摘要：農村集體建設用地入市是中國經濟發展的必然要求,符合中國的基本國情和地情。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》針對農村土地制度改革提出了明確任務和要求,第一次允許中國農村集體經營性建設用地進入土地市場?？梢哉f,《決定》吹響了農村土地改革的號角,為深化農村土地改革、推動農村集體建設用地入市點燃了助推劑。然而,在中國城鄉二元體制下,農村集體建設用地入市還存在諸多問題和困擾。本文通過對農村集體建設用地入市政策演變梳理,分析了農村集體建設用地利用過程中存在的問題和入市存在的困境,提出中國農村集體建設用地入市的實現路徑。
一、研究背景
當前, 中國農村集體建設用地存在著諸多問題, 一方面是由于城鄉二元土地制度使農村土地與國有土地相比具有不平等地位, 導致城鄉貧富和社會發展差距巨大;另一方面是由于農村集體土地所有權主體虛位、權屬模糊、法律限制多等原因, 導致農用地被惡性占用和低效率利用、農村建設用地無法流轉、宅基地用益物權得不到保護等。我國農村集體土地面臨的諸多問題, 很大程度上制約了經濟社會均衡健康發展, 影響到全面實現小康社會、實現共同富裕的戰略目標, 不利于中國特色農業現代化和新型城鎮化建設, 成為制約經濟社會全面發展的主要瓶頸。農村集體土地制度改革, 已經成為深化改革“必須淌的河”, 農村集體建設用地入市制度創新勢在必行。
二、政策演變
土地制度是基礎性制度, 土地制度改革是基礎性改革, 是一項復雜的、涉及面極廣的舉措, 牽一發而動全身, 需要結合實際, 審時度勢, 在符合客觀規律和內外環境的條件下, 有序推進。這一點, 從中國一系列政策措施的有序推進可以看出。
(一) 從無到有
1986年6月頒布的第一部《土地管理法》中第二條規定任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地;其中第四十七條還規定了凡是買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地的行為, 要沒收當事人非法所得, 限期拆除非法轉讓土地上的新建建筑物和其他設施, 并對當事人進行罰款, 對主管人員給予行政處分。《土地管理法》中的其他內容條款除土地征用相關規定外沒有涉及農村集體建設用地流轉的規定, 說明當時我國對于農村集體土地流轉持不認可態度。1988年中國對《土地管理法》進行第一次修訂, 刪除了其中關于“禁止出租土地”的有關規定, 相應在第二條中增加“土地使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度, 但是國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外”等規定。這一次《土地管理法》修訂說明了農村集體土地使用權轉讓有了法律依據。
(二) 從嚴格限制到有條件轉讓
面對日益尖銳的人地矛盾和耕地銳減的嚴峻形勢, 國家在1998年8月對《土地管理法》進行第二次修訂。此次修訂新增加了農村集體所有土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的規定?？梢钥闯? 這時候農民集體土地使用權流轉在法律上還受到嚴格限制。隨著中國人地矛盾不斷加劇, 農村土地問題持續發酵, 國家于2004年出臺《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》, 其中明確規定村莊、建制鎮中的農村集體建設用地使用權在符合土地利用規劃條件下可以依法流轉?？梢钥闯? 這時候我國才實質性邁出了農村集體建設用地使用權流轉制度改革第一步。
(三) 從制約到建立統一的土地市場
2008年審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干問題的決定》中提出, 要建立城鄉統一的建設用地市場, 實現農村集體土地和國有土地“同地、同價、同權”。隨后, 2009年國土資源部出臺《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》中明確提出, 要建立和健全嚴格規范的農村土地產權制度, 規范農村集體建設用地流轉, 逐步建立城鄉統一的建設用地市場。2012年國務院下發的《中共中央國務院關于加快現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》中, 明確提出要嚴格規范農村集體經營性建設用地流轉。可見, 建立城鄉統一的土地市場, 是適應當前經濟發展需要和實現經濟發展戰略目標的重要部署, 也標志著中國土地制度改革進入了新階段。
(四) 進一步明確和深入
