摘要：鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)能否保障農(nóng)民利益?國內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論大多持肯定態(tài)度。通過對(duì)安徽省桃園村股權(quán)糾紛事件的剖析發(fā)現(xiàn),在地方政府的權(quán)力運(yùn)作下,集體產(chǎn)權(quán)面臨“政府化”的挑戰(zhàn),即集體產(chǎn)權(quán)越來越難以保障鄉(xiāng)村利益。這意味著社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論必須重新審視其理論視角和出發(fā)點(diǎn)。在地方政府和城市資本的雙重?cái)D壓下,集體產(chǎn)權(quán)能夠模糊的空間已非常有限,集體產(chǎn)權(quán)只有逐漸走向明晰化才能保護(hù)農(nóng)民利益。
一、問題的提出:產(chǎn)權(quán)理論及農(nóng)民利益保護(hù)之爭
(一)西方產(chǎn)權(quán)理論及中國經(jīng)驗(yàn)
根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家H.登姆塞茨(Harold Demsetz)的界定,產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具,其重要性就在于事實(shí)上它們能幫助一個(gè)人形成與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期。它是界定人們?nèi)绾问芤婊蛉绾问軗p,因而誰必須向誰提供補(bǔ)償以使他們修正人們所采取的行動(dòng)。同時(shí)新的產(chǎn)權(quán)的形成是相互作用的人們對(duì)新的受益—成本的可能渴望進(jìn)行調(diào)整的響應(yīng)。 該產(chǎn)權(quán)理論的基本觀點(diǎn)是只有在私人交易過程中形成的產(chǎn)權(quán)才保護(hù)交易雙方的利益,且交易雙方以外的其他要素,如國家都不應(yīng)該構(gòu)成產(chǎn)權(quán)安排的要件。董國禮曾以西方產(chǎn)權(quán)理論及制度變遷理論探究了1949年以來中國土地產(chǎn)權(quán)的變遷,并著重分析了在國家權(quán)力影響下形成的集體化土地產(chǎn)權(quán)不管對(duì)國家或者對(duì)農(nóng)民都具有很強(qiáng)的不安全性。
(二)集體產(chǎn)權(quán)及農(nóng)民利益保護(hù)之爭
20世紀(jì)90年代中期以后,由于西方產(chǎn)權(quán)理論在解釋很多中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)“為何在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下仍有較大發(fā)展”,反而“在企業(yè)改制后卻迅速走向衰敗”等問題上存在很大不足,國內(nèi)社會(huì)學(xué)界開始掀起一股產(chǎn)權(quán)研究熱潮。例如,申靜、王漢生等認(rèn)為,集體產(chǎn)權(quán)具有排他性,“它的邊界以村社所有的土地為邊界……甚至在村社土地已經(jīng)消失的情況下,原來的土地邊界也仍視為社會(huì)所認(rèn)可的集體產(chǎn)權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)”, 在他們看來,集體產(chǎn)權(quán)大大擴(kuò)展了村民對(duì)產(chǎn)權(quán)收益索取的空間。折曉葉、陳嬰嬰等認(rèn)為,鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)合約性產(chǎn)權(quán),它受到社會(huì)情理合法性機(jī)制的約束,這一機(jī)制驅(qū)使鄉(xiāng)村集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)精英在企業(yè)改制過程中必須顧及村民的利益和感受。 周雪光則提出了一個(gè)非常具有創(chuàng)造性的“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”理論,其核心觀點(diǎn)是,“一個(gè)組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和形式是該組織與其他組織建立長期穩(wěn)定關(guān)系、適應(yīng)其所處環(huán)境的結(jié)果”。 集體產(chǎn)權(quán)所具有的關(guān)系屬性有助于保護(hù)農(nóng)民的合理利益。曹正漢認(rèn)為,由集體產(chǎn)權(quán)所衍生的“安置要求權(quán)”,迫使一些受任期限制和預(yù)算約束的地方政府領(lǐng)導(dǎo)出臺(tái)政策,賦予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獲得部分土地開發(fā)權(quán)。
(三)問題的提出
整體而言,國內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)研究大多認(rèn)為,我國鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)明顯不同于西方國家以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場合約性產(chǎn)權(quán),它“并非像經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所以為的那樣,是劃分明確且一經(jīng)形成便相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)。” 相反,它是行動(dòng)者與其所處的社會(huì)環(huán)境不斷互動(dòng)的過程。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)具有實(shí)踐性和“建構(gòu)性”。 正是基于這一認(rèn)知,國內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論研究者大多傾向認(rèn)為,集體產(chǎn)權(quán)因其模糊性反而有利于保護(hù)村民合理利益。然而,隨著國家取消農(nóng)業(yè)稅、大量城市資本下鄉(xiāng),社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論關(guān)于“鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村利益的保護(hù)”的論斷是否仍然成立,卻鮮有研究者對(duì)其進(jìn)行研究。本文將以皖南桃園村旅游股權(quán)“蒸發(fā)”事件為個(gè)案,重點(diǎn)回答以下兩個(gè)問題:集體股權(quán)蒸發(fā)背后地方政府的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制是什么?社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論為何對(duì)此現(xiàn)象失去解釋力?
