摘要：中國經濟發展正進入從高速增長轉向中高速增長、經濟增速放緩的新常態,強化農業基礎地位、促進農民持續增收仍是今后一個時期必須關注和研究的重要課題。文本對農村土地流轉現狀、流轉緩慢的原因進行了分析,認為:“加快創新土地改革發展思路、盡快完善細化土地流轉體制機制、積極探索新型土地流轉模式、努力破解流轉瓶頸制約、強化農村社保體系建設和加強社會宣傳引導”是加速推進中國農村土地改革,促進農業和統籌城鄉一體化發展、農民持續增收和社會和諧穩定的重要路徑。該研究對推動中國農村集體土地資本化、現代農業及城鄉統籌發展都具有重要的理論意義和應用價值。
農村土地流轉是農民處置土地權利的一種行為,是農戶在保留進一步承包權的前提下,將原先通過與村集體經濟組織簽訂合同形式獲得的土地承包權,轉讓給其他農戶或組織耕種并從中獲得相應收益。在市場經濟條件下,農村土地流轉是市場行為,是農戶按照“平等協商、自愿、有償”的原則交換各自的產權。中國農村土地流轉價格反映的是一種特定的經濟行為,各地區農村土地流轉主要有轉包、轉讓、互換、入股、出租等形式。黨的十八大和十八屆三中全會都提出,要鼓勵土地承包經營權在公開市場上流轉,發展多種形式適度規模經營,培育新型農業生產經營主體,構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。國務院印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中又明確提出,伴隨我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程,農戶承包土地的經營權流轉明顯加快,發展適度規模經營已成為必然趨勢。目前,我國農村勞動力過剩,農民收入增加趨緩等問題比較突出,探索積極有效的解決途徑十分緊迫。同時,土地是廣大農民就業和生活的最后保障,多年實踐證明,土地流轉和適度規模經營,有利于農村土地資源配置和農業經濟結構優化,有利于提高勞動生產率和農業綜合開發利用, 是推進我國農業現代化和產業化發展,保障糧食安全和主要農產品供給,促進農業增效、農民增收的重要途徑。
一、中國農村土地流轉現狀及特點
我國歷來就高度重視土地流轉和土地經營制度問題,并把它作為黨在不同歷史時期的工作重點。黨的十一屆三中全會以后,經濟工作重心的轉移從農村土地制度變革開始,變革的重點是政府和農民對土地占有、使用和利用權限不斷調整,農村實行土地承包責任制度分產到戶,部分鄉鎮企業可轉移農村勞動力。20世紀80年代初,農村改革進一步深化,土地所有權絕大多數由村、組兩級集體所有, 土地承包到戶,農民自主經營,自負盈虧。90年代后,隨著工業化、城鎮化步伐加快,我國城鄉差距日益拉大,農村土地流轉成為城鄉一體化改革的重要內容并不斷推進實施,全國大部分地區興起農民進城務工,農戶間零星的土地經營權流轉悄然興起,但多數以口頭約定形式進行無償流轉。黨的十七屆三中全會至十八屆三中全會期間,國家鼓勵土地規模經營,鼓勵承包經營權在公開市場上流轉,發展多種形式適度規模經營,培育新型農業生產經營主體,構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。尤其在近些年,我國農村土地改革深入推進,全國各地土地流轉積極性很高,土地流轉總體呈規范、有序和平穩發展態勢,承包合同與承包經營權證書到戶率不斷提高,土地承包后續工作繼續推進。中國當前農村土地流轉的現狀和特點表現如下:
(一)農村土地流轉速度加快
20世紀80年代開始,我國農村土地流轉基本按照由慢到快、由零星到規模、由農村到城市的趨勢特點發展,特別是十七屆三中全會以后,其規模速度變化較大。近年來,由于我國農村產業結構的調整和農村勞動力向二三產業不斷轉移,全國各地區農村土地流轉速度不斷加快,流轉面積呈逐年擴大趨勢。截至2013年底,全國承包耕地流轉面積達到3.4億畝,是2008年的3.1倍,流轉比例達到26%,比2008年提高17.1個百分點。例如,廣西是中國傳統農業大省,隨著現代農業和新農村建設不斷推進,廣西農村土地流轉速度持續推進。2003年廣西全區農村土地流轉面積僅有8.51萬畝,從2008年開始,農村土地流轉面積不斷擴大,增加到16.21萬畝,比2007年增長了16.8%,是2003年的1.9倍,占全區農戶承包土地總面積的15.66%,涉及農戶178萬戶,占全區農戶總數的18.07%。2014年上半年,廣西農村承包土地流轉面積累計達628萬畝,占農戶承包土地總面積的18.81%,涉及農戶達196萬戶。
