據(jù)8月22日早晨的新聞報(bào)道，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)發(fā)言人臧鐵偉近日介紹，即將召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議將審議土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，其已經(jīng)經(jīng)過(guò)多次審議，廣泛征求了各方面意見(jiàn)，比較成熟，有望在這次會(huì)議上審議通過(guò)。作者可能了解不全面，似乎修法只是增加了集體建設(shè)用地不用征用為國(guó)有就可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。還是要在地方政府行政壟斷的寡頭市場(chǎng)上招拍掛。農(nóng)民的土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)改革，并沒(méi)有深入觸及。土地資源仍然要計(jì)劃配置，沒(méi)有土地要素向市場(chǎng)化配置改革的意向。規(guī)劃法修改也加強(qiáng)了政府行政管制和計(jì)劃管理土地的意圖，而對(duì)建設(shè)權(quán)的既放開(kāi)鼓勵(lì)投資建設(shè)創(chuàng)業(yè)，又如何規(guī)劃管理好，并沒(méi)有加以考慮。
修法實(shí)際上是重要的體制改革，法律應(yīng)當(dāng)?shù)谌狡鸩?，不?yīng)當(dāng)由部門主導(dǎo)起草；應(yīng)當(dāng)社會(huì)廣泛討論，聽(tīng)取各方不同意見(jiàn)，使新法律能夠保障改革的推進(jìn)和深化，而不能又成為下一步阻滯改革的障礙。因此，特別發(fā)表此文，闡明觀點(diǎn)，緊急致全國(guó)人大常委會(huì)在修法時(shí)加以參考。
我們?cè)谛薹〞r(shí)需要討論清楚這樣一些問(wèn)題：土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)不應(yīng)賦以交易權(quán)和建設(shè)權(quán)？土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期是中長(zhǎng)期為宜，還是久遠(yuǎn)期為宜？耕地紅線和建設(shè)用地指標(biāo)管理，這種土地資源配置中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和保留嗎？農(nóng)村土地改革，耕地放開(kāi)交易等，會(huì)造成糧食生產(chǎn)不穩(wěn)定，危及糧食安全嗎？鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)振興，以大拆大建、幾十層住宅為主，還是以鄉(xiāng)村再造，居住一戶建為重？筆者在這些問(wèn)題的辯論中，從經(jīng)濟(jì)學(xué)道理，從國(guó)際比較，從中國(guó)的實(shí)踐，提出了自己的立法、修法的思考、看法和政策建議。
1.給不給農(nóng)民真正的土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)？
目前，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革方面，雖然大家對(duì)農(nóng)村土地在使用權(quán)方面需要確權(quán)基本取得了一致的認(rèn)識(shí)，實(shí)踐上也在推動(dòng)。但是，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)的年期是長(zhǎng)遠(yuǎn)期，還是中長(zhǎng)期？使用財(cái)產(chǎn)權(quán)中，是允許交易，還是限制交易，也即有沒(méi)有交易權(quán)？仍然有爭(zhēng)論。
1.1三農(nóng)活力：土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革最為關(guān)鍵
有的學(xué)者高度評(píng)價(jià)這樣一種土地產(chǎn)權(quán)體制和配置過(guò)程，即中國(guó)農(nóng)民土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有確權(quán)，地方政府可以低補(bǔ)償強(qiáng)制征用農(nóng)村集體土地；征用后高價(jià)招拍掛，出讓收入投資于城市建設(shè)和擴(kuò)大；也形成和完成房地產(chǎn)商的資本積累，城鎮(zhèn)居民也因此獲得豐厚的財(cái)富。這對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。[1]這完全忽視了這一體制對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的轉(zhuǎn)移，造成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入等差距，以及出現(xiàn)農(nóng)民收入低下與工業(yè)生產(chǎn)能力過(guò)剩的嚴(yán)重失衡。
如在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上，我們面臨著四個(gè)問(wèn)題。
一是雖然在憲法中規(guī)定城鎮(zhèn)土地國(guó)有，農(nóng)村和城郊土地農(nóng)民集體所有，但是，農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)移配置到城鎮(zhèn)，違背不同所有制之間物的交換要平等和等價(jià)的原則，不是平等由市場(chǎng)交易方式進(jìn)行，而是強(qiáng)制補(bǔ)償征用的方式取得。集體農(nóng)民所有的土地，實(shí)際上被當(dāng)成國(guó)有土地，想什么時(shí)候拿就什么時(shí)候拿，想拿多少就拿多少，土地微薄的補(bǔ)償水平由政府來(lái)定，而土地特別豐厚的出讓利益由政府獲得。這連馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)不同所有制之間，物的交易要等價(jià)交換原則都不符合。[2]實(shí)際是一種所有制對(duì)另一種所有制利益，城市對(duì)農(nóng)村利益，工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)利益，市民對(duì)農(nóng)民利益的大幅度轉(zhuǎn)移。這種體制內(nèi)在地造成了這樣的格局：城市發(fā)展現(xiàn)代、農(nóng)村發(fā)展凋敝、市民收入較高，村民收入過(guò)低，市民財(cái)產(chǎn)性收入及財(cái)富多、農(nóng)民無(wú)財(cái)產(chǎn)性收入和財(cái)富很少。
二是土地集體所有對(duì)每個(gè)農(nóng)民來(lái)講，在許多農(nóng)村中其權(quán)利往往被虛置。農(nóng)村土地集體所有的代表是誰(shuí)？（1）其不是一級(jí)有產(chǎn)權(quán)債權(quán)等責(zé)任和利益的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的組織，而是村民自治社區(qū)社會(huì)性質(zhì)的組織。這種社會(huì)性質(zhì)的組織，代表村民擁有土地的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，性質(zhì)上就錯(cuò)位。（2）土地是農(nóng)民人口的，而人口生老病死，向城市轉(zhuǎn)移，集體土地產(chǎn)權(quán)與個(gè)體人口變動(dòng)之間的匹配極不穩(wěn)定。勞動(dòng)力出外務(wù)工，子女們隨著上學(xué)在外地就業(yè)，人口可能向外流動(dòng)和遷移，其在集體土地的產(chǎn)權(quán)如何界定。如果說(shuō)外出的土地收回，幾十年后村里就剩了幾個(gè)老人，難道全村的土地都?xì)w他們幾個(gè)人所有了不成？（3）農(nóng)村土地集體所有被虛化和異化。許多農(nóng)村中，因?yàn)榍鄩涯耆送獬鰟?wù)工，村委會(huì)強(qiáng)勢(shì)家族把持等原因，村民集體所有土地委托村委會(huì)代理時(shí)，發(fā)生了村委會(huì)內(nèi)部或者強(qiáng)勢(shì)人控制，其村黨政組織代理人私利侵害全體村民利益道德風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。從中國(guó)農(nóng)村實(shí)際發(fā)生的情況看，村干部自己多分土地、多分給家族親屬、私自轉(zhuǎn)租土轉(zhuǎn)賣地、貪污租賣錢款、從中吃取回扣等問(wèn)題普遍存在。
