摘要：流行理論認(rèn)為中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)制度設(shè)計(jì)脫離物權(quán)固有邏輯，主體不明確、客體不確定，還存在權(quán)能虛化與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系不清等諸多缺陷。這種理論誤解原因在于未能把握農(nóng)地資源所有權(quán)特質(zhì)，對(duì)于農(nóng)地集體所有權(quán)的群體性主體理解不當(dāng)；脫離中國(guó)社會(huì)情境所預(yù)設(shè)的制度功能，沒(méi)有在公有制政治前提下理解農(nóng)地的歸屬和利用問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)是本土性物權(quán)，它是農(nóng)民集體對(duì)于農(nóng)地所享有的所有權(quán)，其權(quán)能依照情勢(shì)選擇性地休眠或者激活，在現(xiàn)階段可以采用所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置模式。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地；農(nóng)民集體；集體所有權(quán)；物權(quán)
農(nóng)地集體所有權(quán)是在中國(guó)社會(huì)實(shí)踐中形成的本土性制度，具有強(qiáng)大的生命力和實(shí)踐合理性。但是，按照傳統(tǒng)的德國(guó)式物權(quán)理論視角，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)制度存在重大缺陷，與物權(quán)制度邏輯存在沖突。隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制度效能衰退，我國(guó)“三農(nóng)”領(lǐng)域存在的問(wèn)題日益突出，許多學(xué)者希望通過(guò)使農(nóng)地集體所有權(quán)回歸純粹的物權(quán)邏輯來(lái)解決。本文認(rèn)為：中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)通過(guò)《憲法》《民法通則》《物權(quán)法》《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》為骨架的法律體系從不同側(cè)面進(jìn)行構(gòu)造，它不是單純的物權(quán)問(wèn)題，現(xiàn)有物權(quán)法理論不能有效解釋中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)的特質(zhì)內(nèi)涵。圍繞中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)存在太多誤解，不但帶來(lái)諸多理論困惑，而且影響了相關(guān)立法和執(zhí)法，也阻礙了農(nóng)地制度績(jī)效的發(fā)揮。因此，需要對(duì)農(nóng)地集體所有權(quán)制度進(jìn)行理論解惑與重述。
一、現(xiàn)行物權(quán)理論下中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)制度的理論困惑
傳統(tǒng)理論認(rèn)為，物權(quán)是權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配的排他性權(quán)利。它要求權(quán)利主體特定，以明確利益和自由意志的歸屬，實(shí)現(xiàn)物權(quán)的獨(dú)立性和排他性。所有權(quán)是完全物權(quán)，積極權(quán)能包括占有、使用、收益、處分，消極權(quán)能是排除他人干涉，同時(shí)，可以分離出一些權(quán)能為基礎(chǔ)設(shè)定他物權(quán)，以更好地實(shí)現(xiàn)所有權(quán)人利益。中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)存在以下理論困惑：
（一）農(nóng)地集體所有權(quán)主體是否虛位
只有所有權(quán)主體明確，才能有效地形成、表達(dá)和執(zhí)行主體的自由意志，所有權(quán)權(quán)能才能夠順利運(yùn)行，所有權(quán)主體的利益才能夠?qū)崿F(xiàn)。《憲法》《民法通則》《物權(quán)法》和《土地管理法》都規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，法律已經(jīng)明確地將農(nóng)地所有權(quán)賦予“農(nóng)民集體”，農(nóng)地所有權(quán)的主體是“集體”，立法上并不存在農(nóng)地集體所有權(quán)主體虛位問(wèn)題。但是，圍繞“農(nóng)民集體”本身存在以下疑惑。
1.農(nóng)民集體概念是否不準(zhǔn)確
《物權(quán)法》第六十條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：(1)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；(2)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；(3)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。”物權(quán)法規(guī)定的農(nóng)地所有權(quán)主體為“農(nóng)民集體”，具體表現(xiàn)為“村農(nóng)民集體”“村民小組農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”。農(nóng)民集體是一個(gè)群體性概念，指一定地域范圍內(nèi)農(nóng)民組成的農(nóng)民成員集體。“農(nóng)民集體首先是農(nóng)村一定社區(qū)范圍、與社區(qū)地域聯(lián)系的居民群體，即人的集合體，從整體意義上講一個(gè)集體就是一個(gè)組織，也就是集體組織。”在法律理論上，可以從注重成員利益出發(fā)，將其解釋為“農(nóng)民成員集體”；也可以從便利交易出發(fā)，將其解釋為“集體組織”；兩種解釋的出發(fā)點(diǎn)、制度內(nèi)涵和社會(huì)效果截然不同。學(xué)界存在農(nóng)地所有權(quán)主體是“農(nóng)民成員集體”還是“集體組織”的爭(zhēng)論。將“集體”作為法律術(shù)語(yǔ)使用時(shí)必須先行解決“何謂‘農(nóng)民集體’，以及這三種‘農(nóng)民集體’之間的關(guān)系如何理順？”有學(xué)者認(rèn)為，“集體”作為農(nóng)村土地所有權(quán)之主體，是一系列政治運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，其創(chuàng)制之初就沒(méi)有遵循法律的制度邏輯。
2.農(nóng)民集體法律地位是否不清楚
農(nóng)民集體應(yīng)是民事主體之一種，但是，《民法總則》規(guī)定的民事主體僅有自然人、法人和非法人組織，沒(méi)有明確農(nóng)民集體屬于何種類型。首先，農(nóng)民集體屬于群體性概念，是一定范圍農(nóng)民成員的集合，不屬于自然人范疇；同時(shí)，我國(guó)法律禁止土地私人所有，農(nóng)民集體并非是農(nóng)民個(gè)人的共有形式。其次，農(nóng)民集體不具備法人應(yīng)有的自由支配財(cái)產(chǎn)的權(quán)利、獨(dú)立的責(zé)任能力和職責(zé)規(guī)范的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，農(nóng)民集體也不屬于法人范疇。《民法總則》第九十六條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人為特別法人。但這些都只是“農(nóng)民集體”衍生出來(lái)的組織，農(nóng)民集體本身不屬于法人。最后，農(nóng)民集體從性質(zhì)上應(yīng)該屬于非法人組織。農(nóng)民集體是我國(guó)廣大農(nóng)村社會(huì)生活中的基本主體形態(tài)，涉及數(shù)億農(nóng)民的根本利益，如此重要的主體應(yīng)該在相關(guān)民事立法中明確列舉，但是，我國(guó)法律關(guān)于其他非法人組織的規(guī)定中并沒(méi)有對(duì)農(nóng)民集體作出明確規(guī)定。
3. 農(nóng)地集體所有權(quán)代行主體是否不明確
