摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的不同制度安排,直接影響農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入和財(cái)產(chǎn)性收入,是完善農(nóng)村多種收入分配方式、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要途徑。本文對(duì)我國(guó)集體產(chǎn)權(quán)制度的變遷進(jìn)行了梳理,對(duì)不同時(shí)期的集體產(chǎn)權(quán)制度安排對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響進(jìn)行了分析,就推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向問題進(jìn)行了探討。
在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐落后于城市化、工業(yè)化發(fā)展的背景下,城鄉(xiāng)收入差距日益擴(kuò)大,農(nóng)村不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出現(xiàn)分化。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,其核心是促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高農(nóng)民的收入水平,既要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入,也要規(guī)范財(cái)產(chǎn)權(quán)益的流動(dòng),堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位,推動(dòng)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展。
一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)途徑
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體成員對(duì)集體資產(chǎn)享有的權(quán)利的集合,對(duì)集體以外成員具有排他性等特點(diǎn)。不同類型的農(nóng)村集體資產(chǎn),有著不同的集體產(chǎn)權(quán)制度安排。
(一)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵
集體產(chǎn)權(quán)是具有中國(guó)特色的一種產(chǎn)權(quán)形式,是一個(gè)特定共同體對(duì)共有財(cái)產(chǎn)的對(duì)外排他性的分享,具有不完整性、共有性、排他性等特點(diǎn)。一般認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)是人們對(duì)財(cái)產(chǎn)所享有的權(quán)利的總稱,包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等,但集體產(chǎn)權(quán)是一種不完整的共有產(chǎn)權(quán),主要包括對(duì)集體資產(chǎn)用益物權(quán),集體所有權(quán)主體模糊,其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)包、出租、抵押、擔(dān)保等,是在用益物權(quán)上設(shè)置的債權(quán)關(guān)系。陳天寶認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)也是一項(xiàng)共有產(chǎn)權(quán),是人們集體占有、使用、收益和處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)利,可分為“共同共有集體產(chǎn)權(quán)”和“按份共有集體產(chǎn)權(quán)”[1] 。但其共有性限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員具有排他性。郭強(qiáng)認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)建立在以農(nóng)村社區(qū)為邊界的成員權(quán)界定的基礎(chǔ)上,集體成員對(duì)集體資產(chǎn)擁有的權(quán)利的集合[2] ,成員權(quán)是指通過合法途徑取得集體成員資格的人對(duì)集體組織享有的權(quán)益和承擔(dān)的義務(wù)。
農(nóng)村集體資產(chǎn)是構(gòu)建集體產(chǎn)權(quán)的客體,集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了集體資產(chǎn)的構(gòu)成、分配、處置等活動(dòng)。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括土地、林地等資源性資產(chǎn),農(nóng)田水利、道路等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),以及集體所有的企業(yè)、現(xiàn)金、股權(quán)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。本文主要探討農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度。
(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑的實(shí)質(zhì)是更有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排。不同產(chǎn)權(quán)安排產(chǎn)生了不同的激勵(lì)機(jī)制,形成不同的經(jīng)濟(jì)效率和交易成本,賦予財(cái)產(chǎn)占有和使用者的用益物權(quán)、擔(dān)保權(quán)等權(quán)利越多,其經(jīng)濟(jì)效率越高。在保證集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不流失的前提下提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,需要在物權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)置債權(quán)和股權(quán),實(shí)現(xiàn)財(cái)富增值。
實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素配置的市場(chǎng)化,產(chǎn)生較高的效益,要求要素資源能夠自由流動(dòng)并集聚起來。在發(fā)達(dá)的商品生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,流動(dòng)性的債權(quán)更能促進(jìn)財(cái)富增值,是產(chǎn)權(quán)價(jià)值的一種實(shí)現(xiàn)形式。以集體產(chǎn)權(quán)調(diào)整提高農(nóng)村資源配置效率,首先健全歸屬清晰、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。以農(nóng)村集體土地為例,通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證,將分散零亂的土地借助于一定機(jī)制集中起來,逐步擴(kuò)大農(nóng)戶家庭土地經(jīng)營(yíng)面積,實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高土地資源的配置效率。在登記確權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)包、出租、抵押、擔(dān)保等權(quán)利,賦予用益物權(quán)人更多的自主性權(quán)利,從而可以提高效率,實(shí)現(xiàn)財(cái)富的增值。
