——兼議深圳“小產(chǎn)權(quán)房”問題
摘要：本文基于土地產(chǎn)權(quán)制度視角,運用制度變遷理論縱向追溯新中國成立以來土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷歷程,通過剖析深圳"小產(chǎn)權(quán)房"案例,分析當前中國土地產(chǎn)權(quán)制度中存在的問題并結(jié)合英國土地產(chǎn)權(quán)制度的實踐提出改革思路。研究表明,新中國成立以來,中國土地產(chǎn)權(quán)制度先后經(jīng)歷了強制性制度變遷—強制性制度變遷—誘致性制度變遷的過程;在歷次重大制度變遷后,當前中國建立了幾乎獨一無二的城鄉(xiāng)二元化土地產(chǎn)權(quán)制度,但仍存在土地產(chǎn)權(quán)主體模糊和城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不對等的問題,進而使得中國土地產(chǎn)權(quán)制度滯后于當前快速推進的城市化進程,"小產(chǎn)權(quán)房"亂象成風(fēng)。基于制度變遷的理論分析,并結(jié)合對深圳案例及英國土地產(chǎn)權(quán)制度的歸納,筆者認為,進一步明晰產(chǎn)權(quán)是中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向。因此,今后的改革應(yīng)堅持誘致性制度變遷的改革路徑,當前土地產(chǎn)權(quán)制度需要的是"改革"而非"革命"。
一、問題的提出
作為熟稔產(chǎn)權(quán)理論的社會科學(xué)家, 馬克思和恩格斯曾說過:“要想把所有權(quán)作為一種獨立的關(guān)系, 一種特殊的范疇、一種抽象的和永恒的觀念來下定義, 這只能是形而上學(xué)或法學(xué)的幻想”[1]。因此, 中國土地產(chǎn)權(quán)的理論及實踐急需做到與時俱進, 與當前穩(wěn)步推進的各維度體制改革同步。而作為下一階段制度變遷的節(jié)點性文件, 中共十八屆三中全會決議提出了簡政放權(quán)、自由貿(mào)易、財稅體制改革等系列的制度創(chuàng)新, 其中, 土地產(chǎn)權(quán)制度改革又是重中之重———既要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”, 又要“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”。
上述兩條土地產(chǎn)權(quán)改革綱領(lǐng)似乎存在一定的矛盾。一般認為, 農(nóng)村土地集體所有制源自于1982年版《中華人民共和國憲法》的土地產(chǎn)權(quán)制度, 三十多年來該制度維持了一定的均衡狀態(tài)。但隨著城鄉(xiāng)邊界的模糊化, 城市郊區(qū)的農(nóng)村戶口逐步退出農(nóng)村戶籍管理體系, 城郊土地的具體性質(zhì)與產(chǎn)權(quán)歸屬日漸成為當前土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心命題。為此, 黨的十八屆三中全會正式提出:“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。但在現(xiàn)行制度環(huán)境中, 集體所有的農(nóng)村土地很難做到“與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。更大的問題在于, 農(nóng)村集體用地和國有土地轉(zhuǎn)讓時, 其機會成本完全不同, 因而急需進行相關(guān)理論探討。
由于土地產(chǎn)權(quán)制度屬于經(jīng)濟社會的基本制度, 其制度變遷牽一發(fā)而動全身, 因而學(xué)術(shù)界進行了大量探討。姚從容[2]認為, 中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度由人民公社制變遷為家庭承包制, 其實質(zhì)是國家、集體、農(nóng)民之間權(quán)利和利益的再分配。孫圣民[3]發(fā)現(xiàn), 中國農(nóng)村1978年前后土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的實現(xiàn)路徑, 是由貧困農(nóng)民和農(nóng)村干部組成的制度創(chuàng)新團體通過贖買, 進而實現(xiàn)其地方性政策在全國層面的制度化認可。程世勇和李偉群[4]提出, 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的多元化是下一輪制度變遷的方向。針對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題, 蔣永穆和安雅娜[5]認為, 推進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地適度規(guī)模經(jīng)營有助于提升農(nóng)村土地經(jīng)濟效率, 市場化和建立合理的利益分配機制是推動土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。曲福田和田光明[6]指出, 要推動農(nóng)村集體土地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn), 完善使用權(quán)權(quán)能和明晰產(chǎn)權(quán)主體必不可少。梁洪學(xué)和魏震銘[7]探討了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利保護與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)系。在城市“小產(chǎn)權(quán)房”治理問題上, 郭罕卓和蔡繼明[8]認為, “小產(chǎn)權(quán)房”的制度根源在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和不完善的土地產(chǎn)權(quán)制度, 這種制度誘導(dǎo)了村民的集體行動。