據(jù)8月22日早晨的新聞報(bào)道，全國人大常委會法制工作委員會發(fā)言人臧鐵偉近日介紹，即將召開的十三屆全國人大常委會第十二次會議將審議土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，其已經(jīng)經(jīng)過多次審議，廣泛征求了各方面意見，比較成熟，有望在這次會議上審議通過。作者可能了解不全面，似乎修法只是增加了集體建設(shè)用地不用征用為國有就可以進(jìn)入建設(shè)用地市場。還是要在地方政府行政壟斷的寡頭市場上招拍掛。農(nóng)民的土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)改革，并沒有深入觸及。土地資源仍然要計(jì)劃配置，沒有土地要素向市場化配置改革的意向。規(guī)劃法修改也加強(qiáng)了政府行政管制和計(jì)劃管理土地的意圖，而對建設(shè)權(quán)的既放開鼓勵(lì)投資建設(shè)創(chuàng)業(yè)，又如何規(guī)劃管理好，并沒有加以考慮。
修法實(shí)際上是重要的體制改革，法律應(yīng)當(dāng)?shù)谌狡鸩荩粦?yīng)當(dāng)由部門主導(dǎo)起草；應(yīng)當(dāng)社會廣泛討論，聽取各方不同意見，使新法律能夠保障改革的推進(jìn)和深化，而不能又成為下一步阻滯改革的障礙。因此，特別發(fā)表此文，闡明觀點(diǎn)，緊急致全國人大常委會在修法時(shí)加以參考。
我們在修法時(shí)需要討論清楚這樣一些問題：土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)不應(yīng)賦以交易權(quán)和建設(shè)權(quán)？土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期是中長期為宜，還是久遠(yuǎn)期為宜？耕地紅線和建設(shè)用地指標(biāo)管理，這種土地資源配置中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和保留嗎？農(nóng)村土地改革，耕地放開交易等，會造成糧食生產(chǎn)不穩(wěn)定，危及糧食安全嗎？鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)振興，以大拆大建、幾十層住宅為主，還是以鄉(xiāng)村再造，居住一戶建為重？筆者在這些問題的辯論中，從經(jīng)濟(jì)學(xué)道理，從國際比較，從中國的實(shí)踐，提出了自己的立法、修法的思考、看法和政策建議。
1.給不給農(nóng)民真正的土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)？
目前，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革方面，雖然大家對農(nóng)村土地在使用權(quán)方面需要確權(quán)基本取得了一致的認(rèn)識，實(shí)踐上也在推動(dòng)。但是，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)的年期是長遠(yuǎn)期，還是中長期？使用財(cái)產(chǎn)權(quán)中，是允許交易，還是限制交易，也即有沒有交易權(quán)？仍然有爭論。
1.1三農(nóng)活力：土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革最為關(guān)鍵
有的學(xué)者高度評價(jià)這樣一種土地產(chǎn)權(quán)體制和配置過程，即中國農(nóng)民土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有確權(quán)，地方政府可以低補(bǔ)償強(qiáng)制征用農(nóng)村集體土地；征用后高價(jià)招拍掛，出讓收入投資于城市建設(shè)和擴(kuò)大；也形成和完成房地產(chǎn)商的資本積累，城鎮(zhèn)居民也因此獲得豐厚的財(cái)富。這對中國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。[1]這完全忽視了這一體制對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的轉(zhuǎn)移，造成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入等差距，以及出現(xiàn)農(nóng)民收入低下與工業(yè)生產(chǎn)能力過剩的嚴(yán)重失衡。
如在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題上，我們面臨著四個(gè)問題。
一是雖然在憲法中規(guī)定城鎮(zhèn)土地國有，農(nóng)村和城郊土地農(nóng)民集體所有，但是，農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)移配置到城鎮(zhèn)，違背不同所有制之間物的交換要平等和等價(jià)的原則，不是平等由市場交易方式進(jìn)行，而是強(qiáng)制補(bǔ)償征用的方式取得。集體農(nóng)民所有的土地，實(shí)際上被當(dāng)成國有土地，想什么時(shí)候拿就什么時(shí)候拿，想拿多少就拿多少，土地微薄的補(bǔ)償水平由政府來定，而土地特別豐厚的出讓利益由政府獲得。這連馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)不同所有制之間，物的交易要等價(jià)交換原則都不符合。[2]實(shí)際是一種所有制對另一種所有制利益，城市對農(nóng)村利益，工業(yè)對農(nóng)業(yè)利益，市民對農(nóng)民利益的大幅度轉(zhuǎn)移。這種體制內(nèi)在地造成了這樣的格局：城市發(fā)展現(xiàn)代、農(nóng)村發(fā)展凋敝、市民收入較高，村民收入過低，市民財(cái)產(chǎn)性收入及財(cái)富多、農(nóng)民無財(cái)產(chǎn)性收入和財(cái)富很少。
二是土地集體所有對每個(gè)農(nóng)民來講，在許多農(nóng)村中其權(quán)利往往被虛置。農(nóng)村土地集體所有的代表是誰？（1）其不是一級有產(chǎn)權(quán)債權(quán)等責(zé)任和利益的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的組織，而是村民自治社區(qū)社會性質(zhì)的組織。這種社會性質(zhì)的組織，代表村民擁有土地的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，性質(zhì)上就錯(cuò)位。（2）土地是農(nóng)民人口的，而人口生老病死，向城市轉(zhuǎn)移，集體土地產(chǎn)權(quán)與個(gè)體人口變動(dòng)之間的匹配極不穩(wěn)定。勞動(dòng)力出外務(wù)工，子女們隨著上學(xué)在外地就業(yè)，人口可能向外流動(dòng)和遷移，其在集體土地的產(chǎn)權(quán)如何界定。如果說外出的土地收回，幾十年后村里就剩了幾個(gè)老人，難道全村的土地都?xì)w他們幾個(gè)人所有了不成？（3）農(nóng)村土地集體所有被虛化和異化。許多農(nóng)村中，因?yàn)榍鄩涯耆送獬鰟?wù)工，村委會強(qiáng)勢家族把持等原因，村民集體所有土地委托村委會代理時(shí)，發(fā)生了村委會內(nèi)部或者強(qiáng)勢人控制，其村黨政組織代理人私利侵害全體村民利益道德風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。從中國農(nóng)村實(shí)際發(fā)生的情況看，村干部自己多分土地、多分給家族親屬、私自轉(zhuǎn)租土轉(zhuǎn)賣地、貪污租賣錢款、從中吃取回扣等問題普遍存在。