群體性主體的意志形成、表達(dá)、執(zhí)行和利益實(shí)現(xiàn)不同于自然人，農(nóng)民集體作為一個(gè)抽象的集合群體并不能實(shí)實(shí)在在地行使農(nóng)地集體所有權(quán)，必須通過(guò)代行主體來(lái)實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)意志和利益。《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”法律在賦予鄉(xiāng)、村、組三種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)地所有權(quán)行使主體資格的同時(shí)，又規(guī)定村民委員會(huì)、村民小組也可成為農(nóng)地所有權(quán)代行主體。在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地的一系列法律法規(guī)需要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府落實(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府實(shí)際發(fā)揮著農(nóng)地所有權(quán)代行主體的作用。
（二）農(nóng)地集體所有權(quán)權(quán)能是否虛化
所有權(quán)本是完全物權(quán)，但是，農(nóng)地集體所有權(quán)在收益和處分方面受到一定限制。在國(guó)家對(duì)土地用途、土地流轉(zhuǎn)以及土地處分的嚴(yán)格管制下，集體土地所有權(quán)由于公權(quán)力而不具備物權(quán)的自主性和對(duì)抗侵害的排他性效力。農(nóng)民不得改變農(nóng)地用途，無(wú)法獲得比從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能則表現(xiàn)為殘缺不全，有人戲稱為“影子所有權(quán)”。有學(xué)者認(rèn)為，針對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的“虛化”狀況，目前應(yīng)使農(nóng)地所有權(quán)權(quán)能在法律上復(fù)位。
所有權(quán)的處分權(quán)能是指依法對(duì)物進(jìn)行處置，從而決定物命運(yùn)的權(quán)能。處分包括事實(shí)上的處分和法律上的處分兩種形式。處分權(quán)本是所有權(quán)的核心權(quán)能，但是，農(nóng)地集體所有權(quán)人缺乏實(shí)質(zhì)性處分權(quán)能。雖然農(nóng)民集體享有農(nóng)地所有權(quán)，農(nóng)民以戶為單位享有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是二者對(duì)農(nóng)地的處置要受到國(guó)家法律法規(guī)、政策的嚴(yán)格限制。國(guó)家掌握著規(guī)劃土地用途、選擇土地使用人、土地利用期限、土地處置、土地利益分配等本屬于所有者的權(quán)利。農(nóng)民集體并沒(méi)有事實(shí)上和法律上的處分權(quán)，只負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家土地政策、安排落實(shí)集體土地的經(jīng)營(yíng)管理。農(nóng)地的最終處分權(quán)由國(guó)家掌握和控制，且土地所有人不能作為平等民事主體來(lái)表達(dá)意志。法律禁止集體土地轉(zhuǎn)讓，改變土地的農(nóng)業(yè)用途須經(jīng)過(guò)有審批權(quán)限的政府審批。在征收征用集體土地時(shí)，國(guó)家明確規(guī)定了土地補(bǔ)償金的用途以及分配，農(nóng)民集體并沒(méi)有自主處置的權(quán)利。
農(nóng)地所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，“收益”是其固有屬性，包括通過(guò)直接利用農(nóng)地獲得收益和在農(nóng)地上設(shè)立他物權(quán)獲得收益。農(nóng)地所有權(quán)人將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓他人，該所有權(quán)人應(yīng)該享有土地在被使用過(guò)程中產(chǎn)生的增值。但是，現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得無(wú)需支付對(duì)價(jià)，村提留作為農(nóng)民集體的收入來(lái)源，在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后被取消，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)集體土地不再承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)上的義務(wù)。農(nóng)地集體所有權(quán)缺乏實(shí)質(zhì)性收益權(quán)，農(nóng)地集體所有權(quán)不能給農(nóng)民集體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收入，農(nóng)民集體土地所有權(quán)在利益上得不到實(shí)現(xiàn)。
（三）農(nóng)地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系是否不順
依照物權(quán)法邏輯，用益物權(quán)由所有權(quán)派生并受所有權(quán)約束，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，本應(yīng)受到農(nóng)地集體所有權(quán)人意志的限制。但是，我國(guó)對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制來(lái)自法律法規(guī)的直接規(guī)定，農(nóng)地集體所有權(quán)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏實(shí)質(zhì)約束力。農(nóng)地所有人只是國(guó)家實(shí)行家庭承包制的政策框架下，對(duì)土地進(jìn)行承包的具體落實(shí)者和執(zhí)行者。在國(guó)家、農(nóng)民集體與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的關(guān)系上，農(nóng)民集體只是負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家土地政策并協(xié)助履行土地管理義務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)的立法思路是“做實(shí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、做虛所有權(quán)”，在維持集體所有的前提下，物權(quán)法將“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”規(guī)定為農(nóng)民或農(nóng)戶的完全排他性的用益物權(quán)。農(nóng)地集體所有權(quán)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺少自物權(quán)固有的約束力，過(guò)度強(qiáng)化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)掏空了農(nóng)地集體所有權(quán)。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，應(yīng)具有完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能，但在國(guó)家土地用途管制下，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也非一種完整的控制權(quán)。
現(xiàn)行法律并未規(guī)定農(nóng)民或者農(nóng)戶相對(duì)于農(nóng)民集體的成員權(quán)，農(nóng)戶享有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是基于其與農(nóng)民集體的成員地位。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是由農(nóng)戶的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成的權(quán)利混合體，承包權(quán)只有農(nóng)民集體成員才有資格擁有，具有一定的封閉性；而經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有開(kāi)放性，不以成員身份為必要。
二、中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)制度理論疑惑的原因
