2013年中央1號文件明確要求，用5年左右時間完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。以此為起點，新一輪以農村土地確權改革為核心的制度變革正式拉開序幕。新一輪農村土地制度改革是在新型城鎮化進程加快、大量農業轉移人口市民化背景下展開的，是新時期全面深化改革的一個重要組成部分。
制度經濟學理論指出，任何制度變革總是在原有制度基礎上進行的，制度變遷具有明顯的路徑依賴特征。中國農村土地制度作為一項重要的基本制度安排，在整個制度體系中具有舉足輕重的地位，涉及到中央政府、地方政府、農村集體、農民家庭、用地單位等多個相關主體的利益分配，其改革始終遵循了漸進式邏輯，已有的制度安排對后續的制度改革具有重要影響。
中國農村土地產權制度具有一定的模糊性特征，這是學界一致認可的事實。模糊農地產權是農戶與政府在基礎性制度和農地資源配置效率方面共同作用的產物；農地產權在技術、法律界定、法律歧視、農民行為能力不完全、農民行為能力受限制等5個方面存在公共領域[3]；在市場不完善條件下，模糊產權成為一種相對有效率、具有進步意義的制度安排。顯然，已有的農村土地產權制度模糊性特征會對現在和未來的制度變革產生重要影響。這就意味著，新一輪農村土地制度改革以及未來的制度改革都需要以土地產權制度模糊性作為初始條件，并在此基礎上逐步推進。只有這樣，才能找到中國農村土地制度改革的合理路徑，減少改革成本，增加改革收益，順利推進改革。
本文以農村土地產權制度模糊性為起點，在深入分析模糊性特征基礎上，指出已有改革從產權模糊到逐步清晰的演變邏輯，探尋現有改革和未來改革使產權結構更加明晰的可能路徑，為順利推進農村土地制度改革提供參考。
一、中國農村土地產權制度的模糊性特征
諾斯指出，一個完整的制度由三個基本部分構成，即正式規則、非正式約束及其實施特征。中國農村土地產權制度主要在正式規則和實施特征方面存在著一定程度的模糊性。
（一）正式規則的有意性模糊
中國農村土地制度正式規則主要包括政府制定的法律法規及各種政策文件。這些正式規則有時在內容表述上并不明確，“有意”留下一定的模糊空間，讓行為主體能夠根據具體情況進行靈活決策，這就形成了“有意性模糊”。在權力不均衡時，政府常常具有產權模糊化傾向。荷蘭學者Ho Peter指出，中國農村改革取得成功的一個關鍵因素是有意的制度模糊性。中國農村土地制度在產權規定的多個方面存在著有意模糊性。
（1）所有權主體模糊。我國現行法律對農村土地所有權主體未能作出明確規定。關于農村土地所有權，現行法律規定存在相互矛盾之處:其一，《土地管理法》中農村集體土地的所有權主體分別規定為農民集體、村集體經濟組織、鄉（鎮）集體經濟組織、村民委員會、村民小組，主體模糊；其二，《土地管理法》將農村集體界定為鄉（鎮）、村和村民小組三級，而《民法通則》將農民集體界定為鄉（鎮）和村二級，明顯矛盾。由此就在微觀上形成農民集體、農村集體經濟組織、村民委員會或鄉（鎮）政府對同一塊土地同時擁有所有權，導致實際主體模糊。農村土地所有權主體規定模糊不清，給土地產權的其他方面，包括收益權、發展權等，尤其是農地轉用過程中的增值收益分配權的清晰界定帶來了困難。
（2）轉讓權不完整。改革開放初期，國家法律不允許土地承包經營權流轉。雖然現行法律和政策規定逐步賦予了農戶農地農業范圍內的轉讓權，但是，這種轉讓權是不完整的。一方面，一旦農地轉為非農建設用地，承包農戶就不再具有合法轉讓權。從1998年《土地管理法》到2014年國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，幾乎所有的法律和政策文件在賦予農地轉讓權時，都明確規定不得改變農業用途。此外，相關法律規定，除了一些例外情況，農地轉為非農建設用地必須同時完成國有化，政府征地成為農地轉用的唯一合法途徑。矛盾之處在于:其一，公共利益性質的農地轉用權可以由政府通過征地依法行使，那么，非公共利益性質的農地轉用權如何實現?這里顯然存在著“征地悖論”；其二，現有法律并沒有對“公共利益”的范圍進行明確界定，這種模糊性就為政府隨意擴大征地范圍提供了空間。
