摘要：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正進(jìn)入從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)增速放緩的新常態(tài),強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收仍是今后一個(gè)時(shí)期必須關(guān)注和研究的重要課題。文本對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)緩慢的原因進(jìn)行了分析,認(rèn)為:“加快創(chuàng)新土地改革發(fā)展思路、盡快完善細(xì)化土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制、積極探索新型土地流轉(zhuǎn)模式、努力破解流轉(zhuǎn)瓶頸制約、強(qiáng)化農(nóng)村社保體系建設(shè)和加強(qiáng)社會(huì)宣傳引導(dǎo)”是加速推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村土地改革,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要路徑。該研究對(duì)推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村集體土地資本化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展都具有重要的理論意義和應(yīng)用價(jià)值。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民處置土地權(quán)利的一種行為,是農(nóng)戶在保留進(jìn)一步承包權(quán)的前提下,將原先通過(guò)與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂合同形式獲得的土地承包權(quán),轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或組織耕種并從中獲得相應(yīng)收益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)行為,是農(nóng)戶按照“平等協(xié)商、自愿、有償”的原則交換各自的產(chǎn)權(quán)。中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格反映的是一種特定的經(jīng)濟(jì)行為,各地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、出租等形式。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)都提出,要鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體,構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中又明確提出,伴隨我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程,農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然趨勢(shì)。目前,我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩,農(nóng)民收入增加趨緩等問(wèn)題比較突出,探索積極有效的解決途徑十分緊迫。同時(shí),土地是廣大農(nóng)民就業(yè)和生活的最后保障,多年實(shí)踐證明,土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),有利于農(nóng)村土地資源配置和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)利用, 是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給,促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要途徑。
一、中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)
我國(guó)歷來(lái)就高度重視土地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營(yíng)制度問(wèn)題,并把它作為黨在不同歷史時(shí)期的工作重點(diǎn)。黨的十一屆三中全會(huì)以后,經(jīng)濟(jì)工作重心的轉(zhuǎn)移從農(nóng)村土地制度變革開(kāi)始,變革的重點(diǎn)是政府和農(nóng)民對(duì)土地占有、使用和利用權(quán)限不斷調(diào)整,農(nóng)村實(shí)行土地承包責(zé)任制度分產(chǎn)到戶,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力。20世紀(jì)80年代初,農(nóng)村改革進(jìn)一步深化,土地所有權(quán)絕大多數(shù)由村、組兩級(jí)集體所有, 土地承包到戶,農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧。90年代后,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快,我國(guó)城鄉(xiāng)差距日益拉大,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為城鄉(xiāng)一體化改革的重要內(nèi)容并不斷推進(jìn)實(shí)施,全國(guó)大部分地區(qū)興起農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)戶間零星的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)悄然興起,但多數(shù)以口頭約定形式進(jìn)行無(wú)償流轉(zhuǎn)。黨的十七屆三中全會(huì)至十八屆三中全會(huì)期間,國(guó)家鼓勵(lì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng),鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體,構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。尤其在近些年,我國(guó)農(nóng)村土地改革深入推進(jìn),全國(guó)各地土地流轉(zhuǎn)積極性很高,土地流轉(zhuǎn)總體呈規(guī)范、有序和平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì),承包合同與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書到戶率不斷提高,土地承包后續(xù)工作繼續(xù)推進(jìn)。中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)表現(xiàn)如下:
(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快