三是土地可以確權(quán)，但不能交易，這造成有關(guān)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，交易是產(chǎn)權(quán)的最基本權(quán)力。沒(méi)有交易權(quán)的產(chǎn)權(quán)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能運(yùn)行的虛設(shè)。（1）不論何種理由，如果土地是要素，其不能交易，就無(wú)法定價(jià)，經(jīng)濟(jì)價(jià)值就無(wú)法計(jì)量。農(nóng)民建設(shè)了自己的住宅和其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，其連帶土地與地面建筑，價(jià)格是多少？形成的GDP如何測(cè)算？在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地沒(méi)有價(jià)值，那么農(nóng)民家庭建設(shè)了一個(gè)庭院，他有多少財(cái)富，也無(wú)法計(jì)量。因?yàn)椴荒芙灰椎奈?，不值錢，是垃圾資產(chǎn)。（2）土地不能定價(jià)，就無(wú)法真正抵押，從而獲得信貸資金進(jìn)入。雖然中央三令五申讓金融機(jī)構(gòu)給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村其他創(chuàng)業(yè)貸款，但是土地不能交易，如果不能還本付息，銀行則不能出售抵押土地而止損，以防范風(fēng)險(xiǎn)；而前述的不能交易則不能定價(jià)，不能定價(jià)如何確定抵押物的價(jià)值？銀行怎么確定放款多少？（3）農(nóng)村土地不能交易，也因土地?zé)o法定價(jià)，風(fēng)險(xiǎn)太大，資金所有者也不愿意投資農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。假如投資入股于農(nóng)村的農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)家樂(lè)等項(xiàng)目時(shí)，資金投入方與土地投入方的投入量及比例如何計(jì)算？而當(dāng)投資者想通過(guò)出售自己股權(quán)退出時(shí)，由于土地不能交易，無(wú)法退出。如果項(xiàng)目破產(chǎn)清算，不能交易，則無(wú)法破產(chǎn)。這使得土地所有者，在經(jīng)營(yíng)上會(huì)有持無(wú)恐，為所欲為。因?yàn)槠飘a(chǎn)其土地資產(chǎn)不能交易而沒(méi)有損失。
土地確權(quán)，但不能交易，或者實(shí)際上等于農(nóng)民還是沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，或者導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無(wú)法順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。
四是土地產(chǎn)權(quán)年期不確定和過(guò)短，無(wú)恒產(chǎn)而無(wú)恒心。我們無(wú)論是農(nóng)村集體土地，還是城鎮(zhèn)國(guó)有土地，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，農(nóng)村耕地時(shí)間最長(zhǎng)30年；農(nóng)民宅地沒(méi)有說(shuō)時(shí)間，但如果上學(xué)畢業(yè)去城市，其他原因向城市遷移，使用人去世等等，都面臨著收回宅地的可能；林地使用期也大多是50年；農(nóng)村水塘和荒地坡地等，家庭和村外人若想利用則出租，而沒(méi)有使用財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移；其他建設(shè)用地，即使集體通過(guò)規(guī)劃部門規(guī)劃、土地部門批準(zhǔn)和建設(shè)部門規(guī)定等難關(guān)，也不能擅自出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，而只能出租使用權(quán)，大多10到20年，最長(zhǎng)一般也不超過(guò)40年。
潛意識(shí)中似乎有這樣一種約定：土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短越是社會(huì)主義，越長(zhǎng)越是資本主義；在70年以內(nèi)是社會(huì)主義，70年以上就是資本主義。土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短，越是存在這樣一些無(wú)法克服的問(wèn)題：（1）土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短，越無(wú)投入和經(jīng)營(yíng)的恒心。在農(nóng)業(yè)和林業(yè)方面，短期掠奪地力，賺快錢，長(zhǎng)期不穩(wěn)定投入農(nóng)林基礎(chǔ)設(shè)施，到期提前砍伐林木、拆掉投入設(shè)施。（2）中國(guó)處在一個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的狀態(tài)中，世界經(jīng)濟(jì)體系中大多數(shù)國(guó)家投資者產(chǎn)權(quán)永恒，少數(shù)國(guó)家產(chǎn)權(quán)時(shí)間較短時(shí)，前者產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和安全，后者產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定和相對(duì)不安全，投資者購(gòu)買住宅和土地這樣的不動(dòng)產(chǎn)，后者吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力就弱。如果中國(guó)放開(kāi)資金管制，可能投資林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)的企業(yè)，以及購(gòu)買房地產(chǎn)的資金，就會(huì)大量地流向國(guó)外。而且，即使在嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，國(guó)內(nèi)資金也會(huì)千方百計(jì)地向國(guó)外永久產(chǎn)權(quán)的土地、庭院和房屋流動(dòng)。除非如個(gè)別國(guó)家一樣，封閉起來(lái)，不對(duì)外開(kāi)放。（3）財(cái)產(chǎn)權(quán)年期太短的諸多難題。土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期越短，在銀行抵押越無(wú)價(jià)值且風(fēng)險(xiǎn)很大，農(nóng)業(yè)和林業(yè)發(fā)展很難得到銀行的貸款支持；地方政府以地?fù)Q社?；臼球_局，況且土地是增值的，而提前土地?fù)Q的社保隨通貨膨脹逐步貶值；未來(lái)幾億農(nóng)村老人養(yǎng)老，可能還是要以地以院以房養(yǎng)老，如果農(nóng)民的土地不能交易，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期不確定，甚至宅地要收走，銀行也就無(wú)法抵押發(fā)放養(yǎng)老貸款；而到農(nóng)村投資和購(gòu)房的企業(yè)和居民，如果土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)年期較短，在到期續(xù)期時(shí)，地價(jià)上漲重置成本太高而撤資和倒閉，居民又得高價(jià)向村民贖買一次庭院成本太高而棄之，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)極大的紊亂。