三是土地可以確權(quán)，但不能交易，這造成有關(guān)的市場經(jīng)濟(jì)無法運(yùn)轉(zhuǎn)。市場經(jīng)濟(jì)中，交易是產(chǎn)權(quán)的最基本權(quán)力。沒有交易權(quán)的產(chǎn)權(quán)，是市場經(jīng)濟(jì)不能運(yùn)行的虛設(shè)。（1）不論何種理由，如果土地是要素，其不能交易，就無法定價(jià)，經(jīng)濟(jì)價(jià)值就無法計(jì)量。農(nóng)民建設(shè)了自己的住宅和其他經(jīng)營項(xiàng)目，其連帶土地與地面建筑，價(jià)格是多少？形成的GDP如何測算？在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地沒有價(jià)值，那么農(nóng)民家庭建設(shè)了一個(gè)庭院，他有多少財(cái)富，也無法計(jì)量。因?yàn)椴荒芙灰椎奈铮恢靛X，是垃圾資產(chǎn)。（2）土地不能定價(jià)，就無法真正抵押，從而獲得信貸資金進(jìn)入。雖然中央三令五申讓金融機(jī)構(gòu)給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村其他創(chuàng)業(yè)貸款，但是土地不能交易，如果不能還本付息，銀行則不能出售抵押土地而止損，以防范風(fēng)險(xiǎn)；而前述的不能交易則不能定價(jià)，不能定價(jià)如何確定抵押物的價(jià)值？銀行怎么確定放款多少？（3）農(nóng)村土地不能交易，也因土地?zé)o法定價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)太大，資金所有者也不愿意投資農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。假如投資入股于農(nóng)村的農(nóng)場、農(nóng)家樂等項(xiàng)目時(shí)，資金投入方與土地投入方的投入量及比例如何計(jì)算？而當(dāng)投資者想通過出售自己股權(quán)退出時(shí)，由于土地不能交易，無法退出。如果項(xiàng)目破產(chǎn)清算，不能交易，則無法破產(chǎn)。這使得土地所有者，在經(jīng)營上會有持無恐，為所欲為。因?yàn)槠飘a(chǎn)其土地資產(chǎn)不能交易而沒有損失。
土地確權(quán)，但不能交易，或者實(shí)際上等于農(nóng)民還是沒有財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，或者導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無法順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。
四是土地產(chǎn)權(quán)年期不確定和過短，無恒產(chǎn)而無恒心。我們無論是農(nóng)村集體土地，還是城鎮(zhèn)國有土地，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，農(nóng)村耕地時(shí)間最長30年；農(nóng)民宅地沒有說時(shí)間，但如果上學(xué)畢業(yè)去城市，其他原因向城市遷移，使用人去世等等，都面臨著收回宅地的可能；林地使用期也大多是50年；農(nóng)村水塘和荒地坡地等，家庭和村外人若想利用則出租，而沒有使用財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移；其他建設(shè)用地，即使集體通過規(guī)劃部門規(guī)劃、土地部門批準(zhǔn)和建設(shè)部門規(guī)定等難關(guān)，也不能擅自出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，而只能出租使用權(quán)，大多10到20年，最長一般也不超過40年。
潛意識中似乎有這樣一種約定：土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短越是社會主義，越長越是資本主義；在70年以內(nèi)是社會主義，70年以上就是資本主義。土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短，越是存在這樣一些無法克服的問題：（1）土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短，越無投入和經(jīng)營的恒心。在農(nóng)業(yè)和林業(yè)方面，短期掠奪地力，賺快錢，長期不穩(wěn)定投入農(nóng)林基礎(chǔ)設(shè)施，到期提前砍伐林木、拆掉投入設(shè)施。（2）中國處在一個(gè)經(jīng)濟(jì)開放的狀態(tài)中，世界經(jīng)濟(jì)體系中大多數(shù)國家投資者產(chǎn)權(quán)永恒，少數(shù)國家產(chǎn)權(quán)時(shí)間較短時(shí)，前者產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和安全，后者產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定和相對不安全，投資者購買住宅和土地這樣的不動(dòng)產(chǎn)，后者吸引力和競爭力就弱。如果中國放開資金管制，可能投資林場、農(nóng)場的企業(yè)，以及購買房地產(chǎn)的資金，就會大量地流向國外。而且，即使在嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，國內(nèi)資金也會千方百計(jì)地向國外永久產(chǎn)權(quán)的土地、庭院和房屋流動(dòng)。除非如個(gè)別國家一樣，封閉起來，不對外開放。（3）財(cái)產(chǎn)權(quán)年期太短的諸多難題。土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短，在銀行抵押越無價(jià)值且風(fēng)險(xiǎn)很大，農(nóng)業(yè)和林業(yè)發(fā)展很難得到銀行的貸款支持；地方政府以地?fù)Q社保基本是騙局，況且土地是增值的，而提前土地?fù)Q的社保隨通貨膨脹逐步貶值；未來幾億農(nóng)村老人養(yǎng)老，可能還是要以地以院以房養(yǎng)老，如果農(nóng)民的土地不能交易，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期不確定，甚至宅地要收走，銀行也就無法抵押發(fā)放養(yǎng)老貸款；而到農(nóng)村投資和購房的企業(yè)和居民，如果土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期較短，在到期續(xù)期時(shí)，地價(jià)上漲重置成本太高而撤資和倒閉，居民又得高價(jià)向村民贖買一次庭院成本太高而棄之，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來極大的紊亂。
