有地, 農民工創業要地我怎么會批”。如果能系統解決農民工創業融資、用地等問題, 農民工創業將成為增收新亮點。
四、政策著力點:長短結合, 精準發力, 綜合施策
(一) 基本思路
新常態下我國農民增收形勢極其復雜敏感, 促進農民持續穩定增收, 基礎在應對好重要農產品價格“下行”和勞動力價格“上行”壓力, 穩定家庭經營收入和工資性收入“雙引擎”, 確保農民收入增速下滑不失速;空間在加快釋放“六大增收點”, 形成傳統增收動能提升與新動能發展“雙支撐”, 確保增收動力接續不斷檔;重點在防范區域性、群體性和行業性減收風險, 保增收與防風險“兩手并舉”, 確保農民安全增收不滑坡;關鍵在促進貧困戶脫貧增收, 形成外部多元扶貧與內部自我脫貧互動機制, 確保貧困人口如期脫貧不掉隊。要圍繞增加農民收入、提升農民獲得感, 堅持開源增收和節本減負增收并舉, 把握好供給側結構性改革的力度和節奏, 實施政策挖潛、深化改革、強化創新、彌補短板、精準扶貧“五路促增收”, 構筑農民增收長效機制, 確保2020年農民收入比2010年翻一番。
(二) 政策建議
目前, 一些重大改革舉措未取得預期成效, 根本原因在于關鍵環節制度性障礙始終無法突破, 成為制約農民長期增收的“攔路虎”。從近期看, 要加大“穩增長、促改革、惠民生”力度, 提高政策落實效率, 重點解決農村產業融合用地難、融資難問題, 加快推廣光伏扶貧等新模式, 進一步降低企業社保繳費負擔, 補助吸納困難農民工較多企業的社保繳費。從長期看, 要緊緊圍繞農業供給側結構性改革的關鍵節點, 強化農村土地制度、集體產權制度等重大改革的突圍, 構建新常態下農民持續增收長效機制。
1、聯動推進玉米有序去庫存和農業補貼政策調整
一是分批加快臨儲玉米出庫和適當收儲。要按照儲備年限, 由遠到近, 加快臨儲玉米分批出庫, 適當控制出庫量, 避免市場價格跌破政府設定的底線。出庫糧差價補助是糧食價格支持的合理配套措施, 中央財政補齊臨儲玉米出庫差價損失, 不追究有關部門責任, 消除后顧之憂。如果玉米價格過低并出現大范圍賣玉米難, 委托中儲糧按市場價適量收儲當年新玉米, 以新換舊, 既避免過期損失, 又引導社會收儲, 穩住玉米市場價格預期。
二是完善玉米大豆種植補貼辦法。提高玉米生產者補貼標準。把騰出的玉米倉儲補貼大部分用于提高東北地區玉米生產者直接補貼標準, 用來彌補玉米出庫降價帶給農民的收入損失。增加大豆替代玉米種植補貼力度, 研究啟動大豆特殊保障措施。大豆是我國產不足需的大宗農產品, 美國和南美大豆低價傾銷, 沖擊了豆農就業和增收機會。鼓勵以大豆替代玉米種植, 既有利于大豆根瘤菌保護耕地, 又找到玉米主產區農民調結構促增收的一條重要路徑。盡快研究啟動大豆特殊保障措施, 臨時征收大豆特殊保障關稅, 用于擴大大豆種植補貼規模。考慮到國產大豆產不足需格局無法改變, 為防止影響大豆加工企業及其農民工就業增收, 出現大豆走私行為, 應避免征收過高關稅。
三是增加規模化養豬環保補貼。據地方干部和養豬大戶反映, 目前規模化養豬場的環保設備投資和運行費用高, 適合規模化養豬的土地少, 雖然近期豬肉價高, 卻難以通過養豬來增收。建議增加規模化生豬養殖場糞污處理設備補貼, 探索給予1—3年運營費獎補。完善有機肥補貼方式, 擴大有機肥補貼覆蓋面。借鑒丹麥養豬場與農田種植掛鉤經驗, 采取獎補等方式, 推動生豬等規模化養殖場與規模化種植掛鉤。
2、加快彌補農業農村基礎設施和農民工創業短板
一是探索發行農業農村基礎設施建設特別國債。從安徽省、吉林省和江蘇省蘇州市的許多干部和農戶政策訴求看, 當前是利用農業農村基礎設施投資促增收、補短板、去產能 (水泥和鋼鐵等) 的黃金時期。建議利用當前資金成本低的時機, 探索發行農業農村基礎設施建設特別國債, 提前并超額完成“十三五”農業農村基礎設施建設任務。
二是因地制宜推進返鄉農民工創業就業基地建設。按照需求導向選建返鄉農民工創業就業基地, 既可以依托現有產業集聚區或園區建基地, 也可以在返鄉農民工比較集中的偏遠鄉鎮支持建設返鄉農民工創業就業園。繼續加大返鄉農民工創業培訓力度, 提高培訓效能。針對返鄉農民工創業普遍面臨的資金、土地、技術、人才等制約因素, 既要擴大政策支持覆蓋面, 更要抓好已出臺政策落地, 探索建立政策落地追責機制。
