2013年中央1號文件明確要求，用5年左右時間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。以此為起點，新一輪以農(nóng)村土地確權(quán)改革為核心的制度變革正式拉開序幕。新一輪農(nóng)村土地制度改革是在新型城鎮(zhèn)化進程加快、大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下展開的，是新時期全面深化改革的一個重要組成部分。
制度經(jīng)濟學理論指出，任何制度變革總是在原有制度基礎(chǔ)上進行的，制度變遷具有明顯的路徑依賴特征。中國農(nóng)村土地制度作為一項重要的基本制度安排，在整個制度體系中具有舉足輕重的地位，涉及到中央政府、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民家庭、用地單位等多個相關(guān)主體的利益分配，其改革始終遵循了漸進式邏輯，已有的制度安排對后續(xù)的制度改革具有重要影響。
中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度具有一定的模糊性特征，這是學界一致認可的事實。模糊農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)戶與政府在基礎(chǔ)性制度和農(nóng)地資源配置效率方面共同作用的產(chǎn)物；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在技術(shù)、法律界定、法律歧視、農(nóng)民行為能力不完全、農(nóng)民行為能力受限制等5個方面存在公共領(lǐng)域[3]；在市場不完善條件下，模糊產(chǎn)權(quán)成為一種相對有效率、具有進步意義的制度安排。顯然，已有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性特征會對現(xiàn)在和未來的制度變革產(chǎn)生重要影響。這就意味著，新一輪農(nóng)村土地制度改革以及未來的制度改革都需要以土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性作為初始條件，并在此基礎(chǔ)上逐步推進。只有這樣，才能找到中國農(nóng)村土地制度改革的合理路徑，減少改革成本，增加改革收益，順利推進改革。
本文以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性為起點，在深入分析模糊性特征基礎(chǔ)上，指出已有改革從產(chǎn)權(quán)模糊到逐步清晰的演變邏輯，探尋現(xiàn)有改革和未來改革使產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加明晰的可能路徑，為順利推進農(nóng)村土地制度改革提供參考。
一、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的模糊性特征
諾斯指出，一個完整的制度由三個基本部分構(gòu)成，即正式規(guī)則、非正式約束及其實施特征。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要在正式規(guī)則和實施特征方面存在著一定程度的模糊性。
（一）正式規(guī)則的有意性模糊
中國農(nóng)村土地制度正式規(guī)則主要包括政府制定的法律法規(guī)及各種政策文件。這些正式規(guī)則有時在內(nèi)容表述上并不明確，“有意”留下一定的模糊空間，讓行為主體能夠根據(jù)具體情況進行靈活決策，這就形成了“有意性模糊”。在權(quán)力不均衡時，政府常常具有產(chǎn)權(quán)模糊化傾向。荷蘭學者Ho Peter指出，中國農(nóng)村改革取得成功的一個關(guān)鍵因素是有意的制度模糊性。中國農(nóng)村土地制度在產(chǎn)權(quán)規(guī)定的多個方面存在著有意模糊性。
（1）所有權(quán)主體模糊。我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村土地所有權(quán)主體未能作出明確規(guī)定。關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)，現(xiàn)行法律規(guī)定存在相互矛盾之處:其一，《土地管理法》中農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體分別規(guī)定為農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組，主體模糊；其二，《土地管理法》將農(nóng)村集體界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級，而《民法通則》將農(nóng)民集體界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村二級，明顯矛盾。由此就在微觀上形成農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對同一塊土地同時擁有所有權(quán)，導致實際主體模糊。農(nóng)村土地所有權(quán)主體規(guī)定模糊不清，給土地產(chǎn)權(quán)的其他方面，包括收益權(quán)、發(fā)展權(quán)等，尤其是農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益分配權(quán)的清晰界定帶來了困難。
（2）轉(zhuǎn)讓權(quán)不完整。改革開放初期，國家法律不允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。雖然現(xiàn)行法律和政策規(guī)定逐步賦予了農(nóng)戶農(nóng)地農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是，這種轉(zhuǎn)讓權(quán)是不完整的。一方面，一旦農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，承包農(nóng)戶就不再具有合法轉(zhuǎn)讓權(quán)。從1998年《土地管理法》到2014年國務(wù)院《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，幾乎所有的法律和政策文件在賦予農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)時，都明確規(guī)定不得改變農(nóng)業(yè)用途。此外，相關(guān)法律規(guī)定，除了一些例外情況，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地必須同時完成國有化，政府征地成為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。矛盾之處在于:其一，公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)可以由政府通過征地依法行使，那么，非公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)如何實現(xiàn)?這里顯然存在著“征地悖論”；其二，現(xiàn)有法律并沒有對“公共利益”的范圍進行明確界定，這種模糊性就為政府隨意擴大征地范圍提供了空間。
