摘要：由于中國(guó)集體土地征收程序欠缺規(guī)范性，存在征收決定的程序不透明、被征收人的參與權(quán)利無(wú)保障及救濟(jì)渠道欠暢通的制度缺陷，導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)頻繁濫用征收權(quán)。造成征地程序之制度缺陷的根源在于重實(shí)體而輕程序的歷史延續(xù)、重效率而輕公平的價(jià)值主導(dǎo)和重權(quán)力而輕權(quán)利的觀(guān)念指引。當(dāng)前，應(yīng)該對(duì)重實(shí)體而輕程序的歷史予以嚴(yán)肅反思，扭轉(zhuǎn)重效率而輕公平的制度價(jià)值，以權(quán)力與權(quán)利的平衡取代重權(quán)力而輕權(quán)利的法律觀(guān)念，健全農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批程序，確立集體土地征收審批前置程序，細(xì)化公告征收決定程序，改進(jìn)征地補(bǔ)償、安置方案確定程序，從而以程序控制權(quán)力和保障權(quán)利，確保集體土地征收法律制度的順暢運(yùn)行。
關(guān)鍵詞：集體土地征收；征地程序；公共利益認(rèn)定；征地補(bǔ)償；安置方案
財(cái)產(chǎn)征收的本質(zhì)是國(guó)家以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的和補(bǔ)償私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的損失為代價(jià)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)予以合法“剝奪”的制度，其中如何平衡公共利益和私人利益是一個(gè)亙古不變的難題，而將復(fù)雜的價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)換為程序問(wèn)題，是打破利益衡平中價(jià)值判斷僵局的一個(gè)明智選擇。在中國(guó)，雖然集體土地征收過(guò)程中有關(guān)公共利益界定和補(bǔ)償制度的缺陷造成的農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益的損害已經(jīng)受到社會(huì)各界的“聲討”，但行政機(jī)關(guān)在此種社會(huì)輿
論環(huán)境下濫用征收權(quán)的行為仍然暢通無(wú)阻，一個(gè)重要的原因就是征收程序有欠規(guī)范性為其打開(kāi)了一扇方便之門(mén)。因此，對(duì)現(xiàn)行集體土地征收程序進(jìn)行法理反思，探討集體土地征收程序的完善方略，對(duì)于充分保護(hù)農(nóng)民集體及農(nóng)民享有的合法土地權(quán)益具有重要意義。
一、集體土地征收程序制度的現(xiàn)狀及困境
雖然中國(guó)集體土地征收實(shí)踐中的各種亂象或多或少與征收程序規(guī)范的缺失存在密切關(guān)系，但與征地制度的實(shí)體規(guī)范相比，其中的程序規(guī)范還沒(méi)有得到各界足夠的重視。由于“程序是應(yīng)有法轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)在法的橋梁”，故對(duì)現(xiàn)行集體土地征收程序制度進(jìn)行梳理和解讀，以便有針對(duì)性地分析相關(guān)程序規(guī)范的利弊得失，將夯實(shí)集體土地征收程序制度完善的理論基礎(chǔ)。
（一）集體土地征收程序的規(guī)范現(xiàn)狀梳理
目前中國(guó)沒(méi)有集體土地征收的統(tǒng)一立法，《憲法》第10條第3款是財(cái)產(chǎn)征收的憲法依據(jù)，其中并未對(duì)征收程序作出明確規(guī)定，不過(guò)該條款規(guī)定土地征收須“依照法律規(guī)定”，其含義當(dāng)然包括集體土地征收權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定的程序。《物權(quán)法》第42條第1款明確指出財(cái)產(chǎn)征收應(yīng)當(dāng)“依照法律規(guī)定權(quán)限和程序”，相對(duì)于《憲法》而言，盡管該規(guī)范明確了財(cái)產(chǎn)征收程序是征收制度的重要因素，但因財(cái)產(chǎn)征收權(quán)的行使主要是一個(gè)行政權(quán)力的運(yùn)行問(wèn)題，故作為私法的《物權(quán)法》未進(jìn)一步對(duì)財(cái)產(chǎn)征收程序作出詳細(xì)的規(guī)范。
在現(xiàn)行法律法規(guī)中，中國(guó)關(guān)于集體土地征收程序的規(guī)范主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中，國(guó)土資源部頒布的《征用土地公告辦法》和《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)則》等部門(mén)規(guī)章也對(duì)此作出了零星規(guī)范。根據(jù)上述規(guī)定，征收集體土地的程序主要包括如下階段：
1.農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批程序。在中國(guó)除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)外，任何單位和個(gè)人建設(shè)時(shí)有使用土地的需求的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。從加強(qiáng)農(nóng)用地的保護(hù)出發(fā)，如果建設(shè)中涉及到農(nóng)用地被占用的，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的手續(xù)。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)之規(guī)制方面，《土地管理法》確立了不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)之間的分權(quán)模式，其中國(guó)務(wù)院，市、縣人民政府，省（自治區(qū)、直轄市）人民政府均根據(jù)擬建設(shè)的項(xiàng)目性質(zhì)的不同而享有相應(yīng)的審批權(quán)。為了對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批進(jìn)行規(guī)制，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)審批時(shí)應(yīng)具備的條件和程序作出了明確規(guī)定。上述法律法規(guī)規(guī)定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批程序，是集體土地征收權(quán)正式啟動(dòng)的前奏曲，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是由行政機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否具有公共利益的目的作出具體認(rèn)定。
2.集體土地征收審批程序。《土地管理法》以集體土地的性質(zhì)及面積的不同為標(biāo)準(zhǔn)，賦予國(guó)務(wù)院和省（自治區(qū)、直轄市）人民政府分別行使征收審批權(quán)即征收決定權(quán)。為了提高行政效率，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批程序和集體土地征收的審批程序須同時(shí)進(jìn)行。《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)于集體土地征收的審批程序進(jìn)行了細(xì)化，如該條例第20條對(duì)在土地利用總體規(guī)劃已確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)實(shí)施城市規(guī)劃需要征收集體土地的程序作出了規(guī)范；第21條明確了建設(shè)單位在辦理審批手續(xù)時(shí)的程序和條件。此外，《土地管理法實(shí)施條例》第23條還規(guī)定了進(jìn)行能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等具體建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)，確實(shí)需要使用的土地不屬于土地利用總體規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍且該需用土地涉及農(nóng)用地的情形的審批程序。
3.公告征收決定并辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。在集體土地征收被審批后，應(yīng)該公告征收決定，其程序規(guī)范的內(nèi)容包括：（1）公告主體是被征收的集體土地所在地的市、縣人民政府；（2）公告的信息包括批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及此次征地的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地所涉及到的農(nóng)業(yè)人員的安置辦法、辦理征地補(bǔ)償手續(xù)的期限等；（3）公告的地點(diǎn)為被征收集體土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村。《征用土地公告辦法》進(jìn)一步明確在被征收集體土地所在地的村、組內(nèi)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行公告，同時(shí)還明確了公告的形式必須是書(shū)面形式。而為了落實(shí)集體土地征收的補(bǔ)償規(guī)定，《土地管理法》規(guī)定被征收的集體土地的所有權(quán)人及使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)持相關(guān)土地權(quán)屬證書(shū)，在公告規(guī)定的期限內(nèi)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)就征地補(bǔ)償辦理登記。基于便民考慮，《土地管理法實(shí)施條例》將辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀臋C(jī)關(guān)更改為“公告指定的人民政府土地行政主管部門(mén)”。