特別是，農(nóng)村耕地30年，林地50年，建設(shè)用地可能最高70年，城市化是一個(gè)不可抗拒的過程，當(dāng)未來我們在農(nóng)村的人口如日本、韓國和中國臺灣一樣，只剩下5%時(shí)，農(nóng)村巨額的土地，難道只是這5%村民的財(cái)富？如果不是，我們?nèi)フ?0年到70年這樣的土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，有什么所有制上的意義呢？
我認(rèn)為，從上述幾個(gè)方面的分析看，中短期的土地出租，或者70年以內(nèi)各類土地財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，無論是運(yùn)行效率、續(xù)期風(fēng)險(xiǎn)、交易成本。還是國際競爭中資金流入流出看，都得不償失。
那么，農(nóng)村土地改革怎么樣才能既堅(jiān)持社會主義方向，又能與市場經(jīng)濟(jì)，特別是國際市場經(jīng)濟(jì)接軌，使土地作為一個(gè)重要的生產(chǎn)要素和財(cái)富資源，其配置過程，在國民經(jīng)濟(jì)中有效率、低成本、低風(fēng)險(xiǎn)、競爭力強(qiáng)地順暢運(yùn)行？
現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)和主推耕地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，宅地所有權(quán)、使用權(quán)和居住權(quán)的三權(quán)分置妥協(xié)性改革。這種既想保土地集體所有不變，又想保農(nóng)民使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，還想使土地資本流動(dòng)起來的所謂幾方面都兼顧的體制，在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，無法交易、無法入股、無法抵押，所有制結(jié)構(gòu)運(yùn)行交易成本很高而效率低下，經(jīng)濟(jì)更是無法順暢運(yùn)行。這種不徹底的改革，總是留下體制尋租的空隙，反而會導(dǎo)致土地領(lǐng)域的腐敗和對農(nóng)民的掠奪。
1.2包括農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)真正確權(quán)和統(tǒng)一登記
明晰農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)，可以提高土地的產(chǎn)出效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)家 Alain de Janvry等人以墨西哥土改為例，嚴(yán)格地分析土地確權(quán)的經(jīng)濟(jì)效果。他們發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在土地確權(quán)后安心地離開了自己的土地，但土地的使用效率卻大大提高了。[3]但是怎么改革？我曾經(jīng)提出，全部土地國有，土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)，實(shí)行永佃制。[4]但是，這許多年感覺即使在土地農(nóng)村集體和城鎮(zhèn)國有安排下，地方政府對農(nóng)村農(nóng)民集體土地的征用越來越強(qiáng)制。因此，為了保證農(nóng)民的土地利益少受損，所有和使用權(quán)改革的核心應(yīng)當(dāng)是：土地分為國有和集體所有，使用永續(xù)但可以通過交易轉(zhuǎn)讓，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)發(fā)證。農(nóng)村的終極所有權(quán)屬于農(nóng)村集體農(nóng)民，農(nóng)村的所有土地農(nóng)民家庭，或者集體有永續(xù)使用權(quán)，而集體土地部分，其價(jià)值股份應(yīng)當(dāng)劃歸每個(gè)農(nóng)村家庭。農(nóng)民和集體的土地永續(xù)使用權(quán)，可以進(jìn)行出售，也可以出租。農(nóng)村土地永續(xù)使用權(quán)，可以在二級市場上的不同用地者之間進(jìn)行交易，或者轉(zhuǎn)租。對永續(xù)使用權(quán)的交易，政府在改變業(yè)主后，對于使用財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移予以確認(rèn)。
土地永續(xù)，或者長久使用。一種方案，一級使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，可為永久。還有一種方案，農(nóng)村耕地、林場、牧場和其他生態(tài)用地等，土地使用年期可為999年；住宅建設(shè)用地，使用年期可為500年；企業(yè)、社團(tuán)和行政等法人土地使用權(quán)年期，可為300年。
市場經(jīng)濟(jì)是契約經(jīng)濟(jì)，而產(chǎn)權(quán)證是契約的基礎(chǔ)，也是國家向自然人和法人征收財(cái)產(chǎn)稅的權(quán)證基礎(chǔ)。因此，需要對所有的農(nóng)村土地使用權(quán)，確權(quán)發(fā)證和信息登記。
應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善對全國農(nóng)村的土地，進(jìn)行地籍地權(quán)清理和登記。還有一部分地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民承包經(jīng)營的耕地、林地，居住使用的宅基地，集體建設(shè)用地，沒有確權(quán)發(fā)證。改革的基本前提，是對城鎮(zhèn)和農(nóng)村的土地和房屋，由國土、建設(shè)、統(tǒng)計(jì)等部門協(xié)調(diào)進(jìn)行一次徹底的普查、清理和登記。
需要國土、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、水利、交通等部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)一由國土部門建立不動(dòng)產(chǎn)使用產(chǎn)權(quán)信息和登記平臺。一是將全國，特別是農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)信息普查和清理后，靜態(tài)存量上，統(tǒng)一在自然資源部門建立全國聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)信息庫，包括不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)人、不動(dòng)產(chǎn)地點(diǎn)、面積、類型、登記時(shí)估值等；動(dòng)態(tài)變動(dòng)上，形成不動(dòng)產(chǎn)增減、轉(zhuǎn)移、價(jià)值變化等各方面的信息變化和檔案平臺。二是根據(jù)耕地、林地、農(nóng)村宅地、城鎮(zhèn)房屋、城鎮(zhèn)各類土地、水面、水和海岸等所有的不動(dòng)產(chǎn)，進(jìn)行普查、清理和登記，將目前分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土等不同部門登記的使用產(chǎn)權(quán)，歸由土地部門代表相應(yīng)層級政府，統(tǒng)一確權(quán)，發(fā)放統(tǒng)一監(jiān)制的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書。在產(chǎn)權(quán)發(fā)證的層級上，應(yīng)當(dāng)由縣區(qū)級政府確權(quán)發(fā)證，而產(chǎn)權(quán)登記信息則全國聯(lián)網(wǎng)。