特別是，農(nóng)村耕地30年，林地50年，建設(shè)用地可能最高70年，城市化是一個(gè)不可抗拒的過(guò)程，當(dāng)未來(lái)我們?cè)谵r(nóng)村的人口如日本、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣一樣，只剩下5%時(shí)，農(nóng)村巨額的土地，難道只是這5%村民的財(cái)富？如果不是，我們?nèi)フ?0年到70年這樣的土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，有什么所有制上的意義呢？
我認(rèn)為，從上述幾個(gè)方面的分析看，中短期的土地出租，或者70年以內(nèi)各類土地財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，無(wú)論是運(yùn)行效率、續(xù)期風(fēng)險(xiǎn)、交易成本。還是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中資金流入流出看，都得不償失。
那么，農(nóng)村土地改革怎么樣才能既堅(jiān)持社會(huì)主義方向，又能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，特別是國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，使土地作為一個(gè)重要的生產(chǎn)要素和財(cái)富資源，其配置過(guò)程，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中有效率、低成本、低風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)地順暢運(yùn)行？
現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)和主推耕地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅地所有權(quán)、使用權(quán)和居住權(quán)的三權(quán)分置妥協(xié)性改革。這種既想保土地集體所有不變，又想保農(nóng)民使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，還想使土地資本流動(dòng)起來(lái)的所謂幾方面都兼顧的體制，在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，無(wú)法交易、無(wú)法入股、無(wú)法抵押，所有制結(jié)構(gòu)運(yùn)行交易成本很高而效率低下，經(jīng)濟(jì)更是無(wú)法順暢運(yùn)行。這種不徹底的改革，總是留下體制尋租的空隙，反而會(huì)導(dǎo)致土地領(lǐng)域的腐敗和對(duì)農(nóng)民的掠奪。
1.2包括農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)真正確權(quán)和統(tǒng)一登記
明晰農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)，可以提高土地的產(chǎn)出效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)家 Alain de Janvry等人以墨西哥土改為例，嚴(yán)格地分析土地確權(quán)的經(jīng)濟(jì)效果。他們發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在土地確權(quán)后安心地離開(kāi)了自己的土地，但土地的使用效率卻大大提高了。[3]但是怎么改革？我曾經(jīng)提出，全部土地國(guó)有，土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)，實(shí)行永佃制。[4]但是，這許多年感覺(jué)即使在土地農(nóng)村集體和城鎮(zhèn)國(guó)有安排下，地方政府對(duì)農(nóng)村農(nóng)民集體土地的征用越來(lái)越強(qiáng)制。因此，為了保證農(nóng)民的土地利益少受損，所有和使用權(quán)改革的核心應(yīng)當(dāng)是：土地分為國(guó)有和集體所有，使用永續(xù)但可以通過(guò)交易轉(zhuǎn)讓，使用財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)發(fā)證。農(nóng)村的終極所有權(quán)屬于農(nóng)村集體農(nóng)民，農(nóng)村的所有土地農(nóng)民家庭，或者集體有永續(xù)使用權(quán)，而集體土地部分，其價(jià)值股份應(yīng)當(dāng)劃歸每個(gè)農(nóng)村家庭。農(nóng)民和集體的土地永續(xù)使用權(quán)，可以進(jìn)行出售，也可以出租。農(nóng)村土地永續(xù)使用權(quán)，可以在二級(jí)市場(chǎng)上的不同用地者之間進(jìn)行交易，或者轉(zhuǎn)租。對(duì)永續(xù)使用權(quán)的交易，政府在改變業(yè)主后，對(duì)于使用財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移予以確認(rèn)。
土地永續(xù)，或者長(zhǎng)久使用。一種方案，一級(jí)使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，可為永久。還有一種方案，農(nóng)村耕地、林場(chǎng)、牧場(chǎng)和其他生態(tài)用地等，土地使用年期可為999年；住宅建設(shè)用地，使用年期可為500年；企業(yè)、社團(tuán)和行政等法人土地使用權(quán)年期，可為300年。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是契約經(jīng)濟(jì)，而產(chǎn)權(quán)證是契約的基礎(chǔ)，也是國(guó)家向自然人和法人征收財(cái)產(chǎn)稅的權(quán)證基礎(chǔ)。因此，需要對(duì)所有的農(nóng)村土地使用權(quán)，確權(quán)發(fā)證和信息登記。
應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善對(duì)全國(guó)農(nóng)村的土地，進(jìn)行地籍地權(quán)清理和登記。還有一部分地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地，居住使用的宅基地，集體建設(shè)用地，沒(méi)有確權(quán)發(fā)證。改革的基本前提，是對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的土地和房屋，由國(guó)土、建設(shè)、統(tǒng)計(jì)等部門協(xié)調(diào)進(jìn)行一次徹底的普查、清理和登記。
需要國(guó)土、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、水利、交通等部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)一由國(guó)土部門建立不動(dòng)產(chǎn)使用產(chǎn)權(quán)信息和登記平臺(tái)。一是將全國(guó)，特別是農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)信息普查和清理后，靜態(tài)存量上，統(tǒng)一在自然資源部門建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)信息庫(kù)，包括不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)人、不動(dòng)產(chǎn)地點(diǎn)、面積、類型、登記時(shí)估值等；動(dòng)態(tài)變動(dòng)上，形成不動(dòng)產(chǎn)增減、轉(zhuǎn)移、價(jià)值變化等各方面的信息變化和檔案平臺(tái)。二是根據(jù)耕地、林地、農(nóng)村宅地、城鎮(zhèn)房屋、城鎮(zhèn)各類土地、水面、水和海岸等所有的不動(dòng)產(chǎn)，進(jìn)行普查、清理和登記，將目前分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等不同部門登記的使用產(chǎn)權(quán)，歸由土地部門代表相應(yīng)層級(jí)政府，統(tǒng)一確權(quán)，發(fā)放統(tǒng)一監(jiān)制的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書。在產(chǎn)權(quán)發(fā)證的層級(jí)上，應(yīng)當(dāng)由縣區(qū)級(jí)政府確權(quán)發(fā)證，而產(chǎn)權(quán)登記信息則全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。