另一方面，農(nóng)地的抵押權(quán)也沒有得到法律和政策的明確認可。1986年《民法通則》規(guī)定農(nóng)村土地不得抵押，但沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)能否抵押。2005年農(nóng)業(yè)部頒布文件規(guī)定:“通過招標、拍賣和公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的，可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。”這里明確規(guī)定了“抵押”這種土地流轉(zhuǎn)方式，但施加了嚴格的限定條件。2007年《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。顯然，我國法律采取了差別性的立法政策來處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題；明確規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押，而以其他方式取得的荒地等承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。這既違背了立法公平性原則，也在一定程度上印證了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的正當性。承認土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，卻禁止其以抵押方式流轉(zhuǎn)，這樣的立法是自相矛盾的、非理性的設(shè)計。正是認識到現(xiàn)有規(guī)定的不合理之處，中央從2008年開始農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點工作。2014年中央1號文件首次提出賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保功能。2014年國務(wù)院《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》也明確提出，要穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保試點。
（二）產(chǎn)權(quán)界定模糊———產(chǎn)權(quán)“公共域”
按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學理論的研究成果，尤其是巴澤爾的產(chǎn)權(quán)“公共域”分析框架，產(chǎn)權(quán)界定和執(zhí)行技術(shù)上的困難所產(chǎn)生的交易費用會使產(chǎn)權(quán)不可能得到充分界定，并使這部分產(chǎn)權(quán)沒有得到充分界定的資源留在了公共域之中。因此，在交易成本約束下，任何產(chǎn)權(quán)制度都存在一定的“公共域”，即暫時沒有得到明確界定的模糊部分。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度同樣存在著多種類型的交易費用，產(chǎn)權(quán)界定也會產(chǎn)生一定的“公共域”，即產(chǎn)權(quán)模糊部分。
1.由于主體認知有限理性產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)公共域
現(xiàn)代認知行為科學的理論研究表明，當事人都是有限理性的，“有目的的理性，卻只能受限制地如此”。由此就會產(chǎn)生由于主體認知有限理性所引起的交易成本，進而就會在產(chǎn)權(quán)界定方面存在公共域，可以稱之為產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ。考慮到主體具有學習能力，其認知能力會不斷提高，交易成本會不斷減少，產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ也會不斷減小。
中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度主要包括中央政府、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)戶家庭和用地單位等相關(guān)主體。由于制度環(huán)境的不確定性和主體認識能力、表達能力的局限性，這些主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的認知都存在不同程度的有限理性，進而在土地產(chǎn)權(quán)界定方面存在模糊區(qū)域。在中國農(nóng)村土地制度的基本安排下，農(nóng)戶家庭所擁有的土地承包權(quán)內(nèi)涵界定不明確，存在著產(chǎn)權(quán)公共域。
一是土地承包經(jīng)營權(quán)存在著一定程度的產(chǎn)權(quán)殘缺。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度一個重要的理論和實踐基礎(chǔ)是集體成員權(quán)[14]，并在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上實行土地均分。這一制度特性具有一定合理性:土地均分既符合長期以來中國農(nóng)村的習俗、慣例等非正式約束，正式規(guī)則與非正式約束良性互動減少了交易成本；土地均分也可以保證農(nóng)民的基本生存權(quán)利，符合基本的制度倫理。然而，基于成員權(quán)的土地均分制度卻內(nèi)生了一系列土地產(chǎn)權(quán)殘缺問題:其一，土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏安全性[15]。既然土地承包經(jīng)營權(quán)是建立在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的一種產(chǎn)權(quán)安排，所有集體成員都可以對土地承包權(quán)提出主張，要求獲得屬于自己的那份承包土地，這就使土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界具有不確定性，需要對成員變化作出響應，最終導致產(chǎn)權(quán)缺乏安全性；其二，土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性。建立在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的土地家庭承包經(jīng)營制度，使得農(nóng)村土地具有部分社區(qū)公共物品屬性，導致其產(chǎn)權(quán)安排不具有嚴格的排他性，可能會受到其他社區(qū)成員的侵害。
二是土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完整。中國農(nóng)村土地制度設(shè)計的初衷是將所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民家庭獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。這就意味著，農(nóng)民的土地承包權(quán)應該包括除不準買賣土地以外的其他權(quán)利，以至于有學者稱其為“準私有制”[16]。然而，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)角度分析，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能是不完整的，存在著諸多模糊之處:收益權(quán)方面，農(nóng)地農(nóng)用收益權(quán)比較明確，但農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配模糊；處置權(quán)方面，只有農(nóng)用范圍內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，沒有農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)，農(nóng)民土地退出也沒有得到明確的市場化補償；發(fā)展權(quán)方面，沒有明確規(guī)定，實際上采取了土地發(fā)展權(quán)國有模式[17]。
