摘要：流行理論認為中國農地集體所有權制度設計脫離物權固有邏輯，主體不明確、客體不確定，還存在權能虛化與承包經營權關系不清等諸多缺陷。這種理論誤解原因在于未能把握農地資源所有權特質，對于農地集體所有權的群體性主體理解不當；脫離中國社會情境所預設的制度功能，沒有在公有制政治前提下理解農地的歸屬和利用問題。中國農地集體所有權是本土性物權，它是農民集體對于農地所享有的所有權，其權能依照情勢選擇性地休眠或者激活，在現階段可以采用所有權、承包權、經營權三權分置模式。
關鍵詞：農地；農民集體；集體所有權；物權
農地集體所有權是在中國社會實踐中形成的本土性制度，具有強大的生命力和實踐合理性。但是，按照傳統的德國式物權理論視角，認為我國農地集體所有權制度存在重大缺陷，與物權制度邏輯存在沖突。隨著家庭承包經營制度效能衰退，我國“三農”領域存在的問題日益突出，許多學者希望通過使農地集體所有權回歸純粹的物權邏輯來解決。本文認為：中國農地集體所有權通過《憲法》《民法通則》《物權法》《土地管理法》和《農村土地承包法》為骨架的法律體系從不同側面進行構造，它不是單純的物權問題，現有物權法理論不能有效解釋中國農地集體所有權的特質內涵。圍繞中國農地集體所有權存在太多誤解，不但帶來諸多理論困惑，而且影響了相關立法和執法，也阻礙了農地制度績效的發揮。因此，需要對農地集體所有權制度進行理論解惑與重述。
一、現行物權理論下中國農地集體所有權制度的理論困惑
傳統理論認為，物權是權利人依法對特定的物享有直接支配的排他性權利。它要求權利主體特定，以明確利益和自由意志的歸屬，實現物權的獨立性和排他性。所有權是完全物權，積極權能包括占有、使用、收益、處分，消極權能是排除他人干涉，同時，可以分離出一些權能為基礎設定他物權，以更好地實現所有權人利益。中國農地集體所有權存在以下理論困惑：
（一）農地集體所有權主體是否虛位
只有所有權主體明確，才能有效地形成、表達和執行主體的自由意志，所有權權能才能夠順利運行，所有權主體的利益才能夠實現。《憲法》《民法通則》《物權法》和《土地管理法》都規定農村土地屬于集體所有，法律已經明確地將農地所有權賦予“農民集體”，農地所有權的主體是“集體”，立法上并不存在農地集體所有權主體虛位問題。但是，圍繞“農民集體”本身存在以下疑惑。
1.農民集體概念是否不準確
《物權法》第六十條規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：(1)屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；(2)分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；(3)屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”物權法規定的農地所有權主體為“農民集體”，具體表現為“村農民集體”“村民小組農民集體”和“鄉（鎮）農民集體”。農民集體是一個群體性概念，指一定地域范圍內農民組成的農民成員集體。“農民集體首先是農村一定社區范圍、與社區地域聯系的居民群體，即人的集合體，從整體意義上講一個集體就是一個組織，也就是集體組織。”在法律理論上，可以從注重成員利益出發，將其解釋為“農民成員集體”；也可以從便利交易出發，將其解釋為“集體組織”；兩種解釋的出發點、制度內涵和社會效果截然不同。學界存在農地所有權主體是“農民成員集體”還是“集體組織”的爭論。將“集體”作為法律術語使用時必須先行解決“何謂‘農民集體’，以及這三種‘農民集體’之間的關系如何理順？”有學者認為，“集體”作為農村土地所有權之主體，是一系列政治運動的產物，其創制之初就沒有遵循法律的制度邏輯。
2.農民集體法律地位是否不清楚
農民集體應是民事主體之一種，但是，《民法總則》規定的民事主體僅有自然人、法人和非法人組織，沒有明確農民集體屬于何種類型。首先，農民集體屬于群體性概念，是一定范圍農民成員的集合，不屬于自然人范疇；同時，我國法律禁止土地私人所有，農民集體并非是農民個人的共有形式。其次，農民集體不具備法人應有的自由支配財產的權利、獨立的責任能力和職責規范的內部組織機構，農民集體也不屬于法人范疇。《民法總則》第九十六條規定，農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人為特別法人。但這些都只是“農民集體”衍生出來的組織，農民集體本身不屬于法人。最后，農民集體從性質上應該屬于非法人組織。農民集體是我國廣大農村社會生活中的基本主體形態，涉及數億農民的根本利益，如此重要的主體應該在相關民事立法中明確列舉，但是，我國法律關于其他非法人組織的規定中并沒有對農民集體作出明確規定。
