——兼議深圳“小產權房”問題
摘要：本文基于土地產權制度視角,運用制度變遷理論縱向追溯新中國成立以來土地產權制度的變遷歷程,通過剖析深圳"小產權房"案例,分析當前中國土地產權制度中存在的問題并結合英國土地產權制度的實踐提出改革思路。研究表明,新中國成立以來,中國土地產權制度先后經歷了強制性制度變遷—強制性制度變遷—誘致性制度變遷的過程;在歷次重大制度變遷后,當前中國建立了幾乎獨一無二的城鄉二元化土地產權制度,但仍存在土地產權主體模糊和城鄉土地產權不對等的問題,進而使得中國土地產權制度滯后于當前快速推進的城市化進程,"小產權房"亂象成風。基于制度變遷的理論分析,并結合對深圳案例及英國土地產權制度的歸納,筆者認為,進一步明晰產權是中國土地產權制度改革的方向。因此,今后的改革應堅持誘致性制度變遷的改革路徑,當前土地產權制度需要的是"改革"而非"革命"。
一、問題的提出
作為熟稔產權理論的社會科學家, 馬克思和恩格斯曾說過:“要想把所有權作為一種獨立的關系, 一種特殊的范疇、一種抽象的和永恒的觀念來下定義, 這只能是形而上學或法學的幻想”[1]。因此, 中國土地產權的理論及實踐急需做到與時俱進, 與當前穩步推進的各維度體制改革同步。而作為下一階段制度變遷的節點性文件, 中共十八屆三中全會決議提出了簡政放權、自由貿易、財稅體制改革等系列的制度創新, 其中, 土地產權制度改革又是重中之重———既要“建立城鄉統一的建設用地市場”, 又要“堅持農村土地集體所有權”。
上述兩條土地產權改革綱領似乎存在一定的矛盾。一般認為, 農村土地集體所有制源自于1982年版《中華人民共和國憲法》的土地產權制度, 三十多年來該制度維持了一定的均衡狀態。但隨著城鄉邊界的模糊化, 城市郊區的農村戶口逐步退出農村戶籍管理體系, 城郊土地的具體性質與產權歸屬日漸成為當前土地產權制度改革的核心命題。為此, 黨的十八屆三中全會正式提出:“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同權同價”。但在現行制度環境中, 集體所有的農村土地很難做到“與國有土地同等入市、同權同價”。更大的問題在于, 農村集體用地和國有土地轉讓時, 其機會成本完全不同, 因而急需進行相關理論探討。
由于土地產權制度屬于經濟社會的基本制度, 其制度變遷牽一發而動全身, 因而學術界進行了大量探討。姚從容[2]認為, 中國農村土地產權制度由人民公社制變遷為家庭承包制, 其實質是國家、集體、農民之間權利和利益的再分配。孫圣民[3]發現, 中國農村1978年前后土地產權制度變遷的實現路徑, 是由貧困農民和農村干部組成的制度創新團體通過贖買, 進而實現其地方性政策在全國層面的制度化認可。程世勇和李偉群[4]提出, 農村土地產權制度的多元化是下一輪制度變遷的方向。針對農村集體土地使用權流轉問題, 蔣永穆和安雅娜[5]認為, 推進土地使用權流轉和土地適度規模經營有助于提升農村土地經濟效率, 市場化和建立合理的利益分配機制是推動土地使用權流轉的關鍵。曲福田和田光明[6]指出, 要推動農村集體土地使用權有效流轉, 完善使用權權能和明晰產權主體必不可少。梁洪學和魏震銘[7]探討了農村集體土地產權主體權利保護與土地使用權流轉的關系。在城市“小產權房”治理問題上, 郭罕卓和蔡繼明[8]認為, “小產權房”的制度根源在于城鄉二元結構和不完善的土地產權制度, 這種制度誘導了村民的集體行動。吳遠來和馬聰聰[9]發現, 盡管政府采取了一系列政策對“小產權房”進行規制, 但政策存在價值取向偏離農民利益、法律依據不足和政策法規不完善等問題, 應在明晰土地產權主體的規制目標基礎上, 采取分類處理、有條件合法化“小產權房”的規制路徑。黃日生[10]從法經濟學視角分析了“小產權房”的成因。綜上, 無論是農村集體土地使用權流轉抑或是城市“小產權房”治理, 均離不開對城鄉土地產權制度變遷歷程的縱向追溯及其背后機制的深刻把握, 但現有研究似乎忽略了對城市土地產權制度變遷機制的研究, 尤其是有關城鄉土地產權變遷機制的對比分析, 鮮有從制度變遷理論視角提出土地產權改革的建設性意見。