另一方面，農地的抵押權也沒有得到法律和政策的明確認可。1986年《民法通則》規定農村土地不得抵押，但沒有明確土地承包經營權能否抵押。2005年農業部頒布文件規定:“通過招標、拍賣和公開協商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，經依法登記取得農村土地承包經營權證的，可以采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉?！边@里明確規定了“抵押”這種土地流轉方式，但施加了嚴格的限定條件。2007年《物權法》規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。顯然，我國法律采取了差別性的立法政策來處理農村土地承包經營權抵押問題；明確規定以家庭承包方式取得的土地承包經營權不得抵押，而以其他方式取得的荒地等承包經營權可以抵押。這既違背了立法公平性原則，也在一定程度上印證了土地承包經營權抵押的正當性。承認土地承包經營權可以轉讓，卻禁止其以抵押方式流轉，這樣的立法是自相矛盾的、非理性的設計。正是認識到現有規定的不合理之處，中央從2008年開始農村土地承包經營權抵押試點工作。2014年中央1號文件首次提出賦予農村土地承包經營權抵押、擔保功能。2014年國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》也明確提出，要穩步推進土地經營權抵押、擔保試點。
（二）產權界定模糊———產權“公共域”
按照產權經濟學理論的研究成果，尤其是巴澤爾的產權“公共域”分析框架，產權界定和執行技術上的困難所產生的交易費用會使產權不可能得到充分界定，并使這部分產權沒有得到充分界定的資源留在了公共域之中。因此，在交易成本約束下，任何產權制度都存在一定的“公共域”，即暫時沒有得到明確界定的模糊部分。中國農村土地產權制度同樣存在著多種類型的交易費用，產權界定也會產生一定的“公共域”，即產權模糊部分。
1.由于主體認知有限理性產生的產權公共域
現代認知行為科學的理論研究表明，當事人都是有限理性的，“有目的的理性，卻只能受限制地如此”。由此就會產生由于主體認知有限理性所引起的交易成本，進而就會在產權界定方面存在公共域，可以稱之為產權公共域Ⅰ?？紤]到主體具有學習能力，其認知能力會不斷提高，交易成本會不斷減少，產權公共域Ⅰ也會不斷減小。
中國農村土地產權制度主要包括中央政府、地方政府、農村集體、農戶家庭和用地單位等相關主體。由于制度環境的不確定性和主體認識能力、表達能力的局限性，這些主體對農村土地產權制度的認知都存在不同程度的有限理性，進而在土地產權界定方面存在模糊區域。在中國農村土地制度的基本安排下，農戶家庭所擁有的土地承包權內涵界定不明確，存在著產權公共域。
一是土地承包經營權存在著一定程度的產權殘缺。農村土地家庭承包經營制度一個重要的理論和實踐基礎是集體成員權[14]，并在集體成員權基礎上實行土地均分。這一制度特性具有一定合理性:土地均分既符合長期以來中國農村的習俗、慣例等非正式約束，正式規則與非正式約束良性互動減少了交易成本；土地均分也可以保證農民的基本生存權利，符合基本的制度倫理。然而，基于成員權的土地均分制度卻內生了一系列土地產權殘缺問題:其一，土地承包經營權缺乏安全性[15]。既然土地承包經營權是建立在集體成員權基礎上的一種產權安排，所有集體成員都可以對土地承包權提出主張，要求獲得屬于自己的那份承包土地，這就使土地承包經營權的產權邊界具有不確定性，需要對成員變化作出響應，最終導致產權缺乏安全性；其二，土地承包經營權缺乏排他性。建立在集體成員權基礎上的土地家庭承包經營制度，使得農村土地具有部分社區公共物品屬性，導致其產權安排不具有嚴格的排他性，可能會受到其他社區成員的侵害。