通過經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的股份制改革,賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得資本化收益的權(quán)利。集體資產(chǎn)股權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)同等重要。集體資產(chǎn)股權(quán)是指通過實(shí)施農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革,在保持集體資產(chǎn)完整性、集體所有制和集體經(jīng)營(yíng)權(quán)不改變的前提下,把尚未確權(quán)到戶仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)支配的土地、房屋及其他集體資產(chǎn),清產(chǎn)核資后部分或全部折股量化給集體經(jīng)濟(jì)組織成員,賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)股份的相關(guān)權(quán)能。
二、我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度變遷
改革開放以來,我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要經(jīng)歷起步、規(guī)范、鞏固、新一輪改革等發(fā)展階段。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革體現(xiàn)為由基層自下而上推動(dòng)的誘致性變遷,變遷的動(dòng)力源自于可以獲得原先舊制度不可能得到的利潤(rùn),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的股份制改革則是政府推進(jìn)的強(qiáng)制性改革,一定程度上限制了農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權(quán)利。
(一)農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)起步階段(1978-1988年)
1978-1988年,是農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的黃金十年,農(nóng)民不但獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而且農(nóng)村集體興辦的企業(yè),讓農(nóng)民分享到了土地資本化帶來的收益,為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展獲得了原始的積累。
黨的十一屆三中全會(huì)以后,我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了改革,其中農(nóng)村地區(qū)主要對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了變革,在全國(guó)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,賦予農(nóng)民對(duì)承包土地的使用、經(jīng)營(yíng)和收益權(quán),極大激發(fā)了農(nóng)民開展生產(chǎn)勞動(dòng)的積極性。1978年底,鄧小平在中央工作會(huì)議上提出“調(diào)整農(nóng)村政策,讓一部分地區(qū)一部分農(nóng)民先富起來”的觀點(diǎn),并強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民的物質(zhì)利益,保障他們的民主權(quán)利[3] ,為此后的農(nóng)村改革奠定了思想基礎(chǔ)。從中國(guó)農(nóng)村土地改革的歷程來看,從人民公社大生產(chǎn)到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重大變革,鄧小平稱之為中國(guó)農(nóng)民的偉大智慧和創(chuàng)舉。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率顯著提升,農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量迅速增長(zhǎng)。國(guó)家由最初對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼,到1985年開始實(shí)行市場(chǎng)收購(gòu),并逐步取消對(duì)農(nóng)用工業(yè)的補(bǔ)貼,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料出現(xiàn)上漲趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益急劇下降,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性也隨之下降[4] 。
也就在該時(shí)期,黨和政府制定了一系列鼓動(dòng)農(nóng)村發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)的政策,吸取過去“以糧為綱”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),允許多種經(jīng)營(yíng)形式的存在和發(fā)展,逐漸調(diào)整了農(nóng)村的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)。有的地方利用原有的制度資源,以社隊(duì)企業(yè)為起點(diǎn),逐步奠定了鄉(xiāng)村工業(yè)的基礎(chǔ),后來改名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)是鄉(xiāng)村干部為了解決基層政權(quán)的財(cái)政支出問題,在自己的行政轄區(qū)內(nèi),動(dòng)員各種社會(huì)資源創(chuàng)辦起來的。20世紀(jì)80年代,我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,周家莊公社、華西村、南街村等村集體經(jīng)濟(jì)逐漸壯大,村民福利持續(xù)增長(zhǎng)。到20世紀(jì)80年代中后期,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)得到明顯改善[5] 。
(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)規(guī)范階段(1988-2002年)
20世紀(jì)90年代以來,受西方的私有化思潮影響,政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)效益下滑的原因歸結(jié)到所有制上,推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革,這是由政府推動(dòng)的自上而下的強(qiáng)制性集體產(chǎn)權(quán)制度變遷。