二、土地產權制度的變遷機制
諾思[11]提出, 制度變遷 (Institution Change) 是指新的制度替代或轉換原有制度的演進過程。新中國成立以來, 由于一系列內外部因素, 中國土地產權制度經歷了多次重大調整。特別是改革開放以來, 全國人大和中央政府對原有土地產權制度進行了卓有成效的創新。從短期來看, 土地產權制度處于較為穩定的均衡狀態;而從長期來看, 歷次制度變遷中總會出現一些值得歸納的經濟學規律。
(一) 制度變遷的理論框架
從制度變遷的政府供給視角看, 制度變遷可分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。其中, 誘致性制度變遷 (Induced Institutional Change) 指為追求由原有制度不均衡所引致的獲利機會, 而自發倡導的對現行制度的替代或轉換模式, 這是一種由局部到整體, 由下至上的演變過程, 不僅需要歷經眾多復雜環節, 同時也需要較長的時間, 才能真正實現制度的替代或轉換。強制性制度變遷 (Imposed Institutional Change) 則是一種與誘致性制度變遷截然不同的模式, 它是以政府命令或法律引導等為手段實行的制度變遷, 強調制度變遷中政治利益與經濟利益有效結合, 通過自上而下, 整體安排創新推動制度變遷, 由于該種變遷模式具有強制性, 因而很可能導致低效率甚至是無效率。
制度變遷是內外力雙重作用的結果。內力也被稱為內生因素, 即經濟體制內部的、純粹由經濟因素所決定的力量, 各微觀經濟主體追求潛在經濟利益的效應, 該效應對經濟制度變遷的影響一般依靠經濟系統自行的消化與穩定, 誘致性制度變遷是內力的主要表現。外力也被稱之為外生因素, 主要指政策性因素, 即采用政府及特定利益集團的干預效應, 這種效應難以形成合理預期, 容易對經濟系統產生巨大沖擊, 強制性制度變遷是外力的主要表現。制度變遷的系統動力學模型, 如圖1所示。
在圖1中, F1表示內生因素作用力, F2表示外生因素的作用力, F表示合成作用力, !、"分別表示各作用力的偏向度, 具體公式表達如下:
從模型來看, 以誘致性制度變遷為代表的內生因素及以強制性制度變遷為代表的外生因素是交疊存在、不可分割的。但制度變遷程度將隨著兩種作用力的方向和大小差異, 產生截然不同的結果。第一種情況是以內生因素作用力為主導, 變遷實質是以誘致性制度變遷為主, 由于微觀經濟主體的努力效應具有不確定性, 導致制度變遷所產生的替代或轉換效果、時間等因素都難以控制, 二者產生的合力效果也不確定;第二種情況是以外生因素作用力為主導, 變遷的實質則是以強制性制度變遷為主, 由政府及其土地行政管理部門為主體強制實施, 能在一定程度上控制制度變遷的方向、速度, 相對于內生因素具有確定性, 但也可能在具體實施過程中存在利益傾斜, 產生尋租行為, 導致利益分配不公平;第三種情況是內生因素作用力與外生因素作用力方向完全相反, 即微觀經濟主體努力方向與政府政策完全不一致, 將導致作用力最小, 如圖2所示;第四種情況是內生因素作用力與外生因素作用力方向完全相同, 微觀經濟主體努力方向與政府政策相一致, 此時所產生的作用力最大, 制度變遷效果最好, 如圖3所示。
由此可知, 制度變遷既離不開以誘致性制度變遷為代表的內生因素, 也離不開以強制性制度變遷為代表的外生因素, 任何制度變遷都是二者共同推動作用的結果。只有充分發揮政府對制度創新的合理支持, 同時綜合考慮市場及微觀經濟主體的真實需要, 才能使二者同方向、同目標以產生推動作用力, 實現制度變遷的最佳效果。