二是土地承包經營權權能不完整。中國農村土地制度設計的初衷是將所有權與承包經營權分離，農村集體擁有土地所有權，農民家庭獲得土地承包經營權。這就意味著，農民的土地承包權應該包括除不準買賣土地以外的其他權利，以至于有學者稱其為“準私有制”[16]。然而，從產權結構角度分析，農民的土地承包經營權權能是不完整的，存在著諸多模糊之處:收益權方面，農地農用收益權比較明確，但農地非農化增值收益分配模糊；處置權方面，只有農用范圍內的土地轉讓權，沒有農地轉用權、抵押權、繼承權，農民土地退出也沒有得到明確的市場化補償；發展權方面，沒有明確規定，實際上采取了土地發展權國有模式[17]。
2.由于政治決策過程復雜性產生的產權公共域
諾斯首先在政治交換中引入交易成本，創立了交易費用政治學[18]。迪克西特[19]指出，交易成本廣泛存在于政治關系之中，并影響政治結果。
中國農村土地制度改革作為一項重要的基礎性制度建設工作，政治決策在其中發揮了決定性作用，無論是法律法規的制定，還是政策文件的出臺，以及具體的實施過程，都受到政治決策的直接影響[13]。而且，農村土地制度改革涉及到經濟主體、集體行動與利益協調，本質上是一種權利重新配置與利益重組的過程[20]，其中的政治決策過程十分復雜，會產生較高的交易成本，導致產權界定不完全，存在模糊空間，即產權公共域Ⅱ。
現階段，在農村土地制度改革過程中，主要在兩個方面存在著較高的政治交易費用:一是農地轉用過程中的土地增值收益分配。由于直接關系到國家的城鎮化建設、戶籍制度改革、財稅體制改革等重大發展戰略，政治決策過程非常復雜，農地轉用過程中的土地增值收益分配體制始終未能明確建立起來。雖然法律和政策規定反復強調，要增加農村集體和農民家庭土地增值收益分配比例，但實際分配結果是地方政府、用地單位得到了大部分收益，農村集體和農民只得到了小部分收益，并且收益分配程序不合理，分配過程不透明，缺乏監督。另一是城鄉土地市場一體化建設。中國長期實行的城市偏向土地政策，已經形成了特定的利益分配結構，并且產生了明顯的路徑依賴現象，這就使得城鄉土地二元制度不斷固化，城市國有土地產權強度始終高于農村集體土地，城鄉土地市場一體化建設困難重重。
需要指出的是，無論是產權公共域Ⅰ，還是產權公共域Ⅱ，相關主體為了更多地獲取其中產權未得到充分界定的公共資源，會展開博弈競爭。由于農村集體和農民處于農地產權科層結構的底層，在博弈過程中總是處于弱勢地位，因而獲取公共資源的能力較低，甚至連正當的土地權益都常常受到侵害。
（三）模糊性實施特征———漸進式實施和選擇性實施
中國的漸進式改革邏輯決定了農村土地制度的漸進式實施特征，即在保證大方向一致的前提下，實施的力度和進度可以逐步推進。同時，不同地區在經濟發展水平、產業結構、社會文化等方面差異明顯，地方政府會根據自身條件選擇性實施改革計劃。在農村土地調整方面，漸進式實施和選擇性實施特征表現得尤為明顯。
中央有關農村土地調整的政策規定可以分為三個階段:第一階段，從1984年至1996年，允許土地調整。1984年中央1號文件首次提出，“土地承包期一般應在十五年以上”，可以“大穩定，小調整”。1993年，中央文件提出，“在原定的耕地承包期到期后，再延長三十年不變”，提倡在承包期內“增人不增地、減人不減地”，少數地方可以從實際出發對承包土地作必要調整。從相關文件可以發現，這一時期有關土地調整的政策規定，是在滿足一定條件的前提下，允許土地在承包期內進行調整。
第二階段，從1997年至2007年，不允許“大調整”，但允許“小調整”。1997年中央《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》明確規定“不能將原來的承包地打亂重新發包”，“根據實際需要，在農戶之間小范圍適當調整”，這實際上就是明確規定不允許“大調整”，但允許“小調整”。1998年《土地管理法》第14條則規定了“小調整”的條件，“必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準?！?002年《農村土地承包法》第27條以及2007年《物權法》第130條均明確規定，除了“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”，承包期內發包人不得調整承包地。由此可見，這一時期的相關政策越來越嚴格地限定了土地調整的條件。