在1985年中共中央和國(guó)務(wù)院1號(hào)文件中,首次提出“股份式合作”的概念,隨后的1987年,國(guó)務(wù)院在浙江省溫州市、山東省淄博市周村區(qū)、安徽省阜陽地區(qū),開展針對(duì)股權(quán)、資產(chǎn)管理、按股份與勞動(dòng)進(jìn)行利潤(rùn)分配的股份合作制改革。1987年,溫州市人民政府出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村股份合作企業(yè)若干問題的暫行規(guī)定》產(chǎn)生了很大的影響,農(nóng)業(yè)部在1990年頒布了《農(nóng)民股份合作企業(yè)暫行規(guī)定》《農(nóng)民股份合作企業(yè)示范章程》,并于1992年頒布《關(guān)于推行和完善股份合作制的通知》。緊接著1994年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革意見》和《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的意見》,是對(duì)前兩個(gè)文件的補(bǔ)充。
農(nóng)村集體土地所有制是農(nóng)村集體工業(yè)產(chǎn)生和發(fā)展的制度根源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在農(nóng)村集體土地上孕育的產(chǎn)物,是對(duì)農(nóng)村土地的再投資。然而,實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份改革以后,隨著時(shí)間的變化呈現(xiàn)出集體股份比重逐漸降低,企業(yè)經(jīng)營(yíng)者持有的股份比重上升的軌跡。到2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革結(jié)束,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)基本消失,農(nóng)村集體并沒有分享到工業(yè)化發(fā)展成果,農(nóng)村發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。
20世紀(jì)末是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的時(shí)期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開展產(chǎn)權(quán)制度改革以后,也迎來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的高潮。到1996年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值已占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的2/3[6] 。1998-2002年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展壯大使小城鎮(zhèn)的容納力與吸引力同時(shí)增長(zhǎng),在國(guó)家政策的支持下,農(nóng)民可以進(jìn)入城鎮(zhèn)居住、經(jīng)商和務(wù)工,帶動(dòng)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。與此同時(shí)工業(yè)的快速發(fā)展和城市化建設(shè)的進(jìn)程加快,對(duì)勞動(dòng)力的需求也逐漸增大,農(nóng)村富余勞動(dòng)力開始到城市謀求發(fā)展機(jī)會(huì),“農(nóng)民工”登上了時(shí)代的舞臺(tái),成為該時(shí)期的一個(gè)重要標(biāo)志。在農(nóng)村勞動(dòng)力輸送到城鎮(zhèn),為工業(yè)發(fā)展提供廉價(jià)勞動(dòng)力的同時(shí),農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革沒有跟上時(shí)代發(fā)展的步伐,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)停滯,城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐步拉大[7] 。此外,工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展也在大量侵占農(nóng)村的土地,出現(xiàn)了失地農(nóng)民。
(三)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)鞏固階段(2003-2007年)
該時(shí)期農(nóng)村體制改革的主要出發(fā)點(diǎn)是減少農(nóng)民負(fù)擔(dān),對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等集體產(chǎn)權(quán)制度改革處于試點(diǎn)階段。在此期間,我國(guó)提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”“多予、少取、放活”等方針,國(guó)家進(jìn)入了由二元經(jīng)濟(jì)向一元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的新階段。
在“多予”上,國(guó)家加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持和投資力度,大力開展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),擴(kuò)大退耕還林面積,并加大了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼,顯著增加了農(nóng)民收入。在“少取”上,通過農(nóng)村稅費(fèi)改革,全面取消了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅,結(jié)束了中國(guó)農(nóng)村2600多年“皇糧國(guó)稅”的歷史,切實(shí)減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。“多予”“少取”主要是對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)層面的政策支持,緩解了長(zhǎng)期積累下來的農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大等問題,但要從根源上解決這些問題,必須從制度體制入手,破解城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的束縛,其中“放活”是扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵。在“放活”上,就是要加快農(nóng)村綜合改革步伐,開展集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整,開拓農(nóng)民增收渠道,但是該時(shí)期對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體產(chǎn)權(quán)股份制改革等比較謹(jǐn)慎,主要還處于試點(diǎn)階段。該時(shí)期大部分農(nóng)村家庭的主要收入來自于外出務(wù)工的工資性收入,農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)非常活躍,但是土地等集體資源基本處于封閉狀態(tài)[6] 。
(四)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)新一輪改革階段(2007年至今)