我國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)理論疑惑的原因在于對(duì)相關(guān)法律關(guān)系性質(zhì)把握失準(zhǔn)，對(duì)于制度功能定位失當(dāng)，在理論解讀時(shí)存在邏輯誤置。
（一）對(duì)于農(nóng)地集體所有權(quán)制度基礎(chǔ)把握不準(zhǔn)確
我國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)建立于特有的制度基礎(chǔ)之上，現(xiàn)有理論困惑部分來(lái)源于對(duì)其制度基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)不清。其一，農(nóng)地集體所有權(quán)的物質(zhì)性基礎(chǔ)是資源所有權(quán)。農(nóng)地是中國(guó)社會(huì)所擁有的自然資源，是中國(guó)人生存繁衍的物質(zhì)依托。無(wú)論法律將農(nóng)地資源的所有權(quán)配置給誰(shuí)，均要負(fù)擔(dān)農(nóng)地資源的社會(huì)功能。傳統(tǒng)民法學(xué)所有權(quán)理論是以貨物所有權(quán)為模板設(shè)計(jì)的，它以市場(chǎng)交易機(jī)制為導(dǎo)向，注重歸屬明確、支配自主、對(duì)外排他，成為對(duì)世權(quán)和絕對(duì)權(quán)。如果將貨物所有權(quán)邏輯誤用于資源所有權(quán)之上，就會(huì)從源頭上造成邏輯誤置。農(nóng)地集體所有權(quán)制度設(shè)計(jì)不能遵循交易導(dǎo)向，而是遵循國(guó)家糧食安全和農(nóng)民生存保障等社會(huì)功能導(dǎo)向，農(nóng)地集體所有權(quán)制度構(gòu)造和運(yùn)行規(guī)則只能有限地兼容市場(chǎng)機(jī)制。其二，農(nóng)地集體所有權(quán)的政策性基礎(chǔ)是糧食安全。糧食是人類生存的最基本需要，糧食安全是常態(tài)社會(huì)中最重要的安全，農(nóng)業(yè)承擔(dān)滿足近14億人口吃飯需要的任務(wù)。但是，農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性小，一旦糧食供給過(guò)剩，即使降價(jià)也不會(huì)刺激更多消費(fèi)；一旦短缺則會(huì)威脅生命健康，帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定。因此，糧食生產(chǎn)不能完全依賴市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，一定程度上需要國(guó)家通過(guò)種糧補(bǔ)貼、保護(hù)價(jià)收購(gòu)等政策安排保障農(nóng)民生產(chǎn)積極性。法律將農(nóng)地所有權(quán)配置給誰(shuí)、使用權(quán)配置給誰(shuí)的重要考量因素是保障糧食安全。其三，農(nóng)地集體所有權(quán)的政治性基礎(chǔ)是公有制的意識(shí)形態(tài)。《憲法》第六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”社會(huì)主義公有制的憲法定位決定了我國(guó)農(nóng)地的公有制性質(zhì)，“公有制”始終對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)和改革發(fā)揮著客觀的、基本價(jià)值取向的作用。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義公有制的意識(shí)形態(tài)背景下，一方面要避免過(guò)度強(qiáng)調(diào)“國(guó)家優(yōu)位”，片面要求與土地共命運(yùn)的農(nóng)民和農(nóng)民集體服從于國(guó)家土地政策、服從國(guó)家土地利益。忽視了集體土地所有權(quán)作為法律制度的規(guī)范特性，致使集體土地所有權(quán)主體具有較為突出的公法性，行政權(quán)力也隨之侵入集體所有權(quán)主體權(quán)力行使的民事活動(dòng)中。另一方面，不能忽視公有制實(shí)現(xiàn)形式的多元化。我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為公有制造成了我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，造成缺陷的根本原因在于立法者未能充分認(rèn)識(shí)或利用公有制的集體所有制形式的豐富性和多樣性。
（二）群體性主體理論缺失與解讀錯(cuò)位
從初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社化，到“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體農(nóng)地所有制，再到家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的集體農(nóng)地所有制，我們的集體農(nóng)地所有權(quán)制度沒(méi)有發(fā)生大的變化。各個(gè)階段農(nóng)地所有權(quán)主體表現(xiàn)形式存在差異，但都是“集體”。問(wèn)題在于相關(guān)理論未能有效地闡述“集體”。在農(nóng)地集體所有權(quán)制度外部，未能考慮利益相關(guān)主體；在農(nóng)地集體所有權(quán)制度內(nèi)部，未能關(guān)注農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)體以及中間組織之間的關(guān)系。
1.農(nóng)地集體所有權(quán)主體與農(nóng)地資源相關(guān)利益主體之間關(guān)系邏輯模糊
農(nóng)地作為資源，負(fù)載了諸多相關(guān)主體利益，國(guó)家制度安排需要在宏觀層面厘清農(nóng)民和非農(nóng)民之間、農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)之間利益界限與關(guān)聯(lián)。一方面，《憲法》第十條規(guī)定了城市郊區(qū)的土地和農(nóng)村土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地、自留地和自留山屬于農(nóng)民集體所有。這項(xiàng)規(guī)定明確了“農(nóng)地歸農(nóng)”，是構(gòu)造農(nóng)地集體所有權(quán)的憲法基礎(chǔ)。另一方面，在將農(nóng)地所有權(quán)明確為農(nóng)民集體之后，國(guó)家仍然需要保障農(nóng)地社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)。《農(nóng)村土地承包法》第七條規(guī)定，農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系。《土地管理法》第四條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。政府劃定18億畝耕地紅線，在用途上要求農(nóng)地農(nóng)用，在總量上要求“占補(bǔ)平衡”。
集體土地雖然由農(nóng)民集體享有所有權(quán)并由集體成員承包經(jīng)營(yíng)，但國(guó)家限定了土地的農(nóng)業(yè)用途，國(guó)家保護(hù)農(nóng)民農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益主要是保護(hù)農(nóng)業(yè)用途產(chǎn)生的合法權(quán)益。一旦國(guó)家通過(guò)農(nóng)地征用或征收獲得農(nóng)地的非農(nóng)業(yè)使用權(quán)，此時(shí)，農(nóng)地已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地。在征地補(bǔ)償關(guān)系中，并不考慮土地負(fù)載糧食安全等社會(huì)功能，其核心是土地在市場(chǎng)中的增值利益在農(nóng)民、農(nóng)民集體、開(kāi)發(fā)商和地方政府之間如何分配問(wèn)題。但在社會(huì)保障未能有效覆蓋農(nóng)民時(shí)，非農(nóng)用途的土地仍然承擔(dān)社會(huì)保障功能。
2.農(nóng)地集體所有權(quán)群體性主體內(nèi)部關(guān)系邏輯模糊