4.征地補(bǔ)償、安置方案確定程序。根據(jù)中國(guó)《憲法》的規(guī)定，征收集體土地除需要滿(mǎn)足公共利益目的外，還應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，這兩個(gè)條件均為必備條件，缺一不可。根據(jù)《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案的確定程序主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)：（1）征地補(bǔ)償、安置方案確定程序。該程序具體包括四個(gè)步驟：征地補(bǔ)償、安置方案的確定；征地補(bǔ)償、安置方案公告；聽(tīng)取有關(guān)征地補(bǔ)償、安置方案的意見(jiàn)；征地補(bǔ)償、安置方案的批準(zhǔn)和組織實(shí)施。（2）爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、裁決程序。該程序是為解決“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”的爭(zhēng)議而設(shè)置，包括兩個(gè)步驟：協(xié)調(diào)程序和裁決程序。不過(guò)，遺憾的是，無(wú)論是協(xié)調(diào)還是裁決，其程序的內(nèi)容如何及怎樣開(kāi)展，均不能從現(xiàn)行法找到明確的依據(jù)。（3）組織實(shí)施程序。在征地補(bǔ)償和安置方案得到批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施，而且從征地補(bǔ)償和安置方案獲批之日起3個(gè)月內(nèi)，須全額支付征收集體土地的各項(xiàng)費(fèi)用。即便該征地補(bǔ)償、安置方案尚存在爭(zhēng)議，但征收土地方案的實(shí)施不因此而受到影響。
（二）集體土地征收程序的制度缺陷
盡管中國(guó)通過(guò)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等形式對(duì)集體土地征收程序作出了些許規(guī)范，但征收實(shí)踐表明這些“紙上的法”并沒(méi)有成為“行動(dòng)中的活法”，產(chǎn)生該現(xiàn)象的原因不僅在于中國(guó)有關(guān)集體土地征收程序的立法分散、規(guī)范簡(jiǎn)陋，更重要的是對(duì)征收程序的制度設(shè)計(jì)欠缺合理性，即便行政機(jī)關(guān)完全遵循該程序行使征收權(quán)，實(shí)踐中的諸種紛爭(zhēng)也未必可以避免。因此，集體土地征收程序規(guī)范本身所存在的弊端必須受到嚴(yán)肅對(duì)待，并應(yīng)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)反思，從而探尋集體土地征收程序在制度設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)行中存在的缺陷。
1.征收決定的程序不透明。在中國(guó)，集體土地征收決定的程序包括將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批程序和集體土地征收的審批程序，這兩個(gè)審批程序在實(shí)質(zhì)上均為內(nèi)部行政程序，基于該程序的法律性質(zhì)，因征收集體土地而合法土地權(quán)益受到影響的農(nóng)民集體及其成員被完全排斥在該征收決定程序之外。
“農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批程序”是“集體土地征收審批程序”的前提和基礎(chǔ)，該程序是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益條款進(jìn)行認(rèn)定的關(guān)鍵一環(huán)。盡管《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的立法目的之一就是既要對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)和開(kāi)發(fā)，又要對(duì)土地進(jìn)行合理利用并切實(shí)保護(hù)耕地，這也是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)具備的條件，故客觀(guān)上這些法律規(guī)定的條件也成為征收實(shí)踐中判斷擬進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益目的的條件，其中具體認(rèn)定公共利益的權(quán)力主體分別不同的情形為國(guó)務(wù)院，市、縣人民政府或省（自治區(qū)、直轄市）人民政府。因市、縣人民政府在對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行審批后，是否征收集體土地仍然要根據(jù)擬征收的集體土地的性質(zhì)和面積由國(guó)務(wù)院或省（自治區(qū)、直轄市）人民政府決定，故市、縣人民政府對(duì)公共利益的具體認(rèn)定，只有在被國(guó)務(wù)院或省（自治區(qū)、直轄市）人民政府認(rèn)可時(shí)，才能夠啟動(dòng)征收集體土地的程序。雖然現(xiàn)行法中規(guī)定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批程序不具有公開(kāi)透明的特質(zhì)，致使行政機(jī)關(guān)具體認(rèn)定公共利益的過(guò)程近乎神秘，然而從《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)則》的規(guī)定來(lái)看，行政機(jī)關(guān)在具體認(rèn)定公共利益時(shí)應(yīng)根據(jù)需要組織聽(tīng)證，以聽(tīng)取因土地被征收而合法土地權(quán)益受到影響的農(nóng)民集體及其成員的意見(jiàn)。不過(guò)，《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)則》的規(guī)定在征收實(shí)踐中并沒(méi)有得到較好的貫徹，公共利益的具體認(rèn)定被作為內(nèi)部行政程序的現(xiàn)象依然如故，關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益目的也仍然完全由行政機(jī)關(guān)單方面予以認(rèn)定，以致于不少學(xué)者認(rèn)為中國(guó)集體土地征收過(guò)程中公共利益的認(rèn)定程序缺失。可見(jiàn)，中國(guó)法定的公共利益認(rèn)定程序成為具文是不爭(zhēng)的事實(shí)。
此外，“集體土地征收審批程序”更是表現(xiàn)出徹底地內(nèi)部化，《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)則》對(duì)此保持了完全的緘默，從而無(wú)法在制度上給因土地被征收而合法土地權(quán)益受到影響的農(nóng)民集體及其成員表達(dá)意見(jiàn)提供些許解釋的空間。
2.被征收人的參與權(quán)利無(wú)保障。集體土地征收公告程序包括征收決定公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告兩個(gè)步驟。在集體土地征收程序中，公告程序的宗旨是為了滿(mǎn)足農(nóng)民集體及其成員的知情權(quán)，其中涉及農(nóng)民集體及其成員的利益的因素均應(yīng)全面如實(shí)告知，但根據(jù)《征用土地公告辦法》的規(guī)定可知，公告的信息較為簡(jiǎn)單，對(duì)擬進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益條款以及確定征地補(bǔ)償、安置方案的具體依據(jù)和理由等均未予以告知，而實(shí)踐中已經(jīng)如此簡(jiǎn)陋的信息也不一定能夠被保證依法予以公告，更不用說(shuō)具體實(shí)施公告的行政機(jī)關(guān)還可能基于各種理由“偷工減料”，使合法土地權(quán)益受到影響的農(nóng)民集體及其成員無(wú)法了解有關(guān)土地征收的必要的真實(shí)信息。同時(shí)，由于公告的形式較為單一，僅僅是依據(jù)在法定地點(diǎn)張貼書(shū)面形式的公告，這種方式能否保證農(nóng)民集體及其成員及時(shí)知悉公告的內(nèi)容，在實(shí)踐中也受到質(zhì)疑。