3、盡快突破農村土地制度和集體產權制度改革“最后一公里”
一是允許試點地區探索放寬農村宅基地交易對象。據調研反映, 安徽省金寨縣和吉林省長春市九臺區均在向上級呼吁放寬農村房屋和宅基地交易對象限制, 尤其是九臺區希望試點城里人到農村購房, 政府只要抓好農村宅基地規劃、審批、監管和住房保障機制建設, 加上衛片執法, 不會出現大量侵占耕地和農民流離失所現象。如果允許城里人到農村購房, 長春九臺農商銀行就可以將農村房屋抵押率從40%—50%提高到70%—80%, 將大幅提高農民房地產融資促增收能力。建議允許授權改革的試點縣探索農村房屋和宅基地交易對象突破現行法律限制的多種方案, 按區域范圍逐次放開原則, 探索集體經濟組織之外的本縣、本省、全國農民和市民購買辦法, 然后抓緊推廣一種或幾種實踐檢驗有效的方案。試點地區要建立相應的農村宅基地規劃、審批、監管等配套改革措施, 逐步建立城鄉一體的房地產市場。
二是加快出臺土地承包經營權長久不變實施細則。2008年黨中央作出穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策, 歷經7年中央一號文件反復強調, 現已過去8年, 目前仍懸在半空而未落地, 已嚴重影響新型農業經營主體長期投資行為, 阻礙農民持續增收。要按照“新人新辦法、老人老辦法”原則, 以二輪承包期劃分新、老集體經濟組織成員, 只允許二輪承包期老集體經濟組織人員及其法定繼承人獲得第三輪土地承包權, 無主耕地由村集體召開村民代表大會重新分配確權。對第三輪延包耕地可參照城市住宅建設用地使用權70年期限規定, 明確“長久不變”的土地承包期為70年, 承包期屆滿后自動續期 (藍海濤等, 2016) 。新集體經濟組織成員只能通過繼承、租賃和購買承包地從事農業生產經營。
三是探索土地增減掛鉤跨省合作機制。調研發現, 圍繞城鄉建設用地增減掛鉤指標, 吉林省農安縣希望跨省賣出, 江蘇省蘇州市太倉市和安徽省肥西縣希望跨省買入, 但都被禁止, 有條件地放松城鄉增減掛鉤指標跨省配置, 將有利于釋放農民工增收和農民進城的巨大潛力。為此, 建議糧食省長負責制要從耕地生產力的省內平衡逐步向跨省異地平衡轉移。授權發達地區與對口支援省份之間開展城鄉建設用地增減掛鉤指標跨省交易試點, 取得經驗后再逐步推廣到全國。
四是加快突破林木采伐權約束。集體林地確權頒證已完成了許多年, 產權明晰化的集體林權改革收效卻不大, 根源在于集體林權改革沒有賦予商品林自主處置權, 導致集體林權改革事實上成為“改革半拉子工程”。據安徽省金寨縣農民普遍反映, 20世紀80年代的森林法關于林木采伐規定早已過時, 許多企業和大戶因商品林采伐受嚴格管制而放棄租賃和買入林地, 導致大面積山林無法給林農增收。要切實完善商品林和生態公益林分類辦法, 建立生態公益林補償標準與物價指數掛鉤的定期調整機制, 近期每畝補貼從13元提高到20元。授權有條件的農村改革試驗區, 按照“采伐與植樹掛鉤、不破壞森林”的基本原則, 探索商品林所有者自由決定林木采伐期限和數量的新辦法, 以事中事后監管替代事前采伐審批。
4、織密織牢農民增收“托底保障網”
一是適當提高農村社保補助標準。在廣覆蓋、低水平的基礎上, 加快城鄉居民最低生活保障標準統一步伐, 適時將農村基礎養老金從目前的70元/月提高至200元/月, 將農村低保標準和農村五保戶集中供養的人均標準分別提高10%, 繼續提高農民醫療保障水平和報銷比例。財政困難地區, 提高中央財政支付比例。
二是構建區域性和群體性農民減收預警和增收托底機制。建議國家統計部門近期對玉米主產區等重點減收區域和50—60歲低技能減收人群的減收范圍和幅度進行專項調查, 為提高農民增收政策精準性提供支撐。在玉米主產區, 通過獎補與調結構面積掛鉤等方式, 支持新型農業經營主體帶動普通玉米種植戶調結構促增收。依托精準扶貧工程, 筑牢貧困玉米種植戶集中返貧防線。重視鋼鐵水泥等傳統工業品去產能敏感地區失業農民工轉業培訓、就業信息服務與生計援助。
中國鄉村發現網轉自：宏觀經濟研究2017年11期
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