桃園村位于皖南J縣,是一個(gè)擁有近1400年歷史的文化古村落。2002年桃園村委會(huì)與柳堤鄉(xiāng)政府合辦桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司用于發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜?2014年被安徽J(rèn)縣文化旅游有限公司取代。根據(jù)合同約定,桃園村委會(huì)擁有15%的股份,柳堤鄉(xiāng)政府85%的股份;公司盈利后桃園村每年可以股份分紅的名義獲取12%的門票收入。后由于J縣進(jìn)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),柳堤鄉(xiāng)被并入櫻花鎮(zhèn),公司股份也隨之被櫻花鎮(zhèn)政府繼承。2006年櫻花鎮(zhèn)政府將其股份無償轉(zhuǎn)讓給桃園景區(qū)管委會(huì)。2015年9月,管委會(huì)不僅拒絕支付12%的股份分紅,也將村委會(huì)在當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)內(nèi)15%的集體股份莫名“蒸發(fā)”了。在J縣政府的介入調(diào)解下,村委會(huì)與景區(qū)管委會(huì)在門票分成上最終達(dá)成共識(shí);但村委會(huì)要求恢復(fù)其15%的集體股份的訴求遭到管委會(huì)拒絕。需要說明的是,上述“共識(shí)”中村委會(huì)所獲得的門票分成,是景區(qū)支付給桃園村的“旅游資源利用費(fèi)”,而非村委會(huì)的股權(quán)分紅。更確切地說,桃園村委會(huì)所擁有的集體股權(quán)被“政府化”了。
二、權(quán)力介入及股權(quán)受損
(一)建立新機(jī)構(gòu)
在韋伯看來,權(quán)力可“理解為一個(gè)人或很多人在某一種共同體行動(dòng)中哪怕遇到其他參加者的反抗也能貫徹自己的意志的機(jī)會(huì)。” 從這個(gè)意義上說,地方政府無疑可將其權(quán)力通過村委會(huì)滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)。對(duì)地方政府而言,推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游,村委會(huì)似乎是一個(gè)天然的合作伙伴。但作為一個(gè)群眾性自治組織,村委會(huì)的角色往往具有雙重性,即它一方面是地方政府的權(quán)力代言機(jī)構(gòu),另一方面也是鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力庇護(hù)組織。前者要求它必須遵從地方政府權(quán)力要求,而后者則要求它必須顧及鄉(xiāng)村社會(huì)的具體利益。當(dāng)村落環(huán)境較為閉塞、交通不甚通暢、族群姓氏較為單一、宗族勢(shì)力較強(qiáng)時(shí),村委會(huì)有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)扮演“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)” 的角色。這兩種角色之間的沖突決定村委會(huì)不可能完全按照地方政府的要求行事。
相對(duì)于村委會(huì)的“不確定性”,管委會(huì)無疑更受地方政府偏愛。因?yàn)楣芪瘯?huì)的權(quán)力來自地方政府授權(quán),執(zhí)行地方政府意志是其獲取組織合法性的基礎(chǔ);更重要的是,在權(quán)力行使過程中,它可不受村委會(huì)權(quán)力的影響。或者說,管委會(huì)是地方政府最中意的權(quán)力代言人。因此,地方政府大多熱衷建立鄉(xiāng)村景區(qū)管委會(huì),并賦予這些管委會(huì)較高的行政級(jí)別。例如,僅2005年,J縣政府就在其境內(nèi)建立近十個(gè)鄉(xiāng)村景區(qū)管委會(huì),其中櫻花鎮(zhèn)就有兩個(gè),即桃園景區(qū)管委會(huì)和櫻花風(fēng)景區(qū)管委會(huì)。這些管委會(huì)在編制上都屬于正科級(jí)事業(yè)單位。當(dāng)然,這并不意味著地方政府建立管委會(huì)的最初目的,就一定是為了掠奪鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán),也可能是基于鄉(xiāng)村旅游資源整合的考慮。然而,一旦地方政府想要掠奪鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)時(shí),管委會(huì)就是地方政府一個(gè)不可或缺的權(quán)力工具。