(二)農村土地流轉規模穩步增長
當前,中國農村土地流轉規模呈逐年擴大趨勢,規模經營呈上升態勢。據統計,目前我國農村土地流轉比例占全國耕地面積的26%,耕地流轉的主要去向仍為農戶,經營面積規模在50畝以上的專業大戶超過287萬戶,家庭農場超過87萬個。例如,2013年河北省農村土地承包經營流轉面積為1414.9萬畝,比上年提高1.9個百分點;四川省耕地流轉規模保持了穩步增長態勢,家庭承包耕地流轉總面積達1360.7萬畝,比上年增長13.8%,耕地流轉率達23.3%,比上年提高2.8個百分點,簽訂流轉合同201.2萬份,比上年增長13%,簽訂合同的耕地流轉面積為724.9萬畝,占流轉總面積的53.3%。
(三)農村土地流轉分布不均
從2013年底全國家庭承包耕地流轉總面積分省情況看,各地區分布很不均衡。耕地流轉面積占耕地承包面積比重較大的前10個省(市)分別是:上海60%、北京48%、江蘇43%、浙江42.3%、重慶40.2%、 黑龍江32%、廣東27.8%、湖南24%、河南23%、福建21.2%。流轉面積比上年增長幅度較大的10個省 (區)分別是:甘肅89%、河南52%、山西51.1%、河北47%、寧夏43.3%、遼寧41.1%、湖北37%、貴州31. 2%、山東29.3%、安徽28.8%。
(四)農村土地流轉形式靈活
近年來,全國土地流轉主體得以不斷豐富,流轉形式也日益趨于多元化,由傳統的出租、轉包、互換為主的形式逐步轉變為出租、互換和入股經營等多種形式共存。例如,廣西百色希望小鎮地區成立了土地流轉信用合作社等機構組織,將分散的土地通過入股、租賃、互換、代耕代種和反租倒包等多種形式靈活集中,走向規模化、集約化經營之路;橫縣朝南村新時代蔬菜專業合作社使農民成為股東,土地流轉給農民“轉”出了更多收入,真正達到了為農民增收的目的。再如廣東省,將土地價值占有權與實物占有權剝離,農民憑借土地承包經營權折價入股交給有經濟實力的大戶、集體經濟組織或工商企業集中經營土地,農民按股份分紅。同時,“反租倒包”也是重要的流轉形式,為了解決農業園區和開發項目的規模用地,村委會也通過“返租”農民的土地,將土地連片開發,“倒租”給經濟組織或經濟大戶。此外,農村土地流轉還有轉讓、轉包、委托代耕、 互換、租賃等其他方式。
(五)農村土地流轉經營多元化
目前全國耕地流轉形式大多仍以轉包和出租為主,多數省區(市)占流轉面積達60%左右,流轉耕地用于種植糧食作物的比重上升至50%以上。 2013年廣東省農戶承包土地流轉面積中流轉入農戶的占69%,流轉入農民專業合作社的占16%。如廣西壯族自治區,2000年以前農村土地流轉主要是農戶與農戶之間的私下流轉,但隨著并存土地流轉進程的推進,目前私下流轉逐漸減少,集體組織模式越來越多,村委會、龍頭企業以及新型農民專業合作經濟組織等主體紛紛加入到農村土地流轉中,土地流轉的主體日益趨于多元化。再如山西省,主要呈現多種形式,即原來的一些農業專業大戶在原有土地經營的基礎上擴大了農村土地經營規模,新的經濟專業大戶也不斷出現,專業合作社和科技人員成為租賃承包土地發展規模經營的新生力量。據統計,全國每年流入企業、鄉村組織、科研事業單位和科技人員占有的土地面積達到15%,經營開發內容和項目幾乎包括農業所有行業,且經濟效益明顯,農民既可取得土地流轉收益,又可外出打工掙錢,進一步拓寬了農民增收渠道。
二、中國農村土地流轉的瓶頸
農村土地流轉是推進農村土地實現集約化、規模化經營和實現有效管理的重要手段,也是促進農民不斷增收,提高土地資源利用效率的重要構成部分。近年來,國家出臺了一系列土地承包經營政策, 推進了土地流轉向規模化、市場化邁進的步伐,土地流轉形式日益增多,參與流轉的經營組織不斷擴大,農民土地流轉積極性提高,農業經濟效益日益明顯,已成為農民擺脫貧困、過上富裕生活的重要保障。但是,在農村土地流轉不斷推進中,也存在部分困難問題和制約條件。