農(nóng)村和農(nóng)業(yè)范圍及領(lǐng)域，政府征收不動(dòng)產(chǎn)稅、準(zhǔn)入注冊(cè)法人認(rèn)繳資本金登記等行政行為，法院破產(chǎn)、欠債和繼承等經(jīng)濟(jì)民事訴訟和執(zhí)行，律師公證、銀行不動(dòng)產(chǎn)抵押，土地房屋等一級(jí)使用權(quán)出租、入股、交易等，均以全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的不動(dòng)產(chǎn)登記信息為準(zhǔn)，以產(chǎn)權(quán)證書為依據(jù)，從而避免征稅資產(chǎn)漏登、虛假注冊(cè)登記資產(chǎn)、欠債隱秘資產(chǎn)、繼承不動(dòng)產(chǎn)糾紛、金融機(jī)構(gòu)中重復(fù)虛假抵押、出租交易入股中資產(chǎn)不實(shí)欺詐等違規(guī)違法問(wèn)題，形成信息對(duì)稱、成本較低、可以追溯、效率較高，政府、司法、金融、民事和其它經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可共享的不動(dòng)產(chǎn)信息平臺(tái)。
最為重要的是，修改和完善土地和住房等方面的法律體系。一是明確重申《憲法》土地分為國(guó)有和集體所有，但修訂設(shè)立土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)條款，可永續(xù)使用，規(guī)定土地等使用財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容；城鄉(xiāng)居民和法人的土地房屋等使用財(cái)產(chǎn)權(quán)，不可侵犯；協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)與土地用途管理、規(guī)劃建設(shè)之間私權(quán)與公權(quán)關(guān)系；限制政府對(duì)土地房屋等資源市場(chǎng)分配的干預(yù)。二是進(jìn)行《土地法》、《住宅法》的立法工作，與《物權(quán)法》相配套，并繼續(xù)向著產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向修改《土地管理法》、《規(guī)劃法》等法律。對(duì)相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、確認(rèn)、保護(hù)、出租、入股、交易、抵押、繼承，以及土地用途管制、規(guī)劃和建設(shè)等做出相應(yīng)的法律規(guī)定；并且廢除有限使用年限，實(shí)行永續(xù)使用制度，保留出租條款，上與《憲法》相銜接、平行與《物權(quán)法》相協(xié)調(diào)，改變目前《土地管理法》上與《憲法》矛盾、平行與《物權(quán)法》相沖突的情況。
2.土地要素是計(jì)劃管理，還向市場(chǎng)化配置改革？
雖然目前在學(xué)界，都沒(méi)有討論到這個(gè)問(wèn)題，即振興農(nóng)村，富裕農(nóng)民，在土地要素配置方面，是搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，還是走市場(chǎng)配置農(nóng)村土地和其他資源的道路？但是，如果不深入地展開(kāi)討論，還是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維去管理，形成土地、規(guī)劃和建設(shè)方面的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，土地要素實(shí)際上仍由計(jì)劃配置，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、農(nóng)村人口增收和農(nóng)民富裕，也會(huì)成為泡影。
2.1農(nóng)村土地和發(fā)展領(lǐng)域中頑固的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)
十九大和2018年機(jī)構(gòu)改革后，一些部門為了自己獲得更多的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)耕地資源稀缺、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等等，實(shí)質(zhì)上在向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)復(fù)歸。除了造成糧食產(chǎn)量的損失外，還造成這樣兩個(gè)問(wèn)題：耕地既不能規(guī)模化高效率的產(chǎn)出，也不能向高價(jià)值的其他作物種植配置，農(nóng)民不能如荷蘭從事高附加值農(nóng)業(yè)那樣富裕起來(lái)；土地的計(jì)劃配置、極低價(jià)行政征收、行政寡頭壟斷拍賣，更是導(dǎo)致了地價(jià)不斷推高，收入房?jī)r(jià)比扭曲，住宅建設(shè)占用平地耕地，居住樓向幾十層發(fā)展，微社區(qū)、微商業(yè)、微創(chuàng)業(yè)、微就業(yè)和中小微企業(yè)被一掃而光等經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。
我最近看了有關(guān)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修法，以及《中華人民共和國(guó)土地管理法》修法有關(guān)建議。除了集體土地用做建設(shè)用地不再經(jīng)過(guò)征用為國(guó)有而入市出讓以外，感覺(jué)充滿了土地國(guó)有和國(guó)家控制，計(jì)劃配置、耕地紅線、規(guī)劃先行、指標(biāo)管理、行政審批，建設(shè)似乎都要由政府來(lái)進(jìn)行等頑固的計(jì)劃意識(shí)和規(guī)則，而總體上看不到硬化土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地要素市場(chǎng)化配置等改革的意識(shí)、精神、配套和條款。學(xué)者黨國(guó)英就國(guó)際學(xué)界對(duì)一些國(guó)家土地規(guī)劃造成的，諸如土地供應(yīng)短缺、房?jī)r(jià)快速上漲、造成居住貧困、社會(huì)價(jià)值失守、社會(huì)不平等擴(kuò)大、降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等研究文獻(xiàn)，進(jìn)行了評(píng)述。[5]中國(guó)的土地規(guī)劃、耕地紅線和建設(shè)用地指標(biāo)管理，同樣也是形成這些問(wèn)題的體制因素。相關(guān)法律法規(guī)中根本看不到中央十八屆三中全會(huì)建設(shè)和形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一，同地、同價(jià)和同權(quán)的土地市場(chǎng)的精神。土地要素配置方式絲毫沒(méi)有向市場(chǎng)調(diào)節(jié)決定方向改革的意圖。
土地與勞動(dòng)力、資金和技術(shù)一樣，是生產(chǎn)過(guò)程的要素。在要素配置方面，其他三種要素的配置由市場(chǎng)決定，而土地要素的配置則要由18億畝紅線、建設(shè)用地指標(biāo)、用地細(xì)致規(guī)劃、政府主導(dǎo)建設(shè)等決定，這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。在總體經(jīng)濟(jì)上，形成了資金、勞動(dòng)力和技術(shù)要素由市場(chǎng)調(diào)節(jié)配置，土地要素卻由計(jì)劃主導(dǎo)配置而相互間矛盾、沖突和摩擦的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。這種土地要素由計(jì)劃配置，而其他要素市場(chǎng)配置的雙軌體制，與我們社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的大方向背道而馳。