農(nóng)村和農(nóng)業(yè)范圍及領(lǐng)域，政府征收不動(dòng)產(chǎn)稅、準(zhǔn)入注冊法人認(rèn)繳資本金登記等行政行為，法院破產(chǎn)、欠債和繼承等經(jīng)濟(jì)民事訴訟和執(zhí)行，律師公證、銀行不動(dòng)產(chǎn)抵押，土地房屋等一級使用權(quán)出租、入股、交易等，均以全國聯(lián)網(wǎng)的不動(dòng)產(chǎn)登記信息為準(zhǔn)，以產(chǎn)權(quán)證書為依據(jù)，從而避免征稅資產(chǎn)漏登、虛假注冊登記資產(chǎn)、欠債隱秘資產(chǎn)、繼承不動(dòng)產(chǎn)糾紛、金融機(jī)構(gòu)中重復(fù)虛假抵押、出租交易入股中資產(chǎn)不實(shí)欺詐等違規(guī)違法問題，形成信息對稱、成本較低、可以追溯、效率較高，政府、司法、金融、民事和其它經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可共享的不動(dòng)產(chǎn)信息平臺。
最為重要的是，修改和完善土地和住房等方面的法律體系。一是明確重申《憲法》土地分為國有和集體所有，但修訂設(shè)立土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)條款，可永續(xù)使用，規(guī)定土地等使用財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容；城鄉(xiāng)居民和法人的土地房屋等使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，不可侵犯；協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)與土地用途管理、規(guī)劃建設(shè)之間私權(quán)與公權(quán)關(guān)系；限制政府對土地房屋等資源市場分配的干預(yù)。二是進(jìn)行《土地法》、《住宅法》的立法工作，與《物權(quán)法》相配套，并繼續(xù)向著產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場經(jīng)濟(jì)的方向修改《土地管理法》、《規(guī)劃法》等法律。對相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、確認(rèn)、保護(hù)、出租、入股、交易、抵押、繼承，以及土地用途管制、規(guī)劃和建設(shè)等做出相應(yīng)的法律規(guī)定；并且廢除有限使用年限，實(shí)行永續(xù)使用制度，保留出租條款，上與《憲法》相銜接、平行與《物權(quán)法》相協(xié)調(diào)，改變目前《土地管理法》上與《憲法》矛盾、平行與《物權(quán)法》相沖突的情況。
2.土地要素是計(jì)劃管理，還向市場化配置改革？
雖然目前在學(xué)界，都沒有討論到這個(gè)問題，即振興農(nóng)村，富裕農(nóng)民，在土地要素配置方面，是搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，還是走市場配置農(nóng)村土地和其他資源的道路？但是，如果不深入地展開討論，還是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維去管理，形成土地、規(guī)劃和建設(shè)方面的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，土地要素實(shí)際上仍由計(jì)劃配置，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、農(nóng)村人口增收和農(nóng)民富裕，也會成為泡影。
2.1農(nóng)村土地和發(fā)展領(lǐng)域中頑固的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)
十九大和2018年機(jī)構(gòu)改革后，一些部門為了自己獲得更多的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)耕地資源稀缺、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等等，實(shí)質(zhì)上在向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)復(fù)歸。除了造成糧食產(chǎn)量的損失外，還造成這樣兩個(gè)問題：耕地既不能規(guī)模化高效率的產(chǎn)出，也不能向高價(jià)值的其他作物種植配置，農(nóng)民不能如荷蘭從事高附加值農(nóng)業(yè)那樣富裕起來；土地的計(jì)劃配置、極低價(jià)行政征收、行政寡頭壟斷拍賣，更是導(dǎo)致了地價(jià)不斷推高，收入房價(jià)比扭曲，住宅建設(shè)占用平地耕地，居住樓向幾十層發(fā)展，微社區(qū)、微商業(yè)、微創(chuàng)業(yè)、微就業(yè)和中小微企業(yè)被一掃而光等經(jīng)濟(jì)社會后果。
我最近看了有關(guān)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修法，以及《中華人民共和國土地管理法》修法有關(guān)建議。除了集體土地用做建設(shè)用地不再經(jīng)過征用為國有而入市出讓以外，感覺充滿了土地國有和國家控制，計(jì)劃配置、耕地紅線、規(guī)劃先行、指標(biāo)管理、行政審批，建設(shè)似乎都要由政府來進(jìn)行等頑固的計(jì)劃意識和規(guī)則，而總體上看不到硬化土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地要素市場化配置等改革的意識、精神、配套和條款。學(xué)者黨國英就國際學(xué)界對一些國家土地規(guī)劃造成的，諸如土地供應(yīng)短缺、房價(jià)快速上漲、造成居住貧困、社會價(jià)值失守、社會不平等擴(kuò)大、降低經(jīng)濟(jì)增長率等研究文獻(xiàn)，進(jìn)行了評述。[5]中國的土地規(guī)劃、耕地紅線和建設(shè)用地指標(biāo)管理，同樣也是形成這些問題的體制因素。相關(guān)法律法規(guī)中根本看不到中央十八屆三中全會建設(shè)和形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一，同地、同價(jià)和同權(quán)的土地市場的精神。土地要素配置方式絲毫沒有向市場調(diào)節(jié)決定方向改革的意圖。
土地與勞動(dòng)力、資金和技術(shù)一樣，是生產(chǎn)過程的要素。在要素配置方面，其他三種要素的配置由市場決定，而土地要素的配置則要由18億畝紅線、建設(shè)用地指標(biāo)、用地細(xì)致規(guī)劃、政府主導(dǎo)建設(shè)等決定，這不符合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。在總體經(jīng)濟(jì)上，形成了資金、勞動(dòng)力和技術(shù)要素由市場調(diào)節(jié)配置，土地要素卻由計(jì)劃主導(dǎo)配置而相互間矛盾、沖突和摩擦的國民經(jīng)濟(jì)體系。這種土地要素由計(jì)劃配置，而其他要素市場配置的雙軌體制，與我們社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的大方向背道而馳。