自1984年開始,國(guó)家允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出:“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi),因無力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而需要不包或少包土地的,可以將土地交給集體統(tǒng)一安排,也可以經(jīng)集體同意,由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包。”[8] 到2008年,《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出:“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),按照依法資源有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”[9] 2013年黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛械臋?quán)利,要求“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”[10] 。2014年中央一號(hào)文件對(duì)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利作出進(jìn)一步安排,要求引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下,慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等。2015年中央一號(hào)文件提出發(fā)展規(guī)模適度的農(nóng)戶家庭農(nóng)場(chǎng),鼓勵(lì)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。
三、我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響
在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度問題上,受到國(guó)家和集體雙重管理的影響。國(guó)家出于公共利益的考慮,在集體產(chǎn)權(quán)問題上持高度謹(jǐn)慎的態(tài)度,在放開和收緊農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)權(quán)利的艱難抉擇中,探索集體產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑,集體產(chǎn)權(quán)改革的影響也逐步顯現(xiàn)。
(一)集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的影響
馬克思曾指出:“伴隨土地所有權(quán)關(guān)系革命而來的,是耕作方法的改進(jìn),協(xié)作的擴(kuò)大,生產(chǎn)資料的積累等。”[11]根據(jù)生產(chǎn)的三大要素理論,農(nóng)村的土地和勞動(dòng)力要素相對(duì)充足,而資金匱乏成為了制約農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的一大瓶頸。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,有利于激活農(nóng)村要素資源,是關(guān)系農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大調(diào)整和完善。
在改革開放初期,集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)再次分離,在成員權(quán)的基礎(chǔ)上形成了承包經(jīng)營(yíng)權(quán),是農(nóng)村生產(chǎn)力的一次釋放。與此同時(shí),在集體資產(chǎn)的處置權(quán)上,集體擁有對(duì)集體資產(chǎn)發(fā)包、調(diào)整和管理的權(quán)利,并嚴(yán)格遵循國(guó)家對(duì)集體資產(chǎn)用途管制的規(guī)定。一直以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,主要緣于工業(yè)化和城市化的快速進(jìn)程,而其實(shí)質(zhì)是將地租和地權(quán)轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本、城市資本和國(guó)家發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施[12] ,部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織隨著農(nóng)村集體土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變而消失。與此同時(shí)隨著城市和工業(yè)的快速發(fā)展,全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入差距逐漸拉大,村集體組織之間的收入不平衡現(xiàn)象隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷加劇,區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好的農(nóng)村地區(qū),受到民間資本和政府政策傾斜,集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到增強(qiáng)。但很多農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和生活條件落后,農(nóng)戶在從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)有了更多的選擇權(quán),對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的依賴大大降低,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)瀕臨破產(chǎn)[13] 。
表1 全國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織收入分類
由表1可以明顯看到從1990年到2011年的20多年里,我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展出現(xiàn)了兩極分化,2011年無收入村集體占到了52.7%,而10萬以上村集體的占比一直保持在11%左右的水平,大量的村集體變?yōu)闊o收入村,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展處于停滯狀態(tài)。一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致集體企業(yè)私有化,農(nóng)村的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制,自我發(fā)展能力弱;另一方面是工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展,農(nóng)民市民化進(jìn)程加快,導(dǎo)致農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被架空。
(二)集體產(chǎn)權(quán)改革對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響