(二) 新中國土地產權制度變遷及其動力機制
1. 新中國成立初期以私有制為主的強制性制度變遷 (1949—1952年)
新中國成立初期, 在長期戰火的摧殘下, 百業待興, 農業生產破壞尤其嚴重, 糧食產量不足, 農民長期遭受地主的壓迫和剝削, 社會極不穩定。為調動農民生產的積極性、促進糧食增產增收, 改善經濟發展現狀, 1950年6月, 《中華人民共和國土地改革法》明確提出, 廢除具有封建剝削性質的地主土地所有制, 實行農民土地所有制。同年9月, 《中國人民政治協商會議共同綱領》規定, 要有步驟地將封建半封建的土地所有制轉變為農民土地所有制。依托國家強大的專政力量, 通過“打土豪、分田地”等強制性制度變遷方式, 農村地區迅速確立了“耕者有其田”的農民土地所有制。
實際上, 盡管農民熱切渴望獲得土地所有權, 但由于舊中國地主在經濟和政治地位上占優, 雙方實力懸殊, 農民只能選擇租佃地主土地耕種, 新中國的成立無疑打破了這一均衡。新生政權作為無產階級的代表, 傾向于維護農民階層利益, 出于國家發展全局考慮, “打土豪、分田地”也是大勢所趨。最終, 在政府的強力支持下, 農民與地主的力量對比發生逆轉, 博弈的均衡結果是地主被徹底消滅, 廣大農民獲得土地所有權。
在城市地區, 為消滅反動勢力, 徹底鏟除其經濟基礎, 同時團結民族資本家和民主黨派, 政府強制沒收了外國資本、官僚資本和敵對勢力所占有的土地并使之國有化, 而對城市民族資本占地給予一定程度的認可和保護以支持民族資本主義工商業發展。1950年11月, 中央政府頒布《城市郊區土地改革條例》, 沒收封建地主市郊土地歸國家所有或分配給農民耕種, 拉開了城市土地國有化的序幕。鑒于大量宅基地和個體工商戶經營用地形式的土地產權掌握在私人手中, 城市地區出現以私有制為主、公有制為輔的二元土地產權并立的情況。
2. 社會主義建設時期以公有制為主的強制性制度變遷 (1953—1978年)
三年土改產生了良好的制度績效, 農業生產迅速恢復, 城市工商業欣欣向榮, 初步具備了向社會主義過渡的基礎。為率先進入社會主義初級階段, 中央政府在全國范圍內發動了針對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造, 俗稱“三大改造”。
農業的社會主義改造, 其實質是通過建立互助組—初級農業合作社—高級農業合作社的方式逐步將農民的土地經營權轉移到集體手中。1955年11月和1956年6月, 全國人大先后通過《農業生產合作社示范章程》和《高級農業合作社示范章程》, 進一步剝奪了農民土地所有權, 直接將農民私人所有的土地轉為農村合作社集體所有。1958年, 農村地區掀起了熱情高漲的人民公社化運動, 徹底實現了土地等生產資料的公社所有制。1963年, 中央出臺《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》, 將農民個人宅基地收歸生產隊集體所有, 確立了中國農村土地“三級所有、隊為基礎”的集體土地所有制。在該制度下, 土地為公社、大隊和生產隊所有, 農民喪失了土地的所有權和經營權。在這一過程中, 政府出于農業社會化大生產的目的, 希望收歸土地所有權以便集中管控, 農民卻希望保留手中的土地所有權。雙方博弈顯然存在地位不對等, 但政府也必須兼顧農民的利益, 最終走出一條偏向政府的間接路線, 即通過農業合作社和人民公社的方式逐步將農民土地所有權和使用權轉移到由政府領導的集體手中。