3. 農地集體所有權代行主體是否不明確
群體性主體的意志形成、表達、執行和利益實現不同于自然人，農民集體作為一個抽象的集合群體并不能實實在在地行使農地集體所有權，必須通過代行主體來實現集體所有權意志和利益。《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”法律在賦予鄉、村、組三種農村集體經濟組織農地所有權行使主體資格的同時，又規定村民委員會、村民小組也可成為農地所有權代行主體。在現實中，國家關于農村土地的一系列法律法規需要通過鄉鎮一級人民政府落實，鄉（鎮）人民政府實際發揮著農地所有權代行主體的作用。
（二）農地集體所有權權能是否虛化
所有權本是完全物權，但是，農地集體所有權在收益和處分方面受到一定限制。在國家對土地用途、土地流轉以及土地處分的嚴格管制下，集體土地所有權由于公權力而不具備物權的自主性和對抗侵害的排他性效力。農民不得改變農地用途，無法獲得比從事農業生產更高的經濟效益。農民集體土地所有權的權能則表現為殘缺不全，有人戲稱為“影子所有權”。有學者認為，針對農地所有權的“虛化”狀況，目前應使農地所有權權能在法律上復位。
所有權的處分權能是指依法對物進行處置，從而決定物命運的權能。處分包括事實上的處分和法律上的處分兩種形式。處分權本是所有權的核心權能，但是，農地集體所有權人缺乏實質性處分權能。雖然農民集體享有農地所有權，農民以戶為單位享有農地承包經營權，但是二者對農地的處置要受到國家法律法規、政策的嚴格限制。國家掌握著規劃土地用途、選擇土地使用人、土地利用期限、土地處置、土地利益分配等本屬于所有者的權利。農民集體并沒有事實上和法律上的處分權，只負責落實國家土地政策、安排落實集體土地的經營管理。農地的最終處分權由國家掌握和控制，且土地所有人不能作為平等民事主體來表達意志。法律禁止集體土地轉讓，改變土地的農業用途須經過有審批權限的政府審批。在征收征用集體土地時，國家明確規定了土地補償金的用途以及分配，農民集體并沒有自主處置的權利。
農地所有權是財產權，“收益”是其固有屬性，包括通過直接利用農地獲得收益和在農地上設立他物權獲得收益。農地所有權人將土地使用權轉讓他人，該所有權人應該享有土地在被使用過程中產生的增值。但是，現行法律規定的農地承包經營權取得無需支付對價，村提留作為農民集體的收入來源，在農業稅費改革后被取消，農民承包經營集體土地不再承擔任何經濟上的義務。農地集體所有權缺乏實質性收益權，農地集體所有權不能給農民集體帶來經濟收入，農民集體土地所有權在利益上得不到實現。
（三）農地集體所有權與承包經營權關系是否不順
依照物權法邏輯，用益物權由所有權派生并受所有權約束，農地承包經營權作為用益物權，本應受到農地集體所有權人意志的限制。但是，我國對農地承包經營權的限制來自法律法規的直接規定，農地集體所有權對承包經營權缺乏實質約束力。農地所有人只是國家實行家庭承包制的政策框架下，對土地進行承包的具體落實者和執行者。在國家、農民集體與土地承包經營權人的關系上，農民集體只是負責落實國家土地政策并協助履行土地管理義務。長期以來的立法思路是“做實承包經營權、做虛所有權”，在維持集體所有的前提下，物權法將“承包經營權”規定為農民或農戶的完全排他性的用益物權。農地集體所有權對土地承包經營權缺少自物權固有的約束力，過度強化的土地承包經營權掏空了農地集體所有權。農地承包經營權作為一項用益物權，應具有完整的占有、使用、收益和處分權能，但在國家土地用途管制下，承包經營權也非一種完整的控制權。
現行法律并未規定農民或者農戶相對于農民集體的成員權，農戶享有的農地承包經營權不是基于其與農民集體的成員地位。農戶土地承包經營權是由農戶的承包權和經營權構成的權利混合體，承包權只有農民集體成員才有資格擁有，具有一定的封閉性；而經營權是一種財產權，具有開放性，不以成員身份為必要。
二、中國農地集體所有權制度理論疑惑的原因
