一、引言
培育發展特色小鎮是我國當前區域經濟轉型升級和創新發展的戰略舉措, 也是新型城鎮化發展的重要路徑選擇。浙江是國內最早開始特色小鎮實踐的地區, 2014年杭州云棲大會上首次提出“特色小鎮”這一概念, 2016年浙江經驗在全國范圍內受到關注與響應, 從中央到地方紛紛出臺推動特色小鎮規劃建設的頂層設計, 住建部、發改委和財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》提出到2020年培育1000個左右特色小鎮, 全國上下掀起一股建設特色小鎮的熱潮, 建設特色小鎮成為一項重要的發展戰略。
當前國內之所以形成特色小鎮建設熱潮, 主要源于以下原因:一是寄望特色小鎮能夠推動區域產業轉型升級, 建構和優化區域產業體系。經濟功能是特色小鎮的首要功能[1], 通過制度創設在特色小鎮集聚各類優質要素, 形成基于特色產業的創新、生產、銷售、服務于一體的新興產業空間組織形式[2], 以尋求產業空間布局和組織形態的優化與創新, 增強區域發展的內生動力和可持續發展能力。二是我國新型城鎮化道路的發展選擇。在全球化背景下, 只有城市群才有足夠的規模和實力成為國際競爭的基本單位, 參與全球性的競爭與合作, 以城市群為地域單元推進城鎮化進程成為當前我國新型城鎮化發展的道路選擇。通過發展特色小鎮引導資源要素向村鎮地區傾斜, 推動當地實體經濟的發展, 形成與周邊城市的交互與共構, 形成良好的大中小城市和小城鎮分工與層級體系, 以建構并提升城市群的質量, 優化城鎮化的布局和結構。
國內特色小鎮研究的興起與政策實踐密切相關。特色小鎮建設熱潮引起了學術界對特色小鎮的關注, 從不同學科視角圍繞這一新興議題開展持續的分析和討論。本文對當前特色小鎮的研究情況進行整理與分析, 從研究視角、研究內容、研究方法等維度對特色小鎮研究進行評述, 提出對未來特色小鎮研究的展望, 以期為今后的理論研究和政策實踐提供依據、借鑒和方向。
二、國內特色小鎮研究進展
(一) 概念界定
大多數學者以浙江經驗為參照, 認為所謂特色小鎮, 是在大城市周邊或農村集聚區, 以建制鎮或現有村莊為基礎, 逐步形成的一種以特色產業為核心的小鎮[3], 它有別于行政區和產業園區, 是融合產業、文化、旅游、社區等多種功能的創新創業發展平臺或空間形態[4-10]。特色小鎮常常與特色小城鎮相提并論, 兩者都認同產業、生態、文化、旅游等功能的重要性, 重視特色和創新, 致力于區域內資源要素的綜合可持續利用, 兩者的主要區別在于空間屬性不同, 特色小城鎮是一個以傳統行政區劃為單位的建制鎮概念, 而特色小鎮非鎮非區, 規劃面積一般在3平方公里左右, 不以行政區劃為邊界, 取決于產業的區位選擇, 是產業發展的空間載體[11]。對特色小鎮的界定更多從產業與空間維度, 將其視為以特色產業為核心、融合多功能、聚合各種資源要素的創新空間組織形式。
(二) 形成機制
一方面, 學界從產業集聚演化的視角討論特色小鎮的緣起, 認為特色小鎮是區域經濟轉型升級的工具[12]。特色小鎮是浙江在塊狀經濟的基礎上, 由“一品一鎮”的政策轉化而來[6,13], 從塊狀經濟到傳統產業集群, 再演化到特色小鎮的三個階段, 被視之為區域產業集聚的1.0到3.0版本, 特色小鎮是這一演進發展的必然結果[2], 形成了以創新為核心要素的產業空間組織形式。特色小鎮這一多元協同的空間組織模式有助于降低空間交易費用, 集聚整合高端創新要素[14], 實現產業發展與城鎮建設、人文環境和休閑旅游的融合發展[4], 是推動產業轉型升級、增加區域發展動力的創新性舉措。
另一方面, 學者從城鎮化發展的演進分析特色小鎮的形成以及制度創設的緣由, 將發展特色小鎮作為新型城鎮化的一種新的思路和模式探索[7,15]。特色小鎮是城鎮化發展到一定階段的產物, 是小城鎮、重點鎮的升級版[4,15], 作為城鎮化的“綜合試驗區”, 特色小鎮的多維發展理念能有效解決傳統城鎮化中的發展不協調問題[16], 更好的適應經濟新常態對城鎮化的發展要求[17], 是協調發展城鎮體系的手段[12]。特色小鎮是從“強縣戰略”轉入“都市圈戰略”之后空間布局優化的重要戰略舉措, 順應了城市群發展趨勢[11]。