20世紀(jì)80年代開(kāi)始,我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本按照由慢到快、由零星到規(guī)模、由農(nóng)村到城市的趨勢(shì)特點(diǎn)發(fā)展,特別是十七屆三中全會(huì)以后,其規(guī)模速度變化較大。近年來(lái),由于我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)不斷轉(zhuǎn)移,全國(guó)各地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快,流轉(zhuǎn)面積呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。截至2013年底,全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3.4億畝,是2008年的3.1倍,流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%,比2008年提高17.1個(gè)百分點(diǎn)。例如,廣西是中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省,隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)不斷推進(jìn),廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度持續(xù)推進(jìn)。2003年廣西全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積僅有8.51萬(wàn)畝,從2008年開(kāi)始,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大,增加到16.21萬(wàn)畝,比2007年增長(zhǎng)了16.8%,是2003年的1.9倍,占全區(qū)農(nóng)戶承包土地總面積的15.66%,涉及農(nóng)戶178萬(wàn)戶,占全區(qū)農(nóng)戶總數(shù)的18.07%。2014年上半年,廣西農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)達(dá)628萬(wàn)畝,占農(nóng)戶承包土地總面積的18.81%,涉及農(nóng)戶達(dá)196萬(wàn)戶。
(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)
當(dāng)前,中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì),規(guī)模經(jīng)營(yíng)呈上升態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例占全國(guó)耕地面積的26%,耕地流轉(zhuǎn)的主要去向仍為農(nóng)戶,經(jīng)營(yíng)面積規(guī)模在50畝以上的專業(yè)大戶超過(guò)287萬(wàn)戶,家庭農(nóng)場(chǎng)超過(guò)87萬(wàn)個(gè)。例如,2013年河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)面積為1414.9萬(wàn)畝,比上年提高1.9個(gè)百分點(diǎn);四川省耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模保持了穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)1360.7萬(wàn)畝,比上年增長(zhǎng)13.8%,耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)23.3%,比上年提高2.8個(gè)百分點(diǎn),簽訂流轉(zhuǎn)合同201.2萬(wàn)份,比上年增長(zhǎng)13%,簽訂合同的耕地流轉(zhuǎn)面積為724.9萬(wàn)畝,占流轉(zhuǎn)總面積的53.3%。
(三)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)分布不均
從2013年底全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積分省情況看,各地區(qū)分布很不均衡。耕地流轉(zhuǎn)面積占耕地承包面積比重較大的前10個(gè)省(市)分別是:上海60%、北京48%、江蘇43%、浙江42.3%、重慶40.2%、 黑龍江32%、廣東27.8%、湖南24%、河南23%、福建21.2%。流轉(zhuǎn)面積比上年增長(zhǎng)幅度較大的10個(gè)省 (區(qū))分別是:甘肅89%、河南52%、山西51.1%、河北47%、寧夏43.3%、遼寧41.1%、湖北37%、貴州31. 2%、山東29.3%、安徽28.8%。
(四)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式靈活
近年來(lái),全國(guó)土地流轉(zhuǎn)主體得以不斷豐富,流轉(zhuǎn)形式也日益趨于多元化,由傳統(tǒng)的出租、轉(zhuǎn)包、互換為主的形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?、互換和入股經(jīng)營(yíng)等多種形式共存。例如,廣西百色希望小鎮(zhèn)地區(qū)成立了土地流轉(zhuǎn)信用合作社等機(jī)構(gòu)組織,將分散的土地通過(guò)入股、租賃、互換、代耕代種和反租倒包等多種形式靈活集中,走向規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)之路;橫縣朝南村新時(shí)代蔬菜專業(yè)合作社使農(nóng)民成為股東,土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民“轉(zhuǎn)”出了更多收入,真正達(dá)到了為農(nóng)民增收的目的。再如廣東省,將土地價(jià)值占有權(quán)與實(shí)物占有權(quán)剝離,農(nóng)民憑借土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股交給有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大戶、集體經(jīng)濟(jì)組織或工商企業(yè)集中經(jīng)營(yíng)土地,農(nóng)民按股份分紅。同時(shí),“反租倒包”也是重要的流轉(zhuǎn)形式,為了解決農(nóng)業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的規(guī)模用地,村委會(huì)也通過(guò)“返租”農(nóng)民的土地,將土地連片開(kāi)發(fā),“倒租”給經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)濟(jì)大戶。此外,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、委托代耕、 互換、租賃等其他方式。
(五)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)多元化
目前全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)形式大多仍以轉(zhuǎn)包和出租為主,多數(shù)省區(qū)(市)占流轉(zhuǎn)面積達(dá)60%左右,流轉(zhuǎn)耕地用于種植糧食作物的比重上升至50%以上。 2013年廣東省農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積中流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占69%,流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的占16%。如廣西壯族自治區(qū),2000年以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的私下流轉(zhuǎn),但隨著并存土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的推進(jìn),目前私下流轉(zhuǎn)逐漸減少,集體組織模式越來(lái)越多,村委會(huì)、龍頭企業(yè)以及新型農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等主體紛紛加入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,土地流轉(zhuǎn)的主體日益趨于多元化。再如山西省,主要呈現(xiàn)多種形式,即原來(lái)的一些農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶在原有土地經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模,新的經(jīng)濟(jì)專業(yè)大戶也不斷出現(xiàn),專業(yè)合作社和科技人員成為租賃承包土地發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新生力量。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)每年流入企業(yè)、鄉(xiāng)村組織、科研事業(yè)單位和科技人員占有的土地面積達(dá)到15%,經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)內(nèi)容和項(xiàng)目幾乎包括農(nóng)業(yè)所有行業(yè),且經(jīng)濟(jì)效益明顯,農(nóng)民既可取得土地流轉(zhuǎn)收益,又可外出打工掙錢,進(jìn)一步拓寬了農(nóng)民增收渠道。