我國農地集體所有權理論疑惑的原因在于對相關法律關系性質把握失準，對于制度功能定位失當，在理論解讀時存在邏輯誤置。
（一）對于農地集體所有權制度基礎把握不準確
我國農地集體所有權建立于特有的制度基礎之上，現有理論困惑部分來源于對其制度基礎認識不清。其一，農地集體所有權的物質性基礎是資源所有權。農地是中國社會所擁有的自然資源，是中國人生存繁衍的物質依托。無論法律將農地資源的所有權配置給誰，均要負擔農地資源的社會功能。傳統民法學所有權理論是以貨物所有權為模板設計的，它以市場交易機制為導向，注重歸屬明確、支配自主、對外排他，成為對世權和絕對權。如果將貨物所有權邏輯誤用于資源所有權之上，就會從源頭上造成邏輯誤置。農地集體所有權制度設計不能遵循交易導向，而是遵循國家糧食安全和農民生存保障等社會功能導向，農地集體所有權制度構造和運行規則只能有限地兼容市場機制。其二，農地集體所有權的政策性基礎是糧食安全。糧食是人類生存的最基本需要，糧食安全是常態社會中最重要的安全，農業承擔滿足近14億人口吃飯需要的任務。但是，農產品的需求彈性小，一旦糧食供給過剩，即使降價也不會刺激更多消費；一旦短缺則會威脅生命健康，帶來社會不穩定。因此，糧食生產不能完全依賴市場調節機制，一定程度上需要國家通過種糧補貼、保護價收購等政策安排保障農民生產積極性。法律將農地所有權配置給誰、使用權配置給誰的重要考量因素是保障糧食安全。其三，農地集體所有權的政治性基礎是公有制的意識形態。《憲法》第六條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”社會主義公有制的憲法定位決定了我國農地的公有制性質，“公有制”始終對農地產權制度設計和改革發揮著客觀的、基本價值取向的作用。在強調社會主義公有制的意識形態背景下，一方面要避免過度強調“國家優位”，片面要求與土地共命運的農民和農民集體服從于國家土地政策、服從國家土地利益。忽視了集體土地所有權作為法律制度的規范特性，致使集體土地所有權主體具有較為突出的公法性，行政權力也隨之侵入集體所有權主體權力行使的民事活動中。另一方面，不能忽視公有制實現形式的多元化。我們不能簡單地認為公有制造成了我國農地產權制度的缺陷，造成缺陷的根本原因在于立法者未能充分認識或利用公有制的集體所有制形式的豐富性和多樣性。
（二）群體性主體理論缺失與解讀錯位
從初級社、高級社、人民公社化，到“三級所有，隊為基礎”的集體農地所有制，再到家庭承包經營為基礎的集體農地所有制，我們的集體農地所有權制度沒有發生大的變化。各個階段農地所有權主體表現形式存在差異，但都是“集體”。問題在于相關理論未能有效地闡述“集體”。在農地集體所有權制度外部，未能考慮利益相關主體；在農地集體所有權制度內部，未能關注農民集體與農民個體以及中間組織之間的關系。
1.農地集體所有權主體與農地資源相關利益主體之間關系邏輯模糊
農地作為資源，負載了諸多相關主體利益，國家制度安排需要在宏觀層面厘清農民和非農民之間、農業和非農業之間利益界限與關聯。一方面，《憲法》第十條規定了城市郊區的土地和農村土地，除法律規定屬于國家所有的，屬于農民集體所有；宅基地、自留地和自留山屬于農民集體所有。這項規定明確了“農地歸農”，是構造農地集體所有權的憲法基礎。另一方面，在將農地所有權明確為農民集體之后，國家仍然需要保障農地社會功能的實現。《農村土地承包法》第七條規定，農村土地承包應當堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關系。《土地管理法》第四條規定，國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。政府劃定18億畝耕地紅線，在用途上要求農地農用，在總量上要求“占補平衡”。
集體土地雖然由農民集體享有所有權并由集體成員承包經營，但國家限定了土地的農業用途，國家保護農民農地承包經營權益主要是保護農業用途產生的合法權益。一旦國家通過農地征用或征收獲得農地的非農業使用權，此時，農地已經轉變為工商業用地。在征地補償關系中，并不考慮土地負載糧食安全等社會功能，其核心是土地在市場中的增值利益在農民、農民集體、開發商和地方政府之間如何分配問題。但在社會保障未能有效覆蓋農民時，非農用途的土地仍然承擔社會保障功能。
2.農地集體所有權群體性主體內部關系邏輯模糊