例如,2006-2009年期間,桃園景區(qū)管委會(huì)與村委會(huì)之間彼此合作較為愉快:管委會(huì)每年年終都按時(shí)向村委會(huì)支付12%的門票分紅,村委會(huì)也嚴(yán)格遵守不參與景區(qū)經(jīng)營管理的約定。2010年以后,雙方關(guān)系開始惡化,管委會(huì)開始拒付景區(qū)門票分紅;2015年管委會(huì)則訴諸法律,要求法院撤銷村委會(huì)在景區(qū)經(jīng)營公司中的15%股份和12%的門票分紅條款。嚴(yán)格來說,從2010年開始,在J縣政府的運(yùn)作下,管委會(huì)已經(jīng)扮演起掠奪者的角色,只是桃園村民未意識(shí)到而已。
自2010年以來,桃園景區(qū)門票收入增長迅速,如2013年330萬元,2014年500余萬元,2015年1000余萬元。對(duì)J縣政府而言,若能迫使桃園村民及村委會(huì)放棄15%股份的集體股份和12%的門票分紅,接受每年30萬元的“資源利用費(fèi)”的方案,那縣政府能夠獲得的收益實(shí)在誘人。因?yàn)橐恢币詠鞪縣政府與管委會(huì)對(duì)景區(qū)盈利都是按照“二八分成”的比例進(jìn)行分配:即扣除支付給村委會(huì)的門票分紅(占門票收入的12%)和景區(qū)正常運(yùn)營管理開支后,J縣政府從景區(qū)剩余盈利中拿走80%。為了實(shí)現(xiàn)自己的意圖,J縣政府充分利用管委會(huì)這個(gè)權(quán)力工具,讓其扮演“掠奪者”的角色,自己則很巧妙地退居幕后。否則,我們很難理解村民連續(xù)5年(2010-2015年)不斷上訪,卻總是陷入“只見樓梯響,不見人下來”的尷尬。
(二)架空村委會(huì)
與建立管委會(huì)組織相比,架空村委會(huì)是地方政府掠奪鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)不可或缺的一環(huán)。一般而言,地方政府大多通過管委會(huì)以合同約定、制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)安排等方式控制景區(qū)經(jīng)營管理,從事實(shí)上架空村委會(huì)。
理論上,桃園景區(qū)的權(quán)力主體有四個(gè),即桃園村委會(huì)、櫻花鎮(zhèn)政府、管委會(huì)及J縣政府。在行政隸屬關(guān)系上,村委會(huì)受鎮(zhèn)政府管轄,而鎮(zhèn)政府受J縣政府管轄。盡管鎮(zhèn)政府與管委會(huì)的權(quán)力都來自J縣政府授權(quán),但兩者是平行的權(quán)力機(jī)構(gòu),鎮(zhèn)政府對(duì)后者并無管轄權(quán)。當(dāng)2006年J縣政府以資源整合的名義,敦促櫻花鎮(zhèn)政府向管委會(huì)無償“轉(zhuǎn)讓”其在原桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司中85%的股份時(shí),管委會(huì)一躍成為公司最大的股東,櫻花鎮(zhèn)政府則被排除在景區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)之外了。村委會(huì)在公司中15%的股份雖被保留,但在合同中卻明確規(guī)定,村委會(huì)不參與公司經(jīng)營管理。表面上看,這一條款是管委會(huì)與村委會(huì)平等協(xié)商的結(jié)果,但它卻是地方政府及管委會(huì)架空村委會(huì)的重要依據(jù)。
書面上的條款只有轉(zhuǎn)換為制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)安排,架空村委會(huì)才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。作為公司最大的股東,桃園景區(qū)管委會(huì)主要通過景區(qū)規(guī)劃、人事滲透、財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面對(duì)桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司進(jìn)行控制。其表現(xiàn)就是,管委會(huì)與桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司是“一套人馬,兩塊牌子”。這一運(yùn)行模式也被沿用到此后備受村民質(zhì)疑的“安徽印象皖南文化旅游有限公司”身上。通過這一運(yùn)作,管委會(huì)事實(shí)上壟斷了公司經(jīng)營管理的所有重要信息。對(duì)村委會(huì)而言,景區(qū)已經(jīng)成為一個(gè)深不可測的權(quán)力暗箱,它所獲得的信息都是經(jīng)過管委會(huì)篩選過的。盡管村委會(huì)也是公司股東之一,但它事實(shí)上已對(duì)公司運(yùn)作發(fā)揮不了任何作用。