手工業和資本主義工商業的社會主義改造則通過“和平贖買”的方式, 逐漸將掌握在私人手中的土地產權轉變為國家所有。1956年, 中央頒布《關于目前城市私有房地產基本情況及進行社會主義改造的意見》, 將私人占有城市空地、街基收歸國有, 并嚴格限制私人土地及其附著房屋自由流轉。1958年1月6日, 國務院出臺《國家建設征用土地辦法》, 明確城市和工業建設需要擴大占地面積時, 要按照所征用農地年產值的倍數來進行補償, 為集體所有土地轉變為城市國有土地提供便利。1966年, 中央進一步提出將私人宅基地收歸國有。由此, 中國城市地區確立了土地實質由國家所有和分配使用的產權制度。此輪博弈中, 政府意志勝于個人意志。個人不得不出讓私人土地產權, 這完全符合自上而下的強制性制度變遷的邏輯, 博弈的均衡結果是土地國有, 統一分配。
3. 改革開放后“兩權分離”的誘致性制度變遷 (1978年至今)
城鄉一元化土地產權壟斷制度并未帶來預期績效, 土地資源利用低效, 工農業生產停滯不前, 在文化大革命的沖擊下, 國民經濟已是千瘡百孔。人民寄希望于新一屆領導班子調整生產關系以解放和發展生產力, 因而土地產權成為各方關注和爭論的焦點。1978年安徽鳳陽縣小崗村18位農戶率先承包土地, 拉開了農村土地改革的序幕。十一屆三中全會上, 鄧小平提出并主張實施家庭聯產承包責任制, 1983年正式在全國農村地區推行, 年底實行包干到戶的農戶占到全部農戶的98%左右, 家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右, 基本實現了土地所有權與使用權的分離。2002年全國人大常委會通過《中華人民共和國農村土地承包法》, 進一步明確界定了農戶的土地產權。隨著農村土地改革的深化, 土地流轉不足日益成為制約農村經濟社會發展的瓶頸。為此, 十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》, 強調“完善土地承包經營權權能, 依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利;加強土地承包經營權流轉管理和服務, 建立健全土地承包經營權流轉市場”, 標志著中國農村土地步入自由流轉時代。
改革開放初期, 盡管中國廣大農村地區迅速完成兩權分離, 但城市的土地所有權和使用權仍由國家高度壟斷, 土地使用由國家劃撥, 其流轉更是受到嚴格管制。單一的土地產權制度嚴重妨礙了城市土地資源的合理利用, 成為商品經濟發展的“攔路虎”。此時, 深圳和上海先后在實踐中探索出城市土地自由流轉的若干辦法, 并取得良好的實踐成效。在此背景下, 國家開始主動考慮對傳統的城市土地產權制度做出必要的修正。1988年4月, 中央通過《中華人民共和國憲法修正案》, 直接刪除了“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”中“出租”二字, 并增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的內容, 從而為城市土地的出租和轉讓“放行”。同年12月, 《中華人民共和國土地管理法》 (以下簡稱《土地管理法》) 規定“國家依法實行國有土地有償使用制度”。1990年5月, 國務院進一步出臺《城鎮國有土地使用權出讓和暫行條例》, 明確規定對國有土地的使用權可采取“協議、招標和拍賣”等市場交易方式進行轉讓。1995年6月, 全國人大常委會第十四次會議通過《中華人民共和國擔保法》, 允許國有土地使用權抵押。2004年3月14日, 全國人大第十屆第二次會議審議通過第五次修訂的《中華人民共和國憲法修正案》規定“國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”, 同年11月, 國土資源部在《關于完善征地補償、安置制度的指導意見》中, 將原征地補償最高標準由所征土地年產值的10倍提高到30倍。實際上, 這種“漲價歸公”的做法并未有效補償失地農民的利益, 給日后城中村尤其是“小產權房”治理埋下了隱患。在城市土地產權制度變遷中, 企業迫切希望土地使用權自由流轉, 政府出于維護公有制的主體地位堅持土地國有, 并深化城市土地市場改革以釋放經濟發展活力, 博弈的均衡結果是頒布一系列法律法規來逐步建立土地使用權交易市場, 最終確立“兩權分離”下的土地自由流轉制度。
