當前,我國已進入城鎮化的高速發展時期。進入21世紀,我國城鎮常住人口超過農村人口,城鎮化率達到51%。新型城鎮化建設是我國推進社會經濟健康有序發展的新命題。近年來,我國日益重視城鎮化的科學性與可持續性。黨的十六大期間提出要走中國特色的城鎮化道路,黨的十七大對此進行進一步補充,指出“推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展”[1] 。黨的十八屆三中全會對我國城鎮化建設做出了新的戰略部署,提出要推進以人為核心的城鎮化,促進城鎮化和新農村建設協調發展,增強城市綜合承載能力。新型城鎮化的特點就是“用地”和“聚人”,土地是農村居民最基本的生產資料,農村土地流轉為新型城鎮化建設提供了便捷的途徑,土地流轉的規模和速度影響著新型城鎮化的推進速度,因此,農地流轉日益成為我國城鎮化發展過程中的制約因素,如何在堅持保護耕地的原則下,處理好城鎮化和農村土地的關系,有效解決城鎮化建設中用地的“瓶頸”,對促進經濟社會發展,實現城鄉一體化具有十分重要的理論與現實意義。
改革開放以來,我國不斷調整農村土地制度。從農村土地的集體經營過渡到1979年家庭聯產承包責任制的確定,農民的生產積極性得到了極大的調動,以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的農地流轉,提高了農業生產力,但以戶為單位的小面積、小規模種糧經營方式,已不適應我國基于機械化或規模化耕作的高收益、高效率要求。主要表現在:農業現代化、集約化的發展趨勢導致單個農戶的管理水平和資金實力受到很大約束,對技術創新能力的提高和大規模機械設備的投資都缺乏動力。傳統農業的產業鏈較長,受到自然條件如氣候、地理等影響,抗風險能力較差,農業產業難以集中,發展土地規模經營的客觀需要和農民土地流轉的戀土情節產生矛盾。此外,新型城鎮化促進了農村人口的城鎮化轉移,為城市發展提供多層次人力資源的同時,也增加了對住房建設的需求[2] 。近年來,我國農村土地流轉速度加快,但由于土地流轉機制不健全,流轉市場秩序混亂,農民利益得不到切實的保護,未能實現土地有序的、有規模的流轉。本文以新型城鎮化為背景,分析我國農村土地流轉的現狀,闡述當前農地流轉的模式、流轉機制的特點和存在的問題,為提高土地利用價值、消除城鄉二元結構提出相關建議。
一、新型城鎮化建設下的農村土地流轉
(一)城鎮化過程中農村土地流轉的必要性
新型城鎮化建設的特征是以城鄉為一體,與我國傳統的城鎮化相比,突出了以人為本的特點,轉變了過去偏重經濟的發展模式,將重心放到促進經濟和社會協調發展上來。新型城鎮化建設和農業現代化是不可分割的,加大農業投入的同時需要土地的規模化經營,提高土地經濟效益。因此,新型城鎮化有助于打破城鄉二元結構,推動城鄉一體化發展。
我國早期實行家庭聯產承包責任制,農村居民居住分散和經營分散,導致農村土地細碎化問題突出。城鎮化建設過程中大量青壯年勞動力外出務工經商,農村土地撂荒面積呈擴大趨勢,出現了農業用地閑置與宅基地利用率低等問題。為實現土地效益最大化和增加收入,部分農民進行土地流轉。因此,新型城鎮化使得城鄉地域局限性消失,在遵循城鄉互補、協調發展的原則下,需要整合農村和城市土地資源,優化土地資源配置,從而提高農村土地的利用效率。
(二)我國農村土地流轉的主要模式
隨著新型城鎮化進程加快,農村人口大量遷移,宅基地和耕地不斷釋放,政府頒布一系列土地流轉政策整合農村土地。新型城鎮化建設中以城帶鄉的形式加快了農村土地的流轉速度,流轉新模式不斷涌現。農村土地流轉模式主要包括三類:一是以農戶作為土地流轉主體的私人流轉模式,主要出現在經濟欠發達地區,存在單層委托代理關系,包括農地轉讓和出租;二是以農村集體經濟組織為主體的政府主導模式,主要出現在中等發達地區,是典型的雙層委托代理關系,主要是反租倒包和轉包;三是以流轉市場中介為主體的市場導向模式,在發達地區較為普遍,如股田制和股份合作制模式。
