今年中央一號(hào)文件著重提出，要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變,在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下,賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。”這是一個(gè)進(jìn)步，也是一件好事。因?yàn)檫@一政策的推行可以適當(dāng)增加農(nóng)民，尤其是進(jìn)城打工的農(nóng)民工及其家庭的收入，也將有利于農(nóng)用土地適當(dāng)集中搞規(guī)模化經(jīng)營。表面上看，這樣做還有利于貫徹國家糧食安全戰(zhàn)略。但是問題并非這么簡(jiǎn)單。我認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本身存在著極大的局限性，弄不好不僅解決不了農(nóng)民進(jìn)城定居城鎮(zhèn)化問題，甚至還會(huì)反過來阻礙國家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施。具體分析如下：
一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)只是一項(xiàng)輕徭薄賦惠農(nóng)政策，遠(yuǎn)不足以解決人的城鎮(zhèn)化問題
有人很可能對(duì)這一標(biāo)題不以為然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民，尤其是進(jìn)城打工農(nóng)民的收入，為何不足以解決人的城鎮(zhèn)化呢？對(duì)此，我們先說一些數(shù)據(jù)吧。比如，2012年我國農(nóng)民工的人均年收入為2.6萬元。按農(nóng)民工家庭平均3.5人口計(jì)，其人均收入則約為7500元/年，加上土地流轉(zhuǎn)收入人均1400元/年（按平均每戶承包土地7畝，人均2畝，每畝流轉(zhuǎn)租賃費(fèi)600元+100元糧食補(bǔ)貼共700元計(jì)——部分地區(qū)承包地流轉(zhuǎn)租賃價(jià)格或高于或低于這一數(shù)字——作者注），農(nóng)民工家庭人均收入大約為8900元/年。這一收入水平高于同期以務(wù)農(nóng)為主的農(nóng)戶家庭人均7000元收入，但與同期城鎮(zhèn)居民人均年收2.7萬元相比則僅為其三分之一。也就是說，2012年城鎮(zhèn)居民人均年收入是進(jìn)城打工農(nóng)民家庭人均年收入的3倍。
這個(gè)算法是站得住腳的。再說一個(gè)數(shù)據(jù)為輔證吧：根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2012年我國城鄉(xiāng)差距約為3.23:1。對(duì)于農(nóng)民工家庭人口來說，城鎮(zhèn)居民人均收入比其大約高3倍而不是高3.23倍，正好與我的這一計(jì)算大致相符。當(dāng)然，這還只是算了農(nóng)民工的人均直接收入，沒有將教育、醫(yī)衛(wèi)和社會(huì)保障等社會(huì)福利包括在內(nèi)。因?yàn)檫@些福利的提供是政府的職責(zé)，應(yīng)由政府的公共服務(wù)加以解決。不過即便如此，這也足以說明，農(nóng)民工打工收入即便再加上這次允許其承包土地流轉(zhuǎn)而增加的土地流轉(zhuǎn)收入，也只有城鎮(zhèn)居民人均收入的三分之一，顯然是遠(yuǎn)不足以支撐農(nóng)民工家庭遷徙和定居城鎮(zhèn)的成本的，更不用說在城市買房定居了。
那么，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)民，特別是農(nóng)民工來說，就沒有好處了嗎？當(dāng)然不是。好處是有的，也就是前面算出來的，即在農(nóng)民工打工收入基礎(chǔ)上再增加一筆額外的土地流轉(zhuǎn)收入，人均約為1400元/年左右。這筆收入是一個(gè)什么概念呢？我們可以再算一個(gè)帳。10年前中央推行惠農(nóng)政策，取消農(nóng)業(yè)稅和增加糧補(bǔ)，每個(gè)農(nóng)民約可增收入300元/年（取消農(nóng)業(yè)稅農(nóng)戶每人約可增加100元收入，而糧食補(bǔ)貼每畝100元，按7畝地，700元，平均3.5口人的家庭，每人亦可增加另外200元）。但如扣除這十年來的物價(jià)上漲因素，這次允許承包地流轉(zhuǎn)的惠農(nóng)政策與10年前取消農(nóng)業(yè)稅的那次惠農(nóng)政策在程度上雖然略好些，但其實(shí)也差不多。這就是說，對(duì)于農(nóng)民而言，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠增加收入當(dāng)然是好事，但這遠(yuǎn)不能解決不了他們遷徙定居城鎮(zhèn)這一大問題。