二、中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的瓶頸
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推進(jìn)農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和實(shí)現(xiàn)有效管理的重要手段,也是促進(jìn)農(nóng)民不斷增收,提高土地資源利用效率的重要構(gòu)成部分。近年來(lái),國(guó)家出臺(tái)了一系列土地承包經(jīng)營(yíng)政策, 推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)向規(guī)?；⑹袌?chǎng)化邁進(jìn)的步伐,土地流轉(zhuǎn)形式日益增多,參與流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)組織不斷擴(kuò)大,農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性提高,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益日益明顯,已成為農(nóng)民擺脫貧困、過(guò)上富裕生活的重要保障。但是,在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不斷推進(jìn)中,也存在部分困難問(wèn)題和制約條件。
(一)土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同不夠規(guī)范
最早的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式主要是在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的私下流轉(zhuǎn),沒(méi)有協(xié)議書或合同,大多數(shù)采取口頭協(xié)議,造成了很多糾紛。近年來(lái),隨著法律法規(guī)的逐漸完善,參與土地流轉(zhuǎn)的雙方都有書面的協(xié)議,但由于協(xié)議中的權(quán)利和職責(zé)不明確、簽訂的合同中條款不完善、流轉(zhuǎn)中存在不規(guī)范行為,以及各省區(qū)(市)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)大多還未成立,無(wú)權(quán)威仲裁機(jī)構(gòu)及時(shí)處理相關(guān)事宜,造成流轉(zhuǎn)雙方相互扯皮,產(chǎn)生糾紛隱患。另外在糾紛出現(xiàn)時(shí), 各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門未切實(shí)履行管理職責(zé),責(zé)任不明確,調(diào)處不力,問(wèn)題未得到充分解決。
(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中法律機(jī)制不夠健全
20世紀(jì)80年代初,中國(guó)就明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。1986年頒布的《民法通則》和1988年頒布的《憲法》都嚴(yán)格規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。2002年,中國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛可請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府或農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁, 協(xié)調(diào)解決,也可直接向人民法院起訴。2007年頒布的《物權(quán)法》規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(依照農(nóng)村土地承包法)有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、互換、 轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn),未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！笨梢钥闯?中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有,日漸規(guī)范的過(guò)程。但在長(zhǎng)期發(fā)展中,我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)的法律機(jī)制、地方規(guī)章不夠健全,導(dǎo)致部分農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中帶有自發(fā)性、盲目性與隨意性,土地糾紛、侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生。另外,諸多法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),有關(guān)內(nèi)容和程序缺乏可操作性,導(dǎo)致問(wèn)題糾紛難以解決。
(三)部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)尚不到位
目前,隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷推進(jìn),征地拆遷力度不斷加大,農(nóng)民看到了土地更大的潛在價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益,影響了農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動(dòng)性。同時(shí),部分干部對(duì)通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)重要性認(rèn)識(shí)不足,重視不夠,引導(dǎo)不力,協(xié)調(diào)服務(wù)不夠到位,使一些地方土地流轉(zhuǎn)處于農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)狀態(tài),影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序推進(jìn)。另外,有些農(nóng)民對(duì)國(guó)家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策了解不夠,擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去承包權(quán),影響自己的利益,農(nóng)民寧肯粗放經(jīng)營(yíng)也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去,阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
(四)融資困難制約了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)