在國民經(jīng)濟(jì)中，人口和勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)和地區(qū)間的流動(dòng)，由就業(yè)機(jī)會大小和勞動(dòng)者收入水平高低而調(diào)節(jié)；土地上生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、怎么生產(chǎn)、是否生產(chǎn)等等也隨著社會需求、價(jià)格和利潤的變化而變化。土地配置也要隨著人口增長和遷移，勞動(dòng)力流入流出，工廠建設(shè)、轉(zhuǎn)型、關(guān)閉、新建，人口減少和增多，產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)興衰等等，要在城鄉(xiāng)之間，居住和生產(chǎn)之間，企業(yè)新建占用和歇業(yè)關(guān)閉騰出之間，不斷地進(jìn)行再配置。土地規(guī)劃和計(jì)劃機(jī)關(guān)能夠判斷、預(yù)測這些復(fù)雜多變和無數(shù)的需求和供給的變化嗎？土地計(jì)劃機(jī)關(guān)，大到全國，不可能預(yù)測未來廣東還會流入多少人口，東北還會流出多少人口，城市、工業(yè)、居住等建設(shè)用地如何規(guī)劃和分配合理。小到一個(gè)村子里，生產(chǎn)上，也不可能預(yù)測土地多向農(nóng)家樂配置，還是多向花卉種植配置？居住方面，也無法判斷土地向居住的分配，是增加，還是減少？否則，就不會出現(xiàn)有些地方形成了住宅閑置和賣不出去的“鬼城”，有些地方因人口流出房價(jià)大跌，而有些地方住宅用地供給太少而造成房價(jià)暴漲等情況。
短缺往往是實(shí)行計(jì)劃的理由，而計(jì)劃則會導(dǎo)致更嚴(yán)重的短缺。費(fèi)里德曼對此曾戲言：“如果讓聯(lián)邦政府掌管撒哈拉沙漠，不出五年就會出現(xiàn)沙子短缺”。[6]歷史上蘇聯(lián)、中國等對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，其結(jié)果造成了嚴(yán)重的糧食短缺和大饑荒。道理一樣，如果讓土地、規(guī)劃和建設(shè)部門計(jì)劃管理土地，本來夠用的土地，一定會管理得非常短缺；本來農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)會滿足供給，則會管理得需要大量進(jìn)口來平衡。目前，耕地紅線，嚴(yán)格保護(hù)耕地，似乎在保障糧食生產(chǎn)了供給的安全。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本高、土地規(guī)模小，耕作者應(yīng)當(dāng)退出使土地集中等信號，由于土地不能買賣而無法傳導(dǎo)，耕地不能通過市場交易而優(yōu)化配置，種地不賺錢，撂荒和粗種不管，損失的糧食產(chǎn)能在20%到25%左右。如果耕地能夠交易集中，由市場機(jī)制調(diào)節(jié)規(guī)模化經(jīng)營，結(jié)果有可能糧食自給，完全不用進(jìn)口。
農(nóng)村宅地到目前為止，實(shí)行的是計(jì)劃分配，無償供給使用的辦法。然而，由于自然資源部建設(shè)用地指標(biāo)在農(nóng)民宅地與地方政府的利益博弈，一些地方的基層政府很多年不讓村里給農(nóng)民新的宅地；一些農(nóng)村中，家族勢力大和村干部自己及親屬等獲得新宅地的機(jī)會大。農(nóng)村宅基地的分配，到底要走什么樣的路：是無償計(jì)劃分配，還是市場化交易調(diào)劑余缺、平衡供需？改革開放后，商品房開發(fā)興起，一些個(gè)體戶、外商和其他無法在體制內(nèi)分配住宅的居民，從此獲得了自己的住所。而行政、事業(yè)、國企，包括城鎮(zhèn)集體企業(yè)的職員，都在爭取分到單位建設(shè)的住宅；還有城鎮(zhèn)一些無業(yè)居民，也在等待區(qū)房管局能夠分配給他們公房。1998年實(shí)行了城鎮(zhèn)住宅商品化體制改革，建設(shè)用地出讓也由劃撥改為有償出讓。雖然土地后來低價(jià)征用、高價(jià)出讓、土地財(cái)政、不征收房地產(chǎn)稅等體制，造成了地價(jià)攀升、房價(jià)高企、房地產(chǎn)泡沫等一系列問題。但是，房地產(chǎn)和汽車在中國的經(jīng)濟(jì)增長中成為兩大支柱。也徹底改觀了城鎮(zhèn)住宅分配中長期短缺、為房爭斗、送禮受賄、權(quán)力多占、分配不公、單位費(fèi)勁等很多社會經(jīng)濟(jì)問題。
應(yīng)當(dāng)借鑒城鎮(zhèn)住房體制改革的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)和避免其教訓(xùn)和問題，大的方向，農(nóng)村農(nóng)民的宅地，也要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的無償劃得、集體決策、政府干預(yù)、不斷調(diào)整、福利分配，向市場經(jīng)濟(jì)的有償取得、村民自主、產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、交易轉(zhuǎn)讓、商品化分配的方向改革。
2.2形成競爭性的土地資源市場配置方式
明晰土地產(chǎn)權(quán)，是建立開放、競爭、統(tǒng)一而有序的土地市場，發(fā)揮市場優(yōu)化土地資源配置的必要前提。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變配置方式，讓市場發(fā)揮決定性作用，只要是市場主體，無論是農(nóng)民擁有使用權(quán)的土地，還是城市企業(yè)擁有土地使用權(quán)的土地，都可以同地、同價(jià)和同權(quán)入市進(jìn)行平等交易。只有這樣配置土地資源，維護(hù)土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)益，才能形成對農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。
對于非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，農(nóng)村土地直接進(jìn)入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府以稅收的方式加以調(diào)節(jié)。對于公益性用地，政府也要先進(jìn)入土地交易中心登記需求信息，尋找土地供給者，按照市價(jià)進(jìn)行收購，價(jià)格太高的，與非公益性用地一樣，可以稅收的方式調(diào)節(jié)，而不是強(qiáng)行從農(nóng)民手中以低價(jià)征地。
農(nóng)村土地只要符合規(guī)劃，就應(yīng)該與城鎮(zhèn)土地一樣，同地、同權(quán)、同價(jià)。具體來說，一是所有土地都平等進(jìn)入農(nóng)用、建設(shè)等用地交易市場，改變土地供應(yīng)的行政寡頭壟斷。二是農(nóng)村土地的有關(guān)權(quán)利，只要符合法律規(guī)定，不管是承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，還是建設(shè)用地使用權(quán)，都可以自由入市，通過市場競爭形成合理的價(jià)格，優(yōu)化土地資源配置。因此，農(nóng)村土地特別是閑置宅基地能否直接入市是土地平等入市的試金石。