除了借助管委會(huì)直接架空村委會(huì)這種方式外,地方政府還可通過出售景區(qū)經(jīng)營權(quán),讓資本來架空村委會(huì)。這種方式可將資本推至前臺(tái),政府則隱居幕后。遇到問題時(shí),政府有較大的回旋空間,但這一架空方式也面臨很大的不確定性。例如,當(dāng)外來資本過于強(qiáng)大,地方政府對(duì)其又難以駕馭時(shí),地方政府則易陷入“進(jìn)退失據(jù)”的困境。這也可解釋J縣政府為何更偏愛直接架空這種方式了。對(duì)地方政府而言,無論是借助管委會(huì),還是借助資本,架空村委會(huì)無疑為地方政府掠奪鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)掃清了組織上的障礙。因?yàn)榘殡S著村委會(huì)被架空,其在村民中的權(quán)威和公信力往往會(huì)迅速下降。面對(duì)旅游集體產(chǎn)權(quán)被掠奪,鄉(xiāng)村社會(huì)大多很難組織起有效的反制措施。
(三)貌似規(guī)范的公司治理運(yùn)作
若說建立管委會(huì)、架空村委會(huì)只是為地方政府掠奪鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)提供了可能,貌似規(guī)范的公司治理運(yùn)作則可為其掠奪披上合法外衣。值得注意的是,這一過程大多需要借助資本才能完成。現(xiàn)代公司治理是一個(gè)外來概念,20世紀(jì)90年代才進(jìn)入中國。這與當(dāng)時(shí)我國進(jìn)行國企改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的大背景密切相關(guān)。從本質(zhì)上而言,現(xiàn)代公司治理所要解決的核心問題,是如何平衡公司股東與經(jīng)營者之間因利益不一致而產(chǎn)生的委托與代理關(guān)系。或者說,“在公司利益群體之間如何分配索取權(quán)與剩余控制權(quán)”。 這就要求公司進(jìn)行清算注銷、公司重組、股權(quán)變更時(shí),必須要顧及公司股東合理的利益關(guān)切。簡言之,這些事項(xiàng)經(jīng)股東大會(huì)同意后才能進(jìn)行,處理結(jié)果也必須告知股東,從而保證公司運(yùn)營信息的公開透明。但在桃園我們看到的卻是另外一番景象,其公司治理運(yùn)作卻是以犧牲村委會(huì)的股權(quán)為代價(jià)。
在管委會(huì)看來,自2006年櫻花鎮(zhèn)政府將其在桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司中的股份轉(zhuǎn)讓給管委會(huì)以后,公司經(jīng)營一度陷入窘境,人員工資都難以發(fā)放。由于管委會(huì)自身無資金追加投入,縣政府為此成立“J縣旅游有限責(zé)任公司”(2014年更名為“安徽印象皖南文化旅游有限公司”),由它給原桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司注入資金,維持運(yùn)營。2008年,桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司因未參加工商年檢,已被清算注銷。所以,現(xiàn)在景區(qū)經(jīng)營的公司為安徽印象皖南文化旅游有限公司,跟桃園村委會(huì)沒有任何關(guān)系。管委會(huì)之所以同意以“資源利用費(fèi)”的名義向村委會(huì)支付門票分成,是因?yàn)槁糜未_實(shí)利用了當(dāng)?shù)刭Y源。但必須明確的是,在景區(qū)內(nèi)村委會(huì)現(xiàn)已無任何股份,門票分成只是“資源利用費(fèi)”(本質(zhì)上是一種道德補(bǔ)償),而非門票收入分紅(本質(zhì)上是一種股東權(quán)利)。
然而,據(jù)村民及村委會(huì)反映,桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司(2002年成立)在2003年以前業(yè)績不佳是事實(shí),當(dāng)年村委會(huì)還為此額外墊付5000元用于公司發(fā)放員工工資。但2004年公司開始盈利,12%的景區(qū)門票分紅條款開始得到執(zhí)行,一直持續(xù)到2009年,這期間公司一直處在盈利狀態(tài)。管委會(huì)2010年才開始拒付門票分紅,但2010-2015年,公司發(fā)展勢(shì)頭迅猛,門票收入以兩位以上百分比的速度增長,說公司經(jīng)營不善,與事實(shí)嚴(yán)重不符。至于2008年桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司未參加工商年檢,被清算注銷,以及安徽印象皖南文化旅游有限公司取代前者則是村民首次聽到。甚至退一萬步說,即使原桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司被清算注銷,但公司財(cái)產(chǎn)并不會(huì)隨之湮滅,村委會(huì)所投入的股份也依然存在。因此,這些財(cái)產(chǎn)的去向和處置,管委會(huì)都應(yīng)告知村民及村委會(huì)。
