——農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑之二
前注：本公眾號1月15日發(fā)表了關(guān)于《農(nóng)村經(jīng)營性土地產(chǎn)權(quán)制度改革》的文章，也即農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑之一，談到了農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度如何改革問題。之后，有讀者留言問及農(nóng)民的承包土地產(chǎn)權(quán)制度將如何改革？今天公眾號發(fā)的這篇文章就是專門談農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的。希望讀者繼續(xù)提出意見。
農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地主要是指承包耕地（養(yǎng)殖水面）、草場、山林以及為其服務的部分農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，如原屬集體所有的水利設(shè)施、田間道路和公共曬場等類型土地。
與經(jīng)營性土地不同的是，這一類土地因早已被集體經(jīng)濟組織成員農(nóng)戶所承包或為特定承包農(nóng)戶服務，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上與特定的承包農(nóng)戶十分緊密，具有十分突出的獨占性和排他性。再因農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度改革還涉及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和國家糧食安全等國家產(chǎn)業(yè)政策問題，因此將其作為一個單獨的土地產(chǎn)權(quán)制度改革體系不僅是成立的，也是必要的。
我們認為，農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地的所有權(quán)應該在組建專門的農(nóng)用土地合作社基礎(chǔ)上同時按份確認給承包它的農(nóng)戶和農(nóng)用土地合作社。其理論和實踐的依據(jù)如下：
1，自集體化以來，承包農(nóng)戶的戶主雖然是自然人，但根據(jù)《土地管理法》和《土地承包法》，農(nóng)戶本身一直是農(nóng)村集體經(jīng)濟中的一個最小經(jīng)營單元，通稱“家庭經(jīng)營”，承包了該集體范圍內(nèi)的一塊耕地并經(jīng)許可獲得了一塊宅基地在此建房長期居住，因此農(nóng)戶完全可被視作集體經(jīng)濟組織的一個極為重要的也是不可分割的組成部分。
2．產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，而財產(chǎn)所有權(quán)就是指所有權(quán)人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。根據(jù)《土地承包法》，承包農(nóng)戶在承包期間對所承包土地一直行使占有、使用、收益和處分權(quán)。而且很多地方政府均已頒發(fā)相關(guān)法規(guī)確認農(nóng)戶土地承包關(guān)系長久不變（最近中共十九大報告提出農(nóng)村土地承包期到期后再延長30年）。這都表明在法理層面上，作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶實際上是享有該土地資產(chǎn)所有權(quán)的。否認這一點是沒有任何意義的。
3．《物權(quán)法》第九十四條規(guī)定，對不動產(chǎn)按份共有是指“按份共有人對共有的財產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)?！边@是承包農(nóng)戶對其所承包土地享受所有權(quán)的最明確法律解釋。
由此可見，無論是從現(xiàn)有的法律規(guī)定上，還是從這幾十年來承包農(nóng)戶通過對所承包土地的長期占有、使用和收益的實踐，承包農(nóng)戶實際上已經(jīng)具有了對所承包的土地“享有所有權(quán)”的全部要件。我們現(xiàn)在將承包土地的所有權(quán)確認給承包農(nóng)戶顯然是成立的，也是順理成章的，絕不能將其簡單等同于土地私有化。
但由于農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地中除承包土地之外的那些農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，包括那些公用的農(nóng)業(yè)服務設(shè)施，則沒有也無法細分確權(quán)到農(nóng)戶，所以有必要將這類土地確權(quán)給一種專門組建的農(nóng)業(yè)土地合作社。這類土地合作社可被叫做土地利用合作社或土地發(fā)展合作社，非營利性合作經(jīng)濟組織，也屬特別法人。