而且，根據(jù)現(xiàn)行法的規(guī)范意旨，公告目的不是為了征求農(nóng)民集體及其成員的意見(jiàn)和建議，其僅僅是告知農(nóng)民集體及其成員一個(gè)既定的結(jié)果：在征收決定公告發(fā)布后，土地被征收的農(nóng)民集體及其成員或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)，以便盡快履行搬遷的義務(wù)；在征地補(bǔ)償、安置方案公告發(fā)布后，仍然只是聽(tīng)取被征地的農(nóng)民集體及其成員的意見(jiàn)。盡管《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)則》將“聽(tīng)取意見(jiàn)”制度化為聽(tīng)證會(huì)，在制度規(guī)范層面邁出了一大步，但聽(tīng)證會(huì)的筆錄在法律上依然不具有約束力，從而使聽(tīng)證會(huì)蛻變成為一種地地道道的形式。
可見(jiàn)，無(wú)論是公告程序還是聽(tīng)取意見(jiàn)，這些保障土地被征收的農(nóng)民集體及其成員在土地征收過(guò)程中爭(zhēng)取自身利益的舉措都形同虛設(shè)，因土地征收喪失合法土地權(quán)益的人應(yīng)享有的知情權(quán)、參與權(quán)在征收程序中根本得不到切實(shí)地保障。“而知情權(quán)、參與權(quán)的缺失使得農(nóng)民只能采取如上訪(fǎng)等群體性行為來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，也使得征地方與農(nóng)民常常處于對(duì)立狀態(tài)，激化征地矛盾”，增加了征地成本。
3.被征收人的救濟(jì)渠道欠暢通。在集體土地征收決定予以公告后，對(duì)于需征收集體土地的建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益目的，農(nóng)民集體及其成員沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)，即便農(nóng)民集體及其成員主張?jiān)摻ㄔO(shè)項(xiàng)目與公共利益的目標(biāo)相背離，在當(dāng)前的制度環(huán)境下也是求告無(wú)門(mén)，因?yàn)榫图w土地征收決定所涉及的公共利益目的而言，由行政機(jī)關(guān)單方面享有最終的具體認(rèn)定權(quán)，土地被征收而合法土地權(quán)益受到影響的農(nóng)民集體及其成員尚缺乏可資利用的異議渠道。
在公告征地補(bǔ)償、安置方案后，如果農(nóng)民集體及其成員對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存有異議，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)予以協(xié)調(diào)，不能協(xié)調(diào)一致的，作出土地征收決定的人民政府應(yīng)進(jìn)行裁決。因?qū)τ跔?zhēng)議的協(xié)調(diào)或裁決都是由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，而擬解決的爭(zhēng)議又是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人（即農(nóng)民集體及其成員）之間有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議，且該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是由行政機(jī)關(guān)單方面確定的，故行政機(jī)關(guān)在該爭(zhēng)議解決中具有“裁判者”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份。同時(shí)，由于征收集體土地現(xiàn)在是增加用于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政收入的重要來(lái)源，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)又是政府部門(mén)工作人員之政績(jī)考核的主要因素，故在利益驅(qū)動(dòng)之下，行政機(jī)關(guān)在處理自身作為利益相關(guān)人一方的有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議時(shí)很難做到公平、公正，協(xié)調(diào)或裁決相關(guān)爭(zhēng)議的制度功能也就無(wú)法得到充分發(fā)揮。此外，在現(xiàn)行法律法規(guī)中，有關(guān)解決征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議之協(xié)調(diào)、裁決的性質(zhì)、程序、效力以及農(nóng)民集體及其成員在協(xié)調(diào)或裁決過(guò)程中有何種權(quán)利等規(guī)范均處于空缺之中，這使得農(nóng)民集體及其成員試圖通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)或裁決實(shí)現(xiàn)自身合法土地權(quán)益的希望破滅。
由于中國(guó)集體土地征收均由行政機(jī)關(guān)作出決定和組織實(shí)施，無(wú)而論是土地征收決定還是征地補(bǔ)償、安置方案的確定，其法律性質(zhì)都屬于行政行為，農(nóng)民集體及其成員本可就此提起行政復(fù)議或行政訴訟予以救濟(jì)，但中國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)欠缺必要的獨(dú)立性，從而閉塞了農(nóng)民集體及其成員期盼以行政復(fù)議來(lái)保障權(quán)利的途徑。不過(guò)，主流理論認(rèn)為土地征收決定不是終裁行為，可以提起訴訟，但司法實(shí)踐中的主流裁判卻奉最高人民法院的一個(gè)司法答復(fù)為圭臬，主張土地征收決定是不可以對(duì)之提起訴訟的終裁行為。可見(jiàn)，基于司法實(shí)踐的立場(chǎng)，農(nóng)民集體及其成員在土地征收中能夠通過(guò)行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)益范圍極其有限。
在2011年最高人民法院制定《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》時(shí)，對(duì)于集體土地征收決定的爭(zhēng)議問(wèn)題，國(guó)務(wù)院法制辦和全國(guó)人大法工委均向最高人民法院建議不將其納入行政訴訟的受案范圍；很多法院也從支持地方建設(shè)和服務(wù)大局，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，以及法院直接給予因集體土地征收而失去土地的農(nóng)民予實(shí)質(zhì)性救濟(jì)比較困難，案結(jié)事不了的情況將非常普遍等理由出發(fā)，不贊成將關(guān)于集體土地征收決定的爭(zhēng)議納入行政訴訟的受案范圍。可喜的是，2014年在《行政訴訟法》修正時(shí)排除異議，將對(duì)集體土地征收決定和征地補(bǔ)償決定不服均規(guī)定為行政訴訟的受案范圍，拓寬了農(nóng)民集體及其成員在土地征收中對(duì)自身合法土地權(quán)益進(jìn)行司法救濟(jì)的范圍，但在行政機(jī)關(guān)積極主張不由行政訴訟處理和部分法院強(qiáng)調(diào)各種客觀(guān)困難而消極不愿受理的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，《行政訴訟法》的新規(guī)定能否得到真正執(zhí)行不無(wú)讓人擔(dān)憂(yōu)，而在作出集體土地征收決定的行政機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院時(shí)，則行政訴訟更是在事實(shí)上無(wú)法進(jìn)行。加之根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，即便農(nóng)民集體及其成員對(duì)土地征收的補(bǔ)償、安置提出異議，該異議對(duì)土地征收方案的實(shí)施不產(chǎn)生影響。在政府部門(mén)確定的補(bǔ)償、安置方案得不到土地被征收的農(nóng)民集體及其成員的接受時(shí)，征收方案實(shí)施的程序不為之所動(dòng)搖，是違背“先裁判，后執(zhí)行”的通常程序規(guī)程的規(guī)范，該規(guī)范使得行政機(jī)關(guān)實(shí)施土地征收行為造成農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益受侵害的后果“覆水難收”，讓農(nóng)民集體及其成員的遭遇變得雪上加霜。
二、集體土地征收程序的制度缺陷之根源
中國(guó)集體土地征收程序制度不完善，不能將之簡(jiǎn)單歸結(jié)為立法的疏失，而是具有深層次的根源，具體來(lái)說(shuō)，造成集體土地征收程序制度缺陷的主要根源有三：
（一）重實(shí)體、輕程序的歷史延續(xù)
中國(guó)在法制建設(shè)中素有“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)，曾經(jīng)很長(zhǎng)一段時(shí)間認(rèn)為程序法的存在是依附于實(shí)體法的，實(shí)體法與程序法之間具有主從關(guān)系，其中實(shí)體法是主法，程序法是從法。“重實(shí)體、輕程序”的主要表現(xiàn)為程序工具論，即把程序作為實(shí)現(xiàn)實(shí)體利益的一種工具，僅僅從有利于實(shí)體利益的實(shí)現(xiàn)和程序的技術(shù)性角度來(lái)對(duì)程序加以強(qiáng)調(diào)。但自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，法律程序的價(jià)值開(kāi)始得到關(guān)注，甚至開(kāi)始有人比較含蓄地表達(dá)了程序法應(yīng)當(dāng)優(yōu)于實(shí)體法的觀(guān)點(diǎn)，并在一定程度上極端突出了程序利益的位置。其實(shí)，就法律制度體系而言，程序法與實(shí)體法各有其獨(dú)特的制度功能，在法律制度上具有同等重要的價(jià)值，兩者相互依存但各自獨(dú)立、互不從屬。而在實(shí)踐中，無(wú)論是實(shí)體利益還是程序利益，都是權(quán)利人之利益保障的必要部分，兩者不可偏廢。