2.由于政治決策過程復雜性產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)公共域
諾斯首先在政治交換中引入交易成本，創(chuàng)立了交易費用政治學[18]。迪克西特[19]指出，交易成本廣泛存在于政治關(guān)系之中，并影響政治結(jié)果。
中國農(nóng)村土地制度改革作為一項重要的基礎(chǔ)性制度建設(shè)工作，政治決策在其中發(fā)揮了決定性作用，無論是法律法規(guī)的制定，還是政策文件的出臺，以及具體的實施過程，都受到政治決策的直接影響[13]。而且，農(nóng)村土地制度改革涉及到經(jīng)濟主體、集體行動與利益協(xié)調(diào)，本質(zhì)上是一種權(quán)利重新配置與利益重組的過程[20]，其中的政治決策過程十分復雜，會產(chǎn)生較高的交易成本，導致產(chǎn)權(quán)界定不完全，存在模糊空間，即產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ。
現(xiàn)階段，在農(nóng)村土地制度改革過程中，主要在兩個方面存在著較高的政治交易費用:一是農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益分配。由于直接關(guān)系到國家的城鎮(zhèn)化建設(shè)、戶籍制度改革、財稅體制改革等重大發(fā)展戰(zhàn)略，政治決策過程非常復雜，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益分配體制始終未能明確建立起來。雖然法律和政策規(guī)定反復強調(diào)，要增加農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭土地增值收益分配比例，但實際分配結(jié)果是地方政府、用地單位得到了大部分收益，農(nóng)村集體和農(nóng)民只得到了小部分收益，并且收益分配程序不合理，分配過程不透明，缺乏監(jiān)督。另一是城鄉(xiāng)土地市場一體化建設(shè)。中國長期實行的城市偏向土地政策，已經(jīng)形成了特定的利益分配結(jié)構(gòu)，并且產(chǎn)生了明顯的路徑依賴現(xiàn)象，這就使得城鄉(xiāng)土地二元制度不斷固化，城市國有土地產(chǎn)權(quán)強度始終高于農(nóng)村集體土地，城鄉(xiāng)土地市場一體化建設(shè)困難重重。
需要指出的是，無論是產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ，還是產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ，相關(guān)主體為了更多地獲取其中產(chǎn)權(quán)未得到充分界定的公共資源，會展開博弈競爭。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民處于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)科層結(jié)構(gòu)的底層，在博弈過程中總是處于弱勢地位，因而獲取公共資源的能力較低，甚至連正當?shù)耐恋貦?quán)益都常常受到侵害。
（三）模糊性實施特征———漸進式實施和選擇性實施
中國的漸進式改革邏輯決定了農(nóng)村土地制度的漸進式實施特征，即在保證大方向一致的前提下，實施的力度和進度可以逐步推進。同時，不同地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會文化等方面差異明顯，地方政府會根據(jù)自身條件選擇性實施改革計劃。在農(nóng)村土地調(diào)整方面，漸進式實施和選擇性實施特征表現(xiàn)得尤為明顯。
中央有關(guān)農(nóng)村土地調(diào)整的政策規(guī)定可以分為三個階段:第一階段，從1984年至1996年，允許土地調(diào)整。1984年中央1號文件首次提出，“土地承包期一般應在十五年以上”，可以“大穩(wěn)定，小調(diào)整”。1993年，中央文件提出，“在原定的耕地承包期到期后，再延長三十年不變”，提倡在承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”，少數(shù)地方可以從實際出發(fā)對承包土地作必要調(diào)整。從相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn)，這一時期有關(guān)土地調(diào)整的政策規(guī)定，是在滿足一定條件的前提下，允許土地在承包期內(nèi)進行調(diào)整。
第二階段，從1997年至2007年，不允許“大調(diào)整”，但允許“小調(diào)整”。1997年中央《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確規(guī)定“不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包”，“根據(jù)實際需要，在農(nóng)戶之間小范圍適當調(diào)整”，這實際上就是明確規(guī)定不允許“大調(diào)整”，但允許“小調(diào)整”。1998年《土地管理法》第14條則規(guī)定了“小調(diào)整”的條件，“必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。”2002年《農(nóng)村土地承包法》第27條以及2007年《物權(quán)法》第130條均明確規(guī)定，除了“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”，承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。由此可見，這一時期的相關(guān)政策越來越嚴格地限定了土地調(diào)整的條件。
第三階段，從2008年至今，強調(diào)土地承包關(guān)系長久不變。2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，并在2009年和2010年兩個中央1號文件中再次強調(diào)。同時，中央進一步提出，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。這就意味著，農(nóng)村土地調(diào)整制度已經(jīng)進入了通過土地確權(quán)保證承包關(guān)系長久不變的階段。