在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中，人口和勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)和地區(qū)間的流動(dòng)，由就業(yè)機(jī)會(huì)大小和勞動(dòng)者收入水平高低而調(diào)節(jié)；土地上生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、怎么生產(chǎn)、是否生產(chǎn)等等也隨著社會(huì)需求、價(jià)格和利潤(rùn)的變化而變化。土地配置也要隨著人口增長(zhǎng)和遷移，勞動(dòng)力流入流出，工廠建設(shè)、轉(zhuǎn)型、關(guān)閉、新建，人口減少和增多，產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)興衰等等，要在城鄉(xiāng)之間，居住和生產(chǎn)之間，企業(yè)新建占用和歇業(yè)關(guān)閉騰出之間，不斷地進(jìn)行再配置。土地規(guī)劃和計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)能夠判斷、預(yù)測(cè)這些復(fù)雜多變和無(wú)數(shù)的需求和供給的變化嗎？土地計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)，大到全國(guó)，不可能預(yù)測(cè)未來(lái)廣東還會(huì)流入多少人口，東北還會(huì)流出多少人口，城市、工業(yè)、居住等建設(shè)用地如何規(guī)劃和分配合理。小到一個(gè)村子里，生產(chǎn)上，也不可能預(yù)測(cè)土地多向農(nóng)家樂(lè)配置，還是多向花卉種植配置？居住方面，也無(wú)法判斷土地向居住的分配，是增加，還是減少？否則，就不會(huì)出現(xiàn)有些地方形成了住宅閑置和賣不出去的“鬼城”，有些地方因人口流出房?jī)r(jià)大跌，而有些地方住宅用地供給太少而造成房?jī)r(jià)暴漲等情況。
短缺往往是實(shí)行計(jì)劃的理由，而計(jì)劃則會(huì)導(dǎo)致更嚴(yán)重的短缺。費(fèi)里德曼對(duì)此曾戲言：“如果讓聯(lián)邦政府掌管撒哈拉沙漠，不出五年就會(huì)出現(xiàn)沙子短缺”。[6]歷史上蘇聯(lián)、中國(guó)等對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，其結(jié)果造成了嚴(yán)重的糧食短缺和大饑荒。道理一樣，如果讓土地、規(guī)劃和建設(shè)部門計(jì)劃管理土地，本來(lái)夠用的土地，一定會(huì)管理得非常短缺；本來(lái)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)會(huì)滿足供給，則會(huì)管理得需要大量進(jìn)口來(lái)平衡。目前，耕地紅線，嚴(yán)格保護(hù)耕地，似乎在保障糧食生產(chǎn)了供給的安全。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本高、土地規(guī)模小，耕作者應(yīng)當(dāng)退出使土地集中等信號(hào)，由于土地不能買賣而無(wú)法傳導(dǎo)，耕地不能通過(guò)市場(chǎng)交易而優(yōu)化配置，種地不賺錢，撂荒和粗種不管，損失的糧食產(chǎn)能在20%到25%左右。如果耕地能夠交易集中，由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，結(jié)果有可能糧食自給，完全不用進(jìn)口。
農(nóng)村宅地到目前為止，實(shí)行的是計(jì)劃分配，無(wú)償供給使用的辦法。然而，由于自然資源部建設(shè)用地指標(biāo)在農(nóng)民宅地與地方政府的利益博弈，一些地方的基層政府很多年不讓村里給農(nóng)民新的宅地；一些農(nóng)村中，家族勢(shì)力大和村干部自己及親屬等獲得新宅地的機(jī)會(huì)大。農(nóng)村宅基地的分配，到底要走什么樣的路：是無(wú)償計(jì)劃分配，還是市場(chǎng)化交易調(diào)劑余缺、平衡供需？改革開(kāi)放后，商品房開(kāi)發(fā)興起，一些個(gè)體戶、外商和其他無(wú)法在體制內(nèi)分配住宅的居民，從此獲得了自己的住所。而行政、事業(yè)、國(guó)企，包括城鎮(zhèn)集體企業(yè)的職員，都在爭(zhēng)取分到單位建設(shè)的住宅；還有城鎮(zhèn)一些無(wú)業(yè)居民，也在等待區(qū)房管局能夠分配給他們公房。1998年實(shí)行了城鎮(zhèn)住宅商品化體制改革，建設(shè)用地出讓也由劃撥改為有償出讓。雖然土地后來(lái)低價(jià)征用、高價(jià)出讓、土地財(cái)政、不征收房地產(chǎn)稅等體制，造成了地價(jià)攀升、房?jī)r(jià)高企、房地產(chǎn)泡沫等一系列問(wèn)題。但是，房地產(chǎn)和汽車在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中成為兩大支柱。也徹底改觀了城鎮(zhèn)住宅分配中長(zhǎng)期短缺、為房爭(zhēng)斗、送禮受賄、權(quán)力多占、分配不公、單位費(fèi)勁等很多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。
應(yīng)當(dāng)借鑒城鎮(zhèn)住房體制改革的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)和避免其教訓(xùn)和問(wèn)題，大的方向，農(nóng)村農(nóng)民的宅地，也要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的無(wú)償劃得、集體決策、政府干預(yù)、不斷調(diào)整、福利分配，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有償取得、村民自主、產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、交易轉(zhuǎn)讓、商品化分配的方向改革。
2.2形成競(jìng)爭(zhēng)性的土地資源市場(chǎng)配置方式
明晰土地產(chǎn)權(quán)，是建立開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一而有序的土地市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化土地資源配置的必要前提。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變配置方式，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，只要是市場(chǎng)主體，無(wú)論是農(nóng)民擁有使用權(quán)的土地，還是城市企業(yè)擁有土地使用權(quán)的土地，都可以同地、同價(jià)和同權(quán)入市進(jìn)行平等交易。只有這樣配置土地資源，維護(hù)土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)益，才能形成對(duì)農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。
對(duì)于非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，農(nóng)村土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級(jí)差地租，由政府以稅收的方式加以調(diào)節(jié)。對(duì)于公益性用地，政府也要先進(jìn)入土地交易中心登記需求信息，尋找土地供給者，按照市價(jià)進(jìn)行收購(gòu)，價(jià)格太高的，與非公益性用地一樣，可以稅收的方式調(diào)節(jié)，而不是強(qiáng)行從農(nóng)民手中以低價(jià)征地。