1. 農村土地流轉的私人流轉模式。
農地流轉的私人轉讓模式,是得到農地所有者的許可后,將未到期的土地承包經營權轉移給第三方,新承包方需要承擔相應的義務,可分為有償轉讓、無償轉讓和倒貼轉讓,屬于永久性的土地流轉方式。土地作為農村居民的生存保障,土地轉讓需要原承包者有穩定的非農職業或收入來源[3] 。由于我國農村居民大多沒有穩定的非農職業收入,且目前對土地價值評估的機制不夠完善,農民在經濟地位、風險預判及規避方面也基本處于弱勢,因此,這種模式采用的較少。另一種私人流轉是土地出租,承包者將部分或者全部的土地承包經營權按合同出租給他人,新承包方不履行相應的權利和義務,只需按期支付租金。常見的類型有大戶承租型和公司租賃型。
2. 農村土地流轉的政府主導模式。
農地流轉的政府主導模式,是政府在取得農民同意基礎上進行土地承包經營權的流轉,有反租倒包和轉包流轉兩種模式。反租倒包是農民仍然擁有土地承包經營權,由政府作為第三方將土地租賃后再集中轉租給農業種植大戶或其他經營單位。該模式有效降低了單一農戶的經營風險,但與家庭承包經營制度產生矛盾,推廣性不高。轉包模式是承包者在履行承包合同規定義務的前提下,將土地經營權轉包給新承包人,并由新承包人履行合同規定的權利和義務。包括委托轉包和自行轉包類型,其中自行轉包沒有正式合同,屬于口頭協商,變動性較大。農村土地轉包模式可減少土地的棄耕拋荒,提高土地資源的配置效率,有利于加快農村二、三產業的發展,在一定程度上推動了新型城鎮化進程,是目前使用較多的一種模式。
3. 農村土地流轉的市場導向模式。
農地流轉的市場導向模式,是在經濟較為發達的地區,以效益為中心使土地作為稀缺資源進行流轉。市場導向模式下土地流轉的市場化程度相對較高,一般是在市場上由有經濟實力的大戶或集體經濟組織將土地經營權作價入股,形成以市場為導向的農村土地流轉市場,主要包括股田制和股份合作制。股田制是農戶將土地的使用權作為物權來入股農業企業,這些企業吸納周邊農地的承包者入股,每年按股分紅,是土地使用權以資本的形式流轉[4] 。新型城鎮化建設使得城鎮人口逐漸增加,對耕地的需求和工業化發展對土地的占用成為了重要影響因素。使用新增土地和合理規劃原有城鎮土地,是解決城鎮化進程中土地“瓶頸”的重要途徑。股份合作制模式是由經濟組織以股份的形式集中各農戶手中的土地承包經營權,再統一經營土地或轉給其他公司經營。這種模式需要一定的經濟實力和技術支持,并需要較強的市場經濟意識和民主管理意識。在非農產業比較發達的地區,農民有了穩定的收入來源而放棄土地經營,土地的適度集約化和規模化經營,有利于緩解新型城鎮化建設中土地利用緊張的局面。但是,目前沒有相關的法律法規來維護農戶的權益,對流轉土地用途的監管力度不夠,這些問題影響了該模式的廣泛實施。
二、新型城鎮化進程中農村土地流轉發展現狀與存在的問題
新型城鎮化發展推進我國農村土地流轉整體加速,流轉規模逐漸擴大,流轉機制大量創新。但現階段我國的經濟社會發展制約了農地流轉,制度缺失、管理落后和傳統思維也成為了農村土地流轉過程中的突出問題。深入分析我國農村土地流轉模式發展現狀,探討土地流轉各環節存在的突出問題,才能為農村土地流轉提供新思路和解決方案。
(一)農村土地流轉的制度變遷