第三階段，從2008年至今，強調土地承包關系長久不變。2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，并在2009年和2010年兩個中央1號文件中再次強調。同時，中央進一步提出，要搞好農村土地確權、登記、頒證工作。這就意味著，農村土地調整制度已經進入了通過土地確權保證承包關系長久不變的階段。
由此可見，中央有關土地調整的政策規定具有明顯的漸進式實施特征:在逐步穩定承包關系這一政策目標下，選擇了“有意模糊”的文本措辭，按照先松后緊的時間順序，規定了一系列富于彈性的土地調整政策，為地方政府的有效實施創造條件。此外，一方面，客觀上中國地區發展差異明顯，另一方面，政治集權和經濟分權體制形成了地方政府之間的“標尺競爭”或“競次式區域競爭”，地方政府為了本地區經濟利益會策略性采取“上有對策、下有政策”的行動，選擇性實施中央的政策規定。在農村土地調整方面，雖然中央實行全國統一的政策安排，但各地響應程度千差萬別。調查資料顯示，農村土地調整的地區差異較大，以貴州和江西為例，分田到戶以來和二輪承包后土地調整比例，貴州分別為17.6%和7.8%，而江西分別高達94.1%和51.7%，兩者相距甚遠。這種土地調整方面的地區差異，產生的原因是多方面的，其中主要原因是地方政府的選擇性實施特征，地方政府會依據自身對中央文件的解讀，結合自身條件，作出是否調地、何時調地、如何調地的一系列決策。
應該說，無論是漸進式實施還是選擇性實施，在中國農村土地制度改革過程中都發揮了積極作用，能夠減少改革成本，逐步推進改革，也保證地方政府能夠根據自身條件制定實施計劃?？梢钥隙?，未來的中國農村土地制度改革，仍然會在一定程度上具有漸進式實施和選擇性實施特征。然而，漸進式實施和選擇性實施也拓展了制度的模糊空間，增加了產權的不確定性，提高了交易成本。
二、中國農村土地產權制度改革路徑:從模糊到逐步清晰
（一）已有改革的路徑
1978年至2007年，改革開放30年來，中國農村土地產權制度改革主要沿著兩條主線展開，一是不斷拓展土地承包經營權內涵，二是逐步增強地權穩定性。
1.改革主線一:不斷拓展土地承包經營權內涵
系統梳理改革開放以來中央有關農村土地制度的政策規定，可以發現農民家庭所獲得的土地承包經營權內涵經過了一個不斷拓展的過程，大致可分為四個階段:
第一階段，1978年至1983年，家庭聯產承包責任制建立。1983年底，以“包產到戶”為主要形式的家庭聯產承包責任制全面推行，實現了土地產權的第一次有效分割，即將所有權與使用權分離，農村集體擁有土地所有權，土地使用權通過承包關系賦予農民家庭。在完成國家、集體上繳任務后，農業生產剩余歸農民家庭。政策明確規定不準買賣、出租、轉讓土地。因此，這一時期土地承包經營權內涵單一，僅僅包含土地使用權和農業生產剩余收益權。
第二階段，1984年至1991年，穩定承包關系，允許土地流轉。1984年，中央提出土地承包關系15年不變。1988年，《憲法》修訂允許依照法律規定轉讓土地使用權。1991年，進一步強調穩定土地承包關系?？梢姡@一時期土地承包經營權內涵有所擴展，地權穩定性增加，土地轉讓權開始得到允許。
第三階段，1992年至1999年，進一步穩定地權。1993年，“家庭承包經營”被明確寫入《憲法》修正案，成為一項基本經濟制度。中央文件多次提出土地承包關系30年不變，并將其明確寫入1998年《土地管理法》。這一時期的工作重點是完成土地“二輪承包”，進一步穩定地權。
第四階段，2000年至2007年，加快農村土地制度法制化建設，鼓勵土地流轉。2000年，中央提出加快農村土地制度法制化建設，一系列相關法律法規公布實施，如2002年《農村土地承包法》、2004年《農村土地承包權證管理辦法》、2005年《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等。2007年《物權法》則明確規定農村土地承包經營權是“用益物權”，強化了對土地承包經營權的法律保護。2001年，中央提出按照“依法、自愿、有償”原則流轉承包地使用權，強調“土地流轉的主體是農戶”。此后，中央文件又多次在農戶自愿基礎上，鼓勵土地流轉，逐步發展適度規模經營。由此可見，這一時期土地承包經營權逐步得到法律的嚴格保護，地權穩定性進一步提高，土地轉讓權被不斷地賦予農戶。
