摘要：農村集體產權的不同制度安排,直接影響農民家庭經營收入和財產性收入,是完善農村多種收入分配方式、縮小城鄉發展差距的重要途徑。本文對我國集體產權制度的變遷進行了梳理,對不同時期的集體產權制度安排對農村發展的影響進行了分析,就推進集體產權制度改革的方向問題進行了探討。
在農業現代化步伐落后于城市化、工業化發展的背景下,城鄉收入差距日益擴大,農村不同地區之間經濟發展水平出現分化。推進農村集體產權制度改革,其核心是促進集體經濟發展,提高農民的收入水平,既要賦予農民更多的財產權益,增加農民的財產性收入,也要規范財產權益的流動,堅持家庭經營的主體地位,推動家庭經營、集體經營、企業經營等共同發展。
一、農村集體產權的內涵和實現途徑
農村集體產權是農村集體成員對集體資產享有的權利的集合,對集體以外成員具有排他性等特點。不同類型的農村集體資產,有著不同的集體產權制度安排。
(一)農村集體產權的內涵
集體產權是具有中國特色的一種產權形式,是一個特定共同體對共有財產的對外排他性的分享,具有不完整性、共有性、排他性等特點。一般認為,產權是人們對財產所享有的權利的總稱,包括所有權、使用權、收益權、處置權等,但集體產權是一種不完整的共有產權,主要包括對集體資產用益物權,集體所有權主體模糊,其中土地承包經營權流轉中的轉包、出租、抵押、擔保等,是在用益物權上設置的債權關系。陳天寶認為集體產權也是一項共有產權,是人們集體占有、使用、收益和處分財產的權利,可分為“共同共有集體產權”和“按份共有集體產權”[1] 。但其共有性限定在集體經濟組織內部,對集體經濟組織以外的成員具有排他性。郭強認為集體產權建立在以農村社區為邊界的成員權界定的基礎上,集體成員對集體資產擁有的權利的集合[2] ,成員權是指通過合法途徑取得集體成員資格的人對集體組織享有的權益和承擔的義務。
農村集體資產是構建集體產權的客體,集體產權結構決定了集體資產的構成、分配、處置等活動。農村集體資產包括土地、林地等資源性資產,農田水利、道路等非經營性資產,以及集體所有的企業、現金、股權等經營性資產。本文主要探討農村集體資源性資產和經營性資產的產權制度。
(二)農村集體產權的實現途徑
農村集體產權實現途徑的實質是更有效率的產權制度安排。不同產權安排產生了不同的激勵機制,形成不同的經濟效率和交易成本,賦予財產占有和使用者的用益物權、擔保權等權利越多,其經濟效率越高。在保證集體資產產權不流失的前提下提高經濟運行效率,需要在物權的基礎上設置債權和股權,實現財富增值。
實現農村生產要素配置的市場化,產生較高的效益,要求要素資源能夠自由流動并集聚起來。在發達的商品生產和市場經濟中,流動性的債權更能促進財富增值,是產權價值的一種實現形式。以集體產權調整提高農村資源配置效率,首先健全歸屬清晰、流轉順暢的現代產權制度。以農村集體土地為例,通過土地承包經營權確權登記頒證,將分散零亂的土地借助于一定機制集中起來,逐步擴大農戶家庭土地經營面積,實現土地適度規模經營,提高土地資源的配置效率。在登記確權的基礎上,進一步規范土地承包經營權流轉中的轉包、出租、抵押、擔保等權利,賦予用益物權人更多的自主性權利,從而可以提高效率,實現財富的增值。
通過經營性資產產權的股份制改革,賦予集體經濟組織成員獲得資本化收益的權利。集體資產股權與土地承包經營權、宅基地使用權同等重要。集體資產股權是指通過實施農村社區股份合作制改革,在保持集體資產完整性、集體所有制和集體經營權不改變的前提下,把尚未確權到戶仍由集體統一經營支配的土地、房屋及其他集體資產,清產核資后部分或全部折股量化給集體經濟組織成員,賦予集體經濟組織成員對集體資產股份的相關權能。
二、我國農村集體產權制度變遷
改革開放以來,我國農村集體產權制度改革主要經歷起步、規范、鞏固、新一輪改革等發展階段。農村集體產權制度的改革體現為由基層自下而上推動的誘致性變遷,變遷的動力源自于可以獲得原先舊制度不可能得到的利潤,而鄉鎮企業的股份制改革則是政府推進的強制性改革,一定程度上限制了農村二三產業發展的權利。