為貫徹落實十八大關于全面深化改革的戰略部署, 2013年11月通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出, 實行農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價, 農村集體經營性建設用地在符合土地規劃和用途管制前提下可以進行出讓、租賃或者入股, 要建立城鄉統一的建設用地市場。隨后兩年, 中央全面深化改革領導小組和全國人大常委會分別審議了關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市等相關意見和草案, 并決定在北京市大興區等33個行政區域進行試點, 探索農村土地改革經驗, 以便在全國推廣。[1]至此, 中國土地制度改革才真正實現政策上的質變, 農村集體建設用地入市在政策上進入實踐階段, 政策進一步明確和深入使得農村集體建設用地入市依據愈來愈清晰。
三、農村集體建設用地入市困境
農村集體建設用地入市是實現農村土地改革的第一步, 是打破傳統土地利用方式的開創性舉措。這一舉措具有重大現實意義, 也意味著必然要面臨破冰阻力和風險。盡管在城市化、新型城鎮化建設、全面進入小康社會等背景下, 農村集體土地改革勢在必行, 但是實踐過程中仍存在諸多困境。
(一) 制度障礙攔路, 相關條例空缺
中國農村集體建設用地入市制度障礙主要表現為產權障礙, 集中體現為所有權歸屬不清和使用權限制過多。所有權歸屬不清主要體現在農村集體土地所有權主體模糊, 法律界定不明確。《土地管理法》第10條就出現村集體、村集體經濟組織、村民委員會、鄉鎮農民集體、鄉鎮農村集體經濟組織等多個土地所有權主體, 可見所有權主體規定繁雜, 加之農村集體、農村經濟組織等本身范圍寬泛, 以及誰是農村集體土地合法代表法律上沒有明確界定, 必然導致農村集體所有土地主體虛位, 產權運行中也必然會出現混亂。使用權限制過多, 主要指《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》和多項土地管理條例, 嚴格限定了農村土地使用權流轉、抵押、出租以及用途, 使得農村集體建設用地效率和價值發揮受到極大束縛。如《土地管理法》第43條和第63條規定, 對農村集體建設用地使用權主體和用途管制就有嚴格限定。另外, 建立城鄉統一建設用地市場, 除現有制度存在障礙以外, 相對具體的管理條例還存在諸多空缺, 主要是缺乏農村集體建設用地入市的實踐指導和規范的政策配套。
(二) 有進一步拉大不同區域間農民貧富差距的風險
農村建設用地入市, 意味著原有先征收為國有土地再出讓的傳統模式被打破, 入市后農村集體組織可以進行土地使用權出讓, 直接享受土地級差收益。值得關注的是, 農村建設用地能否實現與城市建設用地同等入市、同權同價。眾所周知, 入市取決于市場需求, 沒有市場需求就會出現“有價無市”的尷尬局面。中國農村土地廣袤而分散, 且土地本身具有區位特征, 其價值很大程度上受地理位置、經濟狀況、基礎設施等區位條件的影響。因此, 農村土地市場需求和自身價值與其區位條件直接相關。也就是說, 區位條件越好的農村集體建設用地, 其市場和價值就越有優勢, 區位條件不好, 不僅價值低甚至根本沒有市場, 入市對其來說沒有實際意義。所以, 那些城市近郊相比較城市遠郊的農村集體建設用地入市收益必然超出很多, 東部及沿海經濟發達相比較中西部農村集體土地入市成功率必然高出很多, 這無疑有拉大不同區位、不同區域農村貧富差距的風險。
(三) 公益性征地難度大, 土地管制負擔重
目前, 農村土地管制本身就是一個薄弱環節, 受到各種主客觀因素影響, 農村土地利用在規劃、管制、開發、整合等方面均表現乏力。農村土地使用者和集體經濟組織私自將農用地出售用于建設用地、隨意在自留地或承包地建房建倉庫、隨意閑置拋荒耕地等現象屢見不鮮。一旦允許農村建設用地入市, 則意味著農民或農村集體經濟組織可以依法享受巨大的土地增值收益。一方面, 受利益驅動, 農民或農村集體經濟組織會傾向于自身利益, 出現阻撓甚至反對國家因公共利益需要的征地行為, 增加土地征收難度;另一方面, 會刺激土地利用神經, 促使不規范土地利用行為發生, 增加土地用途管制壓力。
(四) 傳統利益格局難以打破
受法律制度制約, 農村集體土地必須先征收成為國有土地, 再以出讓方式入市。土地入市后的巨大增值, 是地方政府、開發商等利益集團眼中的一塊肥肉, 特別是土地市場開放以來, 土地入市的巨額增值演變成很多地方政府的主要財政收入來源。近年諸如新城區、工業園區、高新開發區等如雨后春筍, 數以萬計良田被征收用于城市建設, 因征地、拆遷矛盾引起的社會問題, 強拆強征導致的傷亡事件時有發生, 就足以說明問題。很多一線城市許多城中村拆遷改造后, 造就許多百萬富翁、千萬富翁, 其實最大受益者仍舊是地方政府和開發商, 農民利益實際在流轉中未被充分尊重。因此, 一旦農村建設用地依法進入土地市場, 原有利益格局必然被打破, 勢必會受到相關利益集團的阻撓。
(五) 農村建設用地特別是宅基地退出機制難以實現