物權法背后是工商經濟的個人主義邏輯，其主體被假定為抽象、獨立、均質的“強而智”的人，能夠通過自由意志在市場中獲得生存機會；我國農地集體所有權背后是小農經濟的整體主義邏輯，注重在集體和家庭協作中考慮農民與土地的結合，以土地保障農民生存利益并構筑社會安全的基礎。現行法律規定了農地屬于“農民集體”，但是，相關立法始終沒有正面回應農民集體與農民集體成員之間的關系。同時，農地所有權主體和農地產權代行主體并存，其相互關系也缺乏明確界定。在農地集體所有權群體性主體內部，涉及農民集體與農民集體成員、農民集體與農戶、農民集體與農民集體經濟組織、農民集體與村委會這幾對關系，只有明晰了這幾對關系，才能理清農地集體所有權內部關系。
其一，農民集體與農民成員。作為群體性主體，農民集體是農民成員利益實現的工具，集體意志來源于農民成員意志。農民集體的重大事務須由農民成員意志決定，《土地管理法》第十五條規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”一方面，農地集體所有權主體制度的制度績效體現在能夠更好地實現農民成員利益。《農村土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。”另一方面，應尊重農民集體利益和意志的相對獨立性，以維護農民集體的正常社會功能。農民集體要服務實現成員利益，必須具備服務能力；作為發揮功能的組織，農民集體應該具有相對獨立的利益。但是，現行法律忽視了農民集體利益維護。《農村土地承包法》第四條規定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。農村土地承包后，土地的所有權性質不變，承包地不得買賣。”這些規定導致農民集體無法依據所有權調整承包經營權。現行法律制度掏空了農民集體利益，侵蝕了發揮正常功能的物質基礎，限制了進行正常治理的必要權能。
其二，農民集體與農戶。《民法總則》第五十五條規定：“農村集體經濟組織的成員，依法取得農村土地承包經營權，從事家庭承包經營的，為農村承包經營戶。”農民以個人身份在農民集體中享有成員資格，同時，農民又以血緣、婚姻、親屬等自然性紐帶聯接成為家庭成員，一個家庭的全體成員構成農戶。農戶既是傳統農業社會中生活互助的基本組織單位，也是農民集體關系中的生產經營組織單位。在承包經營制度中，農戶成為簽約承包方，作為生產經營組織單位和生活互助單位發揮作用。《農村土地承包法》第十五條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。”
其三，農民集體與農民集體經濟組織。《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權。國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包”。此條規定涉及“農民集體”和“農民集體經濟組織”。其中，農民集體內涵包括：特定的農民群體、農村集體經濟組織和農業社區自治單位等方面內涵。“農民集體”并非由民事主體自愿依法定條件設立，而是由公法和私法共同規定而獲得主體地位，農民集體在私法關系中作為農地集體所有權主體。在市場活動中“農民集體”只能承擔有限的風險責任，不得因為生產經營不善而破產。但是，在農地集體所有權運行過程中，農民集體的利益和意志可以農民集體經濟組織為載體，農民集體經濟組織是在生產經營意義上構造的特別法人。《憲法》第十七條規定：“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。集體經濟組織實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題。”在生產經營中，農民集體經濟組織可以作為農地集體所有權的代行主體，在民法上享有法人資格。
其四，農民集體與村委會。村委會不僅是農民集體的執行機構和代表機構，而且是政府意志在村社延伸的管理機構，也是村社自治中的治理機構，《村民委員會組織法》規定了其職權職責。村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。依法管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益。在農地集體所有權關系中，村委會具有農民集體所有權代行主體地位。由于其兼具村民自治組織、集體經濟組織和政府延伸組織多重性質，村委會的多重身份職能存在交叉沖突，在農地集體所有權行使關系中易于偏離農民或農民集體利益立場。村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，為村民服務，接受村民監督。