有人會(huì)說，那現(xiàn)在承包地可以抵押貸款呀。允許承包地可以抵押貸款雖然擴(kuò)大了承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，增加了農(nóng)民的選擇，但土地承包經(jīng)營權(quán)本身的價(jià)值有限，這使得即便拿其去抵押貸款也貸不到多少錢，最多是其流轉(zhuǎn)租賃費(fèi)的2-3倍，每畝1-2千元而已。而且貸款的錢你能拿來消費(fèi)或移居城市嗎？肯定不行。另外，根據(jù)報(bào)道情況看，各地在承包地抵押貸款的操作上都有一個(gè)相關(guān)政府部門審核和登記的環(huán)節(jié)，否則商業(yè)銀行就不愿發(fā)放貸款。我們且不說承包經(jīng)營權(quán)可以抵押貸款是否符合通行的金融信貸原則，只說這樣做今后會(huì)給政府走成怎樣的困擾。因?yàn)檎残酝菩谐邪?jīng)營權(quán)可以抵押貸款，其實(shí)是在拿政府的信用做擔(dān)保。以后一旦農(nóng)民無法還款，發(fā)生信貸訴訟，政府將何以處之？準(zhǔn)備好了履行擔(dān)保責(zé)任幫助違約人還款嗎？如果沒有，今后發(fā)生了該怎么辦呢？即便銀行勝訴，它要那塊地的承包經(jīng)營權(quán)干什么？土地所有權(quán)人又將如何看待此事并維權(quán)呢？
所以我們可以說，允許承包地流轉(zhuǎn)及抵押貸款等擴(kuò)大承包經(jīng)營權(quán)能，對(duì)農(nóng)民而言，經(jīng)濟(jì)上僅是多了一個(gè)選擇，又一次輕徭賦而已，解決不了多大問題，而且，今后還會(huì)產(chǎn)生很多顯而易見的法理矛盾和法律糾紛問題。
我之所以要計(jì)算前述這個(gè)小賬是為了讓決策者和讀者們知曉：僅僅是推行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而不是推行包括集體建設(shè)用地和宅基地在內(nèi)的整體集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，是遠(yuǎn)不能推進(jìn)城鎮(zhèn)化的。從這個(gè)經(jīng)濟(jì)小賬可見，2.6億農(nóng)民工即便將他們所承包的土地經(jīng)營權(quán)全部流轉(zhuǎn)出去，他們還是無法籍此而移居城鎮(zhèn)的。相反，流轉(zhuǎn)出去的土地承包經(jīng)營權(quán)卻像一塊食之無味棄之可惜的雞肋，緊緊地勾住那這些希望移居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，使之無法脫離土地的羈絆而最終融入城市。
那么有人會(huì)說，即便土地承包經(jīng)營權(quán)不能讓農(nóng)民遷徙城鎮(zhèn)，但它會(huì)有利于土地相對(duì)集中，從而有利于推進(jìn)農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營和國家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。所以還是可以搞的。對(duì)此結(jié)論，我仍然不敢茍同。因?yàn)楹芏嗟胤降膶?shí)踐都表明，僅僅是農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而不是其完整產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化交易，表面上雖可暫時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，但也是不可持續(xù)的，而且還有礙于國家糧食安全戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。
二，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不利于糧食生產(chǎn)，也有悖于國家糧食安全戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)
前面我們說了僅靠承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)遠(yuǎn)不足以從經(jīng)濟(jì)上幫助農(nóng)民工家庭遷徙城鎮(zhèn)，不利于人的城鎮(zhèn)化推行。這里我再說一下農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為何會(huì)有礙于國家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施？根據(jù)去年我們對(duì)安徽省某些縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格一般都是按當(dāng)?shù)丶Z食平均年收成計(jì)算的，約為500-700元/畝。低于這一流轉(zhuǎn)價(jià)格就很難租賃到流轉(zhuǎn)的承包農(nóng)地。但按照這一平均年收的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付后，土地租賃方，也即承包土地的受讓方，如再在流轉(zhuǎn)租賃來的土地上繼續(xù)種糧食，絕大多數(shù)都會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營虧損，除非他能在種植成本不變的情況下，一下子將糧食產(chǎn)量提高20%或以上。但這在實(shí)踐上是絕對(duì)不可能的事兒。