農(nóng)村土地只要符合規(guī)劃，就應(yīng)該與城鎮(zhèn)土地一樣，同地、同權(quán)、同價(jià)。具體來(lái)說(shuō)，一是所有土地都平等進(jìn)入農(nóng)用、建設(shè)等用地交易市場(chǎng)，改變土地供應(yīng)的行政寡頭壟斷。二是農(nóng)村土地的有關(guān)權(quán)利，只要符合法律規(guī)定，不管是承包地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，還是建設(shè)用地使用權(quán)，都可以自由入市，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成合理的價(jià)格，優(yōu)化土地資源配置。因此，農(nóng)村土地特別是閑置宅基地能否直接入市是土地平等入市的試金石。
土地以政府行政指標(biāo)的方式分配，體現(xiàn)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性，帶來(lái)的問(wèn)題不少。由于信息不完全，上級(jí)政府并不了解下級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)土地供需的所有信息，結(jié)果是指標(biāo)分配沒(méi)有充分考慮地方需要，脫離了地方發(fā)展實(shí)際。由此，建議廢除土地行政指標(biāo)分配，在宏觀層面加強(qiáng)對(duì)土地的總量控制和規(guī)劃引導(dǎo)，在微觀層面讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
目前政府儲(chǔ)備和招拍掛土地，其實(shí)是一個(gè)唯一的土地供給者——政府賣地，而需求者是千家競(jìng)價(jià)。這是一個(gè)完全被政府所扭曲的市場(chǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本原理，價(jià)格是在眾多的供給方和眾多的需求方的共同作用下形成的。
因此，要進(jìn)行的改革是，（1）不僅政府不能囤地待漲，而且政府要打擊任何囤地投機(jī)者，包括一些房地產(chǎn)商的囤積土地；應(yīng)當(dāng)把目前政府囤地，推動(dòng)地價(jià)上漲的方式，改革為在地價(jià)下跌時(shí)收儲(chǔ)，地價(jià)上漲時(shí)，拋售儲(chǔ)備地，以穩(wěn)定地價(jià)和房?jī)r(jià)。（2）在供給一方，讓所有的要賣出（永續(xù)出讓），或者出租（一段時(shí)間內(nèi)出讓）土地使用權(quán)的法人和自然人，都到土地交易所掛牌尋找需求者和進(jìn)行議價(jià)。（3）建設(shè)和形成區(qū)域性的土地交易中心，建立健全土地交易場(chǎng)所，完善辦理交易事務(wù)、發(fā)布交易信息、代理土地交易等服務(wù)?？梢岳矛F(xiàn)在各地的類似產(chǎn)權(quán)交易中心的機(jī)構(gòu)，把土地交易市場(chǎng)建在中心，由地方政府統(tǒng)籌管理并收取服務(wù)費(fèi)，各類土地所有者和使用者都平等入市交易。（4）在需求一方，所有的用地方，不論是法人，還是自然人，不論是政府還是企業(yè)，都到土地交易中心登記用地信息，尋找供給者和尋求合適的價(jià)格。
當(dāng)前，我國(guó)土地交易市場(chǎng)比較混亂，很不規(guī)范，大致被分割為四個(gè)市場(chǎng)：房地產(chǎn)市場(chǎng)、工業(yè)用地（包括開(kāi)發(fā)區(qū)用地）市場(chǎng)、合法的國(guó)有土地市場(chǎng)和“隱形”的集體土地市場(chǎng)。在分割的市場(chǎng)上，難以形成真實(shí)反映土地資源稀缺程度的市場(chǎng)價(jià)格。而且，在土地二級(jí)市場(chǎng)上，由于存在大量“隱形”交易，土地投機(jī)行為時(shí)有發(fā)生，交易風(fēng)險(xiǎn)難以防范，嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場(chǎng)，影響了國(guó)家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施。因此，要盡快構(gòu)建有序、多層次、競(jìng)爭(zhēng)性的土地交易市場(chǎng)。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決打破土地市場(chǎng)割裂狀態(tài)，無(wú)論城鎮(zhèn)還是農(nóng)村土地，無(wú)論住宅用地還是工業(yè)用地，都應(yīng)按統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，平等競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)交易、市場(chǎng)定價(jià)。[7]
對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的定價(jià)，政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)，應(yīng)由交易雙方或者在交易中心報(bào)價(jià)系統(tǒng)撮合中形成價(jià)格，或者由雙方談判協(xié)商形成價(jià)格。而政府征稅的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值估值方面，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貐^(qū)域市場(chǎng)模擬價(jià)格為準(zhǔn)確定，以降低不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的高成本，避免其中的人為扭曲因素（包括估值過(guò)高征過(guò)頭稅，或者有人情關(guān)系影響，估值過(guò)低造成稅收流失）。
3.給不給農(nóng)民土地的自主建設(shè)權(quán)，農(nóng)村振興是大拆大建，還是鄉(xiāng)村再造？
農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地的創(chuàng)業(yè)、投資、建設(shè)和置業(yè)權(quán)，是由國(guó)家控制，還是放開(kāi)交給農(nóng)民？以及城市化過(guò)程中的農(nóng)村振興，是大拆大建主導(dǎo)，還是村莊再造為主？這些問(wèn)題，如果從理論和實(shí)踐上不認(rèn)識(shí)清楚，同樣也會(huì)阻礙農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、村民收入提高和農(nóng)民生活富裕的進(jìn)程。
3.1賦予農(nóng)民土地的自主創(chuàng)業(yè)和建設(shè)權(quán)
一些學(xué)者呼吁，受到中美貿(mào)易戰(zhàn)、產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移、國(guó)內(nèi)制造業(yè)過(guò)剩、城市違建和市容整治等影響的農(nóng)民工，可以回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。但是，農(nóng)村農(nóng)業(yè)學(xué)者、政策研究者、政府部門、綜合政策研究機(jī)構(gòu)等都想當(dāng)然地以為，農(nóng)民回到農(nóng)村就可以創(chuàng)業(yè)。實(shí)際上農(nóng)民創(chuàng)業(yè)非常艱難，基本上到了不可能創(chuàng)業(yè)的地步。僅種糧種菜甚至?xí)萑胴毨?，農(nóng)村中知識(shí)、技術(shù)、資金、裝備、場(chǎng)所等要素要比城市差得多，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中僅有土地要素比較優(yōu)勢(shì)。但是，在目前的體制下，這種比較優(yōu)勢(shì)越來(lái)越得不到利用。
從人口和勞動(dòng)力看，農(nóng)村的勞動(dòng)力可以向城市流動(dòng)去務(wù)工，但是農(nóng)村的人口不能流動(dòng)去城市成為市民；每年農(nóng)村的數(shù)萬(wàn)億元儲(chǔ)蓄可以流向城市讓城市居民去炒房用，但是城市的資金不能流向農(nóng)村；城市可以從農(nóng)村低價(jià)征用后獲得建設(shè)用地，但世世代代農(nóng)民自己的土地，卻不能自己用來(lái)建設(shè)，建設(shè)用地指標(biāo)根本分配不到農(nóng)民用地需求上，既使有指標(biāo)，因太昂貴，農(nóng)民也購(gòu)買不起。