不難發(fā)現(xiàn),管委會(huì)和村委會(huì)對(duì)桃園股權(quán)糾紛的成因給出了截然不同的描述,從中我們可以窺知桃園景區(qū)內(nèi)的公司治理運(yùn)作過程。按照管委會(huì)的邏輯,原桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司因經(jīng)營不善、未參加工商年檢導(dǎo)致被清算注銷,管委會(huì)為維護(hù)景區(qū)最大股東的權(quán)利引入安徽印象皖南文化旅游有限公司,進(jìn)而要求法院撤銷村委會(huì)的股份。在法律形式上,基本符合我國《公司法》中關(guān)于現(xiàn)代公司管理的有關(guān)規(guī)定。但按照村民及村委會(huì)的邏輯,因管委會(huì)在公司是否盈利上撒謊,進(jìn)而質(zhì)疑原桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司未參加年檢的真實(shí)性以及清算注銷和引入安徽印象皖南文化旅游有限公司參與景區(qū)經(jīng)營的合法性。
現(xiàn)代公司治理產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為,“股東與市場經(jīng)營者事實(shí)上構(gòu)成了一種委托—代理的關(guān)系,即作為代理人的市場經(jīng)營者必須根據(jù)作為委托人股東的利益從事某些活動(dòng),而股東也必須相應(yīng)地授予代理人某些經(jīng)營管理決策權(quán)。” 理想的狀況是,股東及作為代理人的市場經(jīng)營者之間的利益分配應(yīng)該達(dá)致帕累托最優(yōu)。但在桃園,作為景區(qū)運(yùn)營公司的最大股東,管委會(huì)控制著公司的決策、經(jīng)營、人事、財(cái)務(wù)等核心權(quán)力,壟斷了公司所有重要信息。其表現(xiàn)為,自桃園興辦旅游伊始,村民及村委會(huì)一直被排除在景區(qū)經(jīng)營管理之外;無論是原先的桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司,還是現(xiàn)在的安徽印象皖南文化旅游有限公司,與景區(qū)管委會(huì)都是在同一棟大樓辦公,都是“一套人馬,兩塊牌子”。而作為股東之一的村委會(huì)卻變成了一個(gè)可有可無的角色。當(dāng)原桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司被清算注銷、安徽印象皖南文化旅游有限公司取代桃園古建筑群旅游開發(fā)有限公司時(shí),利益天平注定會(huì)傾向管委會(huì),村委會(huì)所持有的集體股份被“掠奪”就有其必然性。此時(shí),現(xiàn)代公司治理運(yùn)作只不過徒具形式而已。
三、集體產(chǎn)權(quán)政府化:一項(xiàng)讓社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論尷尬的實(shí)踐
社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為,集體產(chǎn)權(quán)及其收益分配受“社區(qū)情理合法性”機(jī)制的約束,因而集體產(chǎn)權(quán)能夠保護(hù)農(nóng)民合理利益。或者說,集體產(chǎn)權(quán)完全可以拒斥地方政府的權(quán)力蠶食,并能保護(hù)村民的集體股份不受侵犯。從這一邏輯出發(fā),桃園股權(quán)糾紛本是一件不應(yīng)該發(fā)生的事件。那么,“集體產(chǎn)權(quán)能夠保護(hù)農(nóng)民合理利益”這一論斷是否仍有效呢?筆者認(rèn)為,對(duì)這一問題的回答,必須回到國內(nèi)社會(huì)學(xué)集體產(chǎn)權(quán)理論本身。下面筆者將結(jié)合桃園股權(quán)糾紛事件,從集體產(chǎn)權(quán)所面臨的制度環(huán)境和產(chǎn)權(quán)主體分化兩個(gè)層面予以論述。
(一)集體產(chǎn)權(quán)所面臨的環(huán)境變化
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是20世紀(jì)50-70年代的集體化實(shí)踐的結(jié)果。20世紀(jì)80年代初農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革,其核心是農(nóng)村土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)(即承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)合二為一)發(fā)生了分離。這一制度變革將相當(dāng)一部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地束縛中解放出來,為隨后興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)奠定了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)勃興之際,恰好也是中國市場經(jīng)濟(jì)起步之時(shí):市場混亂、商品短缺、法律陳舊、契約意識(shí)淡薄。然而,短缺經(jīng)濟(jì)卻給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)揮灑的空間,也間接促成集體產(chǎn)權(quán)快速擴(kuò)張。