土地以政府行政指標(biāo)的方式分配，體現(xiàn)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性，帶來的問題不少。由于信息不完全，上級政府并不了解下級政府轄區(qū)內(nèi)土地供需的所有信息，結(jié)果是指標(biāo)分配沒有充分考慮地方需要，脫離了地方發(fā)展實(shí)際。由此，建議廢除土地行政指標(biāo)分配，在宏觀層面加強(qiáng)對土地的總量控制和規(guī)劃引導(dǎo)，在微觀層面讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
目前政府儲備和招拍掛土地，其實(shí)是一個(gè)唯一的土地供給者——政府賣地，而需求者是千家競價(jià)。這是一個(gè)完全被政府所扭曲的市場。市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本原理，價(jià)格是在眾多的供給方和眾多的需求方的共同作用下形成的。
因此，要進(jìn)行的改革是，（1）不僅政府不能囤地待漲，而且政府要打擊任何囤地投機(jī)者，包括一些房地產(chǎn)商的囤積土地；應(yīng)當(dāng)把目前政府囤地，推動(dòng)地價(jià)上漲的方式，改革為在地價(jià)下跌時(shí)收儲，地價(jià)上漲時(shí)，拋售儲備地，以穩(wěn)定地價(jià)和房價(jià)。（2）在供給一方，讓所有的要賣出（永續(xù)出讓），或者出租（一段時(shí)間內(nèi)出讓）土地使用權(quán)的法人和自然人，都到土地交易所掛牌尋找需求者和進(jìn)行議價(jià)。（3）建設(shè)和形成區(qū)域性的土地交易中心，建立健全土地交易場所，完善辦理交易事務(wù)、發(fā)布交易信息、代理土地交易等服務(wù)。可以利用現(xiàn)在各地的類似產(chǎn)權(quán)交易中心的機(jī)構(gòu)，把土地交易市場建在中心，由地方政府統(tǒng)籌管理并收取服務(wù)費(fèi)，各類土地所有者和使用者都平等入市交易。（4）在需求一方，所有的用地方，不論是法人，還是自然人，不論是政府還是企業(yè)，都到土地交易中心登記用地信息，尋找供給者和尋求合適的價(jià)格。
當(dāng)前，我國土地交易市場比較混亂，很不規(guī)范，大致被分割為四個(gè)市場：房地產(chǎn)市場、工業(yè)用地（包括開發(fā)區(qū)用地）市場、合法的國有土地市場和“隱形”的集體土地市場。在分割的市場上，難以形成真實(shí)反映土地資源稀缺程度的市場價(jià)格。而且，在土地二級市場上，由于存在大量“隱形”交易，土地投機(jī)行為時(shí)有發(fā)生，交易風(fēng)險(xiǎn)難以防范，嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場，影響了國家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施。因此，要盡快構(gòu)建有序、多層次、競爭性的土地交易市場。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決打破土地市場割裂狀態(tài)，無論城鎮(zhèn)還是農(nóng)村土地，無論住宅用地還是工業(yè)用地，都應(yīng)按統(tǒng)一的市場規(guī)則，平等競爭、公開交易、市場定價(jià)。[7]
對于不動(dòng)產(chǎn)的定價(jià)，政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)，應(yīng)由交易雙方或者在交易中心報(bào)價(jià)系統(tǒng)撮合中形成價(jià)格，或者由雙方談判協(xié)商形成價(jià)格。而政府征稅的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值估值方面，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貐^(qū)域市場模擬價(jià)格為準(zhǔn)確定，以降低不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評估的高成本，避免其中的人為扭曲因素（包括估值過高征過頭稅，或者有人情關(guān)系影響，估值過低造成稅收流失）。
3.給不給農(nóng)民土地的自主建設(shè)權(quán)，農(nóng)村振興是大拆大建，還是鄉(xiāng)村再造？
農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地的創(chuàng)業(yè)、投資、建設(shè)和置業(yè)權(quán)，是由國家控制，還是放開交給農(nóng)民？以及城市化過程中的農(nóng)村振興，是大拆大建主導(dǎo)，還是村莊再造為主？這些問題，如果從理論和實(shí)踐上不認(rèn)識清楚，同樣也會阻礙農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、村民收入提高和農(nóng)民生活富裕的進(jìn)程。
3.1賦予農(nóng)民土地的自主創(chuàng)業(yè)和建設(shè)權(quán)
一些學(xué)者呼吁，受到中美貿(mào)易戰(zhàn)、產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移、國內(nèi)制造業(yè)過剩、城市違建和市容整治等影響的農(nóng)民工，可以回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。但是，農(nóng)村農(nóng)業(yè)學(xué)者、政策研究者、政府部門、綜合政策研究機(jī)構(gòu)等都想當(dāng)然地以為，農(nóng)民回到農(nóng)村就可以創(chuàng)業(yè)。實(shí)際上農(nóng)民創(chuàng)業(yè)非常艱難，基本上到了不可能創(chuàng)業(yè)的地步。僅種糧種菜甚至?xí)萑胴毨Вr(nóng)村中知識、技術(shù)、資金、裝備、場所等要素要比城市差得多，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中僅有土地要素比較優(yōu)勢。但是，在目前的體制下，這種比較優(yōu)勢越來越得不到利用。
從人口和勞動(dòng)力看，農(nóng)村的勞動(dòng)力可以向城市流動(dòng)去務(wù)工，但是農(nóng)村的人口不能流動(dòng)去城市成為市民；每年農(nóng)村的數(shù)萬億元儲蓄可以流向城市讓城市居民去炒房用，但是城市的資金不能流向農(nóng)村；城市可以從農(nóng)村低價(jià)征用后獲得建設(shè)用地，但世世代代農(nóng)民自己的土地，卻不能自己用來建設(shè)，建設(shè)用地指標(biāo)根本分配不到農(nóng)民用地需求上，既使有指標(biāo)，因太昂貴，農(nóng)民也購買不起。
城鄉(xiāng)建設(shè)必須要有規(guī)劃，為的是交通、供排水、耕地、林地、居住、工業(yè)、商業(yè)等功能的大體分區(qū)。但是，在農(nóng)村中，目前實(shí)施的是先規(guī)劃，后建設(shè)，農(nóng)民想翻建自己的住宅，也不準(zhǔn)許；翻建面積多大，由政府規(guī)定了；即使有荒地，也不讓農(nóng)民建設(shè)住宅；農(nóng)民以地為本進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，如建設(shè)大棚、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)其他設(shè)施、農(nóng)家樂、小加工廠等等，都需要報(bào)批，程序相當(dāng)繁瑣和冗長，幾乎到了不可能進(jìn)行建設(shè)的地步。而自己建設(shè)，就會以擅自違建而禁止和拆除。目前在農(nóng)村，已經(jīng)到了壘個(gè)雞窩也需要報(bào)批，否則違法，建了也要拆除的地步了。