（三）對于物權制度內“歸屬”與“利用”關系理解偏頗
物權制度以“明確物的歸屬、發揮物的效用”為宗旨，20世紀90年代初期的物權法理論研究和物權立法中出現從“歸屬”到“利用”的指導觀念。學界既未細致梳理我國的國情，也未認真分析我國物權立法現狀，簡單地附和物權法的中心由“所有”向“利用”轉變。同時，家庭聯產承包經營體制極大地調動了農民的生產積極性，農村社會經濟獲得發展的活力。在這種時勢下，土地承包經營權這一土地利用方式成為學界關注的重心。長期以來，學界忽視對農地集體所有權制度本身的研究，甚至在當下土地承包經營制度能量發揮殆盡之時，學界仍然主張對農地利用方式進行改良，以便繼續發揮推動農村社會經濟發展的制度功效。在農村土地問題的立法實踐方面，物權法理論研究從“歸屬”到“利用”的指導觀念得到了較為充分的體現。長期以來，農地集體所有權相關制度規則沒有能夠與時俱進，而土地承包經營權實現了從債權到物權的轉換，演變成為一種用益物權。其實，“歸屬”與“利用”是各具功能的獨立問題，在功能上不能相互替代。理論認識的不足直接影響了農地制度規則的制定，一些符合“三農”實際的制度規則與民法理論相悖，而另一些具備理論正當性的制度規則卻因為脫離“三農”實際而成為虛置的規則。
三、中國農地集體所有權的理論重述
中國農地集體所有權是在中國社會實踐推動下，一步一步地走到現有狀態，是在回應社會問題中逐漸修補完善的結果，具有很強的現實合理性。流行觀點對于中國農地集體所有權僅僅解釋到“所有權”層次，對于“集體”“農地”“中國”等特質內涵沒有解讀，針對性不足導致在理論上產生疑惑。應該在堅持農地集體所有權的總體邏輯基礎上，發展相關理論以有效解釋中國農地制度現實。
（一）農地集體所有權以群體性主體為特質
在農地所有權關系中，通過主體的自由意志支配客體，行使權能，只有確定了農地真正的所有權主體，才能實現農地利用效益。“農民集體”至今仍未在理論上進行有效解讀，在法律上進行有效確認。當前，農民集體在民法上的地位、農民集體內部關系、結構和機制未能明確，公權干預的邊界尚未合理界定。
1.農地集體所有權群體性主體制度的私法邏輯
民事主體的理論要素在于其擁有獨立的利益、獨立的意志、獨立的責任，根據我國法律規定，民事主體有自然人、法人和其他組織三種，國家參加民事法律關系時也可以成為特殊的民事主體。農民集體作為一個群體狀態存在，對于農民集體無論采取何種主體形式構造，必須契合農地集體土地所有權制度的運行現狀，回應中國農地集體所有權關系的性質和制度功能要求。《民法總則》規定農村集體經濟組織為特別法人，但農民集體在民事主體中只能列為非法人組織。
以民事主體理論為基礎對“農民集體”進行民法構造，需要明確農民集體作為民事主體的外部關系和內部關系。在外部關系中，淡化農地集體所有權的公法色彩，抵御公權力對農民集體所有權的擴張，實現農地集體所有權私權性質的回歸。依據“三農”法律關系的需要，確認農民集體的權利能力，完善其民事主體資格，從而使農地集體所有權具有明確的歸屬；同時應該在訴訟法上明確農民集體和農民成員的主體地位，以有效保護集體土地所有權人的利益。在內部關系中，農民集體作為成員集體，由一定數量的成員構成，可以借鑒英美法信托制度理論對于成員集體作出正面闡述。應明確農民集體為工具性主體，農民集體為農民成員集體，集體為成員利益而存在，集體利益不得背離農民利益；農民成員為目的性主體，保證農民對農地所有權的利益支配，農民集體的法律人格化不能掩蓋或吞并農民成員。農民集體在處理本集體成員與外部人關系時，通過優先權保護成員權利益。
2. 農地集體所有權主體意志的形成、表達、實現制度