由此可見，中央有關(guān)土地調(diào)整的政策規(guī)定具有明顯的漸進式實施特征:在逐步穩(wěn)定承包關(guān)系這一政策目標下，選擇了“有意模糊”的文本措辭，按照先松后緊的時間順序，規(guī)定了一系列富于彈性的土地調(diào)整政策，為地方政府的有效實施創(chuàng)造條件。此外，一方面，客觀上中國地區(qū)發(fā)展差異明顯，另一方面，政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)體制形成了地方政府之間的“標尺競爭”或“競次式區(qū)域競爭”，地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟利益會策略性采取“上有對策、下有政策”的行動，選擇性實施中央的政策規(guī)定。在農(nóng)村土地調(diào)整方面，雖然中央實行全國統(tǒng)一的政策安排，但各地響應程度千差萬別。調(diào)查資料顯示，農(nóng)村土地調(diào)整的地區(qū)差異較大，以貴州和江西為例，分田到戶以來和二輪承包后土地調(diào)整比例，貴州分別為17.6%和7.8%，而江西分別高達94.1%和51.7%，兩者相距甚遠。這種土地調(diào)整方面的地區(qū)差異，產(chǎn)生的原因是多方面的，其中主要原因是地方政府的選擇性實施特征，地方政府會依據(jù)自身對中央文件的解讀，結(jié)合自身條件，作出是否調(diào)地、何時調(diào)地、如何調(diào)地的一系列決策。
應該說，無論是漸進式實施還是選擇性實施，在中國農(nóng)村土地制度改革過程中都發(fā)揮了積極作用，能夠減少改革成本，逐步推進改革，也保證地方政府能夠根據(jù)自身條件制定實施計劃。可以肯定，未來的中國農(nóng)村土地制度改革，仍然會在一定程度上具有漸進式實施和選擇性實施特征。然而，漸進式實施和選擇性實施也拓展了制度的模糊空間，增加了產(chǎn)權(quán)的不確定性，提高了交易成本。
二、中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑:從模糊到逐步清晰
（一）已有改革的路徑
1978年至2007年，改革開放30年來，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革主要沿著兩條主線展開，一是不斷拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵，二是逐步增強地權(quán)穩(wěn)定性。
1.改革主線一:不斷拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵
系統(tǒng)梳理改革開放以來中央有關(guān)農(nóng)村土地制度的政策規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民家庭所獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵經(jīng)過了一個不斷拓展的過程，大致可分為四個階段:
第一階段，1978年至1983年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制建立。1983年底，以“包產(chǎn)到戶”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制全面推行，實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的第一次有效分割，即將所有權(quán)與使用權(quán)分離，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，土地使用權(quán)通過承包關(guān)系賦予農(nóng)民家庭。在完成國家、集體上繳任務(wù)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余歸農(nóng)民家庭。政策明確規(guī)定不準買賣、出租、轉(zhuǎn)讓土地。因此，這一時期土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵單一，僅僅包含土地使用權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余收益權(quán)。
第二階段，1984年至1991年，穩(wěn)定承包關(guān)系，允許土地流轉(zhuǎn)。1984年，中央提出土地承包關(guān)系15年不變。1988年，《憲法》修訂允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。1991年，進一步強調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系。可見，這一時期土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵有所擴展，地權(quán)穩(wěn)定性增加，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)開始得到允許。
第三階段，1992年至1999年，進一步穩(wěn)定地權(quán)。1993年，“家庭承包經(jīng)營”被明確寫入《憲法》修正案，成為一項基本經(jīng)濟制度。中央文件多次提出土地承包關(guān)系30年不變，并將其明確寫入1998年《土地管理法》。這一時期的工作重點是完成土地“二輪承包”，進一步穩(wěn)定地權(quán)。
第四階段，2000年至2007年，加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè)，鼓勵土地流轉(zhuǎn)。2000年，中央提出加快農(nóng)村土地制度法制化建設(shè)，一系列相關(guān)法律法規(guī)公布實施，如2002年《農(nóng)村土地承包法》、2004年《農(nóng)村土地承包權(quán)證管理辦法》、2005年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等。2007年《物權(quán)法》則明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是“用益物權(quán)”，強化了對土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護。2001年，中央提出按照“依法、自愿、有償”原則流轉(zhuǎn)承包地使用權(quán)，強調(diào)“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶”。此后，中央文件又多次在農(nóng)戶自愿基礎(chǔ)上，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。由此可見，這一時期土地承包經(jīng)營權(quán)逐步得到法律的嚴格保護，地權(quán)穩(wěn)定性進一步提高，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)被不斷地賦予農(nóng)戶。
至此，土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵不斷完善，但在農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)、土地資本化權(quán)能等方面仍然存在模糊，需要進一步明確，這也成為新一輪改革的重點。
2.改革主線二:逐步增強地權(quán)穩(wěn)定性