我國1950年進行農村土地改革,實現了農民土地所有制,隨著農業生產的進步,小農經濟局限性逐漸顯現,主要表現在缺乏先進的農業生產技術和生產工具上。為適應國家經濟形勢發展,成立了農業生產合作社,進入了人民公社階段。1978年開始實施農村家庭聯產承包責任制,但隨著我國社會主義市場經濟體制的建立,家庭聯產承包經營使農地產出效益低下,土地所有權主體模糊,不利于農業經營長效機制的形成。1978-1987年法律明令禁止農村土地流轉。但這一階段土地流轉的需求已經萌發出來了。2002年,黨的十六屆三中全會確立了土地流轉的合法性,農地流轉規模迅速發展壯大。近年來,隨著農村改革的深入進行,土地問題成為“三農”問題的工作重心。國家為完善農村土地流轉法律制度,相繼出臺了有關農村土地流轉的各項制度。對農村土地流轉的研究也從理論研究逐步向實踐探索發展。
(二)我國農村土地流轉的發展現狀
1. 土地流轉規模擴大,速度加快,區域性差異明顯。
我國自1978年開始農村土地制度改革,此后逐漸對土地承包進行調整,提出農村土地承包關系保持穩定并長期不變,在依法自愿有償的原則下流轉土地承包經營權。農地流轉由沿海地區向內地發展的較長時期內,土地流轉的規模是相對穩定的。
在新型城鎮化的發展下,由于小規模分散經營阻礙了現代化機械技術的推廣,以單個農戶為單位的經濟主體難以承受市場風險,競爭能力弱[5] 。因此,振興農村經濟的重要舉措是調整農村產業結構,加強科研創新,尤其是高效經濟作物的開發,依靠農業技術進步來提升農業現代化水平。為適應現代農業發展,實現勞動、土地和資源的優化配置,我國各級政府也在積極推動農村土地承包經營權的流轉,2002年我國農村土地承包經營權流轉僅有5300萬畝,到2012年流轉面積已經達到2.8億畝,10年增長了近4倍。
從全國范圍比較來看,在經濟較為發達的沿海地區,土地流轉市場較為成熟,土地流轉面積遠高于中西部不發達地區。土地流轉推動了大量的農村剩余勞動力跨區域流動,進一步推動了社會經濟的快速發展。
2. 土地流轉模式多樣化,自發流轉所占比重較大。
農村土地流轉最初主要是代耕模式,農業生產力提高后出現了轉讓、轉包、出租、反租倒包、股份合作制、信托模式等。這些不同的流轉形式發揮了農村土地流轉市場機制的功能與作用。自發流轉以轉讓、轉包和出租為主,我國農村土地流轉中的自發流轉所占的比重要遠遠高于統一組織的流轉所占比重。但農地自發流轉在實踐中具有分散性、隨機性和封閉性的特點,使土地流轉市場還沒有真正發揮效應,不利于農地的規模化經營。
值得關注的是在經濟發達地區,土地流轉信托模式的適用性較大,農民將土地交給信托公司,由信托公司集中經營,有利于農村土地承包經營權規范有序流轉[6] 。因此,集體統一組織流轉有利于農地規模化經營,助力實現農地的產業化和現代化,提高資源配置效率。
(三)農村土地流轉存在的問題
1. 農村土地流轉的收益分配不合理,農地補償機制不健全。
土地收益分配作為土地流轉模式中的一個關鍵環節,直接影響農民收入,也是決定土地流轉能否穩定運行的重要依據。對農民來說,土地是一種收入來源,放棄土地承包經營權,就等于失掉了土地持久性的收益,因此,必須對失地農民予以補償。城鎮化進程加速了農用地承包經營權的流轉,建設用地的規模也越來越大,涉及到征用土地的項目越來越多。國家將農村集體所有的土地征收,按照市場化運作流轉,而征地補償費用里本身就包含著土地上附著的作物的補償,這個過程中對土地補償范圍、補償標準和補償金的分配比例等關系到農民利益的方面存在諸多問題。我國的征地補償機制不完善,對土地的估值沒有統一的標準,導致失地農民的權益難以得到保障。因征地、拆遷引發的土地糾紛暴力事件近年來層出不窮,土地流轉過程中缺乏法律法規的支撐,導致司法機關及有關行政部門在處理土地糾紛問題時沒有合法的依據。農村土地流轉收入分配的不均,將影響農民流轉土地的積極性,健全的農地補償機制是保障農民收益、促進土地流轉健康運行的根本辦法。