(一)土地流轉協議、合同不夠規范
最早的農村土地流轉形式主要是在農戶與農戶之間的私下流轉,沒有協議書或合同,大多數采取口頭協議,造成了很多糾紛。近年來,隨著法律法規的逐漸完善,參與土地流轉的雙方都有書面的協議,但由于協議中的權利和職責不明確、簽訂的合同中條款不完善、流轉中存在不規范行為,以及各省區(市)農村土地承包糾紛仲裁機構大多還未成立,無權威仲裁機構及時處理相關事宜,造成流轉雙方相互扯皮,產生糾紛隱患。另外在糾紛出現時, 各級農業行政主管部門和農村經營管理部門未切實履行管理職責,責任不明確,調處不力,問題未得到充分解決。
(二)農村土地流轉過程中法律機制不夠健全
20世紀80年代初,中國就明確了農村土地流轉的合法地位。1986年頒布的《民法通則》和1988年頒布的《憲法》都嚴格規定土地使用權可以依法轉讓。2002年,中國《農村土地承包法》規定了土地承包經營或流轉發生糾紛可請求村民委員會、鄉 (鎮)人民政府或農村土地承包仲裁機構申請仲裁, 協調解決,也可直接向人民法院起訴。2007年頒布的《物權法》規定:“土地承包經營權人(依照農村土地承包法)有權將土地承包經營權通過轉包、互換、 轉讓等方式流轉,未經依法批準,不得將承包地用于非農建設。”可以看出,中國農村土地流轉的法律規范經歷了一個從無到有,日漸規范的過程。但在長期發展中,我國土地承包經營和流轉的法律機制、地方規章不夠健全,導致部分農村土地在流轉中帶有自發性、盲目性與隨意性,土地糾紛、侵權行為時有發生。另外,諸多法律規定過于籠統,有關內容和程序缺乏可操作性,導致問題糾紛難以解決。
(三)部分農民對農村土地流轉認識尚不到位
目前,隨著我國城市化進程不斷推進,征地拆遷力度不斷加大,農民看到了土地更大的潛在價值和經濟效益,影響了農民參與農村土地流轉的積極性和主動性。同時,部分干部對通過土地承包經營權流轉適度規模經營重要性認識不足,重視不夠,引導不力,協調服務不夠到位,使一些地方土地流轉處于農戶之間自發流轉狀態,影響農村土地流轉有序推進。另外,有些農民對國家農村土地流轉相關政策了解不夠,擔心土地流轉后會失去承包權,影響自己的利益,農民寧肯粗放經營也不愿意將土地流轉出去,阻礙了農村土地流轉進程和農村經濟的快速發展。
(四)融資困難制約了土地規模化經營
農戶要大面積承包土地進行規模化經營,從事高效率的農業開發需要較大的資金投入,而農戶一般貸款擔保單位較少,也不能將土地使用權進行貸款抵押,使得許多農業大戶在土地開發利用方面存在資金短缺的情況,影響了土地流轉的規模化經營進度。近年來,國家、各省區(市)均陸續發布文件要求加快土地流轉,推進規模化經營,特別要求建立土地經營權流轉市場,鼓勵出臺金融支農政策,但在出臺土地流轉貸款前,受讓流轉土地所需資金要靠自身籌集,資金不足影響了流轉規模的擴大。例如,目前武漢市有耕地300多萬畝,新增農村土地流轉面積達36.24萬畝,全市土地流轉逐步從自發向有組織、有規模轉變,逐步向優質高效產業集中, 一批社會工商企業、產業化龍頭企業、種養大戶參與其中,但農戶和企業融資困難的現狀,既影響了農戶實現大規模、高質量、高度集約化經營,也阻礙了當地農業產業化發展。
(五)部分農村流轉土地被改變農業用途
目前,國家相關政策對土地承包經營性質、用途、權益、用地審批條件都作出了明確規定。但近年來,由于土地價格、房價上升等因素,導致部分土地流轉之后改變了農村土地使用性質,農村土地變成了非農村土地。同時,隨著國家耕地保護政策的日趨嚴格,不經審批強征耕地作為建設用地、非農用地的做法難度加大,有些部門通過土地流轉方式, 假借名目、改頭換面把農村土地變為商業用地或其他用途,一些地方在流轉過程中給予農民比種地更高的報酬,以土地流轉名義獲取與強征、巧征農村土地相比,風險更小、壓力更小的土地。例如,某都市在造林增綠活動中將部分農村土地流轉過來,不種莊稼種綠樹;有的甚至出現建設觀光園、生態園、 濕地度假村、高爾夫球場等現象。
(六)中介服務和政府機構參與度不高