于是，至少有三分之二或以上的承包土地租賃方（很多都是企業(yè)和公司），在獲得流轉(zhuǎn)來的農(nóng)地后，都拿來或種植高檔水果和大棚蔬菜或搞園林建設(shè)，還有不少干脆改變農(nóng)地用途，從事特種養(yǎng)殖或發(fā)展農(nóng)家樂等旅游設(shè)施，試圖以此彌補(bǔ)先前按照當(dāng)?shù)仄骄晔罩Ц读说牧鬓D(zhuǎn)成本，避免虧損。但這種做法已在不同程度上減少了當(dāng)?shù)丶Z食種植面積。當(dāng)然，也相應(yīng)減少了當(dāng)?shù)氐募Z食產(chǎn)量。還有一部分農(nóng)戶，如種田大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)，受讓土地后雖然還堅(jiān)持繼續(xù)種糧，但其必須承擔(dān)的高昂的土地租賃成本則使之基本處于虧損或非盈利狀態(tài)，大多艱難度日。國家給與他們的某些補(bǔ)貼，如農(nóng)機(jī)和燃油補(bǔ)貼等，每畝僅幾十元，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)其必須付出的每年每畝數(shù)百元的土地租賃費(fèi)。毋庸諱言，這種情況已嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)較多地區(qū)的糧食生產(chǎn)和產(chǎn)量。可以說，凡是農(nóng)地流轉(zhuǎn)較多地區(qū)，其糧食總產(chǎn)量大多是降低而不是增加的。還有，受到第二輪承包年限的制約，很多地方的土地流轉(zhuǎn)期限多為8-10年左右，很少有10年以上的。土地受讓方因此一般不愿意在租賃土地上增加種植業(yè)所必須的地力培育上的投入，導(dǎo)致地力過度透支逐漸衰竭。
就以上情況看，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本身并不是一種可持續(xù)發(fā)展的能有效地?cái)U(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的方式。即便表面上暫時(shí)擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)規(guī)模，但因承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本身所產(chǎn)生的相當(dāng)于普通年收的成本，使得繼續(xù)種植糧食難以為繼。如果承包地租賃方不得不因此改變農(nóng)地用途轉(zhuǎn)作它用，則必然會(huì)讓國家糧食安全處于一個(gè)危險(xiǎn)的境地。
對(duì)于后者，國家雖然可以通過頒行嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)管制辦法加以嚴(yán)格地控制，但這樣一來，必然會(huì)限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)，使得計(jì)劃中的農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營成為泡影。而對(duì)于前者，如果國家通過增加對(duì)流轉(zhuǎn)土地的受讓方——種田大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)的種糧補(bǔ)貼來予以鼓勵(lì)，則又會(huì)大幅度推高糧價(jià)，引發(fā)基本物價(jià)上漲。不僅如此，這類無限制增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的做法還必然會(huì)受到WTO黃箱規(guī)則（WTO成員國對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能超過本國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8%）的進(jìn)一步制約，甚至引發(fā)其它國家的不滿和抗議。
三，應(yīng)推行包括農(nóng)地在內(nèi)的整體集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)
十八屆三中全會(huì)《全面深化改革決定》第21條指出，要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”可以說，這句話是十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心所在，也是這屆全會(huì)《決定》可以流芳百世的主要依據(jù)所在。眾所周知，包括農(nóng)民承包土地在內(nèi)的集體土地是農(nóng)村最大的一塊集體資產(chǎn)，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的各種權(quán)利就必然意味著也要將農(nóng)地的各種權(quán)利以股權(quán)方式賦予農(nóng)民。什么叫賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)？將農(nóng)村集體土地完整的而不是部分的產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民才對(duì)呀。我們不能說，我只賦予你某種集體土地完整產(chǎn)權(quán)，某些土地只能賦予你部分產(chǎn)權(quán)。這種不全面的產(chǎn)權(quán)制度改革只會(huì)造成更多的矛盾和問題。