農(nóng)戶與土地利用合作社按份對合作社共有土地享有按份共有所有權(quán)。可將那些為農(nóng)業(yè)服務的農(nóng)業(yè)建設(shè)土地和按照規(guī)劃擬作為農(nóng)業(yè)建設(shè)使用的土地所有權(quán)按份確認給土地利用合作社，而將那些早已被農(nóng)戶承包，即占有、使用和收益的農(nóng)業(yè)土地、養(yǎng)殖水面和山林所有權(quán)按份確認給承包它們的農(nóng)戶。
合作社股權(quán)分為合作社法人股和合作社成員農(nóng)戶股。兩者土地確權(quán)證書均注明土地產(chǎn)權(quán)份額的各項特性，如面積、位置、地形以及土地類型和用途等，產(chǎn)權(quán)屬性一欄則注明“按份共有所有權(quán)”。
就其性質(zhì)而言，這類農(nóng)業(yè)土地合作社也叫土地利用合作社，屬于一種公用合作社。這種合作社在世界各國都是普遍存在的，是指那些主要興建和置辦各種與生產(chǎn)有關(guān)的水利等農(nóng)業(yè)服務公共設(shè)施以及公用設(shè)備，如添置大型農(nóng)業(yè)機械和電氣灌溉設(shè)備，培養(yǎng)種畜和良種，修建倉庫和必要的農(nóng)用道路等，以供合作社社員分別使用的一種公用合作社，其對今后農(nóng)業(yè)的發(fā)展和逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營十分重要，所起到的促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用幾乎無可替代。我們利用這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時機，鼓勵和促進組建這類土地利用合作社必將有力促進我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
由此可見，由集體經(jīng)濟組織的最小經(jīng)營單元農(nóng)戶而不是每個農(nóng)村戶籍人口，按份持有土地利用合作社的土地所有權(quán)不僅是符合現(xiàn)有法律規(guī)定的，也不會更沒有改變土地產(chǎn)權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織所有的性質(zhì)。所以我們根本無須擔心這種產(chǎn)權(quán)改革方式是在搞什么所謂的土地私有化。
將農(nóng)業(yè)土地所有權(quán)按份確權(quán)給農(nóng)戶的改革，將使得農(nóng)戶享有了土地利用合作社土地資產(chǎn)中屬于自己份額內(nèi)那部分土地的全部產(chǎn)權(quán)。享有土地所有權(quán)的農(nóng)戶可以比照個體工商戶注冊為個體農(nóng)戶或家庭農(nóng)場，我們還可通過頒行相關(guān)法規(guī)以確定注冊農(nóng)戶和家庭農(nóng)場的法律定義、法人地位及其經(jīng)營范圍，使之合法化。
完整的土地產(chǎn)權(quán)將使得土地所有權(quán)人具體化了，不再與其占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)相分離，也不會再像現(xiàn)在這樣因土地產(chǎn)權(quán)不完整不明晰而引發(fā)出無數(shù)的法律邏輯和市場實踐上的矛盾和沖突了。完整的土地產(chǎn)權(quán)還使得農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地的市場價值得到很大提升，這更便于那些有條件并有意愿決定到城市定居的農(nóng)戶按其市場價值向其它農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)從業(yè)者出售自己按份所有的農(nóng)業(yè)土地并獲得回報。
再加上出售產(chǎn)權(quán)制度改革后市場價值也得到足夠提升的宅基地及其附著其上的住宅，自由遷居城鎮(zhèn)農(nóng)戶將獲得足夠的謀職、創(chuàng)業(yè)和城鎮(zhèn)定居資本，今后的生活也將得到更多的保障。所謂無地、無業(yè)、無生活保障的“三無”失地農(nóng)民將永遠成為歷史。
國家可以頒行相關(guān)法律對農(nóng)戶出售自己份額下農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)并退出土地利用合作社的條件、程序和稅后所得分成以及受讓這份土地產(chǎn)權(quán)的合作社新成員的權(quán)益等可能會引發(fā)法律糾紛的地方進行規(guī)范。這對保障這類集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的成功是非常必要的。我們每一類集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革都需要在法律修訂和頒行上先行一步。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：史嘯虎雜談（微信公眾號原創(chuàng)）2018-01-25
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