改革開放后, 中國土地產權制度逐漸向土地使用權市場化方向演變, 但隨著城市化的發展及城鄉土改進程的差異, 出現“同地不同價”的城鄉二元土地市場結構, 其根源在于“同地不同權”。除了城鄉分治的所有權結構外, 更為突出的是城鄉建設用地的不同賦權。相較于城市, 農村集體建設用地權能不足, 使用權、流轉權、收益權和處分權受到嚴格管制, 此即是城鄉二元化土地產權制度。
三、當前城鄉二元化土地產權制度的問題:以深圳“小產權房”為例
從表面上來看, 土地產權屬尚且清晰, 但實踐中卻存在諸多問題。尤其是近年來伴隨城市化的快速擴張, 大量集體土地被征收為國有, “小產權房”治理問題日益突出。由于土地產權多頭管理、主體不清, 以致引發多方利益博弈, 雖然名義上這部分土地已變性為國有, 由政府代管, 但實質上其使用權仍掌握在被征地集體和農民個人手中, 他們在公共用地和宅基地上大肆搭建和擴建違章建筑, 非法出售商品房, 成為城市規劃的“法外之地”。作為制度產物, 日益普遍的“小產權房”現象背后潛藏著土地產權制度更為深層次的矛盾。而深圳作為改革開放的先試先行之地, 其城市化水平伴隨著經濟的騰飛而高速挺進, 所面臨的“小產權房”問題頗具代表性。因此, 本文將重點剖析深圳案例, 以此來反映與思考當前中國城市化背景下日益突出的土地產權制度問題。
(一) 深圳“小產權房”的體制改革歷程
1.“小產權房”占據深圳建筑面積的半壁江山
深圳土地市場經過1992年的統征實現了原特區內土地的國有化, 2004年的統轉實現了原特區外土地的國有化。因此, 在現有法律框架下, 深圳已不存在農村集體用地。但由于城市化進程中土地歷史遺留問題的客觀存在, 其土地的二元管理體制依舊未變。在現代化高樓大廈間, 充斥著大量集體經濟組織附屬下的各種工業用地及“小產權房”建筑, 導致深圳形成了理論上土地國有一元化和實際上土地國有和集體所有二元化的特有現象。
依據相關規定, 深圳政府“歷史遺留違法建筑”, 即符合“一戶一棟”政策下的原當地農民, 可自行建造占地不超過100平方米、建筑面積不超過480平方米的自用住宅, 每人還擁有100平方米的工商用地指標, 每戶還擁有200平方米的公共設施用地指標。凡超出上述指標的建筑以及非法占用國有土地建房的, 被稱為“小產權房”。由于“小產權房”相對商品房價格偏低, 在高額利益驅動下, “小產權房”搶建、加建、擴建和亂建現象成風。截至2011年底, 深圳“小產權房”違法建筑高達37.94萬棟, 建筑面積高達4.05億平方米, 占全市總建筑面積的一半。
2.“小產權房”確權及清理難度大
當前, “小產權房”并非百害而無一利, 城市化進程的推進、農民集體土地收益較低及高房價共同催生“小產權房”壯大的空間, 使其對滿足住房剛性需求發揮了一定作用, 其關鍵問題在于如何在合法、合理途徑上進行處理。 (1) 大面積“小產權房”等違規建筑, 如若采用剛性手段全部拆除, 一是在實際操作上不現實, 造成大量在建、已建的住房建設資金和建筑材料被浪費, 對社會財富造成巨大浪費。二是將對原農村土地產權和集體利益造成更大沖擊, 導致大部分人“無家可歸”, 購房所用積蓄也付之東流, 激化社會矛盾, 嚴重影響社會穩定。三是將造成房地產市場供應緊張, 進而拉高房價, 必須采取其他確權或清理渠道予以解決。因此, “小產權房”能否確權?如何依據現狀與未來城市發展需要進行確權?確權標準如何設定?確權后房屋如何定價都成為關注的焦點。 (2) “小產權房”的管理上存在缺位, 相關部門沒有履行應有的監管責任, 沒有具體的細則出臺。究其原因, 主要是“小產權房”涉及的利益主體頗多, 情況相對復雜, 受法不責眾等觀念的影響, 在解決上無法實現一刀切, 相關部門難以對其管理進行長遠規劃。同時, 由于現行針對“小產權房”的法律法規缺失, 深圳市政府不得不出臺一系列相關的政策法規對管理空白點予以填補, 但這些政策往往缺乏連貫性與穩定性, 甚至凌駕于法律之上, 造成了政策失效。