在集體土地征收制度中，由于“重實(shí)體、輕程序”的觀(guān)念大行其道，致使法律法規(guī)關(guān)于征收程序的規(guī)定極為零散且不成體系，程序規(guī)范的內(nèi)容也多較概括抽象，具體的操作措施缺失，在處理爭(zhēng)議的過(guò)程中常常無(wú)法可依或有法難依，糾紛解決機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大，程序不當(dāng)或違法在土地征收實(shí)踐中比比皆是。從法律依據(jù)來(lái)看，集體土地征收實(shí)踐中的程序違法主要有三種類(lèi)型：違反征收流程、違反程序規(guī)范的時(shí)間限定、違反程序中立原則。“重實(shí)體、輕程序”不僅僅體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)征收集體土地的工作中，即使因行政機(jī)關(guān)違法征收集體土地而合法土地權(quán)益受到侵害的農(nóng)民集體及其成員也持有同樣的心態(tài)。在2005年七省調(diào)研中，受訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)面對(duì)“您認(rèn)為在當(dāng)前農(nóng)村土地征收中主要存在的問(wèn)題有哪些（可多選）”這一問(wèn)題時(shí)，只有20.04%認(rèn)為“征地程序不合理”，而有60.52%認(rèn)為“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低”。在針對(duì)上述現(xiàn)象訪(fǎng)談時(shí)，受訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)盡管表示現(xiàn)有的集體土地征收程序規(guī)范沒(méi)有得到很好地遵守，但他們并未對(duì)此予以深究，而是反復(fù)在征地補(bǔ)償款的問(wèn)題上一遍遍重復(fù)其中的不公平現(xiàn)象，明顯表達(dá)出其更加關(guān)心最終的結(jié)果，即是否能夠得到足夠的征地補(bǔ)償款，至于其中應(yīng)該經(jīng)過(guò)何種過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)結(jié)果，他們則不太在意，只有在他們實(shí)實(shí)在在地感受到程序違法影響到最終的征地補(bǔ)償款的數(shù)額或征地補(bǔ)償款能否及時(shí)到位時(shí)，才會(huì)提出相關(guān)的程序問(wèn)題。
可見(jiàn)，“重實(shí)體、輕程序”不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)從事集體土地征收活動(dòng)有較大影響，而且在農(nóng)民集體及其成員的觀(guān)念中也廣泛存在。同時(shí)，現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于集體土地征收程序的規(guī)范僅寥寥數(shù)條，根本不足以保障農(nóng)民集體及其成員的程序利益，而在“重實(shí)體、輕程序”的觀(guān)念影響下，現(xiàn)行集體土地征收程序能夠發(fā)揮的保護(hù)農(nóng)民集體及其成員的實(shí)體利益的作用就更加有限。可以說(shuō)，在征收實(shí)踐中，農(nóng)民集體及其成員的利益未能得到充分保護(hù)，與實(shí)體制度的不完善密切相關(guān)，但程序制度的缺陷則將農(nóng)民集體及其成員本就羸弱的權(quán)益保護(hù)態(tài)勢(shì)進(jìn)一步推向了“深淵”。事實(shí)上，實(shí)體“結(jié)果是否正確并不以某種外在的客觀(guān)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以衡量，而充實(shí)和重視程序本身以保證結(jié)果能夠得到接受則是其共同的精神實(shí)質(zhì)。”在集體土地征收程序的制度設(shè)計(jì)合理并得到切實(shí)遵守時(shí)，實(shí)體利益的保護(hù)往往就會(huì)成為一種自然而然的結(jié)果。
（二）重效率、輕公平的價(jià)值主導(dǎo)
法律的價(jià)值反映的是主體人與客體法之間的關(guān)系，對(duì)于作為主體的人來(lái)說(shuō)，任何法律都必然存在一種價(jià)值追求，而“公平與效率是法律所要實(shí)現(xiàn)的兩項(xiàng)基本價(jià)值”。法律制度構(gòu)建中對(duì)公平與效率作出不同的權(quán)衡，將會(huì)對(duì)主體人的行為提供關(guān)鍵性引導(dǎo)，也對(duì)主體人的權(quán)益產(chǎn)生重大的影響。
1949年后，為了加快國(guó)家建設(shè)步伐，參照蘇聯(lián)從事國(guó)家建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，確立了實(shí)現(xiàn)以重工業(yè)為重心的國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)。然而，實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化與加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)是一體兩面，這都需要有大量的可資利用的土地支持，故將國(guó)家建設(shè)認(rèn)定為公共利益，從而推動(dòng)土地征收成為一個(gè)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象。因20世紀(jì)60年代初期開(kāi)始政治運(yùn)動(dòng)頻繁，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展屢遭重創(chuàng)，故十一屆三中全會(huì)后，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為不變的“主旋律”，征收集體土地的規(guī)模又變得突飛猛進(jìn)，時(shí)至今日也未曾改變。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接目標(biāo)就是追求效率最大化，積極增加物質(zhì)財(cái)富積累，故為了發(fā)揮法律為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航的作用，中國(guó)法律制度強(qiáng)調(diào)要體現(xiàn)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的制度理念。這種“重效率、輕公平”的制度理念“誤解了社會(huì)發(fā)展的目的性，將效率、物質(zhì)財(cái)富而不是人本身作為社會(huì)發(fā)展的終極目的性。”
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，國(guó)家動(dòng)用征收權(quán)而不是以市場(chǎng)方式來(lái)取得用以實(shí)現(xiàn)公共利益的土地，與經(jīng)濟(jì)學(xué)一直鼓吹的效率之考量相吻合。由于土地資源極其稀缺，而且建設(shè)項(xiàng)目所需使用的可供提供公共物品的土地往往具有區(qū)位壟斷性，加之在進(jìn)行公共項(xiàng)目建設(shè)占地規(guī)模較大時(shí)，參與談判的土地所有權(quán)人及相關(guān)權(quán)利人過(guò)多，將導(dǎo)致過(guò)高的市場(chǎng)交易成本，如果由國(guó)家以土地征收的方式取得集體土地，是以較低的行政成本來(lái)代替高昂的交易成本，故土地征收是符合效率的要求的一種配置資源方式。在中國(guó)，集體土地征收制度處處滲透著對(duì)效率增長(zhǎng)的渴望，“重效率、輕公平”的制度理念在表面上正可為集體土地征收制度提供注腳。