面對(duì)這樣一種經(jīng)濟(jì)形態(tài),以私有產(chǎn)權(quán)建構(gòu)的西方產(chǎn)權(quán)理論顯然難以解釋。為此,國內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)研究者都不約而同地將研究視角轉(zhuǎn)向中國特有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和地域文化背景。作為一個(gè)以“熟人社會(huì)”著稱的國度,公私難分的關(guān)系和人情無疑受到更多關(guān)注。研究者通過對(duì)不同地域集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的考察,提出了一些富有創(chuàng)造性的產(chǎn)權(quán)概念或理論,如“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”“社會(huì)合約性產(chǎn)權(quán)”“復(fù)合產(chǎn)權(quán)” 及“象征產(chǎn)權(quán)” 等。在理論建構(gòu)過程中,研究者大多以某個(gè)社區(qū)為個(gè)案,關(guān)注的重點(diǎn)則是集體產(chǎn)權(quán)及其收益在村社、企業(yè)及村民之間的分配,尤其是具有地域文化特色的產(chǎn)權(quán)分配原則。
對(duì)關(guān)系、人情的關(guān)注,讓國內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)研究解釋了很多西方產(chǎn)權(quán)理論所不能解釋的中國集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,但其研究視角局限也非常明顯,即集體產(chǎn)權(quán)與外部的市場、資本及權(quán)力之間的關(guān)系被有意或無意地忽略。相關(guān)研究顯示,20世紀(jì)80-90年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的資本主要來自社區(qū)內(nèi)部,大多源自村民集資和村社集體資本。這樣一來,企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一,股東基本就在本社區(qū)內(nèi)部,其集體產(chǎn)權(quán)受社區(qū)承認(rèn)和社區(qū)情理的限制有其合理性。更何況,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)勃興之際,恰好也是農(nóng)村地區(qū)稅費(fèi)逐漸加重之際。地方政府,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要通過村委會(huì)向村民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。因此,為換取村委會(huì)的支持,地方政府也盡量避免蠶食或侵害集體產(chǎn)權(quán)。在有利于地方利益創(chuàng)收的動(dòng)機(jī)下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至愿意為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)提供各類支持。
然而,隨著市場經(jīng)濟(jì)逐漸滲透到鄉(xiāng)村社會(huì),集體產(chǎn)權(quán)參與、融入市場的程度也越來越深。此時(shí)集體產(chǎn)權(quán)所面臨的挑戰(zhàn)主要來自外部(如地方政府、城市資本等),而不是社區(qū)自身。由于信息、知識(shí)、權(quán)力及能力的不對(duì)等,鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)面臨地方政府和城市資本的擠壓,集體產(chǎn)權(quán)越來越陷入一種進(jìn)退失據(jù)的窘境。此外,隨著國家取消農(nóng)業(yè)稅,地方政府由“汲取型”政府向“懸浮型”政府轉(zhuǎn)變。 同時(shí),村委會(huì)也失去了反制地方政府掠奪集體產(chǎn)權(quán)的籌碼。正如桃園股權(quán)糾紛所顯示的那樣,管委會(huì)與村委會(huì)在業(yè)務(wù)、職能上并無多大重合。盡管在旅游基礎(chǔ)設(shè)施完善之前,管委會(huì)還有求于村委會(huì),希望它能做好景區(qū)與村民之間的溝通協(xié)調(diào)工作,但在基礎(chǔ)設(shè)施大體完善之后,村委會(huì)對(duì)管委會(huì)的利用價(jià)值急劇下降。據(jù)調(diào)查得知,在桃園旅游創(chuàng)辦前期,很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地都是以集體建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向村民征收。