(一)農民集體產權起步階段(1978-1988年)
1978-1988年,是農村和農民發展的黃金十年,農民不但獲得了土地承包經營權,而且農村集體興辦的企業,讓農民分享到了土地資本化帶來的收益,為農村集體經濟組織的發展獲得了原始的積累。
黨的十一屆三中全會以后,我國對傳統經濟發展戰略及計劃經濟體制進行了改革,其中農村地區主要對農村集體產權進行了變革,在全國推行家庭聯產承包責任制,賦予農民對承包土地的使用、經營和收益權,極大激發了農民開展生產勞動的積極性。1978年底,鄧小平在中央工作會議上提出“調整農村政策,讓一部分地區一部分農民先富起來”的觀點,并強調尊重農民的物質利益,保障他們的民主權利[3] ,為此后的農村改革奠定了思想基礎。從中國農村土地改革的歷程來看,從人民公社大生產到家庭聯產承包責任制的重大變革,鄧小平稱之為中國農民的偉大智慧和創舉。實行家庭聯產承包責任制以后,農業生產效率顯著提升,農業產品產量迅速增長。國家由最初對農產品收購價格進行補貼,到1985年開始實行市場收購,并逐步取消對農用工業的補貼,農業生產資料出現上漲趨勢。農業生產的比較效益急劇下降,農民的生產積極性也隨之下降[4] 。
也就在該時期,黨和政府制定了一系列鼓動農村發展第二、第三產業的政策,吸取過去“以糧為綱”的經驗教訓,允許多種經營形式的存在和發展,逐漸調整了農村的生產結構和所有制結構。有的地方利用原有的制度資源,以社隊企業為起點,逐步奠定了鄉村工業的基礎,后來改名為鄉鎮企業。鄉鎮集體企業是鄉村干部為了解決基層政權的財政支出問題,在自己的行政轄區內,動員各種社會資源創辦起來的。20世紀80年代,我國農村經濟快速發展,周家莊公社、華西村、南街村等村集體經濟逐漸壯大,村民福利持續增長。到20世紀80年代中后期,農村產業結構、所有制結構得到明顯改善[5] 。
(二)農村集體產權規范階段(1988-2002年)
20世紀90年代以來,受西方的私有化思潮影響,政府把鄉鎮企業出現效益下滑的原因歸結到所有制上,推動鄉鎮企業進行產權制度改革,這是由政府推動的自上而下的強制性集體產權制度變遷。
在1985年中共中央和國務院1號文件中,首次提出“股份式合作”的概念,隨后的1987年,國務院在浙江省溫州市、山東省淄博市周村區、安徽省阜陽地區,開展針對股權、資產管理、按股份與勞動進行利潤分配的股份合作制改革。1987年,溫州市人民政府出臺的《關于農村股份合作企業若干問題的暫行規定》產生了很大的影響,農業部在1990年頒布了《農民股份合作企業暫行規定》《農民股份合作企業示范章程》,并于1992年頒布《關于推行和完善股份合作制的通知》。緊接著1994年農業部發布的《鄉鎮企業產權制度改革意見》和《關于鄉鎮企業建立現代企業制度的意見》,是對前兩個文件的補充。
農村集體土地所有制是農村集體工業產生和發展的制度根源,鄉鎮企業是在農村集體土地上孕育的產物,是對農村土地的再投資。然而,實施鄉鎮企業股份改革以后,隨著時間的變化呈現出集體股份比重逐漸降低,企業經營者持有的股份比重上升的軌跡。到2000年鄉鎮企業改革結束,鄉鎮集體企業基本消失,農村集體并沒有分享到工業化發展成果,農村發展基本處于停滯狀態。
20世紀末是我國市場經濟蓬勃發展的時期,鄉鎮企業開展產權制度改革以后,也迎來了鄉鎮企業發展的高潮。到1996年,鄉鎮企業產值已占農村社會總產值的2/3[6] 。1998-2002年,鄉鎮企業的發展壯大使小城鎮的容納力與吸引力同時增長,在國家政策的支持下,農民可以進入城鎮居住、經商和務工,帶動了小城鎮的發展。與此同時工業的快速發展和城市化建設的進程加快,對勞動力的需求也逐漸增大,農村富余勞動力開始到城市謀求發展機會,“農民工”登上了時代的舞臺,成為該時期的一個重要標志。在農村勞動力輸送到城鎮,為工業發展提供廉價勞動力的同時,農村產權制度改革沒有跟上時代發展的步伐,導致農業經濟發展出現停滯,城鄉發展差距逐步拉大[7] 。此外,工業化和城市化的快速發展也在大量侵占農村的土地,出現了失地農民。