還有學者從公共政策供給創新的維度認為, 特色小鎮是供給側結構性改革背景下政府的一種制度創設。當全國上下紛紛仿效浙江經驗, 培育發展特色小鎮, 體現出政府引領和優化區域經濟社會發展的意志, 是地方政府公共政策供給的邏輯深化和創新[18]。姚尚建等學者將特色小鎮建設視為地方城市化政策的探索, 分析了在特色小鎮政策設計過程中國家意志和地方目標的沖突, 政府本位與市場本位的博弈[1]。與自然自發的城鎮化相比, 特色小鎮是在政府主導下有意識、有目標、有計劃的城鎮化過程, 其優點是可以實施科學的規劃, 但政府主導和推動的規劃與建設也容易出現“理性的僭妄”[19]。
(三) 存在問題
作為正處于起步階段的新生事物, 我國的特色小鎮剛剛開始在探索中發展, 學者們認為特色小鎮建設存在以下問題有待解決。
一是頂層設計問題。特色小鎮的發展很大程度上受到政府政策目標的指引和約束, 政府作為特色小鎮制度的主要設計者, 對特色小鎮產業定位、空間形態、建設內容、投資總量、運行方式與建設進度等設定了要求。如浙江省政府規定特色小鎮“原則在3年內要完成固定資產投資50億元左右”, 其他省份參照浙江做法有類似規定。政府計劃推動下的特色小鎮有濃厚的人為色彩, 容易忽略特色小鎮資源基底、發展目標和經濟社會的發展差異, 在強烈的績效動機和強大的行政權力下, 設定過于僵硬、急功近利的標準, 成為忽視人性的、社會的、文化的、歷史傳統的烏托邦式規劃[19], 特色小鎮的頂層設計應當具有靈活性, 允許特色小鎮立足長遠、因地因時進行創新性嘗試[20]。也有學者指出有些地方為套取建設專項資金和政績工程, 缺乏科學規劃, 盲目開展特色小鎮項目, 導致后續財力不足[9]。同時還存在規劃滯后, 缺乏整體性、系統性的統一規劃, 規劃質量不高, 對本地特色的彰顯不足等問題[21,22]。
二是建設運營問題。按照制度設計, 特色小鎮的建設運營主體是企業, 實行“政府引導, 企業主體、市場化運作”的運作機制。真正發揮企業的主體作用、遵循市場規律是特色小鎮生命力的關鍵[4]。但實際上, 特色小鎮建設與投資的主體主要是縣一級政府, 在利益驅動下政府依靠行政手段推動“造鎮運動”[9], 不是以產業集聚資源要素, 而是以行政指令代替市場機制配置土地、資本等資源要素[20]。政府使用傳統的招商引資模式, 低價供地, 承諾稅收租金優惠, 投入大量基礎設施, 吸引企業進入, 這種產業園區發展模式在既往實踐中已被證明是難以為繼的[3], 卻在特色小鎮建設中重現。同樣值得警惕還有房地產商開發模式。地方政府在經濟、政治多重利益驅動下越俎代庖, 在短期內進行“造鎮競賽”, 不僅使特色小鎮失去生命力, 還可能產生新的惡性競爭。
三是產業發展問題。從形成機理和發展目標來看, 特色小鎮被視為產業轉型升級和區域創新驅動的重大舉措。因此經濟功能是特色小鎮發展的首位和關鍵功能, 孵化、培育、發展特色產業是特色小鎮這一平臺建設的靈魂[11], 但學者憂慮有些地區的特色小鎮產業落后、集聚度低, 產值預期有限[8], 政府主導下的特色小鎮建設缺乏必要的產業基礎和鮮明的特色產業發展方向, 延續過去造城式的傳統城鎮化道路[9], 將因缺乏發展的動力和支撐而無法持續。同時, 特色小鎮中還存在著突出的主導產業同質化現象, 旅游發展型和歷史文化型特色小鎮占比大[12], 外在形態和發展模式雷同, 小鎮發展韌性和可持續性令人質疑。
四是功能融合問題。特色小鎮是產、城、人、文等多位一體的有機聚合, 在發展特色產業的基礎上融合社區建設、人文環境、休閑旅游等多種功能。學者們頗為關注特色小鎮對區域歷史文化內涵的發掘與傳承, 認為粗放式、運動式的特色小鎮運動以產業經濟導向為優先, 側重關注經濟績效, 片面追求城鎮的開發, 忽略了文化資源的保護和歷史文脈的延續[7,21,22], 導致特色小鎮有規劃無文創, 特色小鎮規劃中缺少對當地人文特色的匯聚凝煉[23]。同時, 也有學者關注到小鎮產業發展與社區建設之間的割裂, 發展產業優先于營造社區, 社區營造問題還未進入小鎮建設的議程[20]。
