摘要：村“兩委”與村集體經濟組織的“政經關系”一直是困擾我國基層治理的重大問題。通過廣東南海“政經分離”、江蘇楓橋“政經分開”、浙江溫州“三分三改”三種模式的比較分析,發現以“政經分開”促進農村基層治理轉型創新實踐的典型,具有較強“可復制性”。在農村社會經歷著歷史性大變革的新時期,唯有通過改革打破僵化的體制機制,盡快使成熟的經驗和模式上升到制度層面并納入法制軌道,明確黨組織、村委會和集體經濟組織的職能定位及其相互關系,繼而完善基層治理結構,并構建新型農村基層治理框架,才能盡快實現農村基層治理轉型與現代化。
一、研究背景與問題的提出
2015年11月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》明確提出:“探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能,開展實行‘政經分開’試驗,完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制。”[1] 這是新時期中央進一步深化農村綜合改革的一項重大決策,也是20世紀80年代農村改革之初中央推進“政經分開”實踐的延續和深化。
村“兩委”與村集體經濟組織的“政經關系”一直是困擾我國農村集體經濟發展和基層治理的重大問題。在過去的30多年里,理論界及其相關實踐部門對此進行了大量的討論。早在20世紀80年代農村改革之初,中央就曾要求在廢除人民公社體制過程中實行“政經分開”,但改革過程并不順利,大多數村采取了村委會與村集體經濟組織一套人馬、兩塊牌子、交叉任職的方式。為了厘清村委會與村集體經濟組織的關系,1998年的《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂時曾對此有過激烈的爭論,集中體現為三種不同的意見:其一,村委會的性質是基層群眾自治組織,故不能將自治職能與經濟職能相混淆;其二,村委會并非市場主體,故不能直接搞經營,只具有管理集體經濟組織的職能;其三,應區別對待不同地區的不同情況。其原因是村集體經濟發展水平及其組織方式在南方與北方、沿海與內地不同區域之間差異較大,即使在經濟發達地區的內部也有很大的不同[2] 。正因為當時分歧過大,所以未能在法律上進行規范。
理論界的觀點主要有以下三種:其一,村委會與集體經濟組織“政經合一”模式。持此觀點的學者認為,“政經合一”可以避免法律規定和法律實踐之間的沖突,且減少人員、節省開支、減輕村級負擔[3] 。應擴大村民委員會的經濟功能,并從法律地位上明確村委會主任作為村集體經濟組織的法人代表[4] 。其二,村委會與集體經濟組織“政經分開”模式。有學者認為中國農村經濟的增長主要來自集體經濟[5] 。村委會和村集體經濟組織性質、目標、價值訴求和運作邏輯均不相同[6] 。村委會與村集體經濟組織成員的交叉,造成了諸多的矛盾和沖突[7] 。而人口的自由流動,使得農村的土地難以被充分利用。這也是我國集體經濟難以有效發展的制度性根源[8] 。其三,村委會與集體經濟組織“半分半獨”模式。持此觀點的學者認為應依照法人理念確立農村集體經濟組織的法律地位[9] 。例如,可按照公司治理的結構來重構村委會、村民大會、村集體經濟組織等之間的關系[10] 。