1984年中央提出土地承包期15年不變，1993年又提出土地承包期30年不變，2008年進一步提出土地承包關(guān)系長久不變；在法律規(guī)定上，1998年《土地管理法》正式規(guī)定土地承包權(quán)30年不變，并在2002年《農(nóng)村土地承包法》中再次作了規(guī)定，2007年《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確認為“用益物權(quán)”，并再次規(guī)定耕地承包期為30年。可見，中央的政策意圖非常明確，就是按照逐步推進的原則，通過延長承包期不斷增強地權(quán)穩(wěn)定性。這項改革的主要考量是，在土地主要發(fā)揮生產(chǎn)功能背景下，通過增強地權(quán)穩(wěn)定性，穩(wěn)定農(nóng)民預期，增加對土地的長期投資，提高土地利用效率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。
可以從兩方面評價這項改革所取得的積極成果。一是農(nóng)村土地調(diào)整不斷減少。1984年至1999年一輪承包期間，進行過土地調(diào)整的村占比為79.9%，1993年二輪承包以來至2008年，進行過土地調(diào)整的村占比下降為37.5%[24]。二是地權(quán)穩(wěn)定性效應逐步顯現(xiàn)。實證結(jié)果表明，穩(wěn)定的使用權(quán)有助于改善農(nóng)地土壤的長期肥力[25]；地權(quán)穩(wěn)定性可以提高土地租賃市場的交易質(zhì)量，延長租賃期限，并進而增加農(nóng)戶對土地的投資[26]。
當然，也應該看到，中央穩(wěn)定承包關(guān)系政策并沒有得到全面實施。資料顯示，1993年二輪承包以來至2010年仍然有40.1%的村進行過土地調(diào)整；2008年高達62.8%的被調(diào)查農(nóng)戶認為土地承包30年不變政策不合理[27]；2011年依然有9.65%的農(nóng)戶不了解30年不變土地承包政策；土地調(diào)整實施程度存在著明顯的地區(qū)差異[29]。這充分說明地權(quán)穩(wěn)定性改革是一項長期性工作，未來需要明確土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵及其具體實施形式。
值得強調(diào)的是，無論是土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵拓展，還是地權(quán)穩(wěn)定性增強，已有的中國農(nóng)村土地制度改革始終遵循了產(chǎn)權(quán)界定從模糊到逐步清晰的過程。這樣的改革路徑是在中國漸進式改革邏輯背景下面對復雜的制度環(huán)境所作出的合理選擇，能夠保證正式規(guī)則、非正式約束和實施特征三者之間的良性互動，并充分利用主體的學習能力，減少主體認知互動所產(chǎn)生的交易費用，進而減少總的交易成本，保證改革順利推進。
已有的改革解決了諸多農(nóng)村土地問題，但受限于各種主客觀條件，還有一些關(guān)鍵性問題尚未解決，如土地產(chǎn)權(quán)清晰界定、土地權(quán)能完善、土地市場化建設(shè)、征地制度改革、農(nóng)地增值收益分配等，這些就成為新一輪農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。
（二）新一輪改革的邏輯
由于契約不完全所產(chǎn)生的交易成本，產(chǎn)權(quán)安排不可能一步到位，需要不斷根據(jù)現(xiàn)實交易需求重新界定和保護各種具體權(quán)利。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度仍然存在諸多模糊之處，需要不斷根據(jù)新的制度背景進行重新調(diào)整。根據(jù)路徑依賴理論，新一輪農(nóng)村土地制度改革仍然必須堅持產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的邏輯。同時，也要充分認識到，在全面深化改革的統(tǒng)一戰(zhàn)略部署下，協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化，這些構(gòu)成了新一輪農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實背景。為此，新一輪農(nóng)村土地制度改革重點要完成土地產(chǎn)權(quán)合理細分、土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)、土地市場化建設(shè)等工作。
1.以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，以“三權(quán)分置”為原則，進一步細分土地產(chǎn)權(quán)，清晰界定產(chǎn)權(quán)邊界
理論研究表明，復雜產(chǎn)權(quán)只有經(jīng)過產(chǎn)權(quán)細分才能得到有效實施，需要在狀態(tài)依存的互動過程中尋求相對有效的產(chǎn)權(quán)安排[30]。中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度有深厚的歷史背景和多樣化的現(xiàn)實訴求，產(chǎn)權(quán)復雜性不言而喻，只有通過進一步的產(chǎn)權(quán)細分，才能優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)權(quán)效率。
2014年，中央提出，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。土地確權(quán)基礎(chǔ)上的“三權(quán)分置”改革是現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度改革的重點內(nèi)容。
首先，通過土地確權(quán)，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地確權(quán)是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要基礎(chǔ)性工作，可以真正將土地承包經(jīng)營權(quán)屬全面落實到農(nóng)戶家庭。只有在土地確權(quán)基礎(chǔ)上，才能進一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系，促進土地流轉(zhuǎn)，推進土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保改革試點，確保農(nóng)民擁有充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。近期的土地確權(quán)工作，要按照中央統(tǒng)一部署，穩(wěn)步擴大試點范圍并對試點經(jīng)驗進行總結(jié)推廣，鼓勵地方政府根據(jù)實際情況積極探索土地確權(quán)的新形式，如江蘇昆山地區(qū)的“確權(quán)不確地”，四川成都的“長久確權(quán)”和“全面股份化確權(quán)”等。