吳遠來和馬聰聰[9]發(fā)現(xiàn), 盡管政府采取了一系列政策對“小產(chǎn)權(quán)房”進行規(guī)制, 但政策存在價值取向偏離農(nóng)民利益、法律依據(jù)不足和政策法規(guī)不完善等問題, 應(yīng)在明晰土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)制目標基礎(chǔ)上, 采取分類處理、有條件合法化“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)制路徑。黃日生[10]從法經(jīng)濟學(xué)視角分析了“小產(chǎn)權(quán)房”的成因。綜上, 無論是農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)抑或是城市“小產(chǎn)權(quán)房”治理, 均離不開對城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度變遷歷程的縱向追溯及其背后機制的深刻把握, 但現(xiàn)有研究似乎忽略了對城市土地產(chǎn)權(quán)制度變遷機制的研究, 尤其是有關(guān)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)變遷機制的對比分析, 鮮有從制度變遷理論視角提出土地產(chǎn)權(quán)改革的建設(shè)性意見。
二、土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷機制
諾思[11]提出, 制度變遷 (Institution Change) 是指新的制度替代或轉(zhuǎn)換原有制度的演進過程。新中國成立以來, 由于一系列內(nèi)外部因素, 中國土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了多次重大調(diào)整。特別是改革開放以來, 全國人大和中央政府對原有土地產(chǎn)權(quán)制度進行了卓有成效的創(chuàng)新。從短期來看, 土地產(chǎn)權(quán)制度處于較為穩(wěn)定的均衡狀態(tài);而從長期來看, 歷次制度變遷中總會出現(xiàn)一些值得歸納的經(jīng)濟學(xué)規(guī)律。
(一) 制度變遷的理論框架
從制度變遷的政府供給視角看, 制度變遷可分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。其中, 誘致性制度變遷 (Induced Institutional Change) 指為追求由原有制度不均衡所引致的獲利機會, 而自發(fā)倡導(dǎo)的對現(xiàn)行制度的替代或轉(zhuǎn)換模式, 這是一種由局部到整體, 由下至上的演變過程, 不僅需要歷經(jīng)眾多復(fù)雜環(huán)節(jié), 同時也需要較長的時間, 才能真正實現(xiàn)制度的替代或轉(zhuǎn)換。強制性制度變遷 (Imposed Institutional Change) 則是一種與誘致性制度變遷截然不同的模式, 它是以政府命令或法律引導(dǎo)等為手段實行的制度變遷, 強調(diào)制度變遷中政治利益與經(jīng)濟利益有效結(jié)合, 通過自上而下, 整體安排創(chuàng)新推動制度變遷, 由于該種變遷模式具有強制性, 因而很可能導(dǎo)致低效率甚至是無效率。
制度變遷是內(nèi)外力雙重作用的結(jié)果。內(nèi)力也被稱為內(nèi)生因素, 即經(jīng)濟體制內(nèi)部的、純粹由經(jīng)濟因素所決定的力量, 各微觀經(jīng)濟主體追求潛在經(jīng)濟利益的效應(yīng), 該效應(yīng)對經(jīng)濟制度變遷的影響一般依靠經(jīng)濟系統(tǒng)自行的消化與穩(wěn)定, 誘致性制度變遷是內(nèi)力的主要表現(xiàn)。外力也被稱之為外生因素, 主要指政策性因素, 即采用政府及特定利益集團的干預(yù)效應(yīng), 這種效應(yīng)難以形成合理預(yù)期, 容易對經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生巨大沖擊, 強制性制度變遷是外力的主要表現(xiàn)。制度變遷的系統(tǒng)動力學(xué)模型, 如圖1所示。
在圖1中, F1表示內(nèi)生因素作用力, F2表示外生因素的作用力, F表示合成作用力, !、"分別表示各作用力的偏向度, 具體公式表達如下:
從模型來看, 以誘致性制度變遷為代表的內(nèi)生因素及以強制性制度變遷為代表的外生因素是交疊存在、不可分割的。但制度變遷程度將隨著兩種作用力的方向和大小差異, 產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。第一種情況是以內(nèi)生因素作用力為主導(dǎo), 變遷實質(zhì)是以誘致性制度變遷為主, 由于微觀經(jīng)濟主體的努力效應(yīng)具有不確定性, 導(dǎo)致制度變遷所產(chǎn)生的替代或轉(zhuǎn)換效果、時間等因素都難以控制, 二者產(chǎn)生的合力效果也不確定;第二種情況是以外生因素作用力為主導(dǎo), 變遷的實質(zhì)則是以強制性制度變遷為主, 由政府及其土地行政管理部門為主體強制實施, 能在一定程度上控制制度變遷的方向、速度, 相對于內(nèi)生因素具有確定性, 但也可能在具體實施過程中存在利益傾斜, 產(chǎn)生尋租行為, 導(dǎo)致利益分配不公平;第三種情況是內(nèi)生因素作用力與外生因素作用力方向完全相反, 即微觀經(jīng)濟主體努力方向與政府政策完全不一致, 將導(dǎo)致作用力最小, 如圖2所示;第四種情況是內(nèi)生因素作用力與外生因素作用力方向完全相同, 微觀經(jīng)濟主體努力方向與政府政策相一致, 此時所產(chǎn)生的作用力最大, 制度變遷效果最好, 如圖3所示。