(二) “小產權房”背后的土地產權制度問題
1. 土地產權主體模糊
中國城市土地產權歸國家所有, 即全民所有制。理論上, 人人都是國有土地的所有者, 但實際上誰都沒有支配權, 土地所有權由中央政府代為行使。曹建海[13]發現, 由于土地資源的分散性, 土地開發利用、出讓轉讓等實際權限均由地方政府實施。而中央與地方政府不同的利益博弈使雙方在土地收益分配中的摩擦不斷 (主要為雙方在土地出讓金分成比例上的矛盾) , 從而導致土地管理效率低下。而關于農村土地產權主體, 曲福田和田光明[6]指出, 《土地管理法》雖提出“農村土地歸農民集體所有”, 但法律對“集體”的邊界卻無明確規定, 其實際經營管理者只能是“村集體經濟組織或者村民委員會”、“農村集體經濟組織或者村民小組”或“鄉 (鎮) 農村集體經濟組織”。由于農村集體經濟組織大多不存在, 鄉 (鎮) 、村的基層政權組織便成了事實上的土地產權所有者。顯然, 這種權、責、利的不對等極易造成村干部濫用權力, 引發嚴重的道德風險。因此, 在集體產權主體虛設, 缺乏人格化產權所有者的情況下, 農民土地權益得不到有效保護。
由于深圳土地產權需要市政府代表國家行使, 而市政府特別是各區政府為增加財政收入和提升經濟指標有很強的激勵大面積征地和實施“造城運動”, 因而近幾年出現土地出讓管理不嚴狀況, 導致土地資源大量流失, 土地調整和優化配置面臨困境。當前, 中國城市土地使用權實際上是集占有權、使用權、部分收益權和處置權于一體的準土地所有權, 這使得土地所有權與土地使用權的界限趨于模糊, 違背了土地所有權與土地使用權“兩權分離”原則, 導致部分群眾對使用權使用年限問題存在誤解。特別是對于被征地農民和村集體而言, 一方面, 村民普遍認為土地自有, 將通過代際傳遞無限保留, 以至于建立在實際掌握于集體和個人手中的國有土地上的“小產權房”雖名義違法而實際上似乎又是合法的存在;另一方面, 原農村集體內部利益分配矛盾會進一步強化。在土地轉征前, 土地產權的主體并未界定清晰, 存在村干部濫用權力獲取集體土地收益的風險, 而轉征后隨著土地增值, 一些房地產開發商開始與被征地村干部勾結, 聯合榨取失地農民村集體公共土地使用權權益。
2. 城鄉土地產權不對等
盡管城鄉土地均實施“兩權分離”的產權制度, 二者使用權的物權屬性卻大相徑庭: (1) 建設用地賦權差異。城市國有建設用地允許機構和個人擁有使用權, 其使用范圍幾乎不做限制, 可自由出租、轉讓;而農村集體建設用地的使用僅限于三類, 即興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉 (鎮) 村公共設施和公益事業建設, 且不允許出租和轉讓。 (2) 土地資本化范圍差異。城市國有建設用地享有擔保抵押權, 而農村僅限于以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地和承包的農村土地及附著于鄉鎮企業廠房等建筑物的建設用地可供抵押, 大面積的耕地、宅基地、自留地和自留山等土地使用權卻不允許抵押。曲福田和田光明[6]認為, 由于產權的不對等, 城鄉土地市場出現“同地不同價”的地權歧視現象。農村集體土地在市場交易中不能享有與國有土地同樣的待遇, 必須通過國有化 (征用) 才能進入城市土地市場。而在土地征收過程中, 失地農民僅享有原有土地用途下的當量收益, 更為可觀的增值收益卻被地方政府和開發商所鯨吞, 這實質上說明農民的土地發展權也被剝奪了。