有人說，三中全會(huì)《決定》第20條只是賦予了農(nóng)民承包地的各種權(quán)能，沒說承包地是可以股份化的集體資產(chǎn)，也沒說賦予農(nóng)民承包地的各種權(quán)利，甚至還用這一條款來否定和阻擾對(duì)承包土地進(jìn)行必要的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。
其實(shí)，土地的承包經(jīng)營權(quán)只是土地完整產(chǎn)權(quán)中的一部分，其它產(chǎn)權(quán)除了集體土地所有權(quán)外還包括第21條中所說的有關(guān)集體資產(chǎn)股份的那兩個(gè)很重要的有償退出權(quán)利和繼承權(quán)利等。這是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)常識(shí)，否認(rèn)這一點(diǎn)顯然是不明智的。如果我們不是將承包土地如同集體建設(shè)用地那樣也納入集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革范疇，而是刻意將承包土地撇除在集體資產(chǎn)股份化改革之外，那么我們的集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革就是不完整的，也是不可能成功的。如果我們滿足于并局限于在所謂的土地承包經(jīng)營權(quán)而不是承包地的完整產(chǎn)權(quán)上做文章，那就等于在螺螄殼里做道場(chǎng)，是沒有出路的。而且，這種有限改革既不能促進(jìn)農(nóng)民工遷徙定居城鎮(zhèn)，也不能有效地促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營，甚至還會(huì)對(duì)國家長期的糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施產(chǎn)生極為不利的影響。不僅如此，長期將土地的承包經(jīng)營權(quán)與土地所有權(quán)人為分離不僅與法理不合，還會(huì)埋下很多潛在法律糾紛的根子。
比如，與國有土地只有一個(gè)政府作為其所有權(quán)行使人不同，集體土地的所有權(quán)行使人數(shù)以十萬計(jì)。我們?cè)谕瞥龀邪恋亓鬓D(zhuǎn)政策時(shí)大多是越俎代庖，從未征求過集體土地所有權(quán)行使人的意見，也基本無視他們的法定權(quán)利。現(xiàn)在也許還好辦，因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)村的所謂集體大多是虛置的，很少是組成法人的，而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)在基層干部中普遍淡薄。隨著集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深入，集體土地所有權(quán)行使人亦將逐步法人化，組建為各種類型的合作社或公司，土地所隱含的巨大的市場(chǎng)價(jià)值也會(huì)不斷顯現(xiàn)出來。可以想見，在不遠(yuǎn)的將來，即承包土地流轉(zhuǎn)若干年后，如果屆時(shí)各地的集體土地所有權(quán)行使人，即這些組建起來的各種類型的合作社和公司的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的土地財(cái)產(chǎn)意識(shí)覺醒過來時(shí)，它們必然會(huì)向所有權(quán)屬于自己的那些流轉(zhuǎn)土地的租賃方主張并申索自己的權(quán)利。那時(shí)將會(huì)產(chǎn)生多少法律糾紛來？誰也無法預(yù)料。但如果政府通過頒行一些政策壓制它們的權(quán)利申索，這又會(huì)產(chǎn)生一個(gè)新的問題：法理何在呢？不是要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用嗎？那為什么土地所有權(quán)人不能主張和申索自己的權(quán)利呢？
屆時(shí)，類似于這樣的法律問題還會(huì)出現(xiàn)很多。比如今后農(nóng)民們也許會(huì)問：同為集體土地，為何集體建設(shè)用地可以與國有土地同價(jià)同權(quán)上市交易，而自己的承包地和宅基地卻不能？為何土地承包經(jīng)營權(quán)只允許流轉(zhuǎn)而不將其完整產(chǎn)權(quán)賦予我們以讓我們能夠有償退出？這些政策規(guī)定合理嗎？我也會(huì)問：如果承包地和宅基地不能市場(chǎng)化，那農(nóng)民又將如何才能徹底擺脫土地羈絆有尊嚴(yán)地遷徙并定居城鎮(zhèn)呢？或者說，我們鼓吹和提倡了那么多年的人的城鎮(zhèn)化又何時(shí)才能實(shí)現(xiàn)呢？