農(nóng)戶要大面積承包土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng),從事高效率的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)需要較大的資金投入,而農(nóng)戶一般貸款擔(dān)保單位較少,也不能將土地使用權(quán)進(jìn)行貸款抵押,使得許多農(nóng)業(yè)大戶在土地開(kāi)發(fā)利用方面存在資金短缺的情況,影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)進(jìn)度。近年來(lái),國(guó)家、各省區(qū)(市)均陸續(xù)發(fā)布文件要求加快土地流轉(zhuǎn),推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng),特別要求建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),鼓勵(lì)出臺(tái)金融支農(nóng)政策,但在出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)貸款前,受讓流轉(zhuǎn)土地所需資金要靠自身籌集,資金不足影響了流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。例如,目前武漢市有耕地300多萬(wàn)畝,新增農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)36.24萬(wàn)畝,全市土地流轉(zhuǎn)逐步從自發(fā)向有組織、有規(guī)模轉(zhuǎn)變,逐步向優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)集中, 一批社會(huì)工商企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶參與其中,但農(nóng)戶和企業(yè)融資困難的現(xiàn)狀,既影響了農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)大規(guī)模、高質(zhì)量、高度集約化經(jīng)營(yíng),也阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
(五)部分農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地被改變農(nóng)業(yè)用途
目前,國(guó)家相關(guān)政策對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、用途、權(quán)益、用地審批條件都作出了明確規(guī)定。但近年來(lái),由于土地價(jià)格、房?jī)r(jià)上升等因素,導(dǎo)致部分土地流轉(zhuǎn)之后改變了農(nóng)村土地使用性質(zhì),農(nóng)村土地變成了非農(nóng)村土地。同時(shí),隨著國(guó)家耕地保護(hù)政策的日趨嚴(yán)格,不經(jīng)審批強(qiáng)征耕地作為建設(shè)用地、非農(nóng)用地的做法難度加大,有些部門通過(guò)土地流轉(zhuǎn)方式, 假借名目、改頭換面把農(nóng)村土地變?yōu)樯虡I(yè)用地或其他用途,一些地方在流轉(zhuǎn)過(guò)程中給予農(nóng)民比種地更高的報(bào)酬,以土地流轉(zhuǎn)名義獲取與強(qiáng)征、巧征農(nóng)村土地相比,風(fēng)險(xiǎn)更小、壓力更小的土地。例如,某都市在造林增綠活動(dòng)中將部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái),不種莊稼種綠樹(shù);有的甚至出現(xiàn)建設(shè)觀光園、生態(tài)園、 濕地度假村、高爾夫球場(chǎng)等現(xiàn)象。
(六)中介服務(wù)和政府機(jī)構(gòu)參與度不高
長(zhǎng)期以來(lái),受農(nóng)村自給自足生產(chǎn)方式、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)民自發(fā)原因影響,部分家庭成員常年在外務(wù)工,流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定,政府(集體組織)缺乏協(xié)調(diào)服務(wù),農(nóng)戶與市場(chǎng)聯(lián)系不緊密,限制了土地使用流向市場(chǎng)。另外,農(nóng)民人均擁有農(nóng)村土地面積少,自身參與市場(chǎng)動(dòng)力不足,通過(guò)中介市場(chǎng)交易洽談容易處于不利地位,土地流轉(zhuǎn)談判失敗的可能性較大,影響農(nóng)村土地注入市場(chǎng)。再則,農(nóng)村土地家庭承包制影響農(nóng)村集體組織的功能作用,農(nóng)民與集體組織信息交換的機(jī)會(huì)也逐漸減少,同時(shí),由于政府部門、中介組織在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中監(jiān)督保護(hù)土地所有權(quán)的職能和作用未得到充分發(fā)揮及實(shí)施落實(shí),農(nóng)村土地使用權(quán)未進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制運(yùn)作框架,導(dǎo)致農(nóng)民決策信息來(lái)源渠道和信息數(shù)量不足和滯后,惠農(nóng)政策效力與農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)未得到有效結(jié)合和充分發(fā)揮,影響土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)和成效。
三、加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議
面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、新特點(diǎn),新形勢(shì)、新要求,加快構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)體系,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息化創(chuàng)新管理體制機(jī)制建設(shè),推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展勢(shì)在必行。要積極利用新思路、新模式、新辦法,進(jìn)一步完善土地利用新政策,創(chuàng)新人才引進(jìn)辦法,加大招商引資力度,大膽探索土地入股、合作農(nóng)場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)新模式,創(chuàng)建引進(jìn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、分戶管理的示范區(qū)或示范項(xiàng)目,推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化、高新化、示范化發(fā)展。要進(jìn)一步完善財(cái)政、金融、 電力支持,通過(guò)多種土地流轉(zhuǎn)入股形式參與到企業(yè)和合作社農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)之中,培育新型職業(yè)農(nóng)民,帶動(dòng)更多農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),促進(jìn)農(nóng)民收益實(shí)現(xiàn)最大化。同時(shí),積極探索建立既適合多種經(jīng)營(yíng)管理又提升農(nóng)民收益的土地開(kāi)發(fā)利用體制機(jī)制,加大對(duì)公司化運(yùn)作的土地經(jīng)營(yíng)示范區(qū)資金投入,更多地采用貸款貼息的方式,支持土地示范區(qū)投融資,增強(qiáng)其“造血”功能,使農(nóng)民盡快走上致富新路子。
(一)加快土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、信息化管理