五是體制機制問題。特色小鎮作為一種產業組織和城鎮化發展的創新模式, 需要體制機制上的突破去激發其發展的活力。有學者認為一些特色小鎮不能有效發揮市場機制作用, 依舊遵循政府主導下, 依托管委會進行規劃管理和招商引資的老路, 體制僵化, 活力不足[9]。同時受等級化行政管理體制的制約, 特色小鎮在行政資源配置體系中處于弱勢地位, 普遍面臨資金、人才等要素和基礎設施短板, 但目前還未形成必要的產業發展支撐體系和配套政策, 市場化投融資長效機制尚未形成, 缺乏產業發展扶持政策成為特色小鎮發展的關鍵性制約[21]。
(四) 經驗借鑒
特色小鎮源于國外, 發展起于浙江, 學者對國外與浙江特色小鎮的建設經驗進行總結評析, 希望在特色小鎮理論與實踐發展上獲得借鑒或啟示。在國際經驗的借鑒上主要有兩種方式, 一是對歐美代表性特色小鎮進行案例介紹, 二是對特色小鎮發展經驗的綜合分析, 學者們普遍關注國外特色小鎮的不同形成路徑, 以及在區位、產業、空間、功能等方面的特色所在, 基于對歐美城市化與產業化成功融合經驗的分析, 學者認為國內特色小鎮的培育發展應處理好長期與短期、產業與政策、市場與政府、個性與共性的關系[24]。浙江省是國內特色小鎮建設的先行者, 學者們通過實地調研與觀察等方法總結其建設經驗、發展成效與問題。郁建興等學者對浙江省六個特色小鎮進行深度調研, 指出雖然各級地方政府是特色小鎮建設的重要推動力量, 但還應尊重市場機制在特色小鎮形成、發展中的支配地位, 激發社會力量在特色小鎮壯大、提升中的主導作用是浙江特色小鎮得以較好發展的重要經驗[20]。
(五) 建設發展路徑
學者們根據對特色小鎮本質規定性的理解, 主要借鑒城鎮化發展規律和產業集聚演進規律, 從發展理念、規劃、建設、治理等各個維度提出對特色小鎮建設發展的建議。在新城市主義理念觀照下, 學者認為特色小鎮的建設是漸進、自然的城市發展過程, 要尊重城市發展規律, 堅持以人為本, 注重文化、社會、生態的可持續發展[12,19]。在特色小鎮的規劃設計上, 以城市規劃學科背景為主的學者從規劃重點、模式、內容和方法等方面探索特色小鎮的規劃編制[6,13], 提出陪伴、漸進、融合的規劃設計方式改良。產業發展是特色小鎮的核心, 通過產業集聚、產業創新、產業升級來提升小鎮的內生發展動力[2], 而產業、文化、社區和旅游功能的疊加, 不僅使特色小鎮獲得內在價值和外在形象的提升, 更因宜居而利于吸引人才, 孵化創新[11], 其中文化的創新與再造應被賦予前所未有的重要地位[25]。根植性是特色小鎮產業發展的依據, 是小鎮特色的根源, 自然資源稟賦、社會資本基礎以及市場需求偏好是根植性的三種表現形態[26]。政府不是特色小鎮的主導, 應回歸公共性事務, 為小鎮提供更寬松、更好、更適宜創業發展的環境[3], 在制度供給上實現突破和創新。優化特色小鎮的制度環境需要打破行政壟斷, 甚至通過“加杠桿”實現對基礎設施和公共服務的有效供給[27]。面對不同政府間、政府與市場間治理目標和政策的差異, 特色小鎮應走向治理合流, 用一體化的城市治理消解城市化進程中的路徑沖突[1]。特色小鎮也是一個多元參與、體制開放、協同共享的社區共同體, 需要重塑社區共同體的價值, 增加社區居民歸屬感[25]。還有學者從精準治理的視角提出要實現特色小鎮治理主體多元化、智庫化, 運行機制平臺化、網絡化, 創新體系常態化、本土化, 績效評估精細化、全球化[23]。
三、研究評述與展望