一是農民存在土地保障情結。在我國城鄉二元體制下, 農民長期游離于社會保障制度之外。盡管近年來農民醫療、教育等社會保障得到巨大改善, 但是農民仍舊享受不到與城鎮居民在住房、醫療、社會保障等同等權利[2], 使得他們把農村土地特別是宅基地視為生產生活保障的最后屏障。這種保障情結, 必然會造成農村宅基地退出障礙。
二是農民故土情節和失地恐懼并重。受傳統文化影響, 農民對其成長的鄉土有著深厚情誼, 有著復雜而濃烈的難以割舍的情愫。除此之外, 農民一貫視土地為生存安全的基本保障, 加之農民普遍文化基礎不高, 安身立命技能比較匱乏, 難免有失地后的生存擔憂。兩種因素并存, 亦是農村建設用地入市難以逾越的鴻溝。
四、農村集體建設用地入市的實現路徑
(一) 穩步推進制度、法律、政策等頂層設計, 全面加強農村集體建設用地產權管理
盡快修訂土地管理法律體系, 根據城市化進程和社會經濟發展需要, 對《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等相關條款進行修訂或補充, 使之與農村集體建設用地入市相適應, 取得制度上的支持。全面加強農村土地產權管理, 一是全面清查已經流轉的集體建設用地數量、用途、位置和目前使用情況, 對符合政策要求的農村集體建設用地進行確權登記并發放土地權屬證書, 不符合政策的流轉土地, 堅決清除;[3]二是加大農村集體建設用地管理強力度, 嚴格規范土地利用總體規劃和詳細規劃, 不斷加大土地督查力度, 確保按照土地利用規劃進行利用。全力杜絕農村集體建設用地的隱性流轉;三是通過有效制度建設和產權管理, 營造良好的法律環境和政策環境, 使得農村集體建設用地實現權屬清晰和主體明確, 為有效引導農村集體建設用地順利進入土地一級市場和二級市場奠定基礎。
(二) 建立規范的土地入市后利益分配機制, 削弱固有利益格局
農村集體建設用地入市, 可以提高農村集體組織議價權, 打破地方政府壟斷土地市場的傳統格局。同時, 農村集體建設用地入市也削弱了地方政府通過土地財政獲取資金的來源。如果沒有良好的利益分配機制, 就會有國有財富流入個別農民腰包的風險。那么, 建立既可以讓廣大失地農民享受到土地的增值收益, 又讓地方政府獲得必要增值收益, 就顯得非常必要。具體做法為, 讓地方政府和村集體共同監管土地收益, 共同決定土地增值收益分配方式;地方政府可依據稅收、行政收費等方式, 獲得合理合法的土地增值收益。這樣, 不但可以保證農村集體建設用地入市后的收益不會流入少數人手中, 而且可以削弱地方政府不會因為巨大利益丟失而產生消極懈怠甚至阻撓的可能。
(三) 嚴格控制城鎮建設用地增量, 將城鎮建設用地增量導向農村, 擴大農村集體建設用地的需求市場
一方面, 在積極盤活城鎮存量土地和閑置土地、有效挖潛城市建設用地的利用效率, 解決城市對于商業、住宅等建設用地需求矛盾的同時, 嚴格控制城鎮建設用地土地增量特別是工業用地增量, 減少工業用地行政劃撥, 適度放寬農村集體建設用地增量, 以促進農村集體建設用地的市場需求, 為農村集體建設用地入市提供市場基礎。需要注意的是, 放寬土地增量控制, 前提是必須按照農村土地利用規劃要求, 運用市場機制, 將增量土地限制在農村集體建設用地的框架之內。另一方面, 農村集體建設用地增量要盡量調控在整個行政區劃范圍內, 避免限定在城市近郊, 積極創造遠郊農村集體建設用地市場條件, 提高市場吸引力, 讓遠郊農民可以享受到與近郊農民同等的土地收益, 防止進一步拉大不同區位農村貧富差距。
(四) 積極宣傳引導, 轉變農村傳統的鄉土情結觀念, 為農村集體建設用地入市創造條件
在制度政策、土地規劃、市場管理等體系跟進的同時, 要積極宣傳引導。土地入市是由市場機制調節來提高土地利用效率和其他矛盾的重要手段, 一旦農村建設用地入市就意味著交易由農村集體組織進行確認, 有充分選擇交易或者不交易的自由。如果農民還受到農村鄉土情結束縛, 必然在行為上不配合甚至阻撓建設用地特別是宅基地流轉。因此, 應通過媒介宣傳引導, 轉變農民鄉土觀念。其間, 應該做到以下幾點:第一, 完善社會保障體系。將農民納入與城鎮居民統一的社會保障體系, 使農民在社會醫療、社會養老、社會保險、最低生活保障等方面與城鎮居民享受同等待遇, 讓農民無后顧之憂。第二, 合理定級規劃與評估。中國農村集體建設用地入市尚處于摸索階段, 市場配置和市場自由定價功能還不能有效發揮, 對城鄉土地建設予以定級規劃和評估, 同時介入行政調控, 在保證土地交易公平性的同時, 保障農村集體建設用地不至于因為區位、補償標準等價值過低。第三, 探索土地入市新模式, 保障農民生活水平。積極探索適應我國國情的土地入市模式, 有利于推進農村集體土地入市進程, 加快新型城鎮化建設和縮小城鄉差距。對于工業用地, 可以采取折價入股、折價投資的方式, 并把保證失地農民就業作為用地條件, 既可保障農民擁有持續性股利收入, 又可保障農民基本生活經濟來源。
中國鄉村發現網轉自：西藏民族大學學報(哲學社會科學版)2017年04期
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