長期以來,受農村自給自足生產方式、農村土地使用權流轉主要是農民自發原因影響,部分家庭成員常年在外務工,流轉關系不穩定,政府(集體組織)缺乏協調服務,農戶與市場聯系不緊密,限制了土地使用流向市場。另外,農民人均擁有農村土地面積少,自身參與市場動力不足,通過中介市場交易洽談容易處于不利地位,土地流轉談判失敗的可能性較大,影響農村土地注入市場。再則,農村土地家庭承包制影響農村集體組織的功能作用,農民與集體組織信息交換的機會也逐漸減少,同時,由于政府部門、中介組織在土地流轉過程中監督保護土地所有權的職能和作用未得到充分發揮及實施落實,農村土地使用權未進入市場經濟機制運作框架,導致農民決策信息來源渠道和信息數量不足和滯后,惠農政策效力與農村土地規模經營未得到有效結合和充分發揮,影響土地流轉進入市場的機會和成效。
三、加快推進農村土地流轉的對策建議
面對我國經濟新常態、新特點,新形勢、新要求,加快構建土地流轉規模化經營體系,加強農業信息化創新管理體制機制建設,推進我國農業現代化發展勢在必行。要積極利用新思路、新模式、新辦法,進一步完善土地利用新政策,創新人才引進辦法,加大招商引資力度,大膽探索土地入股、合作農場土地流轉新模式,創建引進統一經營、分戶管理的示范區或示范項目,推進農村土地流轉向市場化、高新化、示范化發展。要進一步完善財政、金融、 電力支持,通過多種土地流轉入股形式參與到企業和合作社農業產業化經營之中,培育新型職業農民,帶動更多農戶發展現代農業,促進農民收益實現最大化。同時,積極探索建立既適合多種經營管理又提升農民收益的土地開發利用體制機制,加大對公司化運作的土地經營示范區資金投入,更多地采用貸款貼息的方式,支持土地示范區投融資,增強其“造血”功能,使農民盡快走上致富新路子。
(一)加快土地流轉規范化、信息化管理
政府應加大對土地流轉的監督,加強承包經營權流轉中農村土地的管理,切實保障農民的合法權益不受侵犯。要清晰縣、鄉(鎮)土地利用總體規劃中對土地用途功能界定,切實按照規定用途使用土地。同時,各地在保持當前土地承包穩定、土地經營不受影響的前提下,對土地利用科學規劃,合理布局,認真查清當地農村承包關系、土地承包面積、流轉時間、流轉位置等情況,依法完善農村土地承包合同和承包經營證的發放。要健全規范農村土地承包經營權登記制度,加快建立農村土地承包經營權登記、頒證、流轉等農村土地承包流轉信息化系統, 切實解決土地在承包經營過程中面積不詳、四至不清、空間位置不準、登記不完整等問題,使農民真正享有土地承包經營權,保障農民切身利益。加快建立規范完善農村土地流轉經營管理制度,加強土地流轉經營“一站式”服務管理,改善經營管理服務方式,提高服務效率和科學化管理水平。
(二)依法推進農村土地流轉,解除農民后顧之憂
在土地流轉中,政府及相關機構應依法合法流轉,監管部門應依據法律有序指導農民流轉,正確對待和處理流轉過程中出現的問題。如中介組織的法制化建設、農民流轉補貼等問題都亟須制訂相關政策給予解決。同時,要加快推進農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助及農村合作醫療工作,建立完善社會保障基金制度、失地農民社會保障基金、農村養老保險、醫療保險和最低生活保障等安全網絡體系建設,切實解決土地轉出農戶的后顧之憂,使土地更好地成為農民福利的主要來源保障,推進土地流轉健康可持續發展。
(三)加大農村土地流轉政策法規宣傳力度
通過各種形式、各種途徑在全社會加大土地流轉政策宣傳力度,提高政府管理部門、基層干部和農民對加快土地流轉的重要性的認識,強化政策、 法律相關知識學習,提高土地開發咨詢服務和管理水平。要充分認識土地對農民就業、生存的重要性, 明確土地是增加農民收入的最有效手段。要通過媒體和其他途徑,大力宣傳有關土地流轉的法律法規, 優惠政策,規章措施,營造良好的流轉發展環境,讓農民消除對農村土地流轉的誤解,切實投入到土地流轉工作中去。
(四)建立完善農村土地流轉金融服務體系