我國學術界在特色小鎮的概念界定、形成機制、存在問題、經驗借鑒和建設發展路徑等方面進行了較為廣泛的探討, 內容涵蓋特色小鎮的規劃、建設與治理, 學科跨越城市規劃、經濟學、公共管理、社會學等, 為進一步推進特色小鎮的深化研究奠定了基礎, 同時也為特色小鎮建設實踐提供了有益的借鑒與指導。但特色小鎮的研究尚處于開創階段, 研究視角單一, 研究內容和研究方法有待繼續拓展豐富。
(一) 研究視角
特色小鎮是涉及眾多學科的研究領域, 當前城市規劃、經濟學、公共管理、社會學和政治學等不同學科的學者們從不同的理論視角和學術取向, 基于各自研究偏好對特色小鎮進行分析和詮釋。基于城市規劃視角的研究較為關注創建階段特色小鎮的規劃設計, 圍繞特色小鎮的政策規劃導向和政府考核驗收要求探索特色小鎮的規劃編制應對。經濟學視角的研究更關注特色小鎮的產業發展和市場化運作機制的建立, 著眼于產業選擇與產業營造, 產業與空間的匹配, 產業與文化、生態等多元化功能的疊加, 創新要素的集聚, 以及如何發揮市場的主體作用。公共管理、社會學和政治學的學者多關注特色小鎮的治理, 關注不同層級區域政府之間、政企社之間的治理協同, 將特色小鎮作為地方治理精細化的實踐模板, 尋找經驗模式和實現方式, 推動地方治理的創新。
由于特色小鎮研究緣起于建設實踐, 研究開展的時間較短, 學者試圖將對特色小鎮的討論納入規范的理論體系中, 但從總體上看更多集中于對特色小鎮現象與問題的經驗研究, 研究的理論性不足。與此同時, 學科之間的交叉融合還未深入, 研究成果呈現出單領域單視角的特征, 還未形成系統、多元的理論分析框架。單視角的討論固然可以期待更為深入和聚焦的研究, 但視角單薄, 對特色小鎮各個復雜面向的解釋能力不足, 期待不同學科論述之間的對話, 建立更為開拓、多學科融合的綜合理論分析框架, 豐富該領域的研究。
未來的研究在既有研究領域理論深化的基礎上, 應注重不同學科間的理論交叉和方法集成。同時應引進更多學科加入, 豐富特色小鎮的理論視角。尤其是經濟地理學的相關理論將成為解讀特色小鎮的重要視角, 經濟地理學將制度、文化、社會和政治等因素作為理解產業集聚和區域發展的重要因素, 構建經濟地理學理論和政策分析框架來解釋特色小鎮的空間結構與演化, 產業的區域選擇與集聚, 產業集群與區域經濟發展的關系, 行動者行為決策、網絡關系與制度結構, 區域的創新與創意等重要議題, 不僅有現實的解釋和指導能力, 也具有顯著的理論支撐能力, 應成為特色小鎮研究進一步提升理論價值的方向。
(二) 研究內容
特色小鎮是一個復雜多面向的新興再造空間概念。從性質上看, 它是位于城鄉過渡區域的地域空間, 名為“小鎮”, 卻非鎮非區, 超出城鎮行政體系范疇。從功能上看, 它被設定為以特色產業為基礎, 承載了產業集聚、轉型升級的功能, 同時又超出單一的產業功能, 將文化、旅游、社區等多種功能集聚在一個面積限定的社區。特色小鎮這一空間的復雜性給研究帶來了挑戰:
(1) 對于“特色小鎮是什么”這一問題, 學術界還未形成一致、肯定的認識, 是都市向鄉村的延展, 還是鄉村的工業化都市化?是體現官方發展主義欲望的再現空間, 還是新都市主義觀照下的修正?有待于理論上的思辨和不同視角下的對話。
(2) 學者們認可特色小鎮作為城鎮體系協調發展的手段對新型城鎮化的價值, 但是特色小鎮突破了傳統的行政界線, 既有研究還未明確界定它在城鎮體系中的角色, 也未整體考慮與討論它作為城鎮體系的組成部分, 與體系中不同層級單元、相鄰區位空間之間的互補、交換、競合等關系, 以及行政資源配置與管理等議題。從全球和地方的不同尺度, 立足于城鎮群或城市群發展格局, 建立特色小鎮與周邊經濟體之間的連接與互動的關系網絡將是未來研究的重點。
(3) 研究強調特色小鎮在產業轉型升級、區域創新發展中的地位和作用, 使用產業集聚理論、生產力空間布局理論等解讀浙江從塊狀經濟到特色小鎮的形成與演變路徑, 以及特色小鎮對區域經濟發展的作用。當前研究更多集中于中觀的區域層面, 未來應同時關注微觀層面下主體的行為決策與產業選擇, 產業集聚與空間形成, 資源要素的導入與鎖定, 支持產業創新與升級的制度條件等微觀層面的議題。除經濟學視角的解讀之外, 對特色小鎮產業的研究還應當把時間與空間的要素相結合, 嵌入地方民情文化、產業氛圍、區域政經制度等社會、文化、制度的結構中去理解。