(三)農村集體產權鞏固階段(2003-2007年)
該時期農村體制改革的主要出發點是減少農民負擔,對土地承包經營權流轉等集體產權制度改革處于試點階段。在此期間,我國提出“工業反哺農業、城市支持農村”“多予、少取、放活”等方針,國家進入了由二元經濟向一元經濟轉換的新階段。
在“多予”上,國家加大對“三農”的扶持和投資力度,大力開展農村基礎設施建設,擴大退耕還林面積,并加大了對農業生產的補貼,顯著增加了農民收入。在“少取”上,通過農村稅費改革,全面取消了農業稅、牧業稅、農業特產稅、屠宰稅,結束了中國農村2600多年“皇糧國稅”的歷史,切實減輕了農民的負擔。“多予”“少取”主要是對農民經濟層面的政策支持,緩解了長期積累下來的農民收入增長緩慢、城鄉收入差距擴大等問題,但要從根源上解決這些問題,必須從制度體制入手,破解城鄉二元社會結構對農村和農民的束縛,其中“放活”是扎實推進社會主義新農村建設的關鍵。在“放活”上,就是要加快農村綜合改革步伐,開展集體產權結構調整,開拓農民增收渠道,但是該時期對土地承包經營權流轉、集體產權股份制改革等比較謹慎,主要還處于試點階段。該時期大部分農村家庭的主要收入來自于外出務工的工資性收入,農村勞動力在城鄉之間的流動非常活躍,但是土地等集體資源基本處于封閉狀態[6] 。
(四)農村集體產權新一輪改革階段(2007年至今)
自1984年開始,國家允許農村土地承包經營權流轉,《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》指出:“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內,因無力耕種或轉營他業而需要不包或少包土地的,可以將土地交給集體統一安排,也可以經集體同意,由社員自找對象協商轉包。”[8] 到2008年,《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出:“加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法資源有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。”[9] 2013年黨的十八屆三中全會進一步明確了農民對土地擁有的權利,要求“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉”[10] 。2014年中央一號文件對賦予農民更多財產權利作出進一步安排,要求引導和規范農村集體經營性建設用地入市,在保障農戶宅基地用益物權前提下,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓等。2015年中央一號文件提出發展規模適度的農戶家庭農場,鼓勵工商資本發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務。
三、我國農村集體產權制度改革對農村發展的影響
在農村集體產權制度問題上,受到國家和集體雙重管理的影響。國家出于公共利益的考慮,在集體產權問題上持高度謹慎的態度,在放開和收緊農民擁有的集體資產權利的艱難抉擇中,探索集體產權制度改革的路徑,集體產權改革的影響也逐步顯現。
(一)集體產權制度改革對集體經濟組織發展的影響