自中央提出全面推進農村集體產權制度改革以來,全國各地進行了積極探索,以廣東南海、江蘇楓橋、浙江溫州等地的實踐創新為典型。2016年,中央選擇了13個省份開展農村基層“政經分開”的試點,但“政經分開”是不是未來農村治理結構改革的方向,學術界及實踐部門對此問題仍存在一定爭議。本文擬分析總結廣東南海、江蘇楓橋、浙江溫州三個地區實施“政經分開”的主要做法,討論其實踐特點,比較各自的優勢及不足,厘清“政經分開”的不同實施模式對農村基層治理結構的深刻影響,進而探討三種模式在全國范圍內的“可復制性”問題。
二、“政經分開”與基層治理:三種模式的比較分析
(一)“政經分開”實踐的三種模式
1.廣東南海模式
新時期,以廣東南海為實踐典型,主要圍繞“政經分離”為核心的改革思路,在農村形成基層黨組織、村級自治組織和村集體經濟組織各歸其位、清晰明朗的治理新格局。
南海自改革開放以來,一直是經濟發展的先發地區。早在1987年就成為國務院批準的農村改革試驗區,其經濟發展根植于農村經濟的豐厚土壤。但在改革創新的推動之下,“政經合一”模式在農村基層治理中已經暴露出諸多弊端與不足,突出表現為政經不分、機制復雜、體制混淆。這些不僅造成經濟發展與公共服務的不平衡,而且弱化了政府的社會服務功能,并容易侵犯農村集體經濟組織的權益和農民合法的財產權,甚至造成利益群體的沖突,嚴重影響農村基層治理。
在此背景下,南海進行了“政經分離”的探索實踐。通過分離基層領導干部選舉和任職,從自治組織中剝離集體經濟組織,理順集體資產產權關系并進行賬目分離[11] ,開設行政賬目與經濟賬目,實行資產、賬務和核算三分離等措施[12] ,創新農村基層治理制度,打破“三位一體”的管理體制,實現了農村基層治理由“政經合一”向“政經分離”模式的轉換。重要的是,南海“政經分離”的改革使得在保護農民權益的前提下,兼顧了效率、公平與社會穩定,破解城鄉二元制難題成為可能,對新時期深化農村改革和推進城鄉一體化進程具有重要意義。
2.江蘇楓橋模式
在城鄉一體化不斷推進背景下,江蘇楓橋工業經濟得到快速發展,撤鎮建街道以及人口的流動為基層治理帶來巨大挑戰。同時,鄉村的格局相比之前也發生了很大的變化,治理結構的混亂和基層組織職能的劃分不清都給楓橋經濟發展帶來了很大的困擾。
面對這樣的困境,江蘇楓橋開始了“政經分開”的有效探索。其改革實施的根本原則為“行政類事務劃歸社區管理、經濟類職能留給股份合作社”。同時,以村民入股的方式組建村級股份合作社,打破行政村管轄格局,進行社區化管理,由社區承擔原行政村負責的行政事務,公共服務開支全部由財政承擔[13] 。此外,在社區硬件的配置、專業社工隊伍的建設以及公共服務等多方面采取優化措施,形成了一個規范化、制度化、常態化的基層服務體系。
通過實踐,江蘇楓橋“政經分開”模式取得了明顯的成效。不僅通過產權制度改革,讓農民通過入股的形式走上了致富之路,而且在保障農民經濟權益的基礎上,促進了集體經濟的不斷壯大和發展,進一步提高了市場的競爭力。與此同時,通過“政經分開”的改革實踐,理順了農村基層公共服務的承擔主體,解決了組織職能不分的問題,使得基層組織職能回歸本位,大大提高了農村基層的治理水平,有利于新型農村治理結構的形成與完善。
3.浙江溫州模式
溫州處于改革開放前沿地區,但長期以來其發展面臨傳統體制束縛與開放社會轉型的雙重困難[14] 。重構一個合理的基層治理模式,是溫州改革的必由之路。
首先,“三分”是指政經、資地以及戶產的分開。其中,“政經分開”指的是實行村“兩委”與村集體經濟組織的分離,農村集體土地資產和其他非土地集體資產分開則是作為資地分開的內容,戶產分開分別是指戶口與產權兩者關系的相互分離。其次,“三改”是指股改、地改、戶改。這三種改革分別是對農村經營性資產進行股份化改革的股改,通過組建土地合作社等多種方式明確土地承包農戶股份的股改,以及去除依附在原有農村戶口上的一系列附屬功能的戶籍改革[15] ,從而達到實現農民與市民之間以及城鄉之間的待遇平等的目的。