在集體土地征收程序中，“重效率、輕公平”的制度理念遍布于各階段，其中突出的表現(xiàn)有：（1）在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批程序、集體土地征收審批程序運(yùn)行階段，行政機(jī)關(guān)都擁有近乎不受限制的自由裁量權(quán)，從而可以單方面作出決定，農(nóng)民集體及其成員沒(méi)有表達(dá)意志的法律渠道。（2）在公告征收決定并辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)程序階段，公告的實(shí)質(zhì)是告知，且公告的信息被大大壓縮。僅僅通過(guò)了解公告的信息，農(nóng)民集體及其成員很難明晰土地被征收后自己的合法權(quán)益會(huì)受到何種具體影響；辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)也只是為了配合行政機(jī)關(guān)及時(shí)組織實(shí)施土地征收行為，對(duì)農(nóng)民集體及其成員的合法權(quán)益的維護(hù)根本不在該程序的考慮之中。（3）在征地補(bǔ)償、安置方案確定程序階段，盡管《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)則》設(shè)置了聽(tīng)證程序，但該程序同樣過(guò)于簡(jiǎn)略、概括，且對(duì)參與聽(tīng)證會(huì)的農(nóng)民集體及其成員的意見(jiàn)的法律意義未加以明確；在對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、裁決該爭(zhēng)議的是行政機(jī)關(guān)，不僅行政機(jī)關(guān)本身就深陷該爭(zhēng)議之中，而且對(duì)該爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)、裁決的具體程序也多有缺失；同時(shí)，為了保證建設(shè)項(xiàng)目的及時(shí)進(jìn)行，法律法規(guī)明確規(guī)定即使農(nóng)民集體及其成員對(duì)征地補(bǔ)償、安置提出異議，在該異議得以解決之前，不對(duì)征收土地方案的實(shí)施構(gòu)成影響。可見(jiàn)，集體土地征收程序的運(yùn)作是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的，一切程序基本上都是以及時(shí)獲得集體土地進(jìn)行建設(shè)為宗旨，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)違反程序也是為了盡快地取得建設(shè)用地。這種程序?qū)⒋偈菇?jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)富總量增加與經(jīng)濟(jì)效率得以實(shí)現(xiàn)相等同，但農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益卻未能得到充分地保護(hù)，他們?yōu)椤爸匦省⑤p公平”的制度理念付出了沉重的代價(jià)。
以“重效率、輕公平”的制度理念指導(dǎo)集體土地征收程序的構(gòu)建，既是對(duì)公平與效率之關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，也是對(duì)程序的公平價(jià)值的熟視無(wú)睹。其實(shí)，不能將程序視為一種純粹經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的活動(dòng)，程序運(yùn)行的成本不僅包括物質(zhì)性的成本，也含有精神性的成本和“倫理成本”，其中倫理成本是指當(dāng)事人因發(fā)生糾紛本身和在平息糾紛中的行為導(dǎo)致的名譽(yù)受損或受到的社會(huì)負(fù)面評(píng)價(jià)。在征收實(shí)踐中，由于過(guò)分追求取得集體土地的快捷引發(fā)了很多糾紛，這些糾紛不僅增加了解決糾紛的物質(zhì)成本，還造成了糾紛當(dāng)事人大量的精神痛苦，并使行政機(jī)關(guān)的公信力大為降低，經(jīng)濟(jì)建設(shè)盡管帶來(lái)了較多的物質(zhì)財(cái)富，但這種物質(zhì)財(cái)富的增加未必能夠抵償征地程序缺失造成的經(jīng)濟(jì)損失、精神損耗和倫理成本。
對(duì)于重大行政決策程序作出規(guī)定，“突出的價(jià)值不僅僅在于約束行政決策行為，更是監(jiān)督制約整個(gè)公權(quán)力道路上的重要一步，有助于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，因而在構(gòu)建科學(xué)的集體土地征收程序后，如果參與者都嚴(yán)格遵守程序規(guī)范，則將使農(nóng)民集體及其成員更趨向于接受集體土地被征收的事實(shí)，行政機(jī)關(guān)的公信力和威信也可以得以維護(hù)，當(dāng)前頻繁發(fā)生的集體土地征收糾紛則會(huì)大量減少，從而實(shí)現(xiàn)效率和公平的統(tǒng)一。可見(jiàn)，“重效率、輕公平”的制度理念必須在集體土地征收程序的制度安排方面予以扭轉(zhuǎn)，否則，結(jié)果將可能是既無(wú)效率，也不公平。
（三）重權(quán)力、輕權(quán)利的觀(guān)念指引
中國(guó)在20世紀(jì)50年代開(kāi)始學(xué)習(xí)蘇聯(lián)開(kāi)始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這種經(jīng)濟(jì)體制下，個(gè)人沒(méi)有獨(dú)立的利益，其利益被抽象并為國(guó)家利益所吸收，每個(gè)人都是一顆“螺絲釘”，都必須服從國(guó)家的需要并聽(tīng)從國(guó)家這個(gè)“大工廠(chǎng)”的指揮，這也是每個(gè)人的光榮義務(wù)，因此，不可能在國(guó)家之外存在獨(dú)立的利益群體，國(guó)家與整個(gè)社會(huì)乃是二元一體。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特性使然，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)政府機(jī)關(guān)利用行政手段廣泛干預(yù)民事生活，而行政權(quán)力對(duì)民事活動(dòng)的強(qiáng)力干預(yù)，使民事主體的權(quán)利受到極大的壓制。此時(shí)期的法律制度基本表現(xiàn)“重權(quán)力，輕權(quán)利”的觀(guān)念。
中國(guó)集體土地征收的性質(zhì)屬于行政征收，其制度運(yùn)行的重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)國(guó)家征收權(quán)與集體土地所有權(quán)之間的沖突，因行政法的核心范疇是行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題，故集體土地征收的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為如何實(shí)現(xiàn)（征收）權(quán)力與（財(cái)產(chǎn)）權(quán)利之間的平衡。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因?yàn)樾姓?quán)力的極端強(qiáng)大，財(cái)產(chǎn)權(quán)利在土地征收實(shí)踐中顯得極其孱弱，整體主義是該時(shí)期的基本精神之一。所謂“整體”，就是國(guó)家與單位，其中國(guó)家是由眾多單位集合而組成的，在一定意義上國(guó)家也是單位，而且是一個(gè)更大的單位，每一社會(huì)成員都屬于各自單位，以單位的一員從事社會(huì)活動(dòng)；同時(shí)，每個(gè)單位都被鑲嵌在國(guó)家這個(gè)碩大“單位”的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，整個(gè)社會(huì)處理的關(guān)系便被濃縮為“個(gè)人、集體（單位）和國(guó)家”的關(guān)系，處理這種關(guān)系僅需遵循“個(gè)人（單位人）服從集體（單位整體）”、“下級(jí)（單位）服從上級(jí)（單位）”兩個(gè)基本準(zhǔn)則。在這種制度環(huán)境下，農(nóng)村土地征收的過(guò)程是國(guó)家的指令性計(jì)劃得到實(shí)施的過(guò)程，無(wú)論是用地單位還是被征地單位，都必須服從，這也是他們應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，至于征收農(nóng)村土地后如何補(bǔ)償，也是國(guó)家計(jì)劃安排的重要內(nèi)容。“重權(quán)力、輕權(quán)利”的法律觀(guān)念在農(nóng)村土地征收程序方面的主要表現(xiàn)就是程序弱化，救濟(jì)渠道缺失。
十一屆三中全會(huì)之后，“重權(quán)力，輕權(quán)利”的法律觀(guān)念在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中有所松動(dòng)，但公權(quán)力的優(yōu)勢(shì)地位并沒(méi)有動(dòng)搖，故直至20世紀(jì)90年代初期法學(xué)界大力強(qiáng)調(diào)劃分公法與私法，希望以此變革法觀(guān)念和國(guó)家觀(guān)念，從而加強(qiáng)對(duì)民事權(quán)利的保護(hù)。在1993年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)《憲法》中正式確立，實(shí)行幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制壽終正寢，但政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位沒(méi)有根本性轉(zhuǎn)變，而且在將來(lái)一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)也不會(huì)發(fā)生改變，“重權(quán)力，輕權(quán)利”的法律觀(guān)念在實(shí)踐中還將會(huì)擁有較為廣泛的市場(chǎng)。由于在集體土地征收過(guò)程中，政府獲取的土地增值收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民集體所獲得的土地增值收益，這無(wú)疑有助于地方政府基于基層財(cái)政收入不足而大興“土地財(cái)政”以解燃眉之急，因此，為了在國(guó)家強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展這種看得見(jiàn)的政績(jī)，在集體土地征收程序的規(guī)范方面，“重權(quán)力，輕權(quán)利”的法律觀(guān)念或明或暗地影響著實(shí)踐，該種法律觀(guān)念也在一定程度上加重了土地征收程序之制度缺失的弊端。
三、集體土地征收程序之建構(gòu)