政府應(yīng)加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督,加強(qiáng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)村土地的管理,切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯。要清晰縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃中對(duì)土地用途功能界定,切實(shí)按照規(guī)定用途使用土地。同時(shí),各地在保持當(dāng)前土地承包穩(wěn)定、土地經(jīng)營(yíng)不受影響的前提下,對(duì)土地利用科學(xué)規(guī)劃,合理布局,認(rèn)真查清當(dāng)?shù)剞r(nóng)村承包關(guān)系、土地承包面積、流轉(zhuǎn)時(shí)間、流轉(zhuǎn)位置等情況,依法完善農(nóng)村土地承包合同和承包經(jīng)營(yíng)證的發(fā)放。要健全規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度,加快建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記、頒證、流轉(zhuǎn)等農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)信息化系統(tǒng), 切實(shí)解決土地在承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程中面積不詳、四至不清、空間位置不準(zhǔn)、登記不完整等問(wèn)題,使農(nóng)民真正享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),保障農(nóng)民切身利益。加快建立規(guī)范完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度,加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)“一站式”服務(wù)管理,改善經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)方式,提高服務(wù)效率和科學(xué)化管理水平。
(二)依法推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),解除農(nóng)民后顧之憂
在土地流轉(zhuǎn)中,政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)依法合法流轉(zhuǎn),監(jiān)管部門應(yīng)依據(jù)法律有序指導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn),正確對(duì)待和處理流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。如中介組織的法制化建設(shè)、農(nóng)民流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼等問(wèn)題都亟須制訂相關(guān)政策給予解決。同時(shí),要加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助及農(nóng)村合作醫(yī)療工作,建立完善社會(huì)保障基金制度、失地農(nóng)民社會(huì)保障基金、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障等安全網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè),切實(shí)解決土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的后顧之憂,使土地更好地成為農(nóng)民福利的主要來(lái)源保障,推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康可持續(xù)發(fā)展。
(三)加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)宣傳力度
通過(guò)各種形式、各種途徑在全社會(huì)加大土地流轉(zhuǎn)政策宣傳力度,提高政府管理部門、基層干部和農(nóng)民對(duì)加快土地流轉(zhuǎn)的重要性的認(rèn)識(shí),強(qiáng)化政策、 法律相關(guān)知識(shí)學(xué)習(xí),提高土地開(kāi)發(fā)咨詢服務(wù)和管理水平。要充分認(rèn)識(shí)土地對(duì)農(nóng)民就業(yè)、生存的重要性, 明確土地是增加農(nóng)民收入的最有效手段。要通過(guò)媒體和其他途徑,大力宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī), 優(yōu)惠政策,規(guī)章措施,營(yíng)造良好的流轉(zhuǎn)發(fā)展環(huán)境,讓農(nóng)民消除對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的誤解,切實(shí)投入到土地流轉(zhuǎn)工作中去。
(四)建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融服務(wù)體系
各地政府應(yīng)該出臺(tái)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)意見(jiàn)和措施,盡快解決土地集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中存在的困難。銀行等金融信用機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對(duì)收益低風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)民貸款支持力度,建立健全分擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)保障措施,加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的大規(guī)模投資。創(chuàng)新金融體系建設(shè),加強(qiáng)資金支持,切實(shí)解決大規(guī)模承包土地、投資周期長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目資金短缺問(wèn)題。建立完善保險(xiǎn)機(jī)制,降低規(guī)避農(nóng)民因自然、市場(chǎng)等原因帶來(lái)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn),保障農(nóng)民的切身利益。加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的介入引導(dǎo),建立健全農(nóng)村金融保險(xiǎn)機(jī)制。各地區(qū)要加快出臺(tái)土地利用相關(guān)政策,保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)貸款渠道暢通,加大流出土地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)小額貸款投放,解決創(chuàng)業(yè)就業(yè)資金短缺之難。
(五)加強(qiáng)中介組織信息化服務(wù)建設(shè)