現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部門又在搞什么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，如果還是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維去進(jìn)行，由部門按照繁雜的標(biāo)準(zhǔn)去審批項(xiàng)目、產(chǎn)品、生產(chǎn)過程等等，形成文件去督查問責(zé)，則又會把一大批農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)框死在所謂的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化之中。
（1）鄉(xiāng)村規(guī)劃和規(guī)劃先行，遏制了農(nóng)村自己的建設(shè)權(quán)。鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃現(xiàn)在越來越盛行，但不是村民自己委托編制，而是政府規(guī)劃；用地規(guī)劃編制后，或者規(guī)劃告知后，村民和村集體需要符合規(guī)劃才能在宅地和其他建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)；先規(guī)劃后建設(shè)成了一個(gè)原則，有時(shí)一個(gè)村規(guī)劃編制遙遙無期，村集體和村民也無法在自己的土地上建設(shè)；有的地方，村前村后即使有荒地、坡地，宅基地面積和人均所建設(shè)面積也規(guī)定和控制得很小。
（2）建設(shè)用地集體轉(zhuǎn)國有規(guī)定以及建設(shè)審批，也是農(nóng)民無法創(chuàng)業(yè)的障礙。農(nóng)村建設(shè)，貌似村民可以自主建設(shè)，但按照現(xiàn)在的法律法規(guī)，需要將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變成國有和納入規(guī)劃，再國有土地拍賣，地價(jià)太貴農(nóng)民根本買不起，即使能買得起建設(shè)用地指標(biāo)也分配不到農(nóng)民那里；即使能夠進(jìn)行建設(shè)，立項(xiàng)和工程，需要土地、規(guī)劃、建設(shè)、城管、消防、安監(jiān)、水務(wù)、林業(yè)等十幾個(gè)部門的審批，環(huán)節(jié)較多、手續(xù)繁瑣、時(shí)間冗長。
（3）政府各部門間文件規(guī)定的矛盾，也導(dǎo)致農(nóng)村創(chuàng)業(yè)艱難，甚至在“一刀切”和“擴(kuò)大化”的拆除中釀成重大損失。各級發(fā)改委、文旅部、農(nóng)業(yè)部等部門，為了鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民致富，出臺了農(nóng)民可以用自己宅地辦農(nóng)家樂，農(nóng)民可以利用大棚搞高價(jià)值、能觀光、易管理的農(nóng)業(yè)，一些地方鼓勵(lì)農(nóng)民宅地與城鎮(zhèn)居民合建住宅，一些地方鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)在荒地、坡地建設(shè)加工廠和倉庫，一些農(nóng)村在農(nóng)村建設(shè)用地或者農(nóng)業(yè)用地建設(shè)的休閑旅游設(shè)施，一些農(nóng)村和城郊先租后征、未變國有等原因建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)住宅等等。但是，有的因與自然資源部門的有關(guān)規(guī)定不符合，有的因地方將環(huán)保整治擴(kuò)大化，還有的因城管等干預(yù)，在2018到2019年的拆除違章建設(shè)中，這些建筑和設(shè)施遭到了普遍化和大面積的拆除，使大量原有創(chuàng)業(yè)和貿(mào)易戰(zhàn)中回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，受到了毀滅性的重創(chuàng)。也帶來拆違沖突、上訪增多、創(chuàng)業(yè)者索賠、失業(yè)低保、受損者安置等一系列經(jīng)濟(jì)和社會問題。
前面分析到，農(nóng)村農(nóng)民土地使用財(cái)權(quán)確權(quán)，如果不能交易，農(nóng)民就不會有財(cái)產(chǎn)性收入；如果沒有土地的建設(shè)權(quán)，土地不能資產(chǎn)和資本化，也就不能創(chuàng)業(yè)，相關(guān)的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)收入增長就會受到壓抑。
因此，對于農(nóng)村農(nóng)民建設(shè)用地的擁有權(quán)要予以承認(rèn)和確權(quán)；縮小征用土地的范圍，非公益建設(shè)不得強(qiáng)制征收農(nóng)村集體的建設(shè)用地；農(nóng)民家庭宅地面積，樓高允許三層，原則上不予以行政控制，而是采取價(jià)格和稅收的方式加以調(diào)控；農(nóng)村和集鎮(zhèn)，不宜建設(shè)幾十層高的住宅樓，鼓勵(lì)一戶建，隨著農(nóng)民收入和富裕程度的提高可提升為別墅；允許進(jìn)城定居而農(nóng)村宅地閑置的家庭將其出售，出售對象不限于農(nóng)村，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅院，并改造翻新；允許農(nóng)村村民，包括城鎮(zhèn)居民，以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格購買農(nóng)村的荒地坡地，建設(shè)一戶建住宅，包括城市居民合作建多層住宅樓。
廢除耕地紅線控制和建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃管理，農(nóng)民有在自己土地上建設(shè)的權(quán)力。如日本、韓國和臺灣一樣，實(shí)行農(nóng)村土地資本化改革，鼓勵(lì)以地為本創(chuàng)業(yè)投資，允許農(nóng)民在自己的土地上建設(shè)小加工廠、餐館、客棧、加油站、大棚、倉庫、禽畜場。當(dāng)?shù)卮寮w和最基層政府，要及時(shí)和超前規(guī)劃。應(yīng)當(dāng)以積極的思路和行動(dòng)解決耕地短缺和保障糧食安全，即調(diào)節(jié)水資源分配、改造未利用土地、擴(kuò)大發(fā)展空間，交易集中耕地、規(guī)模化大生產(chǎn)、提高產(chǎn)出效率。
3.2振興鄉(xiāng)村：從大拆大建轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村再造