征收程序是集體土地征收之正當(dāng)性的保障，而集體土地征收程序的重大制度缺陷，給農(nóng)民集體及其成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成了極其嚴(yán)重的侵害，并使集體土地征收成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的一個(gè)“導(dǎo)火索”。因此，應(yīng)該對(duì)“重實(shí)體，輕程序”的歷史予以嚴(yán)肅反思，扭轉(zhuǎn)“重效率，輕公平”的制度價(jià)值，以權(quán)力與權(quán)利的平衡取代“重權(quán)力，輕權(quán)利”的法律觀(guān)念，以制約行政權(quán)力和保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利為基本出發(fā)點(diǎn)，從以下方面對(duì)現(xiàn)行集體土地征收程序制度予以重構(gòu)：
（一）健全農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批程序
建設(shè)項(xiàng)目必須符合公共利益目的，這是集體土地征收啟動(dòng)的前提條件和征收權(quán)行使的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而中國(guó)土地征收制度中的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批程序是公共利益具體認(rèn)定的表現(xiàn)，健全該程序意味著對(duì)公共利益認(rèn)定程序的完善。
由于公共利益是不確定概念，即使法律對(duì)公共利益作出了明確規(guī)范，這也只是為公共利益的具體認(rèn)定作出了必要的限定和指導(dǎo)，建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益目的的認(rèn)定仍然是一個(gè)非常復(fù)雜且極其困難的任務(wù)。不過(guò)，程序的特性在于其“開(kāi)始于高度不確定狀態(tài)，但其結(jié)果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化的效應(yīng)”，可見(jiàn)，為規(guī)制公共利益的具體認(rèn)定而對(duì)程序規(guī)范加以完善，正好是將作為不確定概念的公共利益予以確定化的重要舉措。具體而言，現(xiàn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批程序應(yīng)該修改為：農(nóng)用地轉(zhuǎn)用預(yù)審程序——被征地調(diào)查與權(quán)屬登記程序——公共利益認(rèn)定聽(tīng)證程序——公共利益認(rèn)定監(jiān)督程序。
1.農(nóng)用地轉(zhuǎn)用預(yù)審程序。在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審批后，如果該建設(shè)項(xiàng)目需要征收集體土地，則應(yīng)由行政機(jī)關(guān)先對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益目的進(jìn)行預(yù)審，預(yù)審可依據(jù)《土地管理法》第52條的規(guī)定進(jìn)行，即只有在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可行性進(jìn)行研究論證并得到確認(rèn)后，才能夠據(jù)實(shí)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)予以批準(zhǔn)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用預(yù)審程序是集體土地征收中公共利益認(rèn)定程序的啟動(dòng)程序。
2.被征地調(diào)查與權(quán)屬登記程序。中國(guó)現(xiàn)行集體土地征收程序未明確規(guī)定該程序，而僅對(duì)土地調(diào)查結(jié)果的確認(rèn)進(jìn)行了規(guī)范。對(duì)被征收的土地進(jìn)行調(diào)查與登記權(quán)屬，是為了明晰擬征收土地的現(xiàn)有權(quán)屬關(guān)系和物理狀況，其中有關(guān)擬征收土地的現(xiàn)有權(quán)屬關(guān)系的摸底工作是為后續(xù)展開(kāi)公共利益的認(rèn)定聽(tīng)證程序做準(zhǔn)備。根據(jù)中國(guó)法律規(guī)定，土地征收的客體是集體土地所有權(quán)，作為集體土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體無(wú)疑是征收關(guān)系當(dāng)事人之一方，但在集體土地被征收后，國(guó)家基于征收取得的土地所有權(quán)屬于原始取得，該被征收的土地上的一切負(fù)擔(dān)歸于消滅，故在集體土地上享有用益物權(quán)的權(quán)利人則是土地征收的利害關(guān)系人。無(wú)論是未來(lái)作為被征收人的農(nóng)民集體，還是作為利害關(guān)系人的用益物權(quán)人，他們均因集體土地被征收而使得享有的土地權(quán)益被合法“剝奪”，因此，舉行公共利益認(rèn)定的聽(tīng)證會(huì)時(shí)，他們都應(yīng)當(dāng)是重要的參與人。在被征地調(diào)查與權(quán)屬登記程序中，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有集體土地上的各種權(quán)屬關(guān)系作出極為細(xì)致的記載，明確農(nóng)民集體及其成員具體受到影響的合法土地權(quán)益范圍，為農(nóng)民集體及其成員維護(hù)自身權(quán)利免受侵害提供基本事實(shí)依據(jù)。在對(duì)擬征收的土地進(jìn)行調(diào)查與登記權(quán)屬后，應(yīng)及時(shí)明確告知各權(quán)利人，使他們知曉該次登記的土地權(quán)屬關(guān)系是未來(lái)予以補(bǔ)償?shù)姆秶撕鬅o(wú)論何人進(jìn)行“搶栽”“搶種”和“搶建”所造成此次調(diào)查登記的土地權(quán)屬增加的部分，均不屬于補(bǔ)償范圍。
3.公共利益認(rèn)定聽(tīng)證程序。該程序是農(nóng)民集體及其成員參與集體土地征收并表達(dá)意見(jiàn)的重要形式，其應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：（1）允許農(nóng)民集體及其成員對(duì)用于決定建設(shè)項(xiàng)目屬于公共利益的材料有知情權(quán)和查詢(xún)權(quán)。這是保障因土地征收而合法土地權(quán)益受到影響的當(dāng)事人的真實(shí)意愿得以表達(dá)的必要步驟。（2）明確農(nóng)民集體及其成員表達(dá)自己意見(jiàn)的權(quán)利，將其意見(jiàn)完整記入聽(tīng)證筆錄，并在其確認(rèn)記錄內(nèi)容無(wú)誤后簽字。（3）在行政機(jī)關(guān)具體認(rèn)定公共利益時(shí)，參考聽(tīng)證筆錄是其法定義務(wù)，尤其是在不采納農(nóng)民集體及其成員的意見(jiàn)時(shí)須書(shū)面說(shuō)明理由，并將認(rèn)定結(jié)論告知農(nóng)民集體及其成等權(quán)利人。
4.公共利益認(rèn)定監(jiān)督程序。對(duì)于公共利益具體認(rèn)定權(quán)的監(jiān)督應(yīng)采多元化模式，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行公共利益具體認(rèn)定的監(jiān)督制度予以?xún)?yōu)化，即完善行政復(fù)議和土地監(jiān)督檢查兩種行政的內(nèi)部監(jiān)督形式，確立司法機(jī)關(guān)的司法審查監(jiān)督權(quán)和立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度兩種行政的外部監(jiān)督形式。其中，在現(xiàn)行土地征收決策機(jī)制的根本邏輯暫時(shí)無(wú)法撼動(dòng)的前提下，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)對(duì)政府征地權(quán)力的監(jiān)督，更是一種務(wù)實(shí)的方案。在這些監(jiān)督方式中，行政復(fù)議和行政訴訟由合法土地權(quán)益受到侵害的農(nóng)民集體及其成員提起，其中必須明確國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批也應(yīng)當(dāng)接受司法審查的監(jiān)督，從而將行政訴訟作為農(nóng)民集體及其成員對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批不服時(shí)用以救濟(jì)其權(quán)利的最后一道有力防線(xiàn)。此外，基于“以權(quán)利制約權(quán)力”的思想，還可以強(qiáng)化農(nóng)民集體及其成員對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，上述公共利益認(rèn)定聽(tīng)證程序就是這種性質(zhì)的監(jiān)督方式之一。不過(guò)，根據(jù)2005年七省調(diào)研，很多受訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)對(duì)集體土地征收是否符合公共利益目的不甚關(guān)心，因?yàn)樵诋?dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益率極低的情況下，他們認(rèn)為只要征地補(bǔ)償款能夠及時(shí)到位且較之于繼續(xù)耕種土地更有利可圖即可。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)的這種社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，“以權(quán)利制約權(quán)力”的監(jiān)督只是為農(nóng)民集體及其成員保護(hù)自身權(quán)益多開(kāi)辟一條通道。