溫州“三分三改”作為農村基層治理體系下的成功實踐,將農村基層治理模式進行了革新與實踐,促進了城鄉基層社會融合、統籌發展和治理轉型[16] 。溫州的改革不僅打破了原有城鄉二元結構和固有的行政區劃限制,厘清了村社關系,改變了基層治理方式,提高了基層管理水平,同時,也為農村集體經濟的發展創造了有利條件,有利于城鄉之間資源的有效配置,最終促進城鄉社會和諧發展。
(二)三種模式的比較分析
新時期,中央及各部門相繼對農村集體經濟發展、產權改革提出了指導性意見,首次明確提出了集體經濟與村級治理的“政經分開”,但對于如何分開并沒有明晰的制度設計和規范,一些地方在實踐中步履維艱,尤其是村級組織與集體經濟組織的功能、財務、人事、邊界等如何劃分,以及在“政經分開”的過程中村級組織如何改革等問題困擾著基層治理。廣東南海“政經分離”、江蘇楓橋“政經分開”、浙江溫州“三分三改”都是以“政經分開”促進農村基層治理轉型創新實踐的典型,具有較強的示范作用。通過比較和分析三種模式的主要做法和實踐特點,將共性與個性對比、優點與不足進行參照,這對農村基層治理改革具有重要的經驗與啟示價值。
三種模式的共性體現在以下三個方面。其一,分離村“兩委”與村集體經濟組織。三地在改革中,都以“政經分開”為中心和切入點來進行基層治理模式的創新與實踐。模式轉變的關鍵在于厘清“政經關系”,實現“政經分開”。其二,農村基層組織職能回歸并向專業化發展。黨組織主抓思想和方向,發揮領導核心作用;村委會主抓社區管理與公共服務,提高管理水平和服務質量;集體經濟組織則走專業化與市場化道路,構建經濟發展平臺,促進農村經濟健康快速發展。其三,創新基層治理體制機制。農村基層“政經分開”的實施必定對農村基層治理的結構和治理的方式產生直接及深刻的影響。三地均是以“政經分開”為切入點,并配套與之相適應的治理體制機制創新改革。
此外,在農村綜合改革的宏觀背景下,三地進行“政經分開”模式改革的原因、著力點及其范圍各有側重。廣東南海主要是因“政經合一”體制帶來的經濟弊端而進行的“三位一體”全方位改革;江蘇楓橋因村落格局變化以及組織職能不分帶來的困境,把改革著力點放在基層組織經濟職能與管理職能的分離;浙江溫州“三分三改”模式則是站在統籌兼顧的角度,著力打破城鄉二元制帶來的發展困境,細化且全面地進行了政經分開、資地分開、戶產分開以及股改、地改、戶改。總的來說,三個地區在“政經分開”的改革思路下,改革方式和側重點上不盡相同、各有特色,這對農村綜合改革以及基層治理的創新與改革起到了很好的示范作用。
經過長期的實踐和改革探索,三地“政經分開”改革與實踐取得了很大的成效,但同時也存在一些問題。首先,經濟發展不均衡。盡管三地處于我國東部經濟發達地區,但農村經濟發展嚴重不均衡。以南海為例,富裕的村集體資產超過1億元,而窮的村資產不超過3萬元。經濟發展的不均衡制約著基層改革進程。其次,頂層設計不足。三地“政經分開”的改革雖說總體改變了舊有體制的不足,但從長遠來看,仍需進行總體規劃的設計和相關配套機制的構建,以不斷適應農村社會結構變化和經濟發展給基層治理帶來的轉變和影響。再次,法律法規缺失。法律法規的缺失直接造成政策依據不足,村集體財產得不到有效監督,農民的相關權益得不到保障,更容易滋生腐敗、激化矛盾,嚴重阻礙農村改革的順利進行。
三、“可復制性”抑或“代表性”?