由此可知, 制度變遷既離不開以誘致性制度變遷為代表的內(nèi)生因素, 也離不開以強制性制度變遷為代表的外生因素, 任何制度變遷都是二者共同推動作用的結(jié)果。只有充分發(fā)揮政府對制度創(chuàng)新的合理支持, 同時綜合考慮市場及微觀經(jīng)濟主體的真實需要, 才能使二者同方向、同目標以產(chǎn)生推動作用力, 實現(xiàn)制度變遷的最佳效果。
(二) 新中國土地產(chǎn)權(quán)制度變遷及其動力機制
1. 新中國成立初期以私有制為主的強制性制度變遷 (1949—1952年)
新中國成立初期, 在長期戰(zhàn)火的摧殘下, 百業(yè)待興, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)破壞尤其嚴重, 糧食產(chǎn)量不足, 農(nóng)民長期遭受地主的壓迫和剝削, 社會極不穩(wěn)定。為調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性、促進糧食增產(chǎn)增收, 改善經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀, 1950年6月, 《中華人民共和國土地改革法》明確提出, 廢除具有封建剝削性質(zhì)的地主土地所有制, 實行農(nóng)民土地所有制。同年9月, 《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定, 要有步驟地將封建半封建的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。依托國家強大的專政力量, 通過“打土豪、分田地”等強制性制度變遷方式, 農(nóng)村地區(qū)迅速確立了“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制。
實際上, 盡管農(nóng)民熱切渴望獲得土地所有權(quán), 但由于舊中國地主在經(jīng)濟和政治地位上占優(yōu), 雙方實力懸殊, 農(nóng)民只能選擇租佃地主土地耕種, 新中國的成立無疑打破了這一均衡。新生政權(quán)作為無產(chǎn)階級的代表, 傾向于維護農(nóng)民階層利益, 出于國家發(fā)展全局考慮, “打土豪、分田地”也是大勢所趨。最終, 在政府的強力支持下, 農(nóng)民與地主的力量對比發(fā)生逆轉(zhuǎn), 博弈的均衡結(jié)果是地主被徹底消滅, 廣大農(nóng)民獲得土地所有權(quán)。
在城市地區(qū), 為消滅反動勢力, 徹底鏟除其經(jīng)濟基礎(chǔ), 同時團結(jié)民族資本家和民主黨派, 政府強制沒收了外國資本、官僚資本和敵對勢力所占有的土地并使之國有化, 而對城市民族資本占地給予一定程度的認可和保護以支持民族資本主義工商業(yè)發(fā)展。1950年11月, 中央政府頒布《城市郊區(qū)土地改革條例》, 沒收封建地主市郊土地歸國家所有或分配給農(nóng)民耕種, 拉開了城市土地國有化的序幕。鑒于大量宅基地和個體工商戶經(jīng)營用地形式的土地產(chǎn)權(quán)掌握在私人手中, 城市地區(qū)出現(xiàn)以私有制為主、公有制為輔的二元土地產(chǎn)權(quán)并立的情況。
2. 社會主義建設(shè)時期以公有制為主的強制性制度變遷 (1953—1978年)
三年土改產(chǎn)生了良好的制度績效, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速恢復(fù), 城市工商業(yè)欣欣向榮, 初步具備了向社會主義過渡的基礎(chǔ)。為率先進入社會主義初級階段, 中央政府在全國范圍內(nèi)發(fā)動了針對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造, 俗稱“三大改造”。
農(nóng)業(yè)的社會主義改造, 其實質(zhì)是通過建立互助組—初級農(nóng)業(yè)合作社—高級農(nóng)業(yè)合作社的方式逐步將農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到集體手中。1955年11月和1956年6月, 全國人大先后通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》, 進一步剝奪了農(nóng)民土地所有權(quán), 直接將農(nóng)民私人所有的土地轉(zhuǎn)為農(nóng)村合作社集體所有。1958年, 農(nóng)村地區(qū)掀起了熱情高漲的人民公社化運動, 徹底實現(xiàn)了土地等生產(chǎn)資料的公社所有制。1963年, 中央出臺《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》, 將農(nóng)民個人宅基地收歸生產(chǎn)隊集體所有, 確立了中國農(nóng)村土地“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體土地所有制。在該制度下, 土地為公社、大隊和生產(chǎn)隊所有, 農(nóng)民喪失了土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在這一過程中, 政府出于農(nóng)業(yè)社會化大生產(chǎn)的目的, 希望收歸土地所有權(quán)以便集中管控, 農(nóng)民卻希望保留手中的土地所有權(quán)。雙方博弈顯然存在地位不對等, 但政府也必須兼顧農(nóng)民的利益, 最終走出一條偏向政府的間接路線, 即通過農(nóng)業(yè)合作社和人民公社的方式逐步將農(nóng)民土地所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)移到由政府領(lǐng)導(dǎo)的集體手中。