至此，土地承包經營權內涵不斷完善，但在農地財產權實現、土地資本化權能等方面仍然存在模糊，需要進一步明確，這也成為新一輪改革的重點。
2.改革主線二:逐步增強地權穩定性
1984年中央提出土地承包期15年不變，1993年又提出土地承包期30年不變，2008年進一步提出土地承包關系長久不變；在法律規定上，1998年《土地管理法》正式規定土地承包權30年不變，并在2002年《農村土地承包法》中再次作了規定，2007年《物權法》將土地承包經營權確認為“用益物權”，并再次規定耕地承包期為30年。可見，中央的政策意圖非常明確，就是按照逐步推進的原則，通過延長承包期不斷增強地權穩定性。這項改革的主要考量是，在土地主要發揮生產功能背景下，通過增強地權穩定性，穩定農民預期，增加對土地的長期投資，提高土地利用效率，增加農業產出。
可以從兩方面評價這項改革所取得的積極成果。一是農村土地調整不斷減少。1984年至1999年一輪承包期間，進行過土地調整的村占比為79.9%，1993年二輪承包以來至2008年，進行過土地調整的村占比下降為37.5%[24]。二是地權穩定性效應逐步顯現。實證結果表明，穩定的使用權有助于改善農地土壤的長期肥力[25]；地權穩定性可以提高土地租賃市場的交易質量，延長租賃期限，并進而增加農戶對土地的投資[26]。
當然，也應該看到，中央穩定承包關系政策并沒有得到全面實施。資料顯示，1993年二輪承包以來至2010年仍然有40.1%的村進行過土地調整；2008年高達62.8%的被調查農戶認為土地承包30年不變政策不合理[27]；2011年依然有9.65%的農戶不了解30年不變土地承包政策；土地調整實施程度存在著明顯的地區差異[29]。這充分說明地權穩定性改革是一項長期性工作，未來需要明確土地承包關系長久不變的內涵及其具體實施形式。
值得強調的是，無論是土地承包經營權內涵拓展，還是地權穩定性增強，已有的中國農村土地制度改革始終遵循了產權界定從模糊到逐步清晰的過程。這樣的改革路徑是在中國漸進式改革邏輯背景下面對復雜的制度環境所作出的合理選擇，能夠保證正式規則、非正式約束和實施特征三者之間的良性互動，并充分利用主體的學習能力，減少主體認知互動所產生的交易費用，進而減少總的交易成本，保證改革順利推進。
已有的改革解決了諸多農村土地問題，但受限于各種主客觀條件，還有一些關鍵性問題尚未解決，如土地產權清晰界定、土地權能完善、土地市場化建設、征地制度改革、農地增值收益分配等，這些就成為新一輪農村土地制度改革的重要內容。
（二）新一輪改革的邏輯
由于契約不完全所產生的交易成本，產權安排不可能一步到位，需要不斷根據現實交易需求重新界定和保護各種具體權利。中國農村土地產權制度仍然存在諸多模糊之處，需要不斷根據新的制度背景進行重新調整。根據路徑依賴理論，新一輪農村土地制度改革仍然必須堅持產權逐步清晰化的邏輯。同時，也要充分認識到，在全面深化改革的統一戰略部署下，協調推進新型城鎮化和農業現代化，實現農業轉移人口有序市民化，這些構成了新一輪農村土地制度改革的現實背景。為此，新一輪農村土地制度改革重點要完成土地產權合理細分、土地財產權實現、土地市場化建設等工作。
1.以土地確權為基礎，以“三權分置”為原則，進一步細分土地產權，清晰界定產權邊界
理論研究表明，復雜產權只有經過產權細分才能得到有效實施，需要在狀態依存的互動過程中尋求相對有效的產權安排[30]。中國農村土地產權制度有深厚的歷史背景和多樣化的現實訴求，產權復雜性不言而喻，只有通過進一步的產權細分，才能優化產權結構，提高產權效率。
2014年，中央提出，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。土地確權基礎上的“三權分置”改革是現階段我國農村土地制度改革的重點內容。