城鄉(xiāng)建設(shè)必須要有規(guī)劃，為的是交通、供排水、耕地、林地、居住、工業(yè)、商業(yè)等功能的大體分區(qū)。但是，在農(nóng)村中，目前實(shí)施的是先規(guī)劃，后建設(shè)，農(nóng)民想翻建自己的住宅，也不準(zhǔn)許；翻建面積多大，由政府規(guī)定了；即使有荒地，也不讓農(nóng)民建設(shè)住宅；農(nóng)民以地為本進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，如建設(shè)大棚、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)其他設(shè)施、農(nóng)家樂(lè)、小加工廠等等，都需要報(bào)批，程序相當(dāng)繁瑣和冗長(zhǎng)，幾乎到了不可能進(jìn)行建設(shè)的地步。而自己建設(shè)，就會(huì)以擅自違建而禁止和拆除。目前在農(nóng)村，已經(jīng)到了壘個(gè)雞窩也需要報(bào)批，否則違法，建了也要拆除的地步了。
現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部門又在搞什么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，如果還是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維去進(jìn)行，由部門按照繁雜的標(biāo)準(zhǔn)去審批項(xiàng)目、產(chǎn)品、生產(chǎn)過(guò)程等等，形成文件去督查問(wèn)責(zé)，則又會(huì)把一大批農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)框死在所謂的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化之中。
（1）鄉(xiāng)村規(guī)劃和規(guī)劃先行，遏制了農(nóng)村自己的建設(shè)權(quán)。鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃現(xiàn)在越來(lái)越盛行，但不是村民自己委托編制，而是政府規(guī)劃；用地規(guī)劃編制后，或者規(guī)劃告知后，村民和村集體需要符合規(guī)劃才能在宅地和其他建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)；先規(guī)劃后建設(shè)成了一個(gè)原則，有時(shí)一個(gè)村規(guī)劃編制遙遙無(wú)期，村集體和村民也無(wú)法在自己的土地上建設(shè)；有的地方，村前村后即使有荒地、坡地，宅基地面積和人均所建設(shè)面積也規(guī)定和控制得很小。
（2）建設(shè)用地集體轉(zhuǎn)國(guó)有規(guī)定以及建設(shè)審批，也是農(nóng)民無(wú)法創(chuàng)業(yè)的障礙。農(nóng)村建設(shè)，貌似村民可以自主建設(shè)，但按照現(xiàn)在的法律法規(guī)，需要將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變成國(guó)有和納入規(guī)劃，再國(guó)有土地拍賣，地價(jià)太貴農(nóng)民根本買不起，即使能買得起建設(shè)用地指標(biāo)也分配不到農(nóng)民那里；即使能夠進(jìn)行建設(shè)，立項(xiàng)和工程，需要土地、規(guī)劃、建設(shè)、城管、消防、安監(jiān)、水務(wù)、林業(yè)等十幾個(gè)部門的審批，環(huán)節(jié)較多、手續(xù)繁瑣、時(shí)間冗長(zhǎng)。
（3）政府各部門間文件規(guī)定的矛盾，也導(dǎo)致農(nóng)村創(chuàng)業(yè)艱難，甚至在“一刀切”和“擴(kuò)大化”的拆除中釀成重大損失。各級(jí)發(fā)改委、文旅部、農(nóng)業(yè)部等部門，為了鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民致富，出臺(tái)了農(nóng)民可以用自己宅地辦農(nóng)家樂(lè)，農(nóng)民可以利用大棚搞高價(jià)值、能觀光、易管理的農(nóng)業(yè)，一些地方鼓勵(lì)農(nóng)民宅地與城鎮(zhèn)居民合建住宅，一些地方鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)在荒地、坡地建設(shè)加工廠和倉(cāng)庫(kù)，一些農(nóng)村在農(nóng)村建設(shè)用地或者農(nóng)業(yè)用地建設(shè)的休閑旅游設(shè)施，一些農(nóng)村和城郊先租后征、未變國(guó)有等原因建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)住宅等等。但是，有的因與自然資源部門的有關(guān)規(guī)定不符合，有的因地方將環(huán)保整治擴(kuò)大化，還有的因城管等干預(yù)，在2018到2019年的拆除違章建設(shè)中，這些建筑和設(shè)施遭到了普遍化和大面積的拆除，使大量原有創(chuàng)業(yè)和貿(mào)易戰(zhàn)中回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，受到了毀滅性的重創(chuàng)。也帶來(lái)拆違沖突、上訪增多、創(chuàng)業(yè)者索賠、失業(yè)低保、受損者安置等一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。
前面分析到，農(nóng)村農(nóng)民土地使用財(cái)權(quán)確權(quán)，如果不能交易，農(nóng)民就不會(huì)有財(cái)產(chǎn)性收入；如果沒(méi)有土地的建設(shè)權(quán)，土地不能資產(chǎn)和資本化，也就不能創(chuàng)業(yè)，相關(guān)的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)收入增長(zhǎng)就會(huì)受到壓抑。
因此，對(duì)于農(nóng)村農(nóng)民建設(shè)用地的擁有權(quán)要予以承認(rèn)和確權(quán)；縮小征用土地的范圍，非公益建設(shè)不得強(qiáng)制征收農(nóng)村集體的建設(shè)用地；農(nóng)民家庭宅地面積，樓高允許三層，原則上不予以行政控制，而是采取價(jià)格和稅收的方式加以調(diào)控；農(nóng)村和集鎮(zhèn)，不宜建設(shè)幾十層高的住宅樓，鼓勵(lì)一戶建，隨著農(nóng)民收入和富裕程度的提高可提升為別墅；允許進(jìn)城定居而農(nóng)村宅地閑置的家庭將其出售，出售對(duì)象不限于農(nóng)村，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅院，并改造翻新；允許農(nóng)村村民，包括城鎮(zhèn)居民，以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格購(gòu)買農(nóng)村的荒地坡地，建設(shè)一戶建住宅，包括城市居民合作建多層住宅樓。
廢除耕地紅線控制和建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃管理，農(nóng)民有在自己土地上建設(shè)的權(quán)力。如日本、韓國(guó)和臺(tái)灣一樣，實(shí)行農(nóng)村土地資本化改革，鼓勵(lì)以地為本創(chuàng)業(yè)投資，允許農(nóng)民在自己的土地上建設(shè)小加工廠、餐館、客棧、加油站、大棚、倉(cāng)庫(kù)、禽畜場(chǎng)。當(dāng)?shù)卮寮w和最基層政府，要及時(shí)和超前規(guī)劃。應(yīng)當(dāng)以積極的思路和行動(dòng)解決耕地短缺和保障糧食安全，即調(diào)節(jié)水資源分配、改造未利用土地、擴(kuò)大發(fā)展空間，交易集中耕地、規(guī)?；笊a(chǎn)、提高產(chǎn)出效率。
3.2振興鄉(xiāng)村：從大拆大建轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村再造