物權(quán)法背后是工商經(jīng)濟(jì)的個(gè)人主義邏輯，其主體被假定為抽象、獨(dú)立、均質(zhì)的“強(qiáng)而智”的人，能夠通過(guò)自由意志在市場(chǎng)中獲得生存機(jī)會(huì)；我國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)背后是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的整體主義邏輯，注重在集體和家庭協(xié)作中考慮農(nóng)民與土地的結(jié)合，以土地保障農(nóng)民生存利益并構(gòu)筑社會(huì)安全的基礎(chǔ)。現(xiàn)行法律規(guī)定了農(nóng)地屬于“農(nóng)民集體”，但是，相關(guān)立法始終沒(méi)有正面回應(yīng)農(nóng)民集體與農(nóng)民集體成員之間的關(guān)系。同時(shí)，農(nóng)地所有權(quán)主體和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)代行主體并存，其相互關(guān)系也缺乏明確界定。在農(nóng)地集體所有權(quán)群體性主體內(nèi)部，涉及農(nóng)民集體與農(nóng)民集體成員、農(nóng)民集體與農(nóng)戶、農(nóng)民集體與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民集體與村委會(huì)這幾對(duì)關(guān)系，只有明晰了這幾對(duì)關(guān)系，才能理清農(nóng)地集體所有權(quán)內(nèi)部關(guān)系。
其一，農(nóng)民集體與農(nóng)民成員。作為群體性主體，農(nóng)民集體是農(nóng)民成員利益實(shí)現(xiàn)的工具，集體意志來(lái)源于農(nóng)民成員意志。農(nóng)民集體的重大事務(wù)須由農(nóng)民成員意志決定，《土地管理法》第十五條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”一方面，農(nóng)地集體所有權(quán)主體制度的制度績(jī)效體現(xiàn)在能夠更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民成員利益。《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”另一方面，應(yīng)尊重農(nóng)民集體利益和意志的相對(duì)獨(dú)立性，以維護(hù)農(nóng)民集體的正常社會(huì)功能。農(nóng)民集體要服務(wù)實(shí)現(xiàn)成員利益，必須具備服務(wù)能力；作為發(fā)揮功能的組織，農(nóng)民集體應(yīng)該具有相對(duì)獨(dú)立的利益。但是，現(xiàn)行法律忽視了農(nóng)民集體利益維護(hù)。《農(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定：“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣。”這些規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)民集體無(wú)法依據(jù)所有權(quán)調(diào)整承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。現(xiàn)行法律制度掏空了農(nóng)民集體利益，侵蝕了發(fā)揮正常功能的物質(zhì)基礎(chǔ)，限制了進(jìn)行正常治理的必要權(quán)能。
其二，農(nóng)民集體與農(nóng)戶。《民法總則》第五十五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶。”農(nóng)民以個(gè)人身份在農(nóng)民集體中享有成員資格，同時(shí)，農(nóng)民又以血緣、婚姻、親屬等自然性紐帶聯(lián)接成為家庭成員，一個(gè)家庭的全體成員構(gòu)成農(nóng)戶。農(nóng)戶既是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中生活互助的基本組織單位，也是農(nóng)民集體關(guān)系中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織單位。在承包經(jīng)營(yíng)制度中，農(nóng)戶成為簽約承包方，作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織單位和生活互助單位發(fā)揮作用。《農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。”
其三，農(nóng)民集體與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)。國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包”。此條規(guī)定涉及“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”。其中，農(nóng)民集體內(nèi)涵包括：特定的農(nóng)民群體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)社區(qū)自治單位等方面內(nèi)涵。“農(nóng)民集體”并非由民事主體自愿依法定條件設(shè)立，而是由公法和私法共同規(guī)定而獲得主體地位，農(nóng)民集體在私法關(guān)系中作為農(nóng)地集體所有權(quán)主體。在市場(chǎng)活動(dòng)中“農(nóng)民集體”只能承擔(dān)有限的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，不得因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)。但是，在農(nóng)地集體所有權(quán)運(yùn)行過(guò)程中，農(nóng)民集體的利益和意志可以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為載體，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)意義上構(gòu)造的特別法人。《憲法》第十七條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問(wèn)題。”在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以作為農(nóng)地集體所有權(quán)的代行主體，在民法上享有法人資格。
其四，農(nóng)民集體與村委會(huì)。村委會(huì)不僅是農(nóng)民集體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和代表機(jī)構(gòu)，而且是政府意志在村社延伸的管理機(jī)構(gòu)，也是村社自治中的治理機(jī)構(gòu)，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了其職權(quán)職責(zé)。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。在農(nóng)地集體所有權(quán)關(guān)系中，村委會(huì)具有農(nóng)民集體所有權(quán)代行主體地位。由于其兼具村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和政府延伸組織多重性質(zhì)，村委會(huì)的多重身份職能存在交叉沖突，在農(nóng)地集體所有權(quán)行使關(guān)系中易于偏離農(nóng)民或農(nóng)民集體利益立場(chǎng)。村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，遵守村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議，為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督。
（三）對(duì)于物權(quán)制度內(nèi)“歸屬”與“利用”關(guān)系理解偏頗