首先，通過土地確權，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。土地確權是完善農村基本經營制度的重要基礎性工作，可以真正將土地承包經營權屬全面落實到農戶家庭。只有在土地確權基礎上，才能進一步穩定土地承包關系，促進土地流轉，推進土地經營權抵押、擔保改革試點，確保農民擁有充分而有保障的土地承包經營權。近期的土地確權工作，要按照中央統一部署，穩步擴大試點范圍并對試點經驗進行總結推廣，鼓勵地方政府根據實際情況積極探索土地確權的新形式，如江蘇昆山地區的“確權不確地”，四川成都的“長久確權”和“全面股份化確權”等。
其次，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置。20世紀80年代初的農村土地制度改革，實現了土地產權的第一次有效分置，即將土地所有權與土地承包經營權進行分離，農村集體擁有土地所有權，農民家庭獲得土地承包經營權。這次土地產權分置改革取得了極大成功，充分調動了農民家庭的生產積極性，提高了勞動生產率和土地生產率?，F在，在大量農業轉移人口市民化背景下，原有的土地“二權分置”制度安排已經不能滿足農民的要求，也不符合新的制度環境對農村土地產權結構的要求，需要對產權進一步細分，實現土地所有權、承包權、經營權三權分置。一是明確農村土地所有權主體。雖然有學者指出，相對于使用權、轉讓權和收益權，所有權是不重要的[31-32]，但是，在中國長期集權的行政體制下，土地所有權仍然是基礎性的，會對土地產權的其他方面產生直接影響。新一輪改革首先需要明確農村集體土地所有權主體，將其統一規定為村級農民集體，并對相關法律的模糊規定進行修改。同時，在農村社會管理體制改革框架內，規定一定的法律程序，將土地所有權委托給村民委員會具體實施，并對實施過程進行嚴格監督，減少委托—代理過程中的交易成本[33]，防止土地所有權異化為少數村干部的個人權利，杜絕腐敗行為。二是合理分解土地承包權和經營權。在原有制度安排下，土地承包權和經營權是合成的，統一由承包戶擁有。土地承包權和經營權適當分離是新的制度環境提出的交易需求，可以產生潛在利潤，由相關主體競爭性獲取。為此，需要在明確農戶土地承包權的基礎上，尊重承包戶意愿，以合理方式解析出土地經營權，并賦予土地經營權相應權能，保證土地承包權權能的完整性和土地經營權的獨立性。
再次，清晰界定土地所有權、承包權、經營權的產權邊界。土地所有權強調所有者按照法律規定擁有土地的歸屬權。在現有制度安排下，土地所有權主體是土地承包關系的發包方，依法與承包方簽訂土地承包合同；同時，當土地所有權性質變更時，土地所有權主體則是直接參與方，直接參與談判、補償、分配等重要事項。土地承包權是法律賦予農民作為農村社區成員的一項基本權利，當承包農戶與農村集體簽訂土地承包協議后，承包戶就擁有土地承包權，包括承包期內的占有權、使用權、收益權和處置權（主要是流轉權）。土地經營權是從土地承包經營權中分解出來的一項獨立產權，當土地承包方與土地經營方依法簽訂土地轉讓協議后，土地承包方就將一部分權利讓渡給土地經營方構成土地經營權，包括經營期內的使用權、收益權和部分處置權（主要是抵押權）。由此，就逐步清晰界定了土地所有權、承包權、經營權的產權邊界，賦予各項產權獨立而有保障的權能，使各類產權主體的合法權益都能得到充分保障。
2.以土地財產權實現為重點，進一步拓展土地承包經營權內涵
現階段，我國農戶經濟結構不斷轉型，農業收入在家庭總收入中所占比例大幅度下降，工資性收入等非農產業收入占比快速上升。這就意味著，對農戶家庭而言，土地正在由過去主要發揮農業生產功能、社會保障功能向財產功能轉變。農村土地成為農民獲取農業收入的保障，但同時也成為農民獲取工資性收入的阻礙，土地對農民家庭總收入的影響會隨著經濟環境變化而轉換于“阻礙”和“保障”之間。相應地，土地功能轉變對土地產權結構提出了新的要求，要求更加安全的承包權、快速便利的流轉權、穩定的流轉收益權、抵押擔保權等。為此，需要以土地財產權實現為改革重點，根據經濟結構變化，進一步拓展土地承包經營權內涵。