在實(shí)施改革開放的頭十年里,農(nóng)民以戶為單位獲得了農(nóng)用地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),也就意味著擁有了開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料,而且可以自由支配勞動(dòng),具備了發(fā)展生產(chǎn)的勞動(dòng)、土地、資金等基本生產(chǎn)要素,不但解決了農(nóng)民的溫飽問題,還創(chuàng)造了剩余農(nóng)產(chǎn)品,獲得了初始積累。農(nóng)民不僅可以獲得農(nóng)用土地的絕大部分地租收益,同時(shí)還擁有用集體土地發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的權(quán)利,獲得了土地資本化所帶來的收益。在物質(zhì)還尚不充裕,經(jīng)濟(jì)還剛剛起步的改革開放十年,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性高漲,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展,農(nóng)村人居收入保持較高的增長(zhǎng)水平,農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)快于城市居民,1983年城鄉(xiāng)收入差距縮小到1.82:1(根據(jù)1984年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)測(cè)算)。
但是,從1988年以來,隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步規(guī)范,農(nóng)民獲得“農(nóng)轉(zhuǎn)用”的增值收益和資本化收益逐步受到限制,農(nóng)民占有土地農(nóng)用的地租越來越少。與此同時(shí),隨著政府征地制度、開發(fā)區(qū)制度的設(shè)立,農(nóng)民分享土地增值收益和資本化收益的數(shù)額越來越少,換來的是房地產(chǎn)的快速發(fā)展、各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的日新月異,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大,到2007年,城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大到3.31:1(根據(jù)2008年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)測(cè)算)。
同時(shí),1988-1997年,城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)率波動(dòng)較大,到1998年以后恢復(fù)到穩(wěn)定水平,這與當(dāng)時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展期密切相關(guān),該時(shí)期城市化、工業(yè)化快速發(fā)展,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增加和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下降,使得農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降,農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市流動(dòng),成為產(chǎn)業(yè)工人,工資性收入成為許多家庭的主要收入來源。
進(jìn)入21世紀(jì)以來,雖然農(nóng)村人均收入增長(zhǎng)率與城鎮(zhèn)人均收入增長(zhǎng)基本持平,甚至高于城鎮(zhèn)的增長(zhǎng)水平,但由于城鄉(xiāng)收入的基數(shù)相差較大,城鄉(xiāng)收入差距的絕對(duì)數(shù)仍然在不斷加大,對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有了更高的要求,只有賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入,才能從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。見圖1。
圖1 改革開放以來城鄉(xiāng)收入變化
數(shù)據(jù)來源:中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒
四、推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向
集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目的是盤活農(nóng)村集體資產(chǎn),增加農(nóng)民收入,重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。因此,推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革要以集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益為核心,以政府的投資為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織注入活力,以家庭經(jīng)營(yíng)為農(nóng)業(yè)主要發(fā)展路徑,引導(dǎo)和規(guī)范工商資本進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的繁榮發(fā)展。
(一)完善集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)功能
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在保障農(nóng)村基層組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮重要作用,是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的組織基礎(chǔ)。韓國(guó)在20世紀(jì)50年代工業(yè)發(fā)展非常落后,在政府實(shí)施優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策中,農(nóng)業(yè)發(fā)展大大落后于工業(yè)增長(zhǎng)的速度,快速的工業(yè)化為廣大農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工提供了就業(yè)機(jī)會(huì),農(nóng)業(yè)發(fā)展后繼無人,城鄉(xiāng)差別不斷增大,與21世紀(jì)以來中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展歷程非常相似。在工業(yè)化發(fā)展取得顯著成效的情況下,韓國(guó)及時(shí)推進(jìn)了振興農(nóng)業(yè)的“新村運(yùn)動(dòng)”,實(shí)施工農(nóng)均衡的發(fā)展戰(zhàn)略,在初期以改善農(nóng)民生活環(huán)境為主,政府的基金主要投向道路、飲水等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施上,農(nóng)民的居住環(huán)境得到了極大的改善,幾乎所有的村莊都通上了公路,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到加強(qiáng)。因此政府應(yīng)把公共服務(wù)延伸到農(nóng)村社區(qū)中去,把政府投資作為貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的杠桿,把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與脫貧攻堅(jiān)有效結(jié)合,帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展致富。