2. 土地流轉的價格評估體系不完善,監督力度有待加強。
一方面,現階段農村土地承包經營權的流轉大多在農戶的熟人之間進行,由于流轉土地定價標準缺乏,土地承包經營權的價值性不明確,造成土地定價糾紛層出不窮。另一方面,土地的租金、轉包費用和轉讓金額等在沒有經過市場競爭情況下形成,難以滿足土地流轉雙方的要求。新型城鎮化建設過程中對建設用地的需求增加,帶來很多投機主義和資本壟斷,造成農地流轉的價格并不是由市場需求所決定的,土地流轉中的價格問題凸顯。農戶私自簽訂非正規流轉協議,農地經營者往往擅自改變農地用途,容易出現不支付流轉費用、不兌現收益分成、出讓雙方權利義務關系不明確等問題。地方政府和基層組織對這方面還缺少必要的引導和監管。基于此,我國需要一套科學、合理、完善的監管機制來規范農村土地承包經營權流轉的發展。
3. 缺乏專業、有效的中介服務機構。
由于土地流轉交易市場的特殊性,農業經營大戶的土地流轉需要土地流轉中介組織的介入,我國土地流轉中介主要由農民自發興辦和政府興辦[7] 。但是目前這兩類中介機構都較少,導致農民在流轉土地后容易出現社會保障缺失的問題。一方面,農村土地流轉過程中,對土地承包經營權的估值需要依靠有專業資質的中介機構進行,流轉的土地進行規模化經營需要資金的支持,農戶的小額融資、經營貸款、擔保機制等也需要中介經濟組織提供信息。另一方面,農村土地流轉的運作程序相對復雜,如何簽訂規范的農地流轉合同,如何準確分析生產經營風險、自然風險以及市場固有不確定因素等,均會涉及到土地流轉主體的經濟利益[8] 。但是,我國農村土地流轉的信息網絡建設不完善,農民無法獲得有效的農地流轉信息資源,僅僅依靠政府來主導土地流轉極易造成資源配置無效率。
新型城鎮化吸引農民進城發展,大量農村土地閑置荒廢亟需流轉,農地流轉的中介機構成為了影響土地流轉推進速度的關鍵。因此,為減少農村土地流轉的交易成本,我國需要建立完善的土地流轉交易中介服務體系。
三、新型城鎮化背景下農村土地流轉問題的對策
在城鎮化的進程中離不開土地資源的配置,合理的土地流轉能推動我國新農村的建設,發揮土地資源在新型城鎮化建設中的基礎作用。在農村土地流轉中有效的規劃和利用土地,對土地結構的優化和農業生產要素的合理分配有較大的促進作用。現行的土地制度,大多已經不適應農村社會經濟發展的需要,新型城鎮化建設助推農村居民進城發展,農村閑置土地的不規范流轉現象普遍存在,農村土地流轉制度的缺陷凸顯。如何完善土地流轉制度及法規體系,有效解決當前土地流轉中出現的問題,推進城鎮化健康有序發展,已成為當前必須直面的問題。本文從政府職能定位和體制機制建設兩個方面提出系統性政策建議。
(一)政府職能完善與定位優化
1. 加強農村土地流轉的監管機制建設。
一是注重農村土地流轉的法律建設,發揮政府宏觀管理的重要作用。對政府而言,需要加強土地用途監管制度的改革,嚴加處理沒有達到環保要求的企業項目,防止企業利用土地套利。二是要強化中介機構管理,完善配套服務體系。政府可以組織建立正規的中介機構,如銀行和其他金融機構為參與土地流轉的農業種植大戶或土地合作股份社提供方便快捷的融資服務。三是加強土地流轉過程中的引導和監管,保障城鎮化進程中的土地資源。對農村土地的征用標準應該更為明確和嚴格,各種指標將滿足農村建設發展需要放在首位,避免公益性建設用地被改用,防止不必要的土地糾紛發生。
2. 明確界定土地所有權主體和產權邊界。