物權(quán)制度以“明確物的歸屬、發(fā)揮物的效用”為宗旨，20世紀(jì)90年代初期的物權(quán)法理論研究和物權(quán)立法中出現(xiàn)從“歸屬”到“利用”的指導(dǎo)觀念。學(xué)界既未細(xì)致梳理我國(guó)的國(guó)情，也未認(rèn)真分析我國(guó)物權(quán)立法現(xiàn)狀，簡(jiǎn)單地附和物權(quán)法的中心由“所有”向“利用”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)體制極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)獲得發(fā)展的活力。在這種時(shí)勢(shì)下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一土地利用方式成為學(xué)界關(guān)注的重心。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界忽視對(duì)農(nóng)地集體所有權(quán)制度本身的研究，甚至在當(dāng)下土地承包經(jīng)營(yíng)制度能量發(fā)揮殆盡之時(shí)，學(xué)界仍然主張對(duì)農(nóng)地利用方式進(jìn)行改良，以便繼續(xù)發(fā)揮推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度功效。在農(nóng)村土地問(wèn)題的立法實(shí)踐方面，物權(quán)法理論研究從“歸屬”到“利用”的指導(dǎo)觀念得到了較為充分的體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)地集體所有權(quán)相關(guān)制度規(guī)則沒(méi)有能夠與時(shí)俱進(jìn)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)了從債權(quán)到物權(quán)的轉(zhuǎn)換，演變成為一種用益物權(quán)。其實(shí)，“歸屬”與“利用”是各具功能的獨(dú)立問(wèn)題，在功能上不能相互替代。理論認(rèn)識(shí)的不足直接影響了農(nóng)地制度規(guī)則的制定，一些符合“三農(nóng)”實(shí)際的制度規(guī)則與民法理論相悖，而另一些具備理論正當(dāng)性的制度規(guī)則卻因?yàn)槊撾x“三農(nóng)”實(shí)際而成為虛置的規(guī)則。
三、中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)的理論重述
中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)是在中國(guó)社會(huì)實(shí)踐推動(dòng)下，一步一步地走到現(xiàn)有狀態(tài)，是在回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題中逐漸修補(bǔ)完善的結(jié)果，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)合理性。流行觀點(diǎn)對(duì)于中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)僅僅解釋到“所有權(quán)”層次，對(duì)于“集體”“農(nóng)地”“中國(guó)”等特質(zhì)內(nèi)涵沒(méi)有解讀，針對(duì)性不足導(dǎo)致在理論上產(chǎn)生疑惑。應(yīng)該在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)的總體邏輯基礎(chǔ)上，發(fā)展相關(guān)理論以有效解釋中國(guó)農(nóng)地制度現(xiàn)實(shí)。
（一）農(nóng)地集體所有權(quán)以群體性主體為特質(zhì)
在農(nóng)地所有權(quán)關(guān)系中，通過(guò)主體的自由意志支配客體，行使權(quán)能，只有確定了農(nóng)地真正的所有權(quán)主體，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地利用效益。“農(nóng)民集體”至今仍未在理論上進(jìn)行有效解讀，在法律上進(jìn)行有效確認(rèn)。當(dāng)前，農(nóng)民集體在民法上的地位、農(nóng)民集體內(nèi)部關(guān)系、結(jié)構(gòu)和機(jī)制未能明確，公權(quán)干預(yù)的邊界尚未合理界定。
1.農(nóng)地集體所有權(quán)群體性主體制度的私法邏輯
民事主體的理論要素在于其擁有獨(dú)立的利益、獨(dú)立的意志、獨(dú)立的責(zé)任，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，民事主體有自然人、法人和其他組織三種，國(guó)家參加民事法律關(guān)系時(shí)也可以成為特殊的民事主體。農(nóng)民集體作為一個(gè)群體狀態(tài)存在，對(duì)于農(nóng)民集體無(wú)論采取何種主體形式構(gòu)造，必須契合農(nóng)地集體土地所有權(quán)制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，回應(yīng)中國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)關(guān)系的性質(zhì)和制度功能要求。《民法總則》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人，但農(nóng)民集體在民事主體中只能列為非法人組織。
以民事主體理論為基礎(chǔ)對(duì)“農(nóng)民集體”進(jìn)行民法構(gòu)造，需要明確農(nóng)民集體作為民事主體的外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系。在外部關(guān)系中，淡化農(nóng)地集體所有權(quán)的公法色彩，抵御公權(quán)力對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)的擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集體所有權(quán)私權(quán)性質(zhì)的回歸。依據(jù)“三農(nóng)”法律關(guān)系的需要，確認(rèn)農(nóng)民集體的權(quán)利能力，完善其民事主體資格，從而使農(nóng)地集體所有權(quán)具有明確的歸屬；同時(shí)應(yīng)該在訴訟法上明確農(nóng)民集體和農(nóng)民成員的主體地位，以有效保護(hù)集體土地所有權(quán)人的利益。在內(nèi)部關(guān)系中，農(nóng)民集體作為成員集體，由一定數(shù)量的成員構(gòu)成，可以借鑒英美法信托制度理論對(duì)于成員集體作出正面闡述。應(yīng)明確農(nóng)民集體為工具性主體，農(nóng)民集體為農(nóng)民成員集體，集體為成員利益而存在，集體利益不得背離農(nóng)民利益；農(nóng)民成員為目的性主體，保證農(nóng)民對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的利益支配，農(nóng)民集體的法律人格化不能掩蓋或吞并農(nóng)民成員。農(nóng)民集體在處理本集體成員與外部人關(guān)系時(shí)，通過(guò)優(yōu)先權(quán)保護(hù)成員權(quán)利益。
2. 農(nóng)地集體所有權(quán)主體意志的形成、表達(dá)、實(shí)現(xiàn)制度
自然人意志的運(yùn)作是一個(gè)生理過(guò)程，運(yùn)用大腦的機(jī)能，依據(jù)情勢(shì)判斷利益需要，作出相應(yīng)的行為選擇；群體性主體的意志是集體意志，需要通過(guò)議事、表決程序形成，由執(zhí)行人或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行。農(nóng)地集體所有權(quán)運(yùn)行屬于集體行動(dòng)，群體性主體的意志形成、行使、表達(dá)、實(shí)現(xiàn)需要借助民主程序和執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行落實(shí)。在農(nóng)地集體所有權(quán)運(yùn)行關(guān)系中需要落實(shí)農(nóng)民集體的自由意志如何形成、表達(dá)和實(shí)現(xiàn)等基本問(wèn)題，通過(guò)相應(yīng)的法律技術(shù)制度確保集體土地所有權(quán)主體能夠?qū)⒆陨硪庵境浞煮w現(xiàn)在土地上。《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，這些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包；個(gè)別土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間承包地的調(diào)整；土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法；集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等事項(xiàng)；法律規(guī)定的其他事項(xiàng)。但是，村社民主制度只是處理村社公共事務(wù)的有效機(jī)制，在市場(chǎng)商業(yè)活動(dòng)中，民主機(jī)制是一種低效機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域難以生存。市場(chǎng)中能夠存活的是“能人經(jīng)濟(jì)”，在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)外部運(yùn)行中需要賦予與保證村干部等代理人相機(jī)決斷的權(quán)力。當(dāng)然，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組等代行主體應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財(cái)產(chǎn)的狀況。集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷。