手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造則通過“和平贖買”的方式, 逐漸將掌握在私人手中的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?956年, 中央頒布《關(guān)于目前城市私有房地產(chǎn)基本情況及進行社會主義改造的意見》, 將私人占有城市空地、街基收歸國有, 并嚴格限制私人土地及其附著房屋自由流轉(zhuǎn)。1958年1月6日, 國務(wù)院出臺《國家建設(shè)征用土地辦法》, 明確城市和工業(yè)建設(shè)需要擴大占地面積時, 要按照所征用農(nóng)地年產(chǎn)值的倍數(shù)來進行補償, 為集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋靥峁┍憷?966年, 中央進一步提出將私人宅基地收歸國有。由此, 中國城市地區(qū)確立了土地實質(zhì)由國家所有和分配使用的產(chǎn)權(quán)制度。此輪博弈中, 政府意志勝于個人意志。個人不得不出讓私人土地產(chǎn)權(quán), 這完全符合自上而下的強制性制度變遷的邏輯, 博弈的均衡結(jié)果是土地國有, 統(tǒng)一分配。
3. 改革開放后“兩權(quán)分離”的誘致性制度變遷 (1978年至今)
城鄉(xiāng)一元化土地產(chǎn)權(quán)壟斷制度并未帶來預(yù)期績效, 土地資源利用低效, 工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯不前, 在文化大革命的沖擊下, 國民經(jīng)濟已是千瘡百孔。人民寄希望于新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以解放和發(fā)展生產(chǎn)力, 因而土地產(chǎn)權(quán)成為各方關(guān)注和爭論的焦點。1978年安徽鳳陽縣小崗村18位農(nóng)戶率先承包土地, 拉開了農(nóng)村土地改革的序幕。十一屆三中全會上, 鄧小平提出并主張實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制, 1983年正式在全國農(nóng)村地區(qū)推行, 年底實行包干到戶的農(nóng)戶占到全部農(nóng)戶的98%左右, 家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地總面積的97%左右, 基本實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。2002年全國人大常委會通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》, 進一步明確界定了農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)。隨著農(nóng)村土地改革的深化, 土地流轉(zhuǎn)不足日益成為制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。為此, 十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》, 強調(diào)“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能, 依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利;加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù), 建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”, 標志著中國農(nóng)村土地步入自由流轉(zhuǎn)時代。
改革開放初期, 盡管中國廣大農(nóng)村地區(qū)迅速完成兩權(quán)分離, 但城市的土地所有權(quán)和使用權(quán)仍由國家高度壟斷, 土地使用由國家劃撥, 其流轉(zhuǎn)更是受到嚴格管制。單一的土地產(chǎn)權(quán)制度嚴重妨礙了城市土地資源的合理利用, 成為商品經(jīng)濟發(fā)展的“攔路虎”。此時, 深圳和上海先后在實踐中探索出城市土地自由流轉(zhuǎn)的若干辦法, 并取得良好的實踐成效。在此背景下, 國家開始主動考慮對傳統(tǒng)的城市土地產(chǎn)權(quán)制度做出必要的修正。1988年4月, 中央通過《中華人民共和國憲法修正案》, 直接刪除了“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”中“出租”二字, 并增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的內(nèi)容, 從而為城市土地的出租和轉(zhuǎn)讓“放行”。同年12月, 《中華人民共和國土地管理法》 (以下簡稱《土地管理法》) 規(guī)定“國家依法實行國有土地有償使用制度”。1990年5月, 國務(wù)院進一步出臺《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和暫行條例》, 明確規(guī)定對國有土地的使用權(quán)可采取“協(xié)議、招標和拍賣”等市場交易方式進行轉(zhuǎn)讓。1995年6月, 全國人大常委會第十四次會議通過《中華人民共和國擔保法》, 允許國有土地使用權(quán)抵押。2004年3月14日, 全國人大第十屆第二次會議審議通過第五次修訂的《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定“國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”, 同年11月, 國土資源部在《關(guān)于完善征地補償、安置制度的指導(dǎo)意見》中, 將原征地補償最高標準由所征土地年產(chǎn)值的10倍提高到30倍。實際上, 這種“漲價歸公”的做法并未有效補償失地農(nóng)民的利益, 給日后城中村尤其是“小產(chǎn)權(quán)房”治理埋下了隱患。在城市土地產(chǎn)權(quán)制度變遷中, 企業(yè)迫切希望土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn), 政府出于維護公有制的主體地位堅持土地國有, 并深化城市土地市場改革以釋放經(jīng)濟發(fā)展活力, 博弈的均衡結(jié)果是頒布一系列法律法規(guī)來逐步建立土地使用權(quán)交易市場, 最終確立“兩權(quán)分離”下的土地自由流轉(zhuǎn)制度。