(二)探索多種形式的集體產(chǎn)權(quán)調(diào)整方式
對(duì)不同發(fā)展階段的集體經(jīng)濟(jì)組織,安排不同的集體產(chǎn)權(quán)調(diào)整方式。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,集體產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)是集體資產(chǎn)的分配和保值增值,而對(duì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,亟需在提高發(fā)展效率上有所突破。
對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較強(qiáng)的集體組織來說,集體產(chǎn)權(quán)的調(diào)整方式主要是進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份制改革,發(fā)展股份合作經(jīng)濟(jì)組織,比以行政機(jī)構(gòu)為主要職能的集體經(jīng)濟(jì)組織有更加完整的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行保障制度,具備法人組織,可以形成一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。而對(duì)大多數(shù)農(nóng)村,現(xiàn)階段提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益主要從降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本入手,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,通過發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),提升單位土地和資本的產(chǎn)出效率,推動(dòng)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)重構(gòu)。
(三)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)發(fā)展以家庭經(jīng)營(yíng)為主
我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平得到了極大的提升,三十多年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史證明,無論是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制還是家庭農(nóng)場(chǎng)制,都要以家庭經(jīng)營(yíng)為主,即便是在美國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家,在農(nóng)業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的條件下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍大多采用的是家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式[14] 。2003年以來,我國(guó)在推廣“公司+農(nóng)戶”的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路上,城鄉(xiāng)居民收入差距卻在不斷擴(kuò)大,在“公司+農(nóng)戶”的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ街?農(nóng)民談判能力弱,只獲得了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的收入,而附加值較高的銷售、技術(shù)等被公司占據(jù),成為該模式下處于產(chǎn)業(yè)鏈低端的產(chǎn)業(yè)工人,大部分經(jīng)濟(jì)收益流入公司經(jīng)營(yíng)者手里。因此,在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中,必須規(guī)范權(quán)利在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流動(dòng),采用承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的方式,堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位,開展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),依靠先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段,走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持久和旺盛的生命力。
(四)規(guī)范和限制工商資本進(jìn)入農(nóng)村
規(guī)范集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的流動(dòng),防止工商資本對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的侵蝕。日韓和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)村現(xiàn)代化道路給我們很多啟示。日韓和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都限制資本下鄉(xiāng),只允許農(nóng)地轉(zhuǎn)移在農(nóng)民之間進(jìn)行,進(jìn)城的農(nóng)民和城市居民享有同等待遇,農(nóng)民的收入和城市居民收入是基本相當(dāng)?shù)摹Ｔ诔鞘谢l(fā)展進(jìn)程中,農(nóng)民雖然逐步減少,但沒有出現(xiàn)農(nóng)民工問題,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比例逐步下降,但沒有出現(xiàn)農(nóng)民貧困問題,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧、政局穩(wěn)定。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的主要力量是農(nóng)民,而不是外來企業(yè)。很多企業(yè)有大規(guī)模租種農(nóng)民土地的沖動(dòng),地方政府招商引資也有這樣的沖動(dòng)。如果資本快速進(jìn)入農(nóng)村,農(nóng)民將被迫非農(nóng)化,勞動(dòng)力價(jià)格會(huì)非常低。因此,工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè),應(yīng)限定在特定的行業(yè),而且其出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收提供服務(wù),而不是取代農(nóng)民開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),農(nóng)民依然有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)自主性。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)術(shù)論壇 2016年10期
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