其次，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。20世紀80年代初的農(nóng)村土地制度改革，實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的第一次有效分置，即將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)進行分離，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民家庭獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。這次土地產(chǎn)權(quán)分置改革取得了極大成功，充分調(diào)動了農(nóng)民家庭的生產(chǎn)積極性，提高了勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率。現(xiàn)在，在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，原有的土地“二權(quán)分置”制度安排已經(jīng)不能滿足農(nóng)民的要求，也不符合新的制度環(huán)境對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的要求，需要對產(chǎn)權(quán)進一步細分，實現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。一是明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體。雖然有學者指出，相對于使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，所有權(quán)是不重要的[31-32]，但是，在中國長期集權(quán)的行政體制下，土地所有權(quán)仍然是基礎(chǔ)性的，會對土地產(chǎn)權(quán)的其他方面產(chǎn)生直接影響。新一輪改革首先需要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，將其統(tǒng)一規(guī)定為村級農(nóng)民集體，并對相關(guān)法律的模糊規(guī)定進行修改。同時，在農(nóng)村社會管理體制改革框架內(nèi)，規(guī)定一定的法律程序，將土地所有權(quán)委托給村民委員會具體實施，并對實施過程進行嚴格監(jiān)督，減少委托—代理過程中的交易成本[33]，防止土地所有權(quán)異化為少數(shù)村干部的個人權(quán)利，杜絕腐敗行為。二是合理分解土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在原有制度安排下，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是合成的，統(tǒng)一由承包戶擁有。土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當分離是新的制度環(huán)境提出的交易需求，可以產(chǎn)生潛在利潤，由相關(guān)主體競爭性獲取。為此，需要在明確農(nóng)戶土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，尊重承包戶意愿，以合理方式解析出土地經(jīng)營權(quán)，并賦予土地經(jīng)營權(quán)相應權(quán)能，保證土地承包權(quán)權(quán)能的完整性和土地經(jīng)營權(quán)的獨立性。
再次，清晰界定土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界。土地所有權(quán)強調(diào)所有者按照法律規(guī)定擁有土地的歸屬權(quán)。在現(xiàn)有制度安排下，土地所有權(quán)主體是土地承包關(guān)系的發(fā)包方，依法與承包方簽訂土地承包合同；同時，當土地所有權(quán)性質(zhì)變更時，土地所有權(quán)主體則是直接參與方，直接參與談判、補償、分配等重要事項。土地承包權(quán)是法律賦予農(nóng)民作為農(nóng)村社區(qū)成員的一項基本權(quán)利，當承包農(nóng)戶與農(nóng)村集體簽訂土地承包協(xié)議后，承包戶就擁有土地承包權(quán)，包括承包期內(nèi)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)（主要是流轉(zhuǎn)權(quán)）。土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分解出來的一項獨立產(chǎn)權(quán)，當土地承包方與土地經(jīng)營方依法簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議后，土地承包方就將一部分權(quán)利讓渡給土地經(jīng)營方構(gòu)成土地經(jīng)營權(quán)，包括經(jīng)營期內(nèi)的使用權(quán)、收益權(quán)和部分處置權(quán)（主要是抵押權(quán)）。由此，就逐步清晰界定了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界，賦予各項產(chǎn)權(quán)獨立而有保障的權(quán)能，使各類產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益都能得到充分保障。
2.以土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)為重點，進一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵
現(xiàn)階段，我國農(nóng)戶經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中所占比例大幅度下降，工資性收入等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占比快速上升。這就意味著，對農(nóng)戶家庭而言，土地正在由過去主要發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、社會保障功能向財產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地成為農(nóng)民獲取農(nóng)業(yè)收入的保障，但同時也成為農(nóng)民獲取工資性收入的阻礙，土地對農(nóng)民家庭總收入的影響會隨著經(jīng)濟環(huán)境變化而轉(zhuǎn)換于“阻礙”和“保障”之間。相應地，土地功能轉(zhuǎn)變對土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)提出了新的要求，要求更加安全的承包權(quán)、快速便利的流轉(zhuǎn)權(quán)、穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益權(quán)、抵押擔保權(quán)等。為此，需要以土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)為改革重點，根據(jù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化，進一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵。