土地咨詢服務(wù)中介組織是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體,其行為受制于國(guó)家法律、法規(guī)和相關(guān)政策,其工作職能是提供土地流轉(zhuǎn)信息預(yù)測(cè)、咨詢、談判、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估等服務(wù),開(kāi)展農(nóng)村土地融資、信托、保險(xiǎn)、招商等相關(guān)活動(dòng)。加強(qiáng)完善中介組織相關(guān)規(guī)章制度建設(shè),推進(jìn)中介組織規(guī)范健康發(fā)展,是保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中具有同等權(quán)利,保障土地流轉(zhuǎn)工作順利有序發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。中介組織要積極引導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)相關(guān)活動(dòng),讓農(nóng)民知曉農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中國(guó)家和政府給予的稅收和財(cái)政補(bǔ)貼優(yōu)惠。中介組織應(yīng)按照土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的需要,明確服務(wù)管理的內(nèi)容,為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。加強(qiáng)中介組織信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),提高其業(yè)務(wù)能力和信息化服務(wù)水平。強(qiáng)化中介組織法律教育、道德教育和誠(chéng)信教育,確保土地流轉(zhuǎn)的交易運(yùn)作和市場(chǎng)規(guī)范,提高為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)能力。中介組織要加強(qiáng)對(duì)違法流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)后利用狀況的監(jiān)督管理,及時(shí)化解經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的矛盾和糾紛,確保農(nóng)民實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益。中介組織應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失地農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)教育,切實(shí)保障農(nóng)民盡快上崗就業(yè),提高中介組織能力建設(shè)和服務(wù)水平,為推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展?fàn)I造良好的發(fā)展環(huán)境。
(六)充分發(fā)揮新型村級(jí)組織職能作用
各級(jí)政府應(yīng)積極探索建立完善農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度改革,健全村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制,明確農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)、土地股份及經(jīng)營(yíng)權(quán)利,發(fā)揮村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民代表參與決策和組織管理作用,恢復(fù)村民小組對(duì)土地等資產(chǎn)管理職能,引導(dǎo)組織農(nóng)民開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng), 妥善解決土地流轉(zhuǎn)中涉及農(nóng)民利益劃分、土地確權(quán)合法性等問(wèn)題,營(yíng)造良好土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)環(huán)境,推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向規(guī)?；?、效益化方向發(fā)展。
(七)引進(jìn)培養(yǎng)土地經(jīng)營(yíng)管理復(fù)合型人才
政府和相關(guān)部門要牢固樹(shù)立人才理念,抓好農(nóng)業(yè)技能和土地經(jīng)營(yíng)管理復(fù)合型人才隊(duì)伍建設(shè),為土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)管理提供人才保障。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)技能、市場(chǎng)開(kāi)拓能力、外事外經(jīng)人才等環(huán)節(jié)定向培訓(xùn)學(xué)習(xí),培養(yǎng)集技術(shù)、經(jīng)營(yíng)于一身的新型職業(yè)農(nóng)民,提高農(nóng)民技術(shù)化、職業(yè)化水平,不斷適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化需求。要積極推進(jìn)“電商”產(chǎn)業(yè)發(fā)展,圍繞“電商”等新業(yè)態(tài)模式搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)實(shí)訓(xùn)學(xué)習(xí)平臺(tái),建立土地經(jīng)營(yíng)管理人才“孵化”平臺(tái),適應(yīng)農(nóng)業(yè)土地改革新形勢(shì)、新要求。鼓勵(lì)外出積累豐富經(jīng)驗(yàn)與實(shí)力的農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),參與到農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)利用實(shí)際工作中,培養(yǎng)壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍,構(gòu)建適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的人才隊(duì)伍。
總之,土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題涉及全國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民切身利益,事關(guān)整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定大局,必須充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。土地制度改革一直是我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的重大舉措。各級(jí)政府應(yīng)積極采取措施,在保證糧食安全、穩(wěn)定基本農(nóng)田和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提下,不斷加快對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革探索, 創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)新制度,積極開(kāi)展農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所等試點(diǎn), 探索完善土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,通過(guò)土地租賃、土地整理、土地入股、土地合作社等多種流轉(zhuǎn)模式,盡快引導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、企業(yè)投資、農(nóng)民參與、利益共享”原則,建立健全全社會(huì)齊抓共管監(jiān)督檢查機(jī)制,為土地流轉(zhuǎn)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境,創(chuàng)造農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效,農(nóng)民增收,保障農(nóng)民的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)持續(xù)不斷提升。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2015年04期
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