馬克思曾指出:“伴隨土地所有權關系革命而來的,是耕作方法的改進,協作的擴大,生產資料的積累等。”[11]根據生產的三大要素理論,農村的土地和勞動力要素相對充足,而資金匱乏成為了制約農村地區發展的一大瓶頸。推進農村集體產權制度改革,有利于激活農村要素資源,是關系農村生產關系的一次重大調整和完善。
在改革開放初期,集體資產所有權、使用權再次分離,在成員權的基礎上形成了承包經營權,是農村生產力的一次釋放。與此同時,在集體資產的處置權上,集體擁有對集體資產發包、調整和管理的權利,并嚴格遵循國家對集體資產用途管制的規定。一直以來我國經濟的迅猛發展,主要緣于工業化和城市化的快速進程,而其實質是將地租和地權轉化為工業資本、城市資本和國家發展基礎設施[12] ,部分農村集體經濟組織隨著農村集體土地性質的轉變而消失。與此同時隨著城市和工業的快速發展,全國農村集體經濟組織的收入差距逐漸拉大,村集體組織之間的收入不平衡現象隨著經濟發展而不斷加劇,區位優勢較好的農村地區,受到民間資本和政府政策傾斜,集體經濟實力得到增強。但很多農村地區生產和生活條件落后,農戶在從事農業和非農業有了更多的選擇權,對集體經濟組織的依賴大大降低,農村集體經濟瀕臨破產[13] 。
表1 全國集體經濟組織收入分類
由表1可以明顯看到從1990年到2011年的20多年里,我國集體經濟組織發展出現了兩極分化,2011年無收入村集體占到了52.7%,而10萬以上村集體的占比一直保持在11%左右的水平,大量的村集體變為無收入村,農村集體經濟組織的發展處于停滯狀態。一方面是鄉鎮企業的產權改革導致集體企業私有化,農村的二三產業發展受到限制,自我發展能力弱;另一方面是工業化、城市化的快速發展,農民市民化進程加快,導致農村空心化現象嚴重,農村集體經濟組織被架空。
(二)集體產權改革對城鄉收入差距的影響
在實施改革開放的頭十年里,農民以戶為單位獲得了農用地的承包經營權,也就意味著擁有了開展農業生產的基本生產資料,而且可以自由支配勞動,具備了發展生產的勞動、土地、資金等基本生產要素,不但解決了農民的溫飽問題,還創造了剩余農產品,獲得了初始積累。農民不僅可以獲得農用土地的絕大部分地租收益,同時還擁有用集體土地發展鄉村工業的權利,獲得了土地資本化所帶來的收益。在物質還尚不充裕,經濟還剛剛起步的改革開放十年,農業生產積極性高漲,農村集體經濟蓬勃發展,農村人居收入保持較高的增長水平,農村居民收入增長快于城市居民,1983年城鄉收入差距縮小到1.82:1(根據1984年統計年鑒數據測算)。
但是,從1988年以來,隨著農村集體產權制度進一步規范,農民獲得“農轉用”的增值收益和資本化收益逐步受到限制,農民占有土地農用的地租越來越少。與此同時,隨著政府征地制度、開發區制度的設立,農民分享土地增值收益和資本化收益的數額越來越少,換來的是房地產的快速發展、各種經濟開發區的日新月異,導致城鄉差距逐步擴大,到2007年,城鄉收入差距擴大到3.31:1(根據2008年統計年鑒數據測算)。
同時,1988-1997年,城鄉居民收入增長率波動較大,到1998年以后恢復到穩定水平,這與當時市場經濟處于快速發展期密切相關,該時期城市化、工業化快速發展,農業生產成本的增加和農產品價格的下降,使得農民開展農業生產的積極性下降,農村富余勞動力向城市流動,成為產業工人,工資性收入成為許多家庭的主要收入來源。
進入21世紀以來,雖然農村人均收入增長率與城鎮人均收入增長基本持平,甚至高于城鎮的增長水平,但由于城鄉收入的基數相差較大,城鄉收入差距的絕對數仍然在不斷加大,對農村集體產權制度改革有了更高的要求,只有賦予農民更多的財產權益,增加農民的財產性收入,才能從根本上扭轉城鄉差距擴大的趨勢。見圖1。
圖1 改革開放以來城鄉收入變化
數據來源:中國統計年鑒
四、推進集體產權制度改革的方向
集體產權制度改革的根本目的是盤活農村集體資產,增加農民收入,重構農村集體經濟組織。因此,推進集體產權改革要以集體經濟組織成員的利益為核心,以政府的投資為農村集體經濟組織注入活力,以家庭經營為農業主要發展路徑,引導和規范工商資本進入農村市場,實現農村的繁榮發展。