一是更加安全的土地承包權。安全的土地承包權是農戶行使其他產權的前提，土地確權是提高承包權安全性的重要途徑。然而，在新一輪土地制度改革過程中，還需要解決農村土地社區成員權性質這一根本性問題，只有切斷農村社區成員權與土地集體所有權之間的必然聯系，才能真正保障農戶擁有安全的土地承包權，避免農村土地集體所有制異化為社區成員所有制，并解決社區成員權內部化問題[35]。當前農村土地制度改革最為緊迫的問題，是如何明確土地承包關系長久不變的內涵及其具體實現形式?？扇〉母母锓桨甘?，以正在進行的農村集體產權制度改革為契機，完成農村社區成員資格界定工作，并在此基礎上積極探索社區成員邊界固化形式，保證農村社區成員范圍的相對穩定，最終保證農村土地承包權和其他農村集體產權的安全性、排他性。合理界定農村集體成員資格，要廣泛依靠群眾，允許地方探索，堅持尊重歷史、權利義務對等、標準一致、程序公開等基本原則[36]。
二是快速便利的土地流轉權。產權經濟學指出，在組成產權的各項權利當中，轉讓權起著更為關鍵的作用[37]。在新的經濟環境下，產權主體對土地的可交易性提出了迫切需求，希望通過順暢的流轉交易來實現土地的財產價值。然而，現有制度安排對土地產權施加了較多限制，阻礙了農村土地流轉。農業部數據顯示，到2014年6月，全國農村土地流轉面積3.8億畝，僅占全國耕地面積的28.8%。為此，需要逐步消除阻礙土地順利流轉的各種不當約束，賦予農戶快速便利的土地流轉權。首先，通過實現承包權與經營權的有效分離，增加土地市場的有效供給。其次，加強政府管理和服務，保證農村土地流轉市場規范、有效、低成本。再次，積極培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、龍頭企業等新型農業經營主體。依法保障土地流入方的正當權益，有效增加土地流轉需求。最后，加強土地流轉糾紛調解仲裁體系建設，妥善化解土地流轉糾紛，保障流轉雙方的合法權益。
三是穩定的土地流轉收益權。采取一系列改革措施，保證農戶獲取穩定而有保障的土地流轉收益。加快農村土地流轉交易市場建設，運用市場機制發現土地流轉市場的真實價格；提高政府管理和服務水平，減少土地流轉過程中的各種交易成本，增加土地流轉的凈收益水平；突出農戶的流轉主體地位，保證土地流轉收益歸承包戶所有；加強立法和政策執行力度，切實保障農戶正當的土地流轉收益。
四是土地經營權的抵押、擔保。2008年，中央有關部門開始土地經營權抵押、擔保試點工作，至今已經取得了不錯的成效。下一步的土地經營權抵押、擔保改革應該在總結已有試點工作經驗基礎上，按照中央統一部署，在“三權分置”框架內，探索建立抵押資產處置機制。（1）堅持“三個不得”原則，即不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民權益，保證改革的正確方向；（2）修改《物權法》《擔保法》《農村土地承包法》等法律，取消對農村土地抵押、擔保的不當限制，并對土地經營權抵押的設立、變更、轉讓和消滅程序作出明確規定；（3）建立健全農業保險制度，擴大農業保險業務范圍，完善土地經營權抵押信貸和保險合作制度，降低農業經營主體土地抵押風險；（4）完善一系列配套制度，主要包括加快農村土地確權登記工作進度、健全農村土地流轉交易市場、完善農村社會保障體系等，規范土地經營權抵押信貸管理辦法。
3.以建立城鄉統一的建設用地市場為切入點，逐步提高農村集體土地產權強度
長期以來，我國實行城鄉二元土地制度，城市國有土地和農村集體土地分別具有完全不同的權利體系，農村集體土地在產權強度方面明顯低于城市國有土地。當發生農地轉用時，原農村土地所有者不久失去土地所有權，也同時失去了土地使用權、收益權、轉讓權和發展權[39]。同時，農地轉用過程中的增值收益分配也非常不利于原土地產權持有者，農村集體和承包戶只能獲取少部分土地增值收益。黨的十八屆三中全會提出，逐步實現與國有土地同等入市、同權定價；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。新一輪農村土地制度改革可以以建立城鄉統一的建設用地市場為切入點，逐步提高農村集體土地產權強度，改革征地制度，合理設計土地增值收益分配機制，嘗試建立農村集體土地發展權，保證產權主體享有未來土地的發展收益。