據(jù)一位知情人估計(jì),僅此一項(xiàng),桃園村民就損失了近百萬元。而這些損失并未以股權(quán)、股息分紅的形式返還給桃園村。相反,桃園村從興辦旅游之初,就一直被排除在景區(qū)旅游經(jīng)營管理之外。對(duì)桃園村民而言,景區(qū)就是一個(gè)深不見底的權(quán)力暗箱。此外,對(duì)于外來者的管委會(huì)和J縣政府,桃園村民所共享的社區(qū)承認(rèn)和社區(qū)情理等觀念對(duì)其并無多少約束力。因此,在桃園村旅游集體產(chǎn)權(quán)被“政府化”的過程中,村委會(huì)事實(shí)上并沒有任何有效的手段來制衡和反制管委會(huì)的蠶食與掠奪。
(二)集體產(chǎn)權(quán)主體的利益分化
在20世紀(jì)80年代集體企業(yè)創(chuàng)辦初期,盡管很多村民逐漸離開土地,進(jìn)入集體非農(nóng)行業(yè),但在利益分配上,仍有很大的局限。例如,折曉葉、陳嬰嬰等研究者發(fā)現(xiàn),進(jìn)入集體企業(yè)的農(nóng)民并不能夠從企業(yè)直接獲取薪水。因?yàn)榧w企業(yè)往往按照慣例把他們的薪水發(fā)給村民所在村民小組,再根據(jù)村民小組的工分狀況進(jìn)行二次分配,從而間接保證村民之間的收益平衡。盡管這一分配模式后來被逐漸打破,但它卻給研究者造成一個(gè)錯(cuò)覺,認(rèn)為村民在集體產(chǎn)權(quán)及其利益分配中的地位是平等的。這一模式顯然也符合研究者對(duì)鄉(xiāng)村“分配正義”的期待。基于這一認(rèn)知,社會(huì)學(xué)集體產(chǎn)權(quán)理論盡管強(qiáng)調(diào)了集體企業(yè)與村社、村民之間的利益分化,但很少關(guān)注村民內(nèi)部之間的分化。或者說,研究者更傾向?qū)⒋迕窨闯梢粋€(gè)同質(zhì)性極高的群體。因此,有研究者認(rèn)為,成員權(quán)是有資格參與集體產(chǎn)權(quán)利益分配的前提。
但20世紀(jì)90年代后,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來越多,農(nóng)民收入趨向多元化,這導(dǎo)致農(nóng)民內(nèi)部開始出現(xiàn)階層分化,異質(zhì)性增強(qiáng)。對(duì)一部分村民而言,集體產(chǎn)權(quán)及其收益分配的重要性也顯著降低。此外,在20世紀(jì)90年代中后期集體改制過程中,除少數(shù)企業(yè)改制較為成功外,大多數(shù)并不成功,相當(dāng)一部分村民的利益受到不同程度地?fù)p害,對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的保護(hù)性功能信心降低。鑒于不同成員在現(xiàn)實(shí)中所能分享的集體產(chǎn)權(quán)收益不同,村民對(duì)集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)自身利益方面的期待也出現(xiàn)明顯分化,有時(shí)打著維護(hù)集體產(chǎn)權(quán)利益旗號(hào)的行動(dòng)也只是讓少數(shù)村民獲益。
集體產(chǎn)權(quán)主體之間因?yàn)槔娣只y以達(dá)成共識(shí),缺乏主體支持的集體產(chǎn)權(quán)也就難以面對(duì)外界權(quán)力和資本的蠶食和掠奪,其保護(hù)農(nóng)民利益的功能也大大削弱。由此也就進(jìn)入一個(gè)自我驗(yàn)證的邏輯困境。這標(biāo)志著國內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論關(guān)于“集體產(chǎn)權(quán)主體內(nèi)部同質(zhì)化”及“集體產(chǎn)權(quán)可以保護(hù)鄉(xiāng)村利益”的理論假設(shè)面臨危機(jī)。在一個(gè)以金錢、規(guī)則和利益建構(gòu)的市場經(jīng)濟(jì)體制下,對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)民群體的同質(zhì)化想象是非常危險(xiǎn)的。這也預(yù)示著以“社區(qū)承認(rèn)”“社區(qū)情理”為核心的“社區(qū)情理合法性”機(jī)制發(fā)揮作用的空間也非常有限。仍以桃園村為例,當(dāng)村民遭遇集體產(chǎn)權(quán)被“政府化”之際,一部分村民提出要收回景區(qū)經(jīng)營權(quán),趕走管委會(huì),并通過微信、網(wǎng)絡(luò)引起人民網(wǎng)、央廣網(wǎng)、中安在線等中央及省城媒體的關(guān)注;而那些受益頗多者(主要是在景區(qū)內(nèi)從事農(nóng)家樂、餐飲住宿的村民業(yè)主)則呼吁村民要繼承當(dāng)年老書記查述望老人的遺志,將桃園旅游事業(yè)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大;大多數(shù)則主張上訪,通過體制渠道解決問題。桃園村民內(nèi)部分化,使得村委會(huì)無法得到充分授權(quán),從而難以對(duì)管委會(huì)和地方J縣政府構(gòu)成群體壓力,導(dǎo)致后者難以做出實(shí)質(zhì)性妥協(xié)。管委會(huì)最后同意支付資源利用費(fèi),而不愿恢復(fù)桃園村民集體股份,就是很好的例證。而當(dāng)?shù)豃縣政府因是桃園村股權(quán)蒸發(fā)的受益者,也就難以指望其能夠站在維護(hù)桃園村旅游集體產(chǎn)權(quán)的立場來切實(shí)公正地解決問題。