在中國,“試點”是改革方法論的重要組成部分。改革開放以來的諸多實踐證明,沒有“試點”的改革,是災難性的改革。我國的農村問題產生于諸多變量所構成的復雜的互動之中,東、中、西部不同地區情況各不相同,甚至可以說,同一地方的鄉情都有不同。新中國成立以來,我國一個常見的改革策略,就是從全局的需求出發,樹立和打造各種典型樣本或模式,繼而在全國推廣。盡管時至今日,很多典型樣本已被淹沒在歷史長河中,而有的仍繼續煥發著改革和創新的生機。究竟哪些典型、樣本、模式具有“可復制性”?哪些僅具有“代表性”?盧福營曾用“可延擴性”討論基層社會治理創新的生命力問題。他指出,基層社會治理創新生命力的具體表現為創新的可延擴性,包括創新的核心內容、創新的精神實質和主要原則三要素在時間上的可持續性,以及空間上的可復制性[17] 。按照這一邏輯,具體到中國農村的基層治理,宏觀表現在兩個方面:一是農村基層治理創新的可持續性,二是農村基層治理的可復制性。
在現代化發展進程中,農村社會正經歷著歷史性大變革。齊格蒙特·鮑曼曾提到,隨著現代化的進一步發展,流動的現代社會使其社會成員所處的社會環境在開展活動還未成為習慣和常規之前,便已悄然發生了巨大變化[18] 。換言之,當下我國農村基層社會在現代化、工業化、市場化、城鎮化大潮中發生著巨大的變化:一方面,傳統意義上的小農社會正在逐步消亡;另一方面,封閉的、同質的、單一的農村社會正在逐步解體,取而代之的是現代農村社會的流動性、開放性和異質性特征。尤其在市場化改革向縱深推進的新時期,由農村集體產權引發的諸多問題凸顯,如集體資產歸屬不清、權責不明,集體產權流轉不暢、保護不嚴等。在此背景下,若仍舊實行傳統社會“政經不分”的模式,仍由自治權代為行使經濟權,尤其是將廣大村民的村級民主自治權捆綁于經濟上的權利,不但影響集體經濟組織正常開展經濟活動,而且也有礙于農村基層公共服務的提供。因此,滯后的社會制度必然會成為農村基層治理的主要困境,而走出困境,只能從制度改革與創新入手。從廣東南海、江蘇楓橋和浙江溫州三地近十年的改革和探索中,我們看到,“政經分開”的實施必然影響農村基層治理結構,不僅有利于新型農村基層治理結構的構建,而且這是未來我國農村基層治理轉型和發展的方向。
當前有一種觀點認為“政經分開”的實施必須具備一定的條件:一是集體經濟的發展必須達到一定水平,二是基層政府要具備相應的財力和實力[19] 。以上三種模式均是長三角、珠三角等地經濟較為發達的農村基層,村集體資產市值較高,因為出現了侵吞村集體資產等“小官大貪”的現象,所以才有改革的動力。而廣大中西部經濟欠發達地區不具備這樣的改革需求,故這樣的模式不具備“可延擴性”,僅僅能代表這一類型的模式。
盡管近十年來中央在農村先后實施了一系列改革(稅費改革、農村綜合改革等),其改革的重點主要集中在“多予”與“少取”,即不但加大了對農村的公共服務投入,而且免除了農業稅。應該說,這一系列惠民政策不僅讓農民得到實惠,而且農村的經濟也得到一定程度的發展。可是,當前我國農村所面臨的問題主要集中在深層次的體制機制方面,而這些制度性的障礙才是阻礙我國“三農”發展的根本性因素[20] 。正如項繼權所講,只有將政府從全面的事務管理中解放出來,將集體經濟從“政經一體”中解放出來,將社會組織從行政控制中解放出來,才能厘清政府、市場和社會的邊界,進一步搞活農村土地、產權、資本和資源市場,由此釋放農民個人、集體、社區和社會組織的活力。由此可見,就制度層面而言,應總結改革前沿地區的經驗和不足,盡快制定相關政策,完善法律制度,全面實行“政經分開”,真正完成過去30多年未能完成的農村產權改革,實現農村基層治理結構的轉型。
四、結語
綜上所述,當前我國農業和農村綜合改革進入一個新的歷史時期,制度性障礙成為當前阻礙農村發展的根本因素。盡管改革存在一定風險,“政經分開”也不例外,但是,我們必須以更大的政治勇氣和智慧來面對農村社會的大變革。唯有通過改革打破僵化的體制機制,盡快使成熟的經驗和模式上升到制度層面并納入法制軌道,進一步完善農村基層運行機制,明確黨組織、村委會和集體經濟組織三者的相互關系與職能定位,完善基層治理結構,并建構新型農村基層治理框架,才能盡快實現農村基層治理轉型與現代化。
中國鄉村發現網轉自：學習論壇2017年01期
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