對沒有經過確權的土地進行流轉容易造成土地收益分配的不公平,完善對農民土地產權的法律規定是規范農村土地產權的前提。農民對土地承包處分權、收益權、轉讓權以及抵押權的缺失使得我國農地流轉市場混亂。貫徹農村土地產權分配,科學界定農村土地所有權主體的權利和義務,是推進農村土地流轉多元化發展的重要環節。要明確農村土地所有權的權利主客體的范圍,在農村堅持土地的社會主義集體所有制不動搖。將農村土地承包權法定化,明確村集體組織在土地流轉過程中的權能和職責,確保在土地的使用期限內,農戶能充分行使流轉權利,防止村干部濫用權力侵害農戶。同時,完善土地承包經營權的登記制度,采用登記生效主義,進一步強化農民土地權力。針對農村集體土地,建立完善的村民議事制度。可以確立在農民中享有較高的威信的村民委員會作為集體土地所有權主體代表,嚴格推行民主管理制。對外商企業的土地利用進行嚴格監督,保護農民的土地權益。
3. 促進農村剩余勞動力的轉移。
土地流轉和農業現代化建設推動了農村剩余勞動力的轉移,城鄉人口流動加快。為平衡農村人口單向地向城市轉移,可以鼓勵經營業主雇傭愿意并有能力進行專業種植的農民繼續從事農業生產,在新型城鎮化建設中,大力發展農村房地產和旅游等新興產業,為流轉土地的剩余勞動力提供一個良好的就業環境和穩定、公平的經濟待遇。開展有利于農村勞動力素質提高的職業技能培訓,增強生產的技能和能力,促進農村剩余勞動力在農業內部就業。
(二)促進農村土地流轉規范發展的措施
1. 穩固農村土地的承包經營權。
對農村土地承包經營權進行流轉,需在保證遵守耕地保護制度前提下,保持農村土地承包經濟關系穩定。要對土地新的承包法進行嚴格考察,對耕地流轉用途加強監督,防止企業將農地用于非農建設。對長期穩定的土地流轉行為,可以構建完善的非營利性的土地流轉平臺,減少流轉中的交易成本。在對農村居民資產抵押處置上,允許利用承包土地的經營權向金融機構抵押并獲得資金,依靠金融市場的力量來降低農業生產經營風險,健全金融市場體系,改善城鄉金融服務,保障農業投資收益率,為農村土地流轉提供風險擔保服務。
2. 規范土地流轉行為。
為保障農村土地流轉工作的正常開展,規范土地流轉市場各方行為,就必須不斷完善市場經營過程中的土地流轉制度。以正式合同為依據進行農村土地流轉交易,對流轉登記提出明確的要求,在發生權屬變更時,實事求是地面向公眾公布其權屬、主體、設立等相關信息,建立起規范有序的流轉市場。優化農村土地流轉的模式,在土地流轉過程中,給予農民自由轉讓權,減少不必要的土地糾紛。加大流轉過程中弱勢群體的司法保護力度,建立糾紛調解和仲裁機構幫助農村居民調解爭端。
3. 健全農村社會保障體系。
農民離開土地后需要完善的農村社會保障制度為生存提供保障,只有為農民解決后顧之憂,才能使農民脫離對土地的依賴,使土地真正在流轉中實現價值。建立農村社會保障體系必須從我國實際出發,以統籌城鄉協同發展為目標,政府需堅持推進基本公共服務均衡化,完善農村社會養老保險制度,對失地農民發放生活補貼。加快城鎮醫療保險全覆蓋,推廣新型合作醫療制度。加快戶籍制度改革,將已在城市落戶的農村轉移人口納入城市社會保障體系中,使其享受和城鎮居民平等的社會福利保障權。
四、結語
總而言之,改革農村土地流轉制度,能促進新型城鎮化建設和縮小城鄉差距,有助于提高農村居民的生活水平。我國經濟體制轉換中的土地流轉問題,具有一定的特殊性,農地流轉方式、流轉規模的差異仍將繼續存在。加強和完善法規制度建設,科學界定土地所有權主體和產權邊界,促進農村剩余勞動力的轉移,建立長期穩定土地承包關系,完善和統一城鄉社會保障體系,能助推新型城鎮化的建設與發展。
中國鄉村發現網轉自：經濟問題2017年02期
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