建立城鄉統一的建設用地市場是對現有土地制度的重大突破，并且將對未來的土地制度安排產生重要影響，需要按照先易后難、先試點后推廣的步驟逐步展開。在符合土地規劃和用途管制前提下，選擇產權相對清晰、爭議較少的部分農村集體經營性建設用地首先進入市場交易；對試點經驗進行總結，逐步將存量的農村集體經營性建設用地推向市場；適時修改相關法律法規，明確允許農村集體經營性建設用地進入市場。改革過程中必須堅持三項原則:一是符合土地規劃和用途管制原則；二是同地同權原則，農村集體經營性建設用地與國有土地享有平等權利；三是同等入市原則，農村集體經營性建設用地與國有土地在同一市場進行交易，交易價格由市場供求自主決定，最終實現同地同權同價。
現行征地制度以低補償、高強制性、無征地范圍為特征，具有不合理性[40]。征地制度改革主要包括征地補償改革和征地程序改革兩個方面。征地補償改革，可以分步驟實施:第一步，引入談判權，允許被征地農民或農民代表參與征地補償談判，提高征地補償標準；第二步，逐步實行片區補償制度，保證同一片區土地被征收時得到同等補償，進一步提高補償標準；第三步，加快土地市場建設，逐步引入市場機制，按照市場價格實行補償。征地程序改革需要嚴格界定公共利益內涵；區分公益性用地與經營性用地，以清單形式確定公益性用地征地范圍；以法律形式規定征地程序，保證被征地農戶和農村集體參與征地過程。
農地轉用過程中的增值收益分配改革，涉及到多個主體利益的重新分配，一要以土地確權為基礎，與其他改革相配套，突出農戶的土地產權主體地位，逐步提高農村集體土地的產權強度，樹立與農村集體、農戶家庭土地權利相適應的增值收益分配理念；二要完善法律，強化法律執行力度，對農戶提供法律支持，切實保證農戶家庭正當的土地權益；三要保證農戶的知情權、參與權、談判權，逐步運用協商機制提高個人分配比例；四是嘗試建立我國農村集體土地發展權制度，逐步從發展權角度分配土地增值收益。需要強調的是，以上改革仍然必須遵循漸進式邏輯，按照產權逐步清晰化原則，通過提高不同主體認知一致性程度，減少交易費用，推進改革順利進行。
三、總結與展望
產權是一個動態變化的譜系，不存在絕對清晰的產權邊界，相對模糊的產權成為一種常態。已有的中國農村土地制度改革在不斷拓展土地承包經營權內涵和逐步增強地權穩定性兩條主線上，都遵循了漸進式改革邏輯，通過正式規則、非正式約束、實施特征及三者的良性互動，逐步拓展產權空間，使模糊產權不斷清晰化。這一改革路徑符合制度變遷的一般規律，也符合中國特有的制度環境，取得了良好的制度績效，但也留存了土地產權方面諸多的模糊區域。新一輪農村土地制度改革要在已有改革基礎上，以土地確權改革為基礎，以“三權分置”為原則，進一步拓展土地承包經營權內涵，充分實現土地財產權，建立城鄉統一的建設用地市場，逐步提高農村集體土地產權強度。改革仍然要堅持產權逐步清晰化的路徑，按照由易到難、逐步推進的原則，盡可能減少改革成本。
轉型時期的農村土地制度改革仍然具有過渡性質，產權界定還是一種中間狀態，仍有模糊空間，還需要進一步改革。制度改革是從一個均衡走向另一個均衡的結果。未來的農村土地制度改革，仍然需要按照產權逐步清晰化的路徑，將復雜的農地產權進一步細分，合理界定產權邊界，賦予農戶完整的土地承包經營權，包括轉讓權、處置權和收益權；充分實現土地的財產價值，通過抵押、擔保推進土地資本化進程；加快土地市場建設，充分發揮市場機制在農村土地資源優化配置中的基礎性作用；完善征地制度，按照公平、公開、公正原則合理分配土地增值收益；完善法律體系，保證土地制度運行的規范性；逐步提高農村集體土地產權強度，最終消除城鄉分治的二元土地制度，實現所有土地同權同價。與此同時，同步推進財稅體制改革、戶籍制度改革等，建立覆蓋城鄉的、統一的社會保障體系。如此，可以徹底喚醒農村土地這一“沉睡的資本”，如期實現國家的一系列重大戰略目標。
中國鄉村發現網轉自：《華南農業大學學報（社會科學版）》2017年第1期
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