各地政府應該出臺加快農村土地流轉相關意見和措施,盡快解決土地集約化、規模化、產業化發展中存在的困難。銀行等金融信用機構應加大對收益低風險大的農民貸款支持力度,建立健全分擔農業風險的相應保障措施,加大對土地流轉和農業的大規模投資。創新金融體系建設,加強資金支持,切實解決大規模承包土地、投資周期長風險大的項目資金短缺問題。建立完善保險機制,降低規避農民因自然、市場等原因帶來的土地流轉風險,保障農民的切身利益。加強政府對市場的介入引導,建立健全農村金融保險機制。各地區要加快出臺土地利用相關政策,保障農民土地流轉經營申請貸款渠道暢通,加大流出土地農民創業小額貸款投放,解決創業就業資金短缺之難。
(五)加強中介組織信息化服務建設
土地咨詢服務中介組織是獨立的經濟主體,其行為受制于國家法律、法規和相關政策,其工作職能是提供土地流轉信息預測、咨詢、談判、流轉價格評估等服務,開展農村土地融資、信托、保險、招商等相關活動。加強完善中介組織相關規章制度建設,推進中介組織規范健康發展,是保證農民在土地流轉中具有同等權利,保障土地流轉工作順利有序發展的重要環節。中介組織要積極引導農民開展土地流轉相關活動,讓農民知曉農村土地流轉過程中國家和政府給予的稅收和財政補貼優惠。中介組織應按照土地流轉市場的需要,明確服務管理的內容,為農村土地流轉營造良好的發展環境。加強中介組織信息網絡建設,提高其業務能力和信息化服務水平。強化中介組織法律教育、道德教育和誠信教育,確保土地流轉的交易運作和市場規范,提高為農民土地流轉的服務能力。中介組織要加強對違法流轉及流轉后利用狀況的監督管理,及時化解經營中出現的矛盾和糾紛,確保農民實現規模經營效益。中介組織應加強農村土地流轉失地農民的技術培訓和職業教育,切實保障農民盡快上崗就業,提高中介組織能力建設和服務水平,為推進土地規模化經營、農業現代化發展營造良好的發展環境。
(六)充分發揮新型村級組織職能作用
各級政府應積極探索建立完善農村土地集體產權制度改革,健全村級集體經濟土地流轉管理機制,明確農民擁有的集體資產、土地股份及經營權利,發揮村級集體經濟組織作為農民代表參與決策和組織管理作用,恢復村民小組對土地等資產管理職能,引導組織農民開展土地流轉經營管理活動, 妥善解決土地流轉中涉及農民利益劃分、土地確權合法性等問題,營造良好土地規模經營環境,推進土地流轉向規模化、效益化方向發展。
(七)引進培養土地經營管理復合型人才
政府和相關部門要牢固樹立人才理念,抓好農業技能和土地經營管理復合型人才隊伍建設,為土地規模化經營管理提供人才保障。加強農業職業技能、市場開拓能力、外事外經人才等環節定向培訓學習,培養集技術、經營于一身的新型職業農民,提高農民技術化、職業化水平,不斷適應土地流轉市場化需求。要積極推進“電商”產業發展,圍繞“電商”等新業態模式搭建農村土地流轉業務實訓學習平臺,建立土地經營管理人才“孵化”平臺,適應農業土地改革新形勢、新要求。鼓勵外出積累豐富經驗與實力的農民回鄉創業,參與到農業開發利用實際工作中,培養壯大新型職業農民隊伍,構建適合現代農業發展的人才隊伍。
總之,土地流轉問題涉及全國億萬農民切身利益,事關整個社會和諧穩定大局,必須充分認識農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營的重要性、復雜性和長期性。土地制度改革一直是我國推進農業現代化發展,實現統籌城鄉均衡發展的重大舉措。各級政府應積極采取措施,在保證糧食安全、穩定基本農田和統籌城鄉發展的前提下,不斷加快對農村土地承包經營權流轉制度改革探索, 創新農村土地經營新制度,積極開展農村改革試驗區、現代農業示范區、農村土地產權交易所等試點, 探索完善土地聯產承包責任制,通過土地租賃、土地整理、土地入股、土地合作社等多種流轉模式,盡快引導和推進農村土地經營權有序流轉。堅持“政府主導、企業投資、農民參與、利益共享”原則,建立健全全社會齊抓共管監督檢查機制,為土地流轉營造良好的發展環境,創造農民就業機會,實現農業增效,農民增收,保障農民的生活質量和幸福指數持續不斷提升。
中國鄉村發現網轉自：新疆師范大學學報(哲學社會科學版)2015年04期
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