改革開放后, 中國土地產(chǎn)權(quán)制度逐漸向土地使用權(quán)市場化方向演變, 但隨著城市化的發(fā)展及城鄉(xiāng)土改進程的差異, 出現(xiàn)“同地不同價”的城鄉(xiāng)二元土地市場結(jié)構(gòu), 其根源在于“同地不同權(quán)”。除了城鄉(xiāng)分治的所有權(quán)結(jié)構(gòu)外, 更為突出的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的不同賦權(quán)。相較于城市, 農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能不足, 使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)受到嚴格管制, 此即是城鄉(xiāng)二元化土地產(chǎn)權(quán)制度。
三、當前城鄉(xiāng)二元化土地產(chǎn)權(quán)制度的問題:以深圳“小產(chǎn)權(quán)房”為例
從表面上來看, 土地產(chǎn)權(quán)屬尚且清晰, 但實踐中卻存在諸多問題。尤其是近年來伴隨城市化的快速擴張, 大量集體土地被征收為國有, “小產(chǎn)權(quán)房”治理問題日益突出。由于土地產(chǎn)權(quán)多頭管理、主體不清, 以致引發(fā)多方利益博弈, 雖然名義上這部分土地已變性為國有, 由政府代管, 但實質(zhì)上其使用權(quán)仍掌握在被征地集體和農(nóng)民個人手中, 他們在公共用地和宅基地上大肆搭建和擴建違章建筑, 非法出售商品房, 成為城市規(guī)劃的“法外之地”。作為制度產(chǎn)物, 日益普遍的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象背后潛藏著土地產(chǎn)權(quán)制度更為深層次的矛盾。而深圳作為改革開放的先試先行之地, 其城市化水平伴隨著經(jīng)濟的騰飛而高速挺進, 所面臨的“小產(chǎn)權(quán)房”問題頗具代表性。因此, 本文將重點剖析深圳案例, 以此來反映與思考當前中國城市化背景下日益突出的土地產(chǎn)權(quán)制度問題。
(一) 深圳“小產(chǎn)權(quán)房”的體制改革歷程
1.“小產(chǎn)權(quán)房”占據(jù)深圳建筑面積的半壁江山
深圳土地市場經(jīng)過1992年的統(tǒng)征實現(xiàn)了原特區(qū)內(nèi)土地的國有化, 2004年的統(tǒng)轉(zhuǎn)實現(xiàn)了原特區(qū)外土地的國有化。因此, 在現(xiàn)有法律框架下, 深圳已不存在農(nóng)村集體用地。但由于城市化進程中土地歷史遺留問題的客觀存在, 其土地的二元管理體制依舊未變。在現(xiàn)代化高樓大廈間, 充斥著大量集體經(jīng)濟組織附屬下的各種工業(yè)用地及“小產(chǎn)權(quán)房”建筑, 導(dǎo)致深圳形成了理論上土地國有一元化和實際上土地國有和集體所有二元化的特有現(xiàn)象。
依據(jù)相關(guān)規(guī)定, 深圳政府“歷史遺留違法建筑”, 即符合“一戶一棟”政策下的原當?shù)剞r(nóng)民, 可自行建造占地不超過100平方米、建筑面積不超過480平方米的自用住宅, 每人還擁有100平方米的工商用地指標, 每戶還擁有200平方米的公共設(shè)施用地指標。凡超出上述指標的建筑以及非法占用國有土地建房的, 被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。由于“小產(chǎn)權(quán)房”相對商品房價格偏低, 在高額利益驅(qū)動下, “小產(chǎn)權(quán)房”搶建、加建、擴建和亂建現(xiàn)象成風(fēng)。截至2011年底, 深圳“小產(chǎn)權(quán)房”違法建筑高達37.94萬棟, 建筑面積高達4.05億平方米, 占全市總建筑面積的一半。
2.“小產(chǎn)權(quán)房”確權(quán)及清理難度大
當前, “小產(chǎn)權(quán)房”并非百害而無一利, 城市化進程的推進、農(nóng)民集體土地收益較低及高房價共同催生“小產(chǎn)權(quán)房”壯大的空間, 使其對滿足住房剛性需求發(fā)揮了一定作用, 其關(guān)鍵問題在于如何在合法、合理途徑上進行處理。 (1) 大面積“小產(chǎn)權(quán)房”等違規(guī)建筑, 如若采用剛性手段全部拆除, 一是在實際操作上不現(xiàn)實, 造成大量在建、已建的住房建設(shè)資金和建筑材料被浪費, 對社會財富造成巨大浪費。二是將對原農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和集體利益造成更大沖擊, 導(dǎo)致大部分人“無家可歸”, 購房所用積蓄也付之東流, 激化社會矛盾, 嚴重影響社會穩(wěn)定。三是將造成房地產(chǎn)市場供應(yīng)緊張, 進而拉高房價, 必須采取其他確權(quán)或清理渠道予以解決。因此, “小產(chǎn)權(quán)房”能否確權(quán)?如何依據(jù)現(xiàn)狀與未來城市發(fā)展需要進行確權(quán)?確權(quán)標準如何設(shè)定?確權(quán)后房屋如何定價都成為關(guān)注的焦點。 (2) “小產(chǎn)權(quán)房”的管理上存在缺位, 相關(guān)部門沒有履行應(yīng)有的監(jiān)管責任, 沒有具體的細則出臺。究其原因, 主要是“小產(chǎn)權(quán)房”涉及的利益主體頗多, 情況相對復(fù)雜, 受法不責眾等觀念的影響, 在解決上無法實現(xiàn)一刀切, 相關(guān)部門難以對其管理進行長遠規(guī)劃。同時, 由于現(xiàn)行針對“小產(chǎn)權(quán)房”的法律法規(guī)缺失, 深圳市政府不得不出臺一系列相關(guān)的政策法規(guī)對管理空白點予以填補, 但這些政策往往缺乏連貫性與穩(wěn)定性, 甚至凌駕于法律之上, 造成了政策失效。