(一)完善集體經濟組織服務功能
農村集體經濟組織在保障農村基層組織的有效運轉、提供農村公共產品、增加農民收入等方面發揮重要作用,是農村集體產權改革的組織基礎。韓國在20世紀50年代工業發展非常落后,在政府實施優先發展工業的產業經濟政策中,農業發展大大落后于工業增長的速度,快速的工業化為廣大農民進城務工提供了就業機會,農業發展后繼無人,城鄉差別不斷增大,與21世紀以來中國農村的發展歷程非常相似。在工業化發展取得顯著成效的情況下,韓國及時推進了振興農業的“新村運動”,實施工農均衡的發展戰略,在初期以改善農民生活環境為主,政府的基金主要投向道路、飲水等農村基礎設施上,農民的居住環境得到了極大的改善,幾乎所有的村莊都通上了公路,農村集體經濟組織得到加強。因此政府應把公共服務延伸到農村社區中去,把政府投資作為貧困地區集體經濟組織建設的杠桿,把農村集體產權制度改革與脫貧攻堅有效結合,帶動農村地區共同發展致富。
(二)探索多種形式的集體產權調整方式
對不同發展階段的集體經濟組織,安排不同的集體產權調整方式。對集體經濟實力較強的農村集體經濟組織,集體產權改革的重點是集體資產的分配和保值增值,而對發展基礎薄弱的農村集體經濟組織,亟需在提高發展效率上有所突破。
對集體經濟發展較強的集體組織來說,集體產權的調整方式主要是進行經營性資產股份制改革,發展股份合作經濟組織,比以行政機構為主要職能的集體經濟組織有更加完整的組織結構、運行保障制度,具備法人組織,可以形成一個獨立的機構。而對大多數農村,現階段提高農業生產效益主要從降低農業生產成本入手,改善農業生產條件,通過發展適度規模經營,提升單位土地和資本的產出效率,推動農地的流轉和農村合作經濟重構。
(三)堅持農業發展以家庭經營為主
我國實行家庭聯產承包責任制以來,農業生產力水平得到了極大的提升,三十多年農村集體產權制度改革的歷史證明,無論是家庭聯產承包經營責任制還是家庭農場制,都要以家庭經營為主,即便是在美國、法國、日本等發達國家,在農業已經實現現代化的條件下,農業生產仍大多采用的是家庭農場經營模式[14] 。2003年以來,我國在推廣“公司+農戶”的農村產業發展道路上,城鄉居民收入差距卻在不斷擴大,在“公司+農戶”的經驗模式中,農民談判能力弱,只獲得了種植業和養殖業的收入,而附加值較高的銷售、技術等被公司占據,成為該模式下處于產業鏈低端的產業工人,大部分經濟收益流入公司經營者手里。因此,在集體產權制度改革中,必須規范權利在集體經濟組織成員內部流動,采用承包權和經營權分離的方式,堅持家庭經營的主體地位,開展適度規模經營,依靠先進科學技術和生產手段,走現代農業發展道路,實現農村經濟持久和旺盛的生命力。
(四)規范和限制工商資本進入農村
規范集體資產產權的流動,防止工商資本對農村集體資產的侵蝕。日韓和我國臺灣地區的農村現代化道路給我們很多啟示。日韓和我國臺灣地區都限制資本下鄉,只允許農地轉移在農民之間進行,進城的農民和城市居民享有同等待遇,農民的收入和城市居民收入是基本相當的。在城市化發展進程中,農民雖然逐步減少,但沒有出現農民工問題,農村經濟比例逐步下降,但沒有出現農民貧困問題,實現了經濟繁榮、社會和諧、政局穩定。實現農業和農村現代化的主要力量是農民,而不是外來企業。很多企業有大規模租種農民土地的沖動,地方政府招商引資也有這樣的沖動。如果資本快速進入農村,農民將被迫非農化,勞動力價格會非常低。因此,工商資本進入農業,應限定在特定的行業,而且其出發點應是為農民實現增收提供服務,而不是取代農民開展生產經營,農民依然有很強的經濟自主性。
中國鄉村發現網轉自：學術論壇 2016年10期
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