在目前的振興農(nóng)村，脫貧攻堅(jiān)中，許多地方政府對農(nóng)村的建設(shè)采取大拆大建：拆除農(nóng)村的宅院，整理出建設(shè)用地，少部分用做安置，大部分用做建設(shè)用地，通過增減掛鉤、占補(bǔ)平衡、低價(jià)征用、高價(jià)出讓，建設(shè)高層住宅樓后，讓農(nóng)民進(jìn)縣城和郊區(qū)買房；有的是就地建設(shè)整齊劃一的新農(nóng)村，好一點(diǎn)的一層或者二層宅院，中間的蓋多層樓安置，再差的建設(shè)幾十層住宅讓農(nóng)民上高樓。簡言之，拆舊重新建設(shè)、騰出建設(shè)土地，是許多地方政府建設(shè)農(nóng)村的方式和土地財(cái)政的利益所在。
而在許多國家，城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)，不進(jìn)行大拆大建，而是以再造為主。如日本的鄉(xiāng)村建設(shè)稱之為鄉(xiāng)村再造，鼓勵(lì)農(nóng)民在自己的土地上，對自己的宅院進(jìn)行翻新，地方政府也無權(quán)或者沒有必要對居民的宅院進(jìn)行拆除，更無權(quán)低價(jià)征收居民的宅地。公共服務(wù)方面，政府配備校車，以接送居民子女到學(xué)校接受教育；公共設(shè)施方面，政府或者提供分布式的窨井和排水管網(wǎng)，或者提供排水管接到集中的污水處理廠；還包括道路、自來水、燃?xì)狻㈦娏Φ裙芫W(wǎng)線，以及防汛渠道和消防站栓等。
我們沒有硬化農(nóng)村居民住宅庭院的使用財(cái)產(chǎn)物權(quán)，農(nóng)村學(xué)校撤小并大，加上地方政府的土地財(cái)政利益，農(nóng)村居民宅院很容易被強(qiáng)制拆除；而沒有校車服務(wù)和排污管網(wǎng)，子女不能就近上學(xué)，無法改廁，是農(nóng)村居民不得不到縣城買高層樓房的重要成因。
隨著城市化的進(jìn)程，許多村莊興衰取決于人口是流出還是集中、產(chǎn)業(yè)是發(fā)展還是衰落、城鎮(zhèn)居民愿不愿意下鄉(xiāng)到此等等因素，政府并不能感受這些橫向和社會的信息和預(yù)兆。一個(gè)村莊的衰落，還是留住，甚至發(fā)展為小集鎮(zhèn)，是由市場和社會自動(dòng)調(diào)節(jié)的，政府主觀和操作上并不能對其加以左右。政府的責(zé)任和定位在于，根據(jù)村莊人口的動(dòng)態(tài)變化，提供公共服務(wù)和公共設(shè)施。
我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)硬化農(nóng)村土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)的改革，廢除對農(nóng)民土地的低價(jià)征用，改為城鄉(xiāng)同地同價(jià)的土地市場；使離開農(nóng)村農(nóng)業(yè)的人口可以通過交易、入股、出租和繼承等方式，得到退出的土地使用財(cái)產(chǎn)物權(quán)收益。而留在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展的人口，也可以通過這些市場經(jīng)濟(jì)的方式，擁有他們的資產(chǎn)和財(cái)富，得到財(cái)產(chǎn)性收益，并通過土地資本化，以地為本創(chuàng)業(yè)，得到與城鎮(zhèn)居民相近的收入，使自己的生活從小康向富裕轉(zhuǎn)變。
應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識政府在建設(shè)領(lǐng)域中的地位和責(zé)任：公共領(lǐng)域，需要由政府建設(shè)，由企業(yè)來施工；住宅、廠房等商業(yè)領(lǐng)域，政府則只確定規(guī)劃和規(guī)則，不應(yīng)當(dāng)由政府來出面建設(shè)，建設(shè)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)放給家庭、商業(yè)或公益法人。特別是在農(nóng)村，要限制和約束地方政府的拆遷和新建權(quán)，擴(kuò)大居民自己的建設(shè)和改造權(quán)。確認(rèn)農(nóng)民對自己宅地的建設(shè)權(quán)，在宅地面積、建筑面積和層高等方面放松限制，放寬農(nóng)民居住對荒地坡地的利用，鼓勵(lì)農(nóng)民對自己宅院和建筑的翻新；政府提供接送校車和排污等公共服務(wù)和公共設(shè)施。
從過去看，住宅的立體結(jié)構(gòu)方面，城鄉(xiāng)幾十層高的住宅樓過多，而中低層住宅、一戶建庭院式住宅在減少；從未來看，如果鄉(xiāng)村土地增減掛鉤、占補(bǔ)平衡、土地財(cái)政不變，政府熱衷大拆大建，居民不能自建翻新，很可能將全國人民都攆上幾十層高的住宅樓居住。因此，可以通過農(nóng)村土地體制改革，抑制住未來住宅立體結(jié)構(gòu)向幾十層高樓比重越來越高的狀況惡化，通過合作建房、村民自建、城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)建設(shè)，使高中低住宅在結(jié)構(gòu)上合理化。特別是村莊，小康階段應(yīng)當(dāng)以一戶建庭院式為主，富裕社會時(shí)應(yīng)當(dāng)以別墅為主。
總之，目前和未來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)各項(xiàng)改革，特別是農(nóng)村土地體制的改革，我們不能違背恒產(chǎn)恒心和市場經(jīng)濟(jì)的大方向，不能做不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和原則的事，不能選擇過去我國及許多國家實(shí)踐已經(jīng)證明是錯(cuò)誤的做法和模式。改革的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)土地集中規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，確保中國的糧食安全；資本、人才、技術(shù)和土地要素雙向流動(dòng)，市場經(jīng)濟(jì)的方式優(yōu)化獲得和組合要素，使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展獲得全要素投入動(dòng)力；鼓勵(lì)閑置和利用率不高土地交易，鼓勵(lì)農(nóng)村家庭和個(gè)人以地為本創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和和置業(yè)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，使農(nóng)民繼小康之后再富裕起來；未來8億左右在農(nóng)村的居民和在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)村戶籍人口，他們收入提高和富裕后，具有較強(qiáng)的消費(fèi)能力，形成大規(guī)模的工業(yè)品需求和市場，平衡和消除工業(yè)過剩，走出經(jīng)濟(jì)衰退，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的中高速增長，使中國跨越中等收入陷阱，進(jìn)入高收入國家行列。
作者系東北財(cái)經(jīng)大學(xué)中國戰(zhàn)略與政策研究中心主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：網(wǎng)易研究局
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