四、結(jié)論與討論
在西方產(chǎn)權(quán)理論看來,市場合約性產(chǎn)權(quán)可以通過交易把“外部性”最小化,從而能夠最大限度地保護(hù)產(chǎn)權(quán)所有者的利益。而鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)卻因其主體模糊、權(quán)利界限不清晰,因而在地方政府和城市資本的雙重侵蝕下已無法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。換言之,集體產(chǎn)權(quán)能夠模糊的空間越來越小,它所帶來的保護(hù)性功能也將越來越弱,明晰產(chǎn)權(quán)越來越具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。
本文通過桃園個(gè)案的深入分析,揭開了鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)被掠奪背后的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。某種程度上,管委會(huì)是地方政府的掠奪工具,地方政府通過管委會(huì)架空村委會(huì),為地方政府掠奪鄉(xiāng)村旅游集體產(chǎn)權(quán)掃清了鄉(xiāng)村權(quán)力障礙,貌似規(guī)范的公司治理運(yùn)作則為掠奪披上了合法外衣。
因此,國內(nèi)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論之所以難以解釋“鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)為何難以保障農(nóng)民利益”這一現(xiàn)象,原因有二:一是研究者大多將集體產(chǎn)權(quán)研究局限在一個(gè)相對(duì)封閉的社區(qū)內(nèi),忽略了當(dāng)前集體產(chǎn)權(quán)面臨地方政府、城市資本和社區(qū)自身的三重挑戰(zhàn);二是研究者過于關(guān)注以“社區(qū)承認(rèn)”和“社區(qū)情理”為內(nèi)核的“社區(qū)情理合法性”的約束,注意到了集體產(chǎn)權(quán)的建構(gòu)性和實(shí)踐性,以及集體產(chǎn)權(quán)所蘊(yùn)含的關(guān)系內(nèi)涵,卻忽略了集體產(chǎn)權(quán)主體在市場、貨幣的沖擊下已經(jīng)高度分化,易被權(quán)力或資本各個(gè)擊破的事實(shí)。
正如張靜所言:在權(quán)屬不明晰的情況下,村社集體產(chǎn)權(quán)安排“潛在地刺激什么性質(zhì)的競爭活動(dòng)呢?它刺激的是群體性的政治活動(dòng),這種活動(dòng)的特點(diǎn)是,通過影響對(duì)土地資源的分配(而不是提高經(jīng)濟(jì)或勞動(dòng)投入)來擴(kuò)大財(cái)富”。 因此,對(duì)社會(huì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論而言,要想提高理論的解釋力和預(yù)測性,必須從兩方面著手:一是在研究視角上,應(yīng)從內(nèi)向封閉型走向開放性,將集體產(chǎn)權(quán)放在一個(gè)開放性的系統(tǒng)中去考察,將集體產(chǎn)權(quán)放在國家、地方政府和鄉(xiāng)村社會(huì)三方互動(dòng)的框架內(nèi)研究;二是集體產(chǎn)權(quán)研究關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向如何讓村民提升主體地位、如何獲取更多集體產(chǎn)權(quán)增值收益上,特別要注意從“城鄉(xiāng)平權(quán)”的立場對(duì)現(xiàn)有有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的制度、政策和法律的整合研究。例如,在土地確權(quán)中需要關(guān)注確權(quán)與土地承包期限之間的無縫銜接問題,以及在土地流轉(zhuǎn)過程中“確權(quán)不確地”的理論價(jià)值。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)術(shù)界2016年12期
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