3.農(nóng)地集體所有權(quán)歸屬主體與代行主體
我國(guó)法律規(guī)定的農(nóng)民集體有村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，在民法意義上完成集體所有權(quán)主體制度構(gòu)造，能夠把農(nóng)地集體所有權(quán)抽象地歸屬于農(nóng)民集體享有，有效地發(fā)揮了定紛止?fàn)幍墓δ堋Ｔ跉w屬關(guān)系中，農(nóng)民集體是有效主體，但在權(quán)利運(yùn)行關(guān)系中，農(nóng)民集體是無(wú)效主體，所以，針對(duì)這些群體性主體的運(yùn)行缺陷，我國(guó)法律又規(guī)定農(nóng)地集體所有權(quán)的代行主體。《土地管理法》規(guī)定的集體土地經(jīng)營(yíng)管理主體有村民委員會(huì)、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和組集體經(jīng)濟(jì)組織。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地集體所有權(quán)代行主體缺乏可操作性，必須進(jìn)一步具體化為合作社或者專業(yè)合作社。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為行政機(jī)構(gòu)不具有代行集體所有權(quán)的正當(dāng)性和合理性。近年來(lái)，村農(nóng)民集體的制度功能有擴(kuò)張的趨勢(shì)，但是，這種擴(kuò)張通過(guò)并村的方式減少干部比例，是為了節(jié)約鄉(xiāng)村社會(huì)的組織成本，而并非為了激活村社干部組織村社經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度功能。村民小組作為農(nóng)地集體所有權(quán)代行主體較為符合農(nóng)地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀。從“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”延續(xù)至今，村民小組之間存在明確的土地邊界，一個(gè)組內(nèi)共用水源、溝渠、道路，農(nóng)民調(diào)整土地主要在小組范圍內(nèi)進(jìn)行。農(nóng)民居住的地點(diǎn)離耕作的農(nóng)地距離近，符合農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的自然性質(zhì)；在宅基地連片基礎(chǔ)上，以小組為單位形成自然村社居住地。村民小組在農(nóng)村具有存在的普遍性以及發(fā)揮作用的積極性，法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過(guò)發(fā)包人同意，由村民小組代行這一權(quán)利的現(xiàn)象極為普遍。一方面，村民小組與農(nóng)民的聯(lián)系最為直接，對(duì)農(nóng)地所有權(quán)制度運(yùn)行的認(rèn)識(shí)最為清晰；另一方面，村民小組不具有行政色彩，與村民委員會(huì)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府保持一定距離，能夠有效阻隔行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害。現(xiàn)階段村民小組是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的最佳代行主體。不能因?yàn)榇迳绺刹看嬖谶`法現(xiàn)象而限制甚至廢置村社干部的制度功能，妨礙其在農(nóng)地集體所有權(quán)運(yùn)行中的職權(quán)。當(dāng)今村社干部違法現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是法紀(jì)不到位，根源于地方政府在土地財(cái)政導(dǎo)向下的勾結(jié)和縱容，主要不是產(chǎn)權(quán)失效問(wèn)題。村社自治不得排除法律適用，村社干部不同形態(tài)的違法行為可以分別適用民法、行政法、刑法規(guī)則，在常態(tài)下，國(guó)家的審計(jì)、監(jiān)察等治理手段應(yīng)該延伸到村社治理之中。
（二）農(nóng)地集體所有權(quán)權(quán)能依據(jù)情勢(shì)激活或休眠
雖然農(nóng)地集體所有權(quán)具備占有、使用、收益和處分權(quán)能，但是，在特定歷史階段的政策環(huán)境下，每項(xiàng)權(quán)能并非同等發(fā)揮作用，而是強(qiáng)化一些權(quán)能，休眠一些權(quán)能。某項(xiàng)權(quán)能休眠是為了給他項(xiàng)權(quán)能提供更大的制度空間，以更好地實(shí)現(xiàn)制度目的。
1. 農(nóng)地集體所有權(quán)權(quán)能配置的影響因素
其一，所有權(quán)的基本權(quán)能是維護(hù)私權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)。不論是農(nóng)村土地的整合還是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都需要依靠農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村土地的占有、使用、收益、處分并排除他人干涉的權(quán)能，在法律上對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行限制不應(yīng)影響到所有權(quán)人基本權(quán)能的行使。其二，公權(quán)限制和服務(wù)均存在合理范圍。公權(quán)力對(duì)于農(nóng)地資源限制的合理邊界在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和保障糧食安全，地方政府通過(guò)土地財(cái)政謀取差價(jià)利益屬于不正當(dāng)?shù)穆訆Z行為。同時(shí)，政府作為公共服務(wù)提供者，需要為農(nóng)地集體所有權(quán)利益提供制度規(guī)則和法律保障力。其三，不同經(jīng)營(yíng)模式影響農(nóng)民集體與農(nóng)民成員之間的權(quán)能分配。分田到戶的承包經(jīng)營(yíng)是農(nóng)民在直接支配農(nóng)地資源意義上實(shí)現(xiàn)利益，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是農(nóng)民集體直接支配農(nóng)地資源，農(nóng)民通過(guò)分配生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成果實(shí)現(xiàn)利益，這兩種經(jīng)營(yíng)模式中權(quán)能配置結(jié)構(gòu)不同，效果各有利弊。“一家一戶”的分散經(jīng)營(yíng)模式中，農(nóng)地集體所有權(quán)權(quán)能配置結(jié)構(gòu)向農(nóng)戶傾斜，勞動(dòng)成果直接歸自己，能夠免于外部監(jiān)督，激勵(lì)機(jī)制有效。但是這種模式導(dǎo)致土地細(xì)碎化，無(wú)法形成規(guī)模效應(yīng)；無(wú)法進(jìn)行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，水利、道路等公共設(shè)施廢棄；在市場(chǎng)中農(nóng)民處于無(wú)組織狀態(tài)，難以獲得正常談判地位。統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式中，農(nóng)地集體所有權(quán)權(quán)能配置結(jié)構(gòu)向農(nóng)民集體傾斜，農(nóng)民集體具有組織優(yōu)勢(shì)，在興修水利等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面具有比較優(yōu)勢(shì)；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民可以通過(guò)集體組織化以獲得談判優(yōu)勢(shì)。但村社集體組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的弊端在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難于從外部監(jiān)督，產(chǎn)生農(nóng)民“出工不出力”問(wèn)題，還可能存在村社干部的貪污問(wèn)題。