(二) “小產(chǎn)權(quán)房”背后的土地產(chǎn)權(quán)制度問題
1. 土地產(chǎn)權(quán)主體模糊
中國城市土地產(chǎn)權(quán)歸國家所有, 即全民所有制。理論上, 人人都是國有土地的所有者, 但實際上誰都沒有支配權(quán), 土地所有權(quán)由中央政府代為行使。曹建海[13]發(fā)現(xiàn), 由于土地資源的分散性, 土地開發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓等實際權(quán)限均由地方政府實施。而中央與地方政府不同的利益博弈使雙方在土地收益分配中的摩擦不斷 (主要為雙方在土地出讓金分成比例上的矛盾) , 從而導(dǎo)致土地管理效率低下。而關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體, 曲福田和田光明[6]指出, 《土地管理法》雖提出“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”, 但法律對“集體”的邊界卻無明確規(guī)定, 其實際經(jīng)營管理者只能是“村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組”或“鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大多不存在, 鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村的基層政權(quán)組織便成了事實上的土地產(chǎn)權(quán)所有者。顯然, 這種權(quán)、責、利的不對等極易造成村干部濫用權(quán)力, 引發(fā)嚴重的道德風(fēng)險。因此, 在集體產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè), 缺乏人格化產(chǎn)權(quán)所有者的情況下, 農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效保護。
由于深圳土地產(chǎn)權(quán)需要市政府代表國家行使, 而市政府特別是各區(qū)政府為增加財政收入和提升經(jīng)濟指標有很強的激勵大面積征地和實施“造城運動”, 因而近幾年出現(xiàn)土地出讓管理不嚴狀況, 導(dǎo)致土地資源大量流失, 土地調(diào)整和優(yōu)化配置面臨困境。當前, 中國城市土地使用權(quán)實際上是集占有權(quán)、使用權(quán)、部分收益權(quán)和處置權(quán)于一體的準土地所有權(quán), 這使得土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的界限趨于模糊, 違背了土地所有權(quán)與土地使用權(quán)“兩權(quán)分離”原則, 導(dǎo)致部分群眾對使用權(quán)使用年限問題存在誤解。特別是對于被征地農(nóng)民和村集體而言, 一方面, 村民普遍認為土地自有, 將通過代際傳遞無限保留, 以至于建立在實際掌握于集體和個人手中的國有土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”雖名義違法而實際上似乎又是合法的存在;另一方面, 原農(nóng)村集體內(nèi)部利益分配矛盾會進一步強化。在土地轉(zhuǎn)征前, 土地產(chǎn)權(quán)的主體并未界定清晰, 存在村干部濫用權(quán)力獲取集體土地收益的風(fēng)險, 而轉(zhuǎn)征后隨著土地增值, 一些房地產(chǎn)開發(fā)商開始與被征地村干部勾結(jié), 聯(lián)合榨取失地農(nóng)民村集體公共土地使用權(quán)權(quán)益。
2. 城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不對等
盡管城鄉(xiāng)土地均實施“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)制度, 二者使用權(quán)的物權(quán)屬性卻大相徑庭: (1) 建設(shè)用地賦權(quán)差異。城市國有建設(shè)用地允許機構(gòu)和個人擁有使用權(quán), 其使用范圍幾乎不做限制, 可自由出租、轉(zhuǎn)讓;而農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用僅限于三類, 即興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè), 且不允許出租和轉(zhuǎn)讓。 (2) 土地資本化范圍差異。城市國有建設(shè)用地享有擔保抵押權(quán), 而農(nóng)村僅限于以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地和承包的農(nóng)村土地及附著于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房等建筑物的建設(shè)用地可供抵押, 大面積的耕地、宅基地、自留地和自留山等土地使用權(quán)卻不允許抵押。曲福田和田光明[6]認為, 由于產(chǎn)權(quán)的不對等, 城鄉(xiāng)土地市場出現(xiàn)“同地不同價”的地權(quán)歧視現(xiàn)象。農(nóng)村集體土地在市場交易中不能享有與國有土地同樣的待遇, 必須通過國有化 (征用) 才能進入城市土地市場。而在土地征收過程中, 失地農(nóng)民僅享有原有土地用途下的當量收益, 更為可觀的增值收益卻被地方政府和開發(fā)商所鯨吞, 這實質(zhì)上說明農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)也被剝奪了。