（二）確立集體土地征收審批前置程序
為了公共利益的目的是征收集體土地必須具備的前提條件，但建設(shè)項(xiàng)目在符合公共利益需使用農(nóng)民集體所有的土地時(shí)，并不是必須以征收方式取得集體土地。“土地征收之發(fā)動(dòng)，在于謀求增進(jìn)公共利益，但同時(shí)亦應(yīng)兼顧保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。……具強(qiáng)制力之土地征收，應(yīng)為用地取得之最后、不得已手段。”德國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益之平衡，將協(xié)議程序確定為土地征收核準(zhǔn)前置程序。日本和韓國(guó)同樣規(guī)定了征收核準(zhǔn)前的協(xié)議程序，但該協(xié)議程序只是選擇性程序，而不是必要的前置程序。中國(guó)應(yīng)將協(xié)議程序明確規(guī)定為集體土地征收審批前置程序，因?yàn)椤靶栌猛恋厝擞谌〉眯栌玫刂^(guò)程中，自應(yīng)優(yōu)先考量采行其他較溫和、侵害較小之手段，盡可能地努力以協(xié)議方式達(dá)到目的；且協(xié)議時(shí)，所提出之對(duì)價(jià)亦應(yīng)有助于協(xié)議之成立。如此，始能謂符合法定協(xié)議程序之立法意旨，并符合比例原則及財(cái)產(chǎn)權(quán)保障之憲法要求。”
確立協(xié)議程序?yàn)榧w土地征收審批前置程序后，則農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批將啟動(dòng)協(xié)議程序，即先由作為被征收人的農(nóng)民集體與行使征收權(quán)的政府對(duì)擬征收土地的價(jià)格進(jìn)行協(xié)商，在雙方達(dá)成協(xié)議時(shí)，農(nóng)民集體則以該協(xié)議價(jià)格將土地轉(zhuǎn)讓給國(guó)家。不過(guò)，由于中國(guó)《憲法》第10條第4款規(guī)定禁止“買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，故對(duì)于在集體土地征收制度中是否應(yīng)當(dāng)確立協(xié)議程序存在爭(zhēng)議。其實(shí)，在中國(guó)，盡管土地買(mǎi)賣(mài)為《憲法》所禁止，但土地所有權(quán)由農(nóng)民集體向國(guó)家的單向流動(dòng)卻一直存在，這種單向流動(dòng)的法律依據(jù)便是集體土地征收制度。同時(shí)，國(guó)家即使基于公共利益目的而對(duì)集體土地予以征收，亦應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償，即國(guó)家并不是以征收的方式無(wú)償剝奪農(nóng)民集體的土地所有權(quán)。不管是國(guó)家通過(guò)行使征收權(quán)強(qiáng)行取得集體土地所有權(quán)，還是通過(guò)與農(nóng)民集體達(dá)成協(xié)議購(gòu)得集體土地所有權(quán)，該集體土地的所有權(quán)最終都要移轉(zhuǎn)給國(guó)家，而通過(guò)當(dāng)事人雙方協(xié)議取得土地所有權(quán)明顯較征收方式對(duì)農(nóng)民集體的合法土地權(quán)益侵害要小，且尊重了農(nóng)民集體的自由意志，在土地權(quán)利變動(dòng)的后續(xù)程序中更可能得到農(nóng)民集體的配合，故從舉重明輕的角度來(lái)看，《憲法》第10條第4款應(yīng)不會(huì)也不應(yīng)將國(guó)家通過(guò)協(xié)議取得集體土地所有權(quán)的情形排除在外。中國(guó)有學(xué)者從解釋論、立法論和程序的價(jià)值功能等視角對(duì)協(xié)議程序設(shè)置進(jìn)行了較為全面的分析，提出將協(xié)議程序設(shè)置為集體土地征收的前置程序，該結(jié)論極有說(shuō)服力，值得贊同。
當(dāng)然，從現(xiàn)行集體土地征收制度來(lái)看，確立協(xié)議程序需要克服以下障礙：（1）因?yàn)橹袊?guó)土地所有權(quán)只能屬于國(guó)家和集體，且《憲法》禁止“非法轉(zhuǎn)讓土地”，在《憲法》的相關(guān)規(guī)范未被修改時(shí)，根本沒(méi)有形成農(nóng)村土地所有權(quán)市場(chǎng)的可能，故關(guān)于土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的協(xié)議價(jià)格的確定較為困難；（2）中國(guó)現(xiàn)行集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，如果不改變這種狀況，則不利于協(xié)商程序中合理的土地價(jià)格的形成；（3）中國(guó)是公有制國(guó)家，集體土地征收是國(guó)家取得農(nóng)民集體享有的土地所有權(quán)的方式，補(bǔ)償義務(wù)人為國(guó)家，即由國(guó)家以國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，因而在對(duì)集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉持公平考慮，組織土地征收實(shí)施的行政機(jī)關(guān)不能慷國(guó)家之慨，以國(guó)庫(kù)財(cái)產(chǎn)為補(bǔ)償權(quán)利主體開(kāi)出的“天價(jià)”買(mǎi)單。因此，中國(guó)在制度中一方面應(yīng)當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)償價(jià)格真實(shí)反映出土地價(jià)格；另一方面，中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮土地評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，由土地評(píng)估機(jī)構(gòu)確定合理的價(jià)格供協(xié)議雙方參考。在上述障礙得以克服之后，協(xié)議程序?qū)⒃诩w土地征收過(guò)程中發(fā)揮出應(yīng)有的功能。
（三）細(xì)化公告征收決定程序
在行使征收權(quán)的政府與農(nóng)民集體不能就擬征收的集體土地的補(bǔ)償價(jià)格達(dá)成協(xié)議時(shí)，國(guó)務(wù)院和省（自治區(qū)、直轄市）人民政府做出征收集體土地的決定后，應(yīng)當(dāng)由被征收集體土地所在地的市、縣人民政府對(duì)該征收決定予以公告。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地被征收的所有權(quán)人和在該集體土地上享有用益物權(quán)人，應(yīng)當(dāng)在征收決定公告所規(guī)定的期限內(nèi)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。由于確定擬征收集體土地的所有人和用益物權(quán)人對(duì)公共利益的認(rèn)定至關(guān)重要，故辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的程序應(yīng)當(dāng)合并入被征地調(diào)查與權(quán)屬登記程序之中。
對(duì)集體土地征收決定予以公告，是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體及其成員的知情權(quán)，并為農(nóng)民集體及其成員行使參與權(quán)提供必要的資訊，故集體土地征收決定公告應(yīng)從以下方面加以細(xì)化：（1）公告信息具體化。除對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)范中明確規(guī)定需要予以公告的信息外，還需增加公告以下信息：建設(shè)項(xiàng)目符合公共利益的說(shuō)明及其理由；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案以及上述標(biāo)準(zhǔn)和方案確定的具體依據(jù)和理由；被征收的集體土地之詳細(xì)信息；被征收的集體土地之所有權(quán)人、該集體土地上的用益物權(quán)人及他們各自享有的具體權(quán)利；農(nóng)民集體及其成員和集體土地上用益物權(quán)人的異議權(quán)和聽(tīng)證權(quán)，以及上述權(quán)利的行使方式和具體時(shí)間等。（2）公告的形式多樣化。為促使集體土地征收決定的公告信息及時(shí)為農(nóng)民集體及其成員等權(quán)利人所知悉，除了在法定地點(diǎn)以書(shū)面形式予以公告外，還應(yīng)當(dāng)將因征收該集體土地而喪失的具體土地權(quán)利類(lèi)型及補(bǔ)償范圍、安置方案等書(shū)面通知各應(yīng)被補(bǔ)償?shù)臋?quán)利人，并借鑒人民法院送達(dá)法律文書(shū)的方式取得相應(yīng)的送達(dá)回執(zhí)。
（四）改進(jìn)征地補(bǔ)償、安置方案確定程序