以深圳為例, 原農村集體土地入市的一般途徑是先由政府出面征地將農村集體用地轉變為國有用地, 再由政府采取招拍掛等方式出讓土地使用權。該方式催生了地方政府對土地財政的依賴, 卻未使農民享有應有的權益: (1) 政府通過土地征用權強制實施土地國有化, 實現土地控制權轉移, 并依據土地原用途對原農民進行直接補償, 而直接補償成本相對于普通征地賠償成本大大降低, 導致農民利益受損。 (2) 征轉補償手續不清、補償協議不完整、補償工作不到位, 部分補償承諾未能兌現。 (3) 政府既沒有對原農村市政基礎設施的建設與投資給予實際的補償, 也沒有將國有化后的基礎設施建設納入統一的規劃與投資。可見, “小產權房”的建設在一定程度上補償了失地農民在征地過程中被剝奪的部分利益和缺位的地方政府市政投資, 因而也可能獲得了地方政府的默許。
四、城市化背景下土地產權制度的改革思路
(一) 英國的經驗與啟發
在路徑依賴作用下, 世界各國在“小產權”領域的制度設計大相徑庭。其中, 英國是西方發達國家中最接近于土地產權公有制的國家, 且土地產權制度運行十分成熟, 對于介乎公私之間的中國特色集體所有制的改革, 具有很好的借鑒作用。因此, 本文重點對英國的土地產權制度進行考察。
在英國, 土地使用權擁有者, 又被稱之為土地持有人或租借人, 其所擁有的土地權利總和為產業權。產業權包括四種:限期保有的土地產業權、限定繼承的土地產業權、無條件繼承的土地產業權、終身保有的土地產業權。其中, 限期保有的土地產業權屬于租業權, 有一定的年限限制, 在租賃期內, 自由保有權人不得隨意干涉, 相關土地產權規定也不得隨意更改。后三種產業權被統一歸類于自由保有的地產權, 也稱為永業權。永業權一般以契約、居住、耕作使用等形式為基礎確定, 是在對某一土地連續居住或使用12年以上所自動視為使用者保有的權利。因此, 盡管從法律層面來說, 英王或國家是土地所有權擁有者, 但永業權持有者卻是實質上的土地擁有者。主體在不違反相關土地法律、法規, 不侵犯他人土地利益的前提下擁有自行利用和處置土地的權利。出于公共利益需要占用私人土地時, 中央政府和各級地方政府以及高速公路、城際軌道、水電公司等國營公司有權強制征地, 并根據征用前的土地市場價格計算相關征用費用。基于有效保障被征地人的合法權益, 近年來, 英國政府在土地征用中逐漸傾向于用較為柔和的平等協商方式, 制定合理補償方案和程序并嚴格執行。
不難看出, 明晰產權是英國確保土地資源合理配置的關鍵, 事實上這也符合科斯定理的邏輯。基于中國公有制占主導的社會主義市場經濟體制背景, 土地的公有制屬性自然難以動搖。在既定產權模式下, 明晰產權主要出于對各權利主體之間利益均衡的考慮, 既強調了土地管理的效率與公平, 也提出了政府在完善產權制度的責任和義務, 因此, 明晰產權應作為下一階段改革的方向。當前亟需對土地產權主體屬性進行清晰的界定和確權登記, 具體包括土地承包經營權和使用權的主體界定, 特別是轉征后的原農村集體公共用地使用權的歸屬問題, 而有關土地初始產權及其變更、轉移和抵押等情況則需一一登記, 并賦予司法上的效力。在此基礎上, 應進一步引入市場機制推動土地流轉, 尤其是農村集體用地的合理流轉。為防止政府濫用強制征地權, 必須對征地程序進行詳細規定, 尤其要在提出征地建議和處理征用相關過程這兩個關鍵點上嚴格把控, 以切實保障失地個人和集體的利益。
(二) 誘致性制度變遷的成功經驗
當前, 城鄉二元化土地產權制度的內在矛盾日益凸顯, 作為映射此矛盾的一面鏡子, 城市“小產權房”亂象成風。因此, 新時期城鄉土地產權制度也急需進行改革, 而城市“小產權房”的治理無疑是一個突破口。縱觀新中國成立以來的土地改革歷史, 每一次重大的土地產權制度改革必然伴隨著一次深刻的土地產權制度變遷。土地產權制度變遷的理論和實踐經驗顯示, 只有誘致性制度變遷才是實現社會進步的最佳方式。下一階段的改革也必須堅持誘致性制度變遷的路徑, 即在堅持明晰產權的土地改革思路下實行由政府和市場微觀經濟主體共同參與的三階段改革模式:
第一階段:規劃引導階段。以政府及相關土地行政管理部門為主體, 通常依據兩個方面的發展情況進行規劃。 (1) 大力吸收借鑒國外有利于增進國內土地資源配置效率的制度安排。 (2) 微觀經濟主體自發安排與創新, 也稱為原發型制度改革。政府要引導和刺激各微觀經濟主體參與到土地產權制度改革中來, 其實質在于以調整、規范外生因素的方向和大小, 從而引出制度變遷內生因素。
第二階段:參與跟進階段。在接受政府規劃和引導后, 得到土地產權制度改革的相關信號, 積極主動參與到改革中來, 了解以明晰產權為核心的改革基本信息及其所可能帶來的潛在利益, 從而深入挖掘對改革的動機、方向、執行力度、有效期限等信息, 并積極醞釀安排創新, 將制度改革所需的潛在力量轉化為實施力量。在這個過程中, 基于對潛在經濟利益的追逐, 以誘致性制度變遷為代表的內生因素開始不斷崛起, 逐漸產生初始行動集團, 主動在市場中承擔起土地管理制度改革任務。
第三階段:推動完善階段。經過參與跟進階段對內生力量的激發后, 以明晰產權為核心的土地產權制度改革的各方面條件逐漸成熟, 政府可以酌情制定土地明晰產權的具體規則, 推出改革階段性方案, 并選取典型地區進行試點考察等方式推進并實施改革。考慮到改革過程可能會遇到各種困難與曲折, 因此, 應以政府及其土地行政管理部門為主導, 為改革創造良好的改革環境, 相機處理各種難題, 并不斷總結經驗教訓。同時, 政府要積極與市場中各微觀主體進行合作, 共同為新制度的形成提供條件。其實質在于將內生作用力與外生作用力有效結合, 推動與完善土地產權制度改革。
五、結論
隨著改革開放不斷深入, 土地使用權和附屬在土地上的各種權利成為大多數公民的主要財產。雖然有關土地權利的法律地位得到提升, 對土地權利的規定日益全面, 但是我國土地權利保護現狀不容樂觀。從法律層面上來說, 《土地管理法》和其他法律條款雖然涵蓋了土地權利, 但是現有政策文件中對土地權利的詮釋存在諸多不一致的地方。立法中的不一致造成實踐中土地權利設定和認定的非統一性。土地權利內容方面, 現階段法律未能依經濟社會發展而進行調整。科學技術的發展使附屬在原有土地產權上的各項經濟權利增多, 單一土地權利已不能適應市場經濟發展需要。此外, 國家土地管理工作集中在對土地使用的管制方面, 而社會主義市場經濟的發展依賴要素的合理流動, 土地權利的不可流動性減弱了市場配置資源的靈活性, 造成社會福利因土地管理缺失而有所減少。
基于上述土地權利保護問題, 本文運用制度變遷理論框架縱向追溯了我國建國以來土地產權制度變遷歷程, 通過剖析深圳“小產權房”案例, 分析了當前我國土地產權制度中存在的問題, 結合英國土地產權制度的實踐和中國土地產權制度變遷的歷史經驗提出了明晰產權的改革思路。本文的主要結論如下: (1) 建國來我國土地產權制度先后經歷了強制性制度變遷—強制性制度變遷—誘致性制度變遷歷程, 未來土地產權制度將繼續向土地使用權市場化方向演變。 (2) 基于理論與案例分析, 本文發現, 當前中國城鄉二元化土地產權制度仍存在土地產權主體模糊和城鄉土地產權不對等的問題。 (3) 進一步明晰產權是我國土地產權制度改革的方向, 因此, 今后的改革應堅持誘致性制度變遷的改革路徑, 構建由政府和市場微觀經濟主體共同參與的土地產權制度改革, 從而充分利用制度變遷的內外力作用。總之, 本文認為, 當前土地產權制度需要的是“改革”而非“革命”。
中國鄉村發現網轉自：財經問題研究 2017年11期
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