在目前的振興農(nóng)村，脫貧攻堅(jiān)中，許多地方政府對(duì)農(nóng)村的建設(shè)采取大拆大建：拆除農(nóng)村的宅院，整理出建設(shè)用地，少部分用做安置，大部分用做建設(shè)用地，通過(guò)增減掛鉤、占補(bǔ)平衡、低價(jià)征用、高價(jià)出讓，建設(shè)高層住宅樓后，讓農(nóng)民進(jìn)縣城和郊區(qū)買房；有的是就地建設(shè)整齊劃一的新農(nóng)村，好一點(diǎn)的一層或者二層宅院，中間的蓋多層樓安置，再差的建設(shè)幾十層住宅讓農(nóng)民上高樓。簡(jiǎn)言之，拆舊重新建設(shè)、騰出建設(shè)土地，是許多地方政府建設(shè)農(nóng)村的方式和土地財(cái)政的利益所在。
而在許多國(guó)家，城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)，不進(jìn)行大拆大建，而是以再造為主。如日本的鄉(xiāng)村建設(shè)稱之為鄉(xiāng)村再造，鼓勵(lì)農(nóng)民在自己的土地上，對(duì)自己的宅院進(jìn)行翻新，地方政府也無(wú)權(quán)或者沒(méi)有必要對(duì)居民的宅院進(jìn)行拆除，更無(wú)權(quán)低價(jià)征收居民的宅地。公共服務(wù)方面，政府配備校車，以接送居民子女到學(xué)校接受教育；公共設(shè)施方面，政府或者提供分布式的窨井和排水管網(wǎng)，或者提供排水管接到集中的污水處理廠；還包括道路、自來(lái)水、燃?xì)?、電力等管網(wǎng)線，以及防汛渠道和消防站栓等。
我們沒(méi)有硬化農(nóng)村居民住宅庭院的使用財(cái)產(chǎn)物權(quán)，農(nóng)村學(xué)校撤小并大，加上地方政府的土地財(cái)政利益，農(nóng)村居民宅院很容易被強(qiáng)制拆除；而沒(méi)有校車服務(wù)和排污管網(wǎng)，子女不能就近上學(xué)，無(wú)法改廁，是農(nóng)村居民不得不到縣城買高層樓房的重要成因。
隨著城市化的進(jìn)程，許多村莊興衰取決于人口是流出還是集中、產(chǎn)業(yè)是發(fā)展還是衰落、城鎮(zhèn)居民愿不愿意下鄉(xiāng)到此等等因素，政府并不能感受這些橫向和社會(huì)的信息和預(yù)兆。一個(gè)村莊的衰落，還是留住，甚至發(fā)展為小集鎮(zhèn)，是由市場(chǎng)和社會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)的，政府主觀和操作上并不能對(duì)其加以左右。政府的責(zé)任和定位在于，根據(jù)村莊人口的動(dòng)態(tài)變化，提供公共服務(wù)和公共設(shè)施。
我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)硬化農(nóng)村土地使用財(cái)產(chǎn)權(quán)的改革，廢除對(duì)農(nóng)民土地的低價(jià)征用，改為城鄉(xiāng)同地同價(jià)的土地市場(chǎng)；使離開(kāi)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的人口可以通過(guò)交易、入股、出租和繼承等方式，得到退出的土地使用財(cái)產(chǎn)物權(quán)收益。而留在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展的人口，也可以通過(guò)這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式，擁有他們的資產(chǎn)和財(cái)富，得到財(cái)產(chǎn)性收益，并通過(guò)土地資本化，以地為本創(chuàng)業(yè)，得到與城鎮(zhèn)居民相近的收入，使自己的生活從小康向富裕轉(zhuǎn)變。
應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)政府在建設(shè)領(lǐng)域中的地位和責(zé)任：公共領(lǐng)域，需要由政府建設(shè)，由企業(yè)來(lái)施工；住宅、廠房等商業(yè)領(lǐng)域，政府則只確定規(guī)劃和規(guī)則，不應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)出面建設(shè)，建設(shè)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)放給家庭、商業(yè)或公益法人。特別是在農(nóng)村，要限制和約束地方政府的拆遷和新建權(quán)，擴(kuò)大居民自己的建設(shè)和改造權(quán)。確認(rèn)農(nóng)民對(duì)自己宅地的建設(shè)權(quán)，在宅地面積、建筑面積和層高等方面放松限制，放寬農(nóng)民居住對(duì)荒地坡地的利用，鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)自己宅院和建筑的翻新；政府提供接送校車和排污等公共服務(wù)和公共設(shè)施。
從過(guò)去看，住宅的立體結(jié)構(gòu)方面，城鄉(xiāng)幾十層高的住宅樓過(guò)多，而中低層住宅、一戶建庭院式住宅在減少；從未來(lái)看，如果鄉(xiāng)村土地增減掛鉤、占補(bǔ)平衡、土地財(cái)政不變，政府熱衷大拆大建，居民不能自建翻新，很可能將全國(guó)人民都攆上幾十層高的住宅樓居住。因此，可以通過(guò)農(nóng)村土地體制改革，抑制住未來(lái)住宅立體結(jié)構(gòu)向幾十層高樓比重越來(lái)越高的狀況惡化，通過(guò)合作建房、村民自建、城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)建設(shè)，使高中低住宅在結(jié)構(gòu)上合理化。特別是村莊，小康階段應(yīng)當(dāng)以一戶建庭院式為主，富裕社會(huì)時(shí)應(yīng)當(dāng)以別墅為主。
總之，目前和未來(lái)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)各項(xiàng)改革，特別是農(nóng)村土地體制的改革，我們不能違背恒產(chǎn)恒心和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大方向，不能做不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和原則的事，不能選擇過(guò)去我國(guó)及許多國(guó)家實(shí)踐已經(jīng)證明是錯(cuò)誤的做法和模式。改革的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)土地集中規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，確保中國(guó)的糧食安全；資本、人才、技術(shù)和土地要素雙向流動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式優(yōu)化獲得和組合要素，使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展獲得全要素投入動(dòng)力；鼓勵(lì)閑置和利用率不高土地交易，鼓勵(lì)農(nóng)村家庭和個(gè)人以地為本創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和和置業(yè)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，使農(nóng)民繼小康之后再富裕起來(lái)；未來(lái)8億左右在農(nóng)村的居民和在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)村戶籍人口，他們收入提高和富裕后，具有較強(qiáng)的消費(fèi)能力，形成大規(guī)模的工業(yè)品需求和市場(chǎng)，平衡和消除工業(yè)過(guò)剩，走出經(jīng)濟(jì)衰退，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的中高速增長(zhǎng)，使中國(guó)跨越中等收入陷阱，進(jìn)入高收入國(guó)家行列。
作者系東北財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)戰(zhàn)略與政策研究中心主任
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：網(wǎng)易研究局
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