征地補(bǔ)償及安置程序是對(duì)集體土地征收的實(shí)施程序，在此階段應(yīng)將對(duì)被征收的集體土地的所有權(quán)人和用益物權(quán)人的合法土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)作為程序設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，故現(xiàn)行征地補(bǔ)償及安置方案的確定程序應(yīng)予以改進(jìn)，使之主要包括以下步驟：
1.征地補(bǔ)償、安置方案協(xié)商程序。當(dāng)前，集體土地征收中的征地補(bǔ)償、安置方案的確定基本是由行政機(jī)關(guān)單方面決定的，土地被征收的農(nóng)民集體和用益物權(quán)人不享有相應(yīng)的發(fā)言權(quán)，即便依據(jù)《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)則》規(guī)定對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行聽(tīng)證，但由于該規(guī)則未對(duì)聽(tīng)證筆錄的法律效力進(jìn)行明確規(guī)定，從而使聽(tīng)證的效力單純成為“聽(tīng)取意見(jiàn)”的一種形式，失去應(yīng)有的法律意義。因此，中國(guó)在集體土地征收立法中應(yīng)對(duì)現(xiàn)行法的相關(guān)程序加以改進(jìn)，要求既應(yīng)在征收補(bǔ)償和安置方案擬訂時(shí)與補(bǔ)償權(quán)利人協(xié)商，力爭(zhēng)就征地補(bǔ)償、安置方案達(dá)成協(xié)議，又應(yīng)在該方案擬定后公開(kāi)向補(bǔ)償權(quán)利人征求意見(jiàn)，以便維護(hù)公正并兼顧效率。
2.征地補(bǔ)償、安置方案裁決及聽(tīng)證程序。在世界各國(guó)或地區(qū)，土地征收補(bǔ)償金額的決定機(jī)關(guān)主要有四種立法例：（1）行政機(jī)關(guān)；（2）普通法院；（3）特別委員會(huì)；（4）陪審官。中國(guó)現(xiàn)行法規(guī)定由行政機(jī)關(guān)裁決的做法有其合理性，故應(yīng)該保留該規(guī)則模式，但需要進(jìn)一步明確行政機(jī)關(guān)于作出裁決之前必須舉行聽(tīng)證會(huì)，補(bǔ)償權(quán)利人針對(duì)征地補(bǔ)償和安置方案所提出的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)如實(shí)、完整地記入聽(tīng)證筆錄，行政機(jī)關(guān)在對(duì)征地補(bǔ)償和安置方案作出裁決時(shí)，必須充分尊重聽(tīng)證筆錄，如果行政機(jī)關(guān)決定不采納補(bǔ)償權(quán)利人提出的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)該意見(jiàn)說(shuō)明具體的理由。如果行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，從而未經(jīng)聽(tīng)證就對(duì)征地補(bǔ)償和安置方案作出裁決，則該裁決無(wú)效。在行政機(jī)關(guān)作出裁決后，其應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)征地補(bǔ)償和安置方案的詳細(xì)內(nèi)容以書(shū)面形式予以公告，并及時(shí)以書(shū)面形式通知到補(bǔ)償權(quán)利人。在進(jìn)行公告時(shí)，征地補(bǔ)償、安置方案的公告程序可參照集體土地征收決定的公告程序進(jìn)行。
3.征地補(bǔ)償、安置方案爭(zhēng)議裁決程序。如果農(nóng)民集體及其成員對(duì)行政機(jī)關(guān)裁決后的征地補(bǔ)償和安置方案仍然不服的，其應(yīng)當(dāng)有權(quán)就此向人民法院提起行政訴訟。為避免訴累并減輕人民法院的訴訟壓力，可以將行政復(fù)議確定為提起行政訴訟的前置程序。
4.征地補(bǔ)償、安置方案的實(shí)施程序。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，在征地補(bǔ)償和安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)，有關(guān)集體土地征收的所有費(fèi)用均全額支付，即使當(dāng)事人對(duì)征地補(bǔ)償和安置方案還存在一些爭(zhēng)議沒(méi)有解決，也不影響土地征收方案的實(shí)施。因嚴(yán)格執(zhí)行該程序可能造成“覆水難收”的結(jié)果，不利于保護(hù)農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益，故在集體土地征收補(bǔ)償和安置問(wèn)題的解決方面，應(yīng)當(dāng)采納《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第27條的規(guī)范精神，以法律形式明確“先補(bǔ)償”原則。從實(shí)質(zhì)結(jié)果來(lái)看，在集體土地征收過(guò)程中，無(wú)論何時(shí)對(duì)農(nóng)民集體及其成員進(jìn)行補(bǔ)償，都能夠使他們享有的合法土地權(quán)益得到保障，但在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)如愿以?xún)敨@得集體土地后，其是否還有及時(shí)、充分補(bǔ)償農(nóng)民集體及其成員的主動(dòng)性和積極性，是否還會(huì)在集體土地征收過(guò)程中處處“降尊紆貴”與農(nóng)民集體及其成員平等協(xié)商，則不得不讓人生疑。因此，在集體土地征收制度中，為促使征地補(bǔ)償和安置方案的實(shí)施程序得到順暢運(yùn)行，必須以法律形式確立“先補(bǔ)償”原則。同時(shí)，為了強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民集體及其成員的合法土地權(quán)益的保護(hù)，在征地補(bǔ)償和安置方案實(shí)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格強(qiáng)制執(zhí)行的條件，就該程序的構(gòu)建，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條構(gòu)建的“依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行”的制度亦可供參考。
5.供地程序。中國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》關(guān)于供地程序的規(guī)定極不合理，該程序確認(rèn)在集體土地征收程序尚未完成，國(guó)家也沒(méi)有依法取得農(nóng)民集體擁有的土地所有權(quán)的情形下，國(guó)家與需用土地人便可訂立國(guó)有土地有償使用合同，且需用土地人能夠據(jù)該合同申請(qǐng)土地權(quán)屬登記，因而十分“荒唐”。為了避免在集體土地征收中激化矛盾，在未來(lái)集體土地征收制度中，必須明確需用土地人只有全額補(bǔ)償后，或在提供了足額的擔(dān)保后，才能依法申請(qǐng)實(shí)施供地程序。同時(shí)，除非與農(nóng)民集體及其成員就土地的實(shí)際使用達(dá)成協(xié)議，只能在國(guó)家依法取得被征收的集體土地的所有權(quán)后，才能將土地交付給需用土地人實(shí)際使用。
在集體土地征收制度中，公共利益、征收程序、征收補(bǔ)償三位一體，其中公共利益目的與征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已受到社會(huì)各界高度關(guān)注，但征收程序制度的缺失還沒(méi)有引起足夠的重視。由國(guó)土資源部領(lǐng)銜形成的《土地管理法（修正案）》（送審稿）所修改的主要內(nèi)容在于完善土地征收制度、建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、改革完善農(nóng)村宅基地制度、完善與農(nóng)村土地制度改革相配套的重點(diǎn)制度，盡管該送審稿對(duì)集體土地征收程序也有所涉獵，但因其僅作出細(xì)微調(diào)整而未能觸及現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范的制度精神，故對(duì)集體土地征收程序制度的完善還任重而道遠(yuǎn)。
作者簡(jiǎn)介:高飛，男，法學(xué)博士，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院/法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，土地法制研究院副院長(zhǎng)，主要從事民法學(xué)、土地法學(xué)研究。
本文是全國(guó)優(yōu)秀博士學(xué)位論文作者專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)村土地法律制度研究”（項(xiàng)目號(hào)：201105）、中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)征收補(bǔ)償法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目號(hào)：2013M530094）的階段性成果。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《云南社會(huì)科學(xué)》2018年第1期
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