一是更加安全的土地承包權(quán)。安全的土地承包權(quán)是農(nóng)戶行使其他產(chǎn)權(quán)的前提，土地確權(quán)是提高承包權(quán)安全性的重要途徑。然而，在新一輪土地制度改革過程中，還需要解決農(nóng)村土地社區(qū)成員權(quán)性質(zhì)這一根本性問題，只有切斷農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)與土地集體所有權(quán)之間的必然聯(lián)系，才能真正保障農(nóng)戶擁有安全的土地承包權(quán)，避免農(nóng)村土地集體所有制異化為社區(qū)成員所有制，并解決社區(qū)成員權(quán)內(nèi)部化問題[35]。當前農(nóng)村土地制度改革最為緊迫的問題，是如何明確土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵及其具體實現(xiàn)形式。可取的改革方案是，以正在進行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機，完成農(nóng)村社區(qū)成員資格界定工作，并在此基礎(chǔ)上積極探索社區(qū)成員邊界固化形式，保證農(nóng)村社區(qū)成員范圍的相對穩(wěn)定，最終保證農(nóng)村土地承包權(quán)和其他農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的安全性、排他性。合理界定農(nóng)村集體成員資格，要廣泛依靠群眾，允許地方探索，堅持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對等、標準一致、程序公開等基本原則[36]。
二是快速便利的土地流轉(zhuǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學指出，在組成產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)利當中，轉(zhuǎn)讓權(quán)起著更為關(guān)鍵的作用[37]。在新的經(jīng)濟環(huán)境下，產(chǎn)權(quán)主體對土地的可交易性提出了迫切需求，希望通過順暢的流轉(zhuǎn)交易來實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值。然而，現(xiàn)有制度安排對土地產(chǎn)權(quán)施加了較多限制，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，到2014年6月，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，僅占全國耕地面積的28.8%。為此，需要逐步消除阻礙土地順利流轉(zhuǎn)的各種不當約束，賦予農(nóng)戶快速便利的土地流轉(zhuǎn)權(quán)。首先，通過實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效分離，增加土地市場的有效供給。其次，加強政府管理和服務(wù)，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范、有效、低成本。再次，積極培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。依法保障土地流入方的正當權(quán)益，有效增加土地流轉(zhuǎn)需求。最后，加強土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，妥善化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。
三是穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。采取一系列改革措施，保證農(nóng)戶獲取穩(wěn)定而有保障的土地流轉(zhuǎn)收益。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)，運用市場機制發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場的真實價格；提高政府管理和服務(wù)水平，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的各種交易成本，增加土地流轉(zhuǎn)的凈收益水平；突出農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)主體地位，保證土地流轉(zhuǎn)收益歸承包戶所有；加強立法和政策執(zhí)行力度，切實保障農(nóng)戶正當?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)收益。
四是土地經(jīng)營權(quán)的抵押、擔保。2008年，中央有關(guān)部門開始土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保試點工作，至今已經(jīng)取得了不錯的成效。下一步的土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保改革應該在總結(jié)已有試點工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，按照中央統(tǒng)一部署，在“三權(quán)分置”框架內(nèi)，探索建立抵押資產(chǎn)處置機制。（1）堅持“三個不得”原則，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民權(quán)益，保證改革的正確方向；（2）修改《物權(quán)法》《擔保法》《農(nóng)村土地承包法》等法律，取消對農(nóng)村土地抵押、擔保的不當限制，并對土地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅程序作出明確規(guī)定；（3）建立健全農(nóng)業(yè)保險制度，擴大農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)范圍，完善土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸和保險合作制度，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地抵押風險；（4）完善一系列配套制度，主要包括加快農(nóng)村土地確權(quán)登記工作進度、健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場、完善農(nóng)村社會保障體系等，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)抵押信貸管理辦法。
3.以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為切入點，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強度
長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元土地制度，城市國有土地和農(nóng)村集體土地分別具有完全不同的權(quán)利體系，農(nóng)村集體土地在產(chǎn)權(quán)強度方面明顯低于城市國有土地。當發(fā)生農(nóng)地轉(zhuǎn)用時，原農(nóng)村土地所有者不久失去土地所有權(quán)，也同時失去了土地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和發(fā)展權(quán)[39]。同時，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益分配也非常不利于原土地產(chǎn)權(quán)持有者，農(nóng)村集體和承包戶只能獲取少部分土地增值收益。黨的十八屆三中全會提出，逐步實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)定價；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。