(4) 在對特色小鎮空間的討論上, 特色小鎮被視為基于產業且聚合文化、旅游和社區等多功能的綜合性空間, 但對于產業與文化、旅游、社區等不同功能如何在有限空間內疊加、嵌入與適配, 缺乏具體的討論。同時, 不同區域的異質性問題被忽略或化約, 不同的產業類型和發展基礎, 以及地區在資源環境、社會文化、制度結構等方面的差異, 使得特色小鎮的緣起、結構、機制和發展路徑等并不相同, 地域特性和地方化對特色小鎮發展的影響將成為未來研究的一項重要內容。
(5) 對于特色小鎮的治理模式, 學者們普遍認同市場主導, 政府、企業、居民及其他組織多元共治的模式, 將特色小鎮作為一個社區共同體納入研究視野, 但對于多元化治理模式應如何構建還缺乏具體深入的探討:如何抑制政府在經濟理性驅動下的績效沖動?如何發揮企業的主體作用?企業的利潤目標與特色小鎮多元化目標的沖突如何彌合?居民是小鎮的主要成員, 但在實踐和研究中都沒有獲得應有的重視, 特色小鎮應如何服務于居民的生活和發展需要?不同主體在地方化網絡中的連結與互動, 社區共同體意識的建構, 社群關系對主體行為以及區域發展的影響等等議題都還有待進一步討論。
(6) 對特色小鎮這一新興事物的討論, 大多研究集中于特色小鎮對產業發展、城鎮化、區域經濟社會的正面效應, 對特色小鎮的負效應缺乏應有的關注。特色小鎮的形成是需要一定的基礎條件和發展時間的演化過程, 大規模的特色小鎮模式快速復制對地方產業振興和經濟重建是否能夠產生積極的促進作用?是否可能出現鎖定效應甚至失敗?都需要深入探討。
此外, 特色小鎮發展的績效評估、支持特色小鎮發展的公共政策創新等議題或尚未被充分討論, 或未被納入研究視野, 都將成為未來特色小鎮研究中不可忽視的議題。
(三) 研究方法
當前對特色小鎮的研究主要以經驗研究和制度性分析為主, 學者基于對某個區域或某一特色小鎮的經驗認識, 結合相關理論和文獻研究, 從制度性層面分析存在的問題并提出相應的制度性改善措施。在經驗研究中以定性研究為主, 主要圍繞特色小鎮的意義、建構過程、現狀、模式、機制等內容展開, 目前還未見對特色小鎮議題的量化研究。在定性的實地研究中, 案例研究較為多見, 學者研究一個或幾個典型特色小鎮案例, 通過單一或多重個案的外推來獲得共性認識或擴大化推理。但既有個案研究中的案例描述多是片段截面式, 少有過程化、動態性的案例追蹤分析, 以及案例之間的經驗比較。
隨著特色小鎮研究的持續推進, 案例分析、實地觀察、開放式訪談等質性研究方法依然是研究的主要方法, 將更加完善和深入。同時, 基于問卷調查或大數據分析的空間計量、模型模擬等定量研究方法也將逐漸成為熱點。定性和定量研究方法的結合共同推動特色小鎮研究向更深層次發展。
在我國, 特色小鎮是一個發展中的新生事物, 在實踐中不斷有新的問題涌現, 特色小鎮需要根植地方, 從依靠輸入到減少輸入, 成為發展動力、創造需求, 形成可以自我孵化成長、可持續的空間組織。因此, 特色小鎮研究不僅僅停留于單純的學術探討, 還有鮮明的政策指向和實踐導向, 期待更為深入、更多視角的探查與分析詮釋, 形成系統規范的理論支持體系, 將理論研究與政策實踐相連接, 指導實踐并推動理論發展。
作者簡介：黃靜晗 (1981-) , 女, 福建福州人, 博士, 福建農林大學公共管理學院、福建省區域特色發展研究院副教授, 碩士生導師, 主要研究方向為區域發展與社區治理;路寧, 福建農林大學公共管理學院碩士研究生。
基金：2017年度福建省社科規劃應用研究后期資助重大項目《大力培育和建設福建省特色小鎮研究》的階段性成果
中國鄉村發現網轉自：中國地級城市研究
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