自然人意志的運作是一個生理過程，運用大腦的機能，依據情勢判斷利益需要，作出相應的行為選擇；群體性主體的意志是集體意志，需要通過議事、表決程序形成，由執行人或者執行機構執行。農地集體所有權運行屬于集體行動，群體性主體的意志形成、行使、表達、實現需要借助民主程序和執行機構進行落實。在農地集體所有權運行關系中需要落實農民集體的自由意志如何形成、表達和實現等基本問題，通過相應的法律技術制度確保集體土地所有權主體能夠將自身意志充分體現在土地上。《物權法》第五十九條規定，這些事項應當依照法定程序經本集體成員決定：土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包；個別土地承包經營權人之間承包地的調整；土地補償費等費用的使用、分配辦法；集體出資的企業的所有權變動等事項；法律規定的其他事項。但是，村社民主制度只是處理村社公共事務的有效機制，在市場商業活動中，民主機制是一種低效機制，在競爭性領域難以生存。市場中能夠存活的是“能人經濟”，在農民集體經濟外部運行中需要賦予與保證村干部等代理人相機決斷的權力。當然，集體經濟組織或者村民委員會、村民小組等代行主體應當依照法律、行政法規以及章程、村規民約向本集體成員公布集體財產的狀況。集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。
3.農地集體所有權歸屬主體與代行主體
我國法律規定的農民集體有村農民集體、村民小組農民集體和鄉（鎮）農民集體，在民法意義上完成集體所有權主體制度構造，能夠把農地集體所有權抽象地歸屬于農民集體享有，有效地發揮了定紛止爭的功能。在歸屬關系中，農民集體是有效主體，但在權利運行關系中，農民集體是無效主體，所以，針對這些群體性主體的運行缺陷，我國法律又規定農地集體所有權的代行主體。《土地管理法》規定的集體土地經營管理主體有村民委員會、村民小組、鄉（鎮）集體經濟組織、村集體經濟組織和組集體經濟組織。因為集體經濟組織作為農地集體所有權代行主體缺乏可操作性，必須進一步具體化為合作社或者專業合作社。鄉（鎮）人民政府作為行政機構不具有代行集體所有權的正當性和合理性。近年來，村農民集體的制度功能有擴張的趨勢，但是，這種擴張通過并村的方式減少干部比例，是為了節約鄉村社會的組織成本，而并非為了激活村社干部組織村社經濟發展的制度功能。村民小組作為農地集體所有權代行主體較為符合農地所有權制度的現狀。從“三級所有、隊為基礎”延續至今，村民小組之間存在明確的土地邊界，一個組內共用水源、溝渠、道路，農民調整土地主要在小組范圍內進行。農民居住的地點離耕作的農地距離近，符合農業勞動的自然性質；在宅基地連片基礎上，以小組為單位形成自然村社居住地。村民小組在農村具有存在的普遍性以及發揮作用的積極性，法律規定土地承包經營權轉讓需要經過發包人同意，由村民小組代行這一權利的現象極為普遍。一方面，村民小組與農民的聯系最為直接，對農地所有權制度運行的認識最為清晰；另一方面，村民小組不具有行政色彩，與村民委員會和鄉（鎮）人民政府保持一定距離，能夠有效阻隔行政權力對農民權益的侵害。現階段村民小組是農民集體土地所有權的最佳代行主體。不能因為村社干部存在違法現象而限制甚至廢置村社干部的制度功能，妨礙其在農地集體所有權運行中的職權。當今村社干部違法現象產生的主要原因是法紀不到位，根源于地方政府在土地財政導向下的勾結和縱容，主要不是產權失效問題。村社自治不得排除法律適用，村社干部不同形態的違法行為可以分別適用民法、行政法、刑法規則，在常態下，國家的審計、監察等治理手段應該延伸到村社治理之中。
（二）農地集體所有權權能依據情勢激活或休眠
雖然農地集體所有權具備占有、使用、收益和處分權能，但是，在特定歷史階段的政策環境下，每項權能并非同等發揮作用，而是強化一些權能，休眠一些權能。某項權能休眠是為了給他項權能提供更大的制度空間，以更好地實現制度目的。
1. 農地集體所有權權能配置的影響因素
其一，所有權的基本權能是維護私權性質的基礎。不論是農村土地的整合還是農村社會經濟發展，都需要依靠農民集體對農村土地的占有、使用、收益、處分并排除他人干涉的權能，在法律上對集體土地所有權進行限制不應影響到所有權人基本權能的行使。其二，公權限制和服務均存在合理范圍。公權力對于農地資源限制的合理邊界在于實現國家產業政策和保障糧食安全，地方政府通過土地財政謀取差價利益屬于不正當的掠奪行為。同時，政府作為公共服務提供者，需要為農地集體所有權利益提供制度規則和法律保障力。其三，不同經營模式影響農民集體與農民成員之間的權能分配。