摘要：農業與工業、農村與城市具有不同特征，需要遵循各自特殊發展規律。工業反哺農業、城市支持農村并不符合其發展規律。因此，并非工業反哺農業、城市支持農村，而是政府扶持“三農”、工業促進農業。
不同事物具有不同特征，遵循不同發展規律。農業與工業、農村與城市之間存在重要區別，因而需要遵循各自特殊發展規律。那么，工業反哺農業、城市支持農村，符合其發展規律嗎？怎樣才能促進城鄉協調發展呢？
一、農業與工業、農村與城市具有不同特征，需要遵循各自特殊發展規律
（一）農業與工業具有不同特征，需要遵循各自特殊發展規律
以生產無生命之類產品為主的工業，可根據經濟原則對自然資源或原材料進行加工或裝配而使其生產經營高效化、可控化。而農業是生命再生產與經濟再生產相結合的產業，農作物的農時性與自然性、農產品的生命性與市場化、農業的基礎性與民生性，既決定了農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源，也決定了農業的生產效率不高、比較效益低、自然風險市場風險較大。因此，農業既需要遵循市場經濟規律，也需要遵循生物生長規律，還需要遵循宏觀調控規律，甚至在工業化初期需要滿足工業優先等發展戰略、進入工業化中期后需要政府加大扶持力度。比如，由于農業生產的區域性、農作物的季節性、農產品的生命性，既使農業生產經營依賴地理氣候、靠天靠地吃飯，需要精心種養、細心照料；也使農業勞動監督、計量等管理成本相對工業企業勞動管理成本高出許多；甚至使大宗農產品的組織經營不如一般工業企業高度組織化。因此，農業一般不宜雇工經營、公司化經營、遠程管理，而宜家庭經營、合作型經營、就近管理等。再如，新中國成立以來，農業曾以農業稅費、價格剪刀差等直接稅費或間接稅費支持工業發展。而工業與農業相互聯系，相互促進。農業機械、化學肥料、食品加工等工業促進了農業發展；倘若工業不能很好地發展，就會影響農業的持續健康發展。而農業既供應工業原材料，也是工業品的大市場；所以，只有發展好了農業，工業才能持續健康發展。進入工業化中期后，農業容易變成產業短板。因此，為了促進工農協調發展，農業就不宜再支持工業發展，需要政府加大扶持力度。否則，工農差距就會越拉越大，可能形成并固化工農二元體制機制，甚至影響第二三產業發展。
（二）農村與城市具有不同特征，需要遵循各自特殊發展規律
農村與城市都是綜合體，它們既有無數的市場主體，也有眾多的居民，還有政府機構、社會團體等。因而，無論是在城市，還是在農村，既有市場機制，也有政府機制，還有社會機制等在其相應領域里或相關環節中發揮著積極作用——只是各項機制作用的發揮因農村與城市的區別而有所不同。相對城鎮，農村人口分布不密集、土地資金勞動力人才科技等生產要素集聚度不高競爭力不強、交通水利能源通信等公共基礎設施以及教育文化衛生醫療等基本公共服務人均配置成本較高或人均利用率較低；加上農村是熟人社區，其人際交往更多受家族姻親或風俗習慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多靠法律與市場機制來調節。因此，市場機制在城市里發揮作用的空間更大，經濟社會發展水平往往高于當地農村。另外，為確保國家糧食安全、保障農業基礎地位、遵循農業發展規律、符合中國國情與農情、堅守土地公有制、促進經濟社會持續健康發展，政府通過土地用途管制、農村土地集體所有制、村民依法自治等法律政策來堅守土地集體所有、堅守耕地紅線，防止農地被侵占、被私有化，被非法地非農化、非糧化。再有，新中國成立后、工業化中期之前的農村支持城鎮建設，除了農業支持工業，務農收入還遠低于務工收入，農村剩余勞動力流向城鎮，部分農村資金流向城鎮，集體土地被低價征收且未享受土地增值收益，且農民自己修建住宅、自己承擔養老醫療等費用，并主要依靠農村自身力量建設村內基礎設施、發展村內公益事業等。綜上，為了促進城鄉協調發展、社會和諧穩定，需要政府加大對農村的扶持力度；否則，不但不利于農村持續健康發展，也會拖城市發展后腿，乃至影響整個經濟社會的現代化發展進程。當然，也不排除社會捐贈，但社會捐贈遵循自愿原則，而非體制性的。