2.收益權(quán)能的均衡分配
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和統(tǒng)籌提留的取消使得農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)集體土地不需要付出任何經(jīng)濟(jì)代價(jià)，導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)人完全喪失了土地利益。目前，全國(guó)80%以上的農(nóng)村集體組織沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，成為沒(méi)有收益的廢置集體，導(dǎo)致農(nóng)村喪失了最有效的組織資源。農(nóng)民集體對(duì)于農(nóng)民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這本是農(nóng)民利益的另一種實(shí)現(xiàn)形式。雖然集體是農(nóng)民集體，在直接意義上，農(nóng)地集體所有權(quán)收益權(quán)體現(xiàn)為農(nóng)民集體的收益；在最終意義上，農(nóng)地集體所有權(quán)的收益權(quán)體現(xiàn)為農(nóng)民成員的收益，農(nóng)民集體僅僅具有媒介和平臺(tái)意義，衡量農(nóng)民集體收益權(quán)的效用標(biāo)準(zhǔn)在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民成員利益。但是，農(nóng)民集體作為一個(gè)法律主體，其參與社會(huì)活動(dòng)、市場(chǎng)交易并形成法律關(guān)系必須依托物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)民集體要想發(fā)揮制度功能，需要有一定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。只有一個(gè)擁有相當(dāng)收入且能夠支配相應(yīng)經(jīng)濟(jì)資源的集體才有能力提供公共產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)村社治理功能，收益權(quán)的缺失極大地?fù)p害了集體所有權(quán)的完整性，當(dāng)下需要確認(rèn)農(nóng)地集體所有權(quán)收益權(quán)以保證集體利益的實(shí)現(xiàn)。首先，要保證農(nóng)地所有權(quán)人土地收益權(quán)。一方面要積極拓展土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式，改變現(xiàn)行土地?zé)o償利用的格局，使農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)集體土地需要向集體承擔(dān)一定的代價(jià)。另一方面，鑒于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，農(nóng)業(yè)利潤(rùn)微薄，農(nóng)民在國(guó)民收入分配比例中所占的比例微小，難以籌集經(jīng)濟(jì)收入支持村社組織運(yùn)行，可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)村社組織機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和公共產(chǎn)品的提供能力。其次，需要區(qū)分城市化過(guò)程中已經(jīng)工商業(yè)化的“偽農(nóng)村”問(wèn)題，這些村社圍繞土地所有權(quán)產(chǎn)生的矛盾沖突是工商業(yè)用地溢價(jià)的利益分配問(wèn)題，并非真正意義上的農(nóng)地集體所有權(quán)問(wèn)題。如果一個(gè)村組被征收了全部的土地，那么已經(jīng)不再是農(nóng)村的問(wèn)題，而是如何城市化的問(wèn)題。
3.處分權(quán)能的限制與保障
物權(quán)法理論認(rèn)為，作為自物權(quán)人的農(nóng)民集體應(yīng)該有權(quán)在其所有的土地上設(shè)定他物權(quán)并依法流轉(zhuǎn)；經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，地權(quán)流轉(zhuǎn)可以優(yōu)化資源配置，提高土地利用效率。完善農(nóng)地所有權(quán)人的處分權(quán)有利于提高農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)集體土地的積極性，提高農(nóng)村土地使用效率，也有助于壯大農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在公法意義上，農(nóng)地被視為自然資源，負(fù)載社會(huì)安全、秩序價(jià)值，承載糧食安全功能，農(nóng)民集體和農(nóng)民不得處分農(nóng)地所有權(quán)。在私法意義上，農(nóng)地被視為財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民集體和農(nóng)民的處分權(quán)主要是農(nóng)地使用權(quán)的處分權(quán)，從農(nóng)地集體所有權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素中衍生出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為可處分的對(duì)象。
（三）分置所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度效用
一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民在一畝地上耕作的方式已經(jīng)無(wú)法提供突破貧困線的經(jīng)濟(jì)收入。同時(shí)，大量城居的工商業(yè)者仍然擁有農(nóng)村承包地，而守土農(nóng)民的承包土地范圍無(wú)法擴(kuò)大，土地承包人和經(jīng)營(yíng)人分離的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，農(nóng)地權(quán)利的法律狀態(tài)與農(nóng)村社會(huì)生活的實(shí)際狀態(tài)之間產(chǎn)生嚴(yán)重背離。另一方面，隨著城市化步伐的加快，農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村精壯勞動(dòng)力外流，土地撂荒問(wèn)題嚴(yán)重。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度迫切需要進(jìn)行改革調(diào)整，中共中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》確認(rèn)應(yīng)適時(shí)建立健全農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置體制，完善我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。這項(xiàng)改革將通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的多元化，土地經(jīng)營(yíng)人不再局限于承包權(quán)人；通過(guò)土地流轉(zhuǎn)整合資源，減少土地閑置；通過(guò)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，減少分散經(jīng)營(yíng)造成的高成本和低收益。實(shí)施“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度，不是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的根本變革，不應(yīng)改變土地的集體所有性質(zhì)，而應(yīng)在認(rèn)可現(xiàn)行農(nóng)地制度和農(nóng)地利益格局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步界定和明晰各項(xiàng)權(quán)能在不同主體之間的分布。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》規(guī)定：“以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為目的，以推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，探索集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮，為推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供重要支撐和保障。”