分田到戶的承包經營是農民在直接支配農地資源意義上實現利益，集體統一經營是農民集體直接支配農地資源，農民通過分配生產經營成果實現利益，這兩種經營模式中權能配置結構不同，效果各有利弊。“一家一戶”的分散經營模式中，農地集體所有權權能配置結構向農戶傾斜，勞動成果直接歸自己，能夠免于外部監督，激勵機制有效。但是這種模式導致土地細碎化，無法形成規模效應；無法進行公共產品和公共服務的提供，水利、道路等公共設施廢棄；在市場中農民處于無組織狀態，難以獲得正常談判地位。統一經營模式中，農地集體所有權權能配置結構向農民集體傾斜，農民集體具有組織優勢，在興修水利等公共產品和公共服務方面具有比較優勢；在市場經濟條件下，農民可以通過集體組織化以獲得談判優勢。但村社集體組織生產經營的弊端在于農業生產難于從外部監督，產生農民“出工不出力”問題，還可能存在村社干部的貪污問題。
2.收益權能的均衡分配
農業稅費和統籌提留的取消使得農民承包經營集體土地不需要付出任何經濟代價，導致農地所有權人完全喪失了土地利益。目前，全國80%以上的農村集體組織沒有經濟來源，成為沒有收益的廢置集體，導致農村喪失了最有效的組織資源。農民集體對于農民提供公共服務和公共產品，這本是農民利益的另一種實現形式。雖然集體是農民集體，在直接意義上，農地集體所有權收益權體現為農民集體的收益；在最終意義上，農地集體所有權的收益權體現為農民成員的收益，農民集體僅僅具有媒介和平臺意義，衡量農民集體收益權的效用標準在于實現農民成員利益。但是，農民集體作為一個法律主體，其參與社會活動、市場交易并形成法律關系必須依托物質基礎，農民集體要想發揮制度功能，需要有一定的經濟來源。只有一個擁有相當收入且能夠支配相應經濟資源的集體才有能力提供公共產品、實現村社治理功能，收益權的缺失極大地損害了集體所有權的完整性，當下需要確認農地集體所有權收益權以保證集體利益的實現。首先，要保證農地所有權人土地收益權。一方面要積極拓展土地收益權實現的方式，改變現行土地無償利用的格局，使農民承包經營集體土地需要向集體承擔一定的代價。另一方面，鑒于農業的弱質產業性質，農業利潤微薄，農民在國民收入分配比例中所占的比例微小，難以籌集經濟收入支持村社組織運行，可以通過財政補貼轉移支付以實現村社組織機構運轉和公共產品的提供能力。其次，需要區分城市化過程中已經工商業化的“偽農村”問題，這些村社圍繞土地所有權產生的矛盾沖突是工商業用地溢價的利益分配問題，并非真正意義上的農地集體所有權問題。如果一個村組被征收了全部的土地，那么已經不再是農村的問題，而是如何城市化的問題。
3.處分權能的限制與保障
物權法理論認為，作為自物權人的農民集體應該有權在其所有的土地上設定他物權并依法流轉；經濟學理論認為，地權流轉可以優化資源配置，提高土地利用效率。完善農地所有權人的處分權有利于提高農民集體經營集體土地的積極性，提高農村土地使用效率，也有助于壯大農民集體的經濟實力。在公法意義上，農地被視為自然資源，負載社會安全、秩序價值，承載糧食安全功能，農民集體和農民不得處分農地所有權。在私法意義上，農地被視為財產，農民集體和農民的處分權主要是農地使用權的處分權，從農地集體所有權內部結構要素中衍生出承包經營權或者經營權，作為可處分的對象。
（三）分置所有權、承包權、經營權的制度效用
一方面，隨著經濟社會發展，農民在一畝地上耕作的方式已經無法提供突破貧困線的經濟收入。同時，大量城居的工商業者仍然擁有農村承包地，而守土農民的承包土地范圍無法擴大，土地承包人和經營人分離的現象越來越普遍，農地權利的法律狀態與農村社會生活的實際狀態之間產生嚴重背離。另一方面，隨著城市化步伐的加快，農村人口大量向城市轉移，農村精壯勞動力外流，土地撂荒問題嚴重。農地產權制度迫切需要進行改革調整，中共中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》確認應適時建立健全農地所有權、承包權和經營權三權分置體制，完善我國的農地產權制度。這項改革將通過農業生產經營主體的多元化，土地經營人不再局限于承包權人；通過土地流轉整合資源，減少土地閑置；通過適度規模經營，減少分散經營造成的高成本和低收益。實施“三權分置”的農地制度，不是對現有農村土地制度的根本變革，不應改變土地的集體所有性質，而應在認可現行農地制度和農地利益格局的基礎上，進一步界定和明晰各項權能在不同主體之間的分布。《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》規定：“以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，為推進城鄉協調發展、鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。”