新一輪農(nóng)村土地制度改革可以以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為切入點，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強度，改革征地制度，合理設(shè)計土地增值收益分配機制，嘗試建立農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)，保證產(chǎn)權(quán)主體享有未來土地的發(fā)展收益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是對現(xiàn)有土地制度的重大突破，并且將對未來的土地制度安排產(chǎn)生重要影響，需要按照先易后難、先試點后推廣的步驟逐步展開。在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下，選擇產(chǎn)權(quán)相對清晰、爭議較少的部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地首先進入市場交易；對試點經(jīng)驗進行總結(jié)，逐步將存量的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地推向市場；適時修改相關(guān)法律法規(guī)，明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場。改革過程中必須堅持三項原則:一是符合土地規(guī)劃和用途管制原則；二是同地同權(quán)原則，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)利；三是同等入市原則，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地在同一市場進行交易，交易價格由市場供求自主決定，最終實現(xiàn)同地同權(quán)同價。
現(xiàn)行征地制度以低補償、高強制性、無征地范圍為特征，具有不合理性[40]。征地制度改革主要包括征地補償改革和征地程序改革兩個方面。征地補償改革，可以分步驟實施:第一步，引入談判權(quán)，允許被征地農(nóng)民或農(nóng)民代表參與征地補償談判，提高征地補償標準；第二步，逐步實行片區(qū)補償制度，保證同一片區(qū)土地被征收時得到同等補償，進一步提高補償標準；第三步，加快土地市場建設(shè)，逐步引入市場機制，按照市場價格實行補償。征地程序改革需要嚴格界定公共利益內(nèi)涵；區(qū)分公益性用地與經(jīng)營性用地，以清單形式確定公益性用地征地范圍；以法律形式規(guī)定征地程序，保證被征地農(nóng)戶和農(nóng)村集體參與征地過程。
農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益分配改革，涉及到多個主體利益的重新分配，一要以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，與其他改革相配套，突出農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，逐步提高農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)強度，樹立與農(nóng)村集體、農(nóng)戶家庭土地權(quán)利相適應的增值收益分配理念；二要完善法律，強化法律執(zhí)行力度，對農(nóng)戶提供法律支持，切實保證農(nóng)戶家庭正當?shù)耐恋貦?quán)益；三要保證農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)、談判權(quán)，逐步運用協(xié)商機制提高個人分配比例；四是嘗試建立我國農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)制度，逐步從發(fā)展權(quán)角度分配土地增值收益。需要強調(diào)的是，以上改革仍然必須遵循漸進式邏輯，按照產(chǎn)權(quán)逐步清晰化原則，通過提高不同主體認知一致性程度，減少交易費用，推進改革順利進行。
三、總結(jié)與展望
產(chǎn)權(quán)是一個動態(tài)變化的譜系，不存在絕對清晰的產(chǎn)權(quán)邊界，相對模糊的產(chǎn)權(quán)成為一種常態(tài)。已有的中國農(nóng)村土地制度改革在不斷拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵和逐步增強地權(quán)穩(wěn)定性兩條主線上，都遵循了漸進式改革邏輯，通過正式規(guī)則、非正式約束、實施特征及三者的良性互動，逐步拓展產(chǎn)權(quán)空間，使模糊產(chǎn)權(quán)不斷清晰化。這一改革路徑符合制度變遷的一般規(guī)律，也符合中國特有的制度環(huán)境，取得了良好的制度績效，但也留存了土地產(chǎn)權(quán)方面諸多的模糊區(qū)域。新一輪農(nóng)村土地制度改革要在已有改革基礎(chǔ)上，以土地確權(quán)改革為基礎(chǔ)，以“三權(quán)分置”為原則，進一步拓展土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵，充分實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強度。改革仍然要堅持產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的路徑，按照由易到難、逐步推進的原則，盡可能減少改革成本。
轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村土地制度改革仍然具有過渡性質(zhì)，產(chǎn)權(quán)界定還是一種中間狀態(tài)，仍有模糊空間，還需要進一步改革。制度改革是從一個均衡走向另一個均衡的結(jié)果。未來的農(nóng)村土地制度改革，仍然需要按照產(chǎn)權(quán)逐步清晰化的路徑，將復雜的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進一步細分，合理界定產(chǎn)權(quán)邊界，賦予農(nóng)戶完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，包括轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)；充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，通過抵押、擔保推進土地資本化進程；加快土地市場建設(shè)，充分發(fā)揮市場機制在農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用；完善征地制度，按照公平、公開、公正原則合理分配土地增值收益；完善法律體系，保證土地制度運行的規(guī)范性；逐步提高農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)強度，最終消除城鄉(xiāng)分治的二元土地制度，實現(xiàn)所有土地同權(quán)同價。與此同時，同步推進財稅體制改革、戶籍制度改革等，建立覆蓋城鄉(xiāng)的、統(tǒng)一的社會保障體系。如此，可以徹底喚醒農(nóng)村土地這一“沉睡的資本”，如期實現(xiàn)國家的一系列重大戰(zhàn)略目標。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2017年第1期
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