1.堅(jiān)持集體土地所有權(quán)以保證農(nóng)地制度改革方向
《憲法》第八條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。堅(jiān)持農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，是保證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的改革方向。我國(guó)農(nóng)地集體所有權(quán)制度存在深厚的歷史基礎(chǔ)，與國(guó)家土地政策和農(nóng)村社會(huì)生活息息相關(guān)。堅(jiān)持集體土地所有權(quán)制度，不僅是遵守國(guó)家土地政策和維護(hù)土地利用的統(tǒng)一性，也是尊重中國(guó)農(nóng)村社會(huì)實(shí)際，減少農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革成本以提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效的最佳路徑。另一方面，土地的國(guó)有化和私有化，不僅無(wú)助于問(wèn)題的解決，而且會(huì)產(chǎn)生許多新的弊端。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地所有權(quán)制度存在的缺陷并不能構(gòu)成我們放棄集體土地所有權(quán)制度的充分理由。堅(jiān)持集體土地所有權(quán)制度更能夠保持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的銜接性，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。
2.穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地利益
《憲法》第八十條規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。” “三權(quán)分置”的農(nóng)地制度設(shè)計(jì)將原有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，這項(xiàng)改革不僅不能影響農(nóng)民的土地承包權(quán)，還要穩(wěn)定、強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包權(quán)。“穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，關(guān)鍵在于界定農(nóng)民的集體成員資格、鎖定集體成員的范圍，在起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上落實(shí)‘長(zhǎng)久不變’，并對(duì)承包權(quán)的權(quán)能邊界進(jìn)行清晰界定。”承包權(quán)是集體成員獲得承包土地的一種資格，性質(zhì)上屬于成員權(quán)利益。雖然農(nóng)地承載的就業(yè)、增收、保障功能在逐步退化，但是，由于農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定、農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，所以在以后一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)土地仍將是農(nóng)民最重要的生計(jì)保障。穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán)，首先要確保承包權(quán)人為農(nóng)民集體成員，非集體成員不可承包集體土地，此為農(nóng)地集體所有權(quán)之排他功能的必然要求。其次，真正實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)長(zhǎng)期不變，維護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的預(yù)期收益。再次，完善土地承包權(quán)的內(nèi)容，賦予農(nóng)戶有條件的土地承包權(quán)繼承權(quán)以及農(nóng)戶進(jìn)城后的退出機(jī)制。國(guó)家應(yīng)該完善相關(guān)法律政策，鼓勵(lì)已經(jīng)成功城市化的“農(nóng)民”退出村社，不再享有農(nóng)地權(quán)益。最后，要?jiǎng)?chuàng)新土地承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，允許土地承包人可以自行經(jīng)營(yíng)土地，也可以將承包的土地轉(zhuǎn)讓他人經(jīng)營(yíng)。
3.放活農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，土地承包人承包土地后可以自主經(jīng)營(yíng)也可以轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營(yíng)，所以，需要處理土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系。經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化是為了能夠更為有效地銜接市場(chǎng)機(jī)制，可以使之獲得獨(dú)立的支配力和穩(wěn)定性，通過(guò)政府提供的登記措施形成公示公信，獲得物權(quán)的確定性和排他性。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的整合與優(yōu)化配置。承包人自主經(jīng)營(yíng)下不存在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)沖突問(wèn)題，但在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)背景下承包人和經(jīng)營(yíng)人就農(nóng)地的占有、使用、收益以及處分權(quán)能會(huì)發(fā)生沖突。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是要賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人充分的自主權(quán)，自主經(jīng)營(yíng)農(nóng)地、自主協(xié)調(diào)承包人和經(jīng)營(yíng)人以及經(jīng)營(yíng)人相互之間的關(guān)系。當(dāng)然，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)的背景下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)功能有效發(fā)揮還有待于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的健全。農(nóng)地是農(nóng)民最大的資產(chǎn)，如果缺乏一個(gè)有效的土地流轉(zhuǎn)制度和市場(chǎng)，農(nóng)民的土地權(quán)益得不到充分的實(shí)現(xiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)分離出來(lái)也就失去存在的意義。在中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的選擇方案中，存在通過(guò)資本下鄉(xiāng)的外部組織還是通過(guò)村社集體的內(nèi)部組織的模式爭(zhēng)議。本文認(rèn)為，資本下鄉(xiāng)會(huì)從農(nóng)村吸走利潤(rùn)，進(jìn)一步加劇農(nóng)民的貧困；應(yīng)該激活村社整合資源、組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力，地方政府應(yīng)優(yōu)先扶持農(nóng)民自主組織的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
作者簡(jiǎn)介：童列春，男，浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期
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