1.堅持集體土地所有權以保證農地制度改革方向
《憲法》第八條規定：農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。國家保護城鄉集體經濟組織合法的權利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展。堅持農村土地歸農民集體所有，是保證農地產權“三權分置”的改革方向。我國農地集體所有權制度存在深厚的歷史基礎，與國家土地政策和農村社會生活息息相關。堅持集體土地所有權制度，不僅是遵守國家土地政策和維護土地利用的統一性，也是尊重中國農村社會實際，減少農地產權制度改革成本以提高農地產權制度績效的最佳路徑。另一方面，土地的國有化和私有化，不僅無助于問題的解決，而且會產生許多新的弊端。我國現行的農地所有權制度存在的缺陷并不能構成我們放棄集體土地所有權制度的充分理由。堅持集體土地所有權制度更能夠保持農地產權制度的銜接性，維護農村社會穩定發展。
2.穩定農民土地承包權實現農民的土地利益
《憲法》第八十條規定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定。” “三權分置”的農地制度設計將原有的承包經營權分置為承包權和經營權，這項改革不僅不能影響農民的土地承包權，還要穩定、強化農民的土地承包權。“穩定農民土地承包權，關鍵在于界定農民的集體成員資格、鎖定集體成員的范圍，在起點公平的基礎上落實‘長久不變’，并對承包權的權能邊界進行清晰界定。”承包權是集體成員獲得承包土地的一種資格，性質上屬于成員權利益。雖然農地承載的就業、增收、保障功能在逐步退化，但是，由于農民非農就業不穩定、農村社會保障體系不健全，所以在以后一個較長的時期內土地仍將是農民最重要的生計保障。穩定農民土地承包權，首先要確保承包權人為農民集體成員，非集體成員不可承包集體土地，此為農地集體所有權之排他功能的必然要求。其次，真正實現土地承包權長期不變，維護農民對土地的預期收益。再次，完善土地承包權的內容，賦予農戶有條件的土地承包權繼承權以及農戶進城后的退出機制。國家應該完善相關法律政策，鼓勵已經成功城市化的“農民”退出村社，不再享有農地權益。最后，要創新土地承包權的實現形式，允許土地承包人可以自行經營土地，也可以將承包的土地轉讓他人經營。
3.放活農民土地經營權以實現規模經營
土地經營權是從土地承包經營權中分離出來的一項相對獨立的權利，土地承包人承包土地后可以自主經營也可以轉讓給他人經營，所以，需要處理土地承包權和土地經營權之間的關系。經營權的物權化是為了能夠更為有效地銜接市場機制，可以使之獲得獨立的支配力和穩定性，通過政府提供的登記措施形成公示公信，獲得物權的確定性和排他性。通過市場機制實現農地資源的整合與優化配置。承包人自主經營下不存在承包權與經營權沖突問題，但在轉讓經營權背景下承包人和經營人就農地的占有、使用、收益以及處分權能會發生沖突。放活土地經營權，就是要賦予土地經營權人充分的自主權，自主經營農地、自主協調承包人和經營人以及經營人相互之間的關系。當然，在土地經營權分離出來的背景下，土地經營權功能有效發揮還有待于土地承包經營權流轉制度的健全。農地是農民最大的資產，如果缺乏一個有效的土地流轉制度和市場，農民的土地權益得不到充分的實現，土地經營權單獨分離出來也就失去存在的意義。在中國“三農”問題的選擇方案中，存在通過資本下鄉的外部組織還是通過村社集體的內部組織的模式爭議。本文認為，資本下鄉會從農村吸走利潤，進一步加劇農民的貧困；應該激活村社整合資源、組織生產經營的能力，地方政府應優先扶持農民自主組織的適度規模經營。
作者簡介：童列春，男，浙江工商大學法學院教授，博士生導師。
中國鄉村發現網轉自:南京農業大學學報（社會科學版）2018年第2期
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