時(shí)下中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)發(fā)展到了這樣一個(gè)階段，數(shù)億長期在城鎮(zhèn)打工并生活的農(nóng)民工及其家庭如果在今后幾年內(nèi)仍然不能很快融入城市的話，中國的城鄉(xiāng)差距和貧富差距就會(huì)日益擴(kuò)大，而以擴(kuò)大內(nèi)需為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型就不可能實(shí)現(xiàn)，依舊依賴投資和出口的中國經(jīng)濟(jì)必將受到嚴(yán)重的打擊，社會(huì)也將出現(xiàn)大的動(dòng)蕩。什么叫人的城鎮(zhèn)化？人的城鎮(zhèn)化必須也只能基于廣大農(nóng)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位的提高，即土地財(cái)產(chǎn)權(quán)向他們的回歸。僅僅依靠放松戶籍管制以及政府?dāng)U大公共服務(wù)范圍都肯定是不行的。因此在進(jìn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，我們絕不能過于拘泥于意識(shí)形態(tài)的束縛，不敢在承包地產(chǎn)權(quán)制度改革上越雷池一步，否則我們將錯(cuò)過最佳的改革時(shí)機(jī)。
四，建議整體同步推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革
為此我建議，中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行整體研究和設(shè)計(jì)，同步推行包括承包土地、集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地在內(nèi)的一攬子集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革。推行時(shí)可以根據(jù)實(shí)際情況和需要分輕重緩急和先后次序，但所有各項(xiàng)集體資產(chǎn)股份制改革都必須是以賦予農(nóng)民完整土地產(chǎn)權(quán)為最終改革目標(biāo)，而不能有的是賦予完整產(chǎn)權(quán)，有的則不是，而僅僅是賦予其部分產(chǎn)權(quán)或權(quán)能。那樣最終只會(huì)阻礙人的城鎮(zhèn)化的健康進(jìn)行以及國家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施，從而產(chǎn)生與我們當(dāng)初設(shè)定的改革目標(biāo)可能是截然相反的結(jié)果。
這里，我必須強(qiáng)調(diào)的是，在建立起嚴(yán)格而完善的耕地保護(hù)制度基礎(chǔ)上，將農(nóng)民承包的農(nóng)用土地和宅基地一并納入集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革范圍并實(shí)行市場(chǎng)化交易是完全可以保障糧食安全的，而且也是推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的唯一途徑。這樣做不僅符合法理，也絲毫不會(huì)從整體上改變農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制的性質(zhì)。那種擔(dān)心將承包的農(nóng)用土地和宅基地完整產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民可能會(huì)顛覆集體所有制的想法顯然是多余的，也是不必要的。
三中全會(huì)《決定》多處指出，要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的整體改革可最終將那些市場(chǎng)價(jià)值高達(dá)數(shù)以百萬億元人民幣計(jì)的集體土地資源資本化和財(cái)富化，從根本上擴(kuò)大內(nèi)需，促使農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)大發(fā)展時(shí)期。最后我要說，賦予廣大農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)才是最好的富農(nóng)政策，也是推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和國家糧食安全的最終實(shí)現(xiàn)的唯一正確途徑。
作者系廣州市社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究員 安徽大學(xué)兼職教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:光明網(wǎng)-理論頻道
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