二、并非工業反哺農業、城市支持農村，而是政府扶持“三農”、工業促進農業
（一）工業是促進而非反哺農業，否則就干擾了市場機制的正常運行
工業和農業除了遵循共同發展規律，還需要遵循各自特殊發展規律。比如，工業在遵循市場經濟規律的前提下，既能促進自身也能促進農業持續健康發展。因為這尊重了市場主體的主體性，充分發揮了市場在適宜市場競爭的領域里或環節中配置資源的決定性作用。而工業反哺農業，往往沒有尊重市場主體的主體性，是政府在干預市場，干擾了市場機制的正常運行；它既不符合市場經濟原則，也不符合農業發展規律；不但支持不了農業發展，還會影響工業自身發展，甚至影響整個經濟社會的持續健康發展，最終影響到民生福祉與國家興旺。盡管工業反哺農業的政策初衷并非“拉郎配”，但計劃經濟式用語或思維容易誤導地方政府為了“政績”而違背市場競爭規律、破壞市場經濟秩序。要實現工業促進農業持續健康發展，除了遵循工業和農業的一般發展規律，還需要堅持農村土地集體所有制、堅守耕地紅線、貫徹土地承包經營制度等，避免集體所有制被改垮、耕地被減少、農民利益受損，避免工業企業經營管理模式機械地套用在農業生產經營上，也需要考慮工業企業理念文化對傳統農業文化的沖擊，甚至需要考慮一些農村發展成果倒流城鎮從而進一步擴大城鄉發展差距的影響。因此，只有既遵循工業發展規律，又遵循中國特色農業發展規律，工業才能促進農業持續健康發展——這與工業反哺農業差別甚遠。
（二）城市支持農村干擾了社會機制的正常運行
城市和農村具有不同特征，需要遵循各自特殊發展規律，對于農村尤其需要充分考慮中國國情與農情、遵守“三農”基本制度、把握城鄉二元結構現狀等。倘若城市支持農村，由于主體的多頭性、客體的復雜性、運行機制的適宜性而導致誰支持、支持誰、怎樣支持、怎么評估等不明確，因“多人負責，等于沒人負責”而讓其美好愿望落不了地。這既沒有體現分類指導原則，也沒有遵循不同事物的不同發展規律，不利于推進國家治理體系和治理能力現代化。因此，城市支持農村，既在理論上缺乏依據，也在政策上不具有操作性。它既容易導致用只適宜城鎮建設的思路去指導農村發展、用城鎮化發展理念去沖擊傳統農村文化；也容易誤導地方政府為了“政績”而干擾市場機制、社會機制的正常運行，讓政府越位、錯位、缺位，對農村的發展并沒有給予有力、有效的扶持。其實，我國城鄉二元結構的形成是緣于長期形成的城鄉不平等的體制機制，因此，要消除城鄉二元結構就應從建立健全城鄉一體的體制機制這個根本入手。但長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除，甚至至今仍有一些城鄉二元體制機制未被提上改革議程；即便現在，一些農業農村資源向非農產業和城市單向流動的趨勢仍未被扭轉過來。因而需要進一步深化城鄉一體化體制機制改革——在政策上，不僅要求城鄉平等，還應符合農村實際，而且要向農村大力傾斜。
（三）城鄉二元體制下的農民與市民在政策待遇上相差甚大
農民與市民，本同屬公民，在權利享受、義務履行等方面就應平等。但由于在工作特征、地理環境、生活習慣、歷史文化等方面存在差異，常住農村或以農業生產經營為主的農民往往與常住城鎮的城鎮戶籍人口存在重要區別。農民往往依附土地、聚村而居、利益相關、精耕細作、鄰里相助、血親相連、文化相聯，加上人多地少、人均耕地更少的國情，既形成了具有中國特色的以土地集體所有、村民依法自治為核心的制度體系，也形成了具有中國特色的農耕文化與鄉里文化。新中國成立后，為了優先發展工業、建設城鎮，逐漸形成并固化的城鄉二元體制機制加劇了農民與市民在諸多政策待遇上的差別，甚至形成了城鄉身份差別。盡管近些年在進一步推進戶籍制度改革中，農村戶籍人口與城鎮戶籍人口的就業、教育、住房、醫療、社保等政策待遇差距在逐漸縮小，但改革城鄉二元為城鄉一體的戶籍制度任重道遠。在當前，為了把飯碗牢牢端在自己手中，促進城鄉經濟社會持續健康發展，繼承和發揚中國傳統農業農村文化，尤其需要建立健全城鄉一體化發展體制機制，以讓廣大年輕、具有科學文化素質、掌握現代農業生產技能、具備一定經營管理能力的農民自愿留在農村從事農業生產經營。