以深圳為例, 原農(nóng)村集體土地入市的一般途徑是先由政府出面征地將農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲杏玫? 再由政府采取招拍掛等方式出讓土地使用權(quán)。該方式催生了地方政府對土地財政的依賴, 卻未使農(nóng)民享有應(yīng)有的權(quán)益: (1) 政府通過土地征用權(quán)強制實施土地國有化, 實現(xiàn)土地控制權(quán)轉(zhuǎn)移, 并依據(jù)土地原用途對原農(nóng)民進行直接補償, 而直接補償成本相對于普通征地賠償成本大大降低, 導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。 (2) 征轉(zhuǎn)補償手續(xù)不清、補償協(xié)議不完整、補償工作不到位, 部分補償承諾未能兌現(xiàn)。 (3) 政府既沒有對原農(nóng)村市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與投資給予實際的補償, 也沒有將國有化后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入統(tǒng)一的規(guī)劃與投資。可見, “小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)在一定程度上補償了失地農(nóng)民在征地過程中被剝奪的部分利益和缺位的地方政府市政投資, 因而也可能獲得了地方政府的默許。
四、城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)制度的改革思路
(一) 英國的經(jīng)驗與啟發(fā)
在路徑依賴作用下, 世界各國在“小產(chǎn)權(quán)”領(lǐng)域的制度設(shè)計大相徑庭。其中, 英國是西方發(fā)達國家中最接近于土地產(chǎn)權(quán)公有制的國家, 且土地產(chǎn)權(quán)制度運行十分成熟, 對于介乎公私之間的中國特色集體所有制的改革, 具有很好的借鑒作用。因此, 本文重點對英國的土地產(chǎn)權(quán)制度進行考察。
在英國, 土地使用權(quán)擁有者, 又被稱之為土地持有人或租借人, 其所擁有的土地權(quán)利總和為產(chǎn)業(yè)權(quán)。產(chǎn)業(yè)權(quán)包括四種:限期保有的土地產(chǎn)業(yè)權(quán)、限定繼承的土地產(chǎn)業(yè)權(quán)、無條件繼承的土地產(chǎn)業(yè)權(quán)、終身保有的土地產(chǎn)業(yè)權(quán)。其中, 限期保有的土地產(chǎn)業(yè)權(quán)屬于租業(yè)權(quán), 有一定的年限限制, 在租賃期內(nèi), 自由保有權(quán)人不得隨意干涉, 相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定也不得隨意更改。后三種產(chǎn)業(yè)權(quán)被統(tǒng)一歸類于自由保有的地產(chǎn)權(quán), 也稱為永業(yè)權(quán)。永業(yè)權(quán)一般以契約、居住、耕作使用等形式為基礎(chǔ)確定, 是在對某一土地連續(xù)居住或使用12年以上所自動視為使用者保有的權(quán)利。因此, 盡管從法律層面來說, 英王或國家是土地所有權(quán)擁有者, 但永業(yè)權(quán)持有者卻是實質(zhì)上的土地擁有者。主體在不違反相關(guān)土地法律、法規(guī), 不侵犯他人土地利益的前提下?lián)碛凶孕欣煤吞幹猛恋氐臋?quán)利。出于公共利益需要占用私人土地時, 中央政府和各級地方政府以及高速公路、城際軌道、水電公司等國營公司有權(quán)強制征地, 并根據(jù)征用前的土地市場價格計算相關(guān)征用費用。基于有效保障被征地人的合法權(quán)益, 近年來, 英國政府在土地征用中逐漸傾向于用較為柔和的平等協(xié)商方式, 制定合理補償方案和程序并嚴格執(zhí)行。
不難看出, 明晰產(chǎn)權(quán)是英國確保土地資源合理配置的關(guān)鍵, 事實上這也符合科斯定理的邏輯。基于中國公有制占主導(dǎo)的社會主義市場經(jīng)濟體制背景, 土地的公有制屬性自然難以動搖。在既定產(chǎn)權(quán)模式下, 明晰產(chǎn)權(quán)主要出于對各權(quán)利主體之間利益均衡的考慮, 既強調(diào)了土地管理的效率與公平, 也提出了政府在完善產(chǎn)權(quán)制度的責任和義務(wù), 因此, 明晰產(chǎn)權(quán)應(yīng)作為下一階段改革的方向。當前亟需對土地產(chǎn)權(quán)主體屬性進行清晰的界定和確權(quán)登記, 具體包括土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的主體界定, 特別是轉(zhuǎn)征后的原農(nóng)村集體公共用地使用權(quán)的歸屬問題, 而有關(guān)土地初始產(chǎn)權(quán)及其變更、轉(zhuǎn)移和抵押等情況則需一一登記, 并賦予司法上的效力。在此基礎(chǔ)上, 應(yīng)進一步引入市場機制推動土地流轉(zhuǎn), 尤其是農(nóng)村集體用地的合理流轉(zhuǎn)。為防止政府濫用強制征地權(quán), 必須對征地程序進行詳細規(guī)定, 尤其要在提出征地建議和處理征用相關(guān)過程這兩個關(guān)鍵點上嚴格把控, 以切實保障失地個人和集體的利益。
(二) 誘致性制度變遷的成功經(jīng)驗
當前, 城鄉(xiāng)二元化土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在矛盾日益凸顯, 作為映射此矛盾的一面鏡子, 城市“小產(chǎn)權(quán)房”亂象成風(fēng)。因此, 新時期城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度也急需進行改革, 而城市“小產(chǎn)權(quán)房”的治理無疑是一個突破口。縱觀新中國成立以來的土地改革歷史, 每一次重大的土地產(chǎn)權(quán)制度改革必然伴隨著一次深刻的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷。土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的理論和實踐經(jīng)驗顯示, 只有誘致性制度變遷才是實現(xiàn)社會進步的最佳方式。下一階段的改革也必須堅持誘致性制度變遷的路徑, 即在堅持明晰產(chǎn)權(quán)的土地改革思路下實行由政府和市場微觀經(jīng)濟主體共同參與的三階段改革模式:
第一階段:規(guī)劃引導(dǎo)階段。以政府及相關(guān)土地行政管理部門為主體, 通常依據(jù)兩個方面的發(fā)展情況進行規(guī)劃。 (1) 大力吸收借鑒國外有利于增進國內(nèi)土地資源配置效率的制度安排。 (2) 微觀經(jīng)濟主體自發(fā)安排與創(chuàng)新, 也稱為原發(fā)型制度改革。政府要引導(dǎo)和刺激各微觀經(jīng)濟主體參與到土地產(chǎn)權(quán)制度改革中來, 其實質(zhì)在于以調(diào)整、規(guī)范外生因素的方向和大小, 從而引出制度變遷內(nèi)生因素。
第二階段:參與跟進階段。在接受政府規(guī)劃和引導(dǎo)后, 得到土地產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)信號, 積極主動參與到改革中來, 了解以明晰產(chǎn)權(quán)為核心的改革基本信息及其所可能帶來的潛在利益, 從而深入挖掘?qū)Ω母锏膭訖C、方向、執(zhí)行力度、有效期限等信息, 并積極醞釀安排創(chuàng)新, 將制度改革所需的潛在力量轉(zhuǎn)化為實施力量。在這個過程中, 基于對潛在經(jīng)濟利益的追逐, 以誘致性制度變遷為代表的內(nèi)生因素開始不斷崛起, 逐漸產(chǎn)生初始行動集團, 主動在市場中承擔起土地管理制度改革任務(wù)。
第三階段:推動完善階段。經(jīng)過參與跟進階段對內(nèi)生力量的激發(fā)后, 以明晰產(chǎn)權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)制度改革的各方面條件逐漸成熟, 政府可以酌情制定土地明晰產(chǎn)權(quán)的具體規(guī)則, 推出改革階段性方案, 并選取典型地區(qū)進行試點考察等方式推進并實施改革。考慮到改革過程可能會遇到各種困難與曲折, 因此, 應(yīng)以政府及其土地行政管理部門為主導(dǎo), 為改革創(chuàng)造良好的改革環(huán)境, 相機處理各種難題, 并不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。同時, 政府要積極與市場中各微觀主體進行合作, 共同為新制度的形成提供條件。其實質(zhì)在于將內(nèi)生作用力與外生作用力有效結(jié)合, 推動與完善土地產(chǎn)權(quán)制度改革。
五、結(jié)論
隨著改革開放不斷深入, 土地使用權(quán)和附屬在土地上的各種權(quán)利成為大多數(shù)公民的主要財產(chǎn)。雖然有關(guān)土地權(quán)利的法律地位得到提升, 對土地權(quán)利的規(guī)定日益全面, 但是我國土地權(quán)利保護現(xiàn)狀不容樂觀。從法律層面上來說, 《土地管理法》和其他法律條款雖然涵蓋了土地權(quán)利, 但是現(xiàn)有政策文件中對土地權(quán)利的詮釋存在諸多不一致的地方。立法中的不一致造成實踐中土地權(quán)利設(shè)定和認定的非統(tǒng)一性。土地權(quán)利內(nèi)容方面, 現(xiàn)階段法律未能依經(jīng)濟社會發(fā)展而進行調(diào)整。科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使附屬在原有土地產(chǎn)權(quán)上的各項經(jīng)濟權(quán)利增多, 單一土地權(quán)利已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要。此外, 國家土地管理工作集中在對土地使用的管制方面, 而社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展依賴要素的合理流動, 土地權(quán)利的不可流動性減弱了市場配置資源的靈活性, 造成社會福利因土地管理缺失而有所減少。
基于上述土地權(quán)利保護問題, 本文運用制度變遷理論框架縱向追溯了我國建國以來土地產(chǎn)權(quán)制度變遷歷程, 通過剖析深圳“小產(chǎn)權(quán)房”案例, 分析了當前我國土地產(chǎn)權(quán)制度中存在的問題, 結(jié)合英國土地產(chǎn)權(quán)制度的實踐和中國土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史經(jīng)驗提出了明晰產(chǎn)權(quán)的改革思路。本文的主要結(jié)論如下: (1) 建國來我國土地產(chǎn)權(quán)制度先后經(jīng)歷了強制性制度變遷—強制性制度變遷—誘致性制度變遷歷程, 未來土地產(chǎn)權(quán)制度將繼續(xù)向土地使用權(quán)市場化方向演變。 (2) 基于理論與案例分析, 本文發(fā)現(xiàn), 當前中國城鄉(xiāng)二元化土地產(chǎn)權(quán)制度仍存在土地產(chǎn)權(quán)主體模糊和城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不對等的問題。 (3) 進一步明晰產(chǎn)權(quán)是我國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向, 因此, 今后的改革應(yīng)堅持誘致性制度變遷的改革路徑, 構(gòu)建由政府和市場微觀經(jīng)濟主體共同參與的土地產(chǎn)權(quán)制度改革, 從而充分利用制度變遷的內(nèi)外力作用。總之, 本文認為, 當前土地產(chǎn)權(quán)制度需要的是“改革”而非“革命”。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財經(jīng)問題研究 2017年11期
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