至于農民工，在一定期限內既享受一些城鎮居民待遇又享受一些農村居民待遇，以讓其逐步融入城鎮很有必要，尤其是在城鎮基本公共服務全覆蓋常住人口在短期內難以全面落實的背景下更有必要。但超過一定期限，比如30年或者更久，讓他們既享受城鎮居民待遇又享受農村居民待遇，就不但不利于農業剩余勞動力向城鎮落戶轉移，反而會形成新的不公平，擴大貧富差距，延緩農業農村乃至整個經濟社會的現代化發展進程。因此，農民工享受雙重待遇應有一定期限。當然，有力推進城鎮基本公共服務全覆蓋常住人口是逐漸剝離他們農村待遇的關鍵。
（四）政府扶持“三農”符合“三農”發展規律
農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安。農業農民農村問題事關國計民生、事關改革發展穩定全局、事關治國安邦與民族復興。解決好“三農”問題，始終是全黨工作重中之重，也始終是解決新時代不平衡不充分發展這一主要矛盾的關鍵所在。工業反哺農業、城市支持農村，不但擾亂其運行機制，也不利于城鄉經濟社會持續健康發展。由于農業生產效率不高、比較效益差、自然風險市場風險較大，因而它在市場競爭中往往處于弱勢，這就既需要鼓勵農業產業化經營、開展農業社會化服務、逐步理順農產品價格形成機制等以積極發揮市場的競爭作用，也需要政府加強農業基礎設施建設、推廣農業技術服務、加大財政轉移支付力度等，以切實鞏固農業基礎地位。由于農村人口分布不密集、生產要素集聚度不高競爭力不強、公共基礎設施和基本公共服務人均配置成本較高或人均利用率較低，因而，在農民自力更生基礎上，需要政府加大對農村的扶持力度，加強農村基礎設施建設，加快農村社會事業發展，尤其需要政府提供適合農村的、促進城鄉一體的基本公共服務，以逐步縮小城鄉經濟社會發展差距。展望未來，政府扶持“三農”力度將有增無減；隨著農村剩余勞動力逐步向城鎮落戶轉移，農業農村現代化進程也將日益加快。
（五）政府應著眼于城鄉一體化深化體制機制改革
1．深化戶籍制度改革：重點是有力推進城鎮基本公共服務全覆蓋常住人口工作，力爭在30年左右內逐步剝離常住城鎮農村戶籍人口的一些農村權益。另外，在農村依法享有土地承包權，并具有合法固定住宅的城鎮戶籍人口，可申請落戶本集體經濟組織，以在堅守農村土地集體所有制的前提下，在既能遷出也能遷入的人口流動中促進城鄉一體化發展。
2．主體界定：逐步將“三農”政策尤其是耕地承包制度中的農民界定為從事農業生產經營的集體經濟組織成員；以享有或曾享有土地承包權作為集體經濟組織成員資格認定的主要基準。
3．深化土地承包制度改革：改革現行家庭承包土地為農民承包土地，即土地主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。
4．探索宅基地有償退出制度改革：有償退出閑置宅基地，其退地條件、補償標準、資金來源等可參照近年來重慶市的地票制度改革。
5．深化農村基本公共服務制度改革
（1）將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經濟組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。
（2）將農村居民養老保險基礎養老金與農村低保標準逐步銜接起來，之后隨農村低保標準同步調整。
（3）農村戶籍人口通常以戶籍地享受社會救助政策，以常住地享受教育、就業政策。
（4）提供農村基本公共服務、出臺支農惠農政策時，應主要面向落戶農村且常住農村的集體經濟組織成員及其他從事農業生產經營的農村常住人口，而且有助于城鄉一體化發展、區域均衡化發展。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會，陸軍勤務學院）
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