摘要：“四農”之間分化需要引起足夠重視，應在政策制定或制度改革中將農地與農業農村農民作一體考慮，應在“四農”一體化中推進農村土地制度改革。
農業、農村、農民、農地等之間本緊密相聯。但近些年在一些農村，吸引外來資本投資，農地非糧化非農化，抵押擔保住宅、有償退出土地承包權、集體土地同等入市等改革探索，尤其是人地分離等人地矛盾，使“四農”之間呈現分化趨勢。堅持“四農”一體化土地制度改革思路，既有利于全面深化農業農村改革，也有利于經濟社會持續健康發展。
一、“四農”之間分化需要引起足夠重視
（一）“四農”之間分化現象及其利弊
1．人地矛盾容易偏離集體所有制政策初衷
人地矛盾主要表現在人地分離、人去地在、務農無地、人地不均等。比如近3億農民工在城鎮常住或落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉務農；有的因成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員、死亡等而不再屬于該集體經濟組織成員，卻仍有承包土地、宅基地；一些具備一定農業生產經營能力并愿意從事農業生產經營的集體經濟組織成員卻無地可耕種；由于有生有亡、娶進嫁出或遷入遷出等而導致同一集體經濟組織內人均承包土地面積不一。因此，既有相當部分享有土地承包權卻不屬于集體經濟組織成員，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包權。盡管讓常住城鎮甚至落戶城鎮的農民工在第二輪承包期里繼續享有土地承包權是必要的，也很重要。但若在第三輪及以后土地承包中仍保持現有土地承包關系長久不變，就既不利于節約集約用地，也會導致一些農村發展成果倒流城鎮，還容易讓絕大部分承包土地在事實上成為第一輪土地承包時的集體經濟組織成員所有。
2．近些年探索的一些農村土地制度改革違背了集體所有制
比如抵押擔保住宅，一旦資不抵債，由于住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權，那么既可能違背一戶一宅原則，不利于節約用地，不符合宅基地政策初衷，也可能導致集體土地變相成為集體經濟組織成員甚至非集體經濟組織成員所有，違背農村土地集體所有制，甚至影響村民自治發展。有償退出土地承包權，不僅增加不必要的巨額財政支出，而且容易導致集體土地變異成為農民財產，與農村土地集體所有制或與土地公有制相矛盾。倘若集體土地與國有土地同等入市或平等交換城鄉土地，而不依法征收經營性集體建設用地有關稅費，那么在“政績”或個人利益驅動下，既會違背農地農用原則，沖擊土地用途管制，也會讓集體土地變相成為私有土地，沖擊農村土地集體所有制以及土地公有制，甚至不利于市場公平競爭，不利于形成城鄉統一的建設用地市場，而且符合不符合有關規劃、其市場競爭力到底有多大、有利于集約化或高質量發展嗎等問題有必要慎重考慮。
3．吸引外來資本發展農業的弊端不容忽視
在承包土地中分置出土地經營權并通過自愿依法流轉，能進一步優化承包土地配置，提高承包土地利用效率，加快推進農業轉型升級，這對撂荒的、被粗放利用的承包土地顯得更有必要。但它在“政績”或個人利益驅動下，既容易影響農民經營自主權，也容易導致農地非糧化非農化；既容易由家庭經營變成雇工經營、由鄉里關系變成市場關系，不符合農業生產經營規律，影響對傳統農耕文化與鄉里文化的弘揚，也容易導致部分農村發展成果倒流城鎮，形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距。
4．非法用地屢禁不止
一些集體土地尤其是承包土地，時而在“政績”或個人利益驅動下，違背農民意愿，違反土地利用總體規劃或城鄉發展規劃，違反征地法規等而被非糧化非農化，將之用于小產權房建設、開辦工廠甚至搞房地產開發、辦工業園區、擴張城鎮規模等。這不僅不利于現有建設用地的節約集約利用、經濟的轉型升級高質量發展，也容易擾亂土地市場秩序、影響土地宏觀調控，還往往違背農村土地集體所有制、影響村民自治，甚至削弱政府及法律威信。
總體而言，“四農”之間分化是弊大于利，宜在農業農村政策制定或制度改革中堅持“四農”一體化發展思路。
（二）“四農”之間分化成因
1．現行農村土地制度缺乏必要的因應性
新型工業化、信息化、城鎮化和農業農村現代化是客觀發展規律，而且人有生老病亡、有擇業居住自由，那么農業農村制度在農村戶籍人口登記、變更中或在集體經濟組織成員進退中，在承包或取得、使用或占有、退出農村集體土地中，在務農不務農等中，均應體現其必要的因應性。然而，擬在長達75年之久實行“生不增、死不減”的土地承包政策，或保持土地承包關系長久不變。又農村住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權，至今尚未有較為合理的有償退出閑置宅基地的制度安排。且依法承包的承包土地、依法取得的宅基地，均可被無償地使用或占有。另外，迄今為止，在國家層面，對集體經濟組織成員的資格認定既沒有法律法規依據，也沒有其他規范性文件加以明確。在農村戶籍人口登記、變更上，禁止曾經是農村戶籍人口的城鎮戶籍人口重新轉變成農村戶籍人口，這不利于在堅持集體所有制的前提下努力改善滿足農業農村現代化發展需要的人口結構。農業農村政策中的農民概念也非職業意義上的農民，它不僅包括在城鎮常住或落戶的農民工，還包括一些不再屬于集體經濟組織成員甚至死亡了的。
2．近些年探索的一些農村土地制度改革并沒有準確、全面、深刻地把握農業農村基本制度或其發展規律
在改革依據上，誤以為農村土地屬于集體經濟組織所有，而它本質上屬于國家所有；誤以為農村土地屬于農民財產，而它并不必然是農民的財產；誤以為集體經濟組織是實體組織，而它只是法治之下的具有地理邊界的自治單元等。在改革認識上，對農民應主要是常住農村或務農的集體經濟組織成員的認識，對農村土地集體所有制遵循了農業農村發展規律、符合中國農業農村實際、涵納了土地用途管制及村民自治等農業農村基本制度、弘揚了傳統農耕文化與鄉里文化的認識，對農業農村發展規律及其城鄉一體化體制機制建構的認識等，還不夠全面、不夠深刻。比如，雇工式或公司化經營模式并不適合勞動監管成本過大、生產經營風險較多的農業，即使是發達國家，其主要農業經營模式仍是家庭經營。城鎮化、集中式居住的農村建設也不一定適合農業生產，不一定方便丘陵山區農民生產。
3．土地被非法利用主要緣于懲罰機會成本過小、監管不嚴、權責不相當
一是懲罰機會成本過小。受“政績”或個人利益驅動，包括懲罰概率較小與罰款額度不夠高在內的懲罰機會成本大大小于其土地非法利用的預期收益。二是對未履行用地義務的約束力較弱。發包方、農業農村行政主管部門或自然資源行政主管部門在監督土地合理利用、合理調整土地權屬關系等方面往往受到現行農業農村政策限制。三是權益享受與義務履行不相當。即使沒有從事農業生產經營，即使長期撂荒承包土地、閑置宅基地，仍繼續保留農村土地，甚至還享受一些支農惠農政策。
二、應在政策制定或制度改革中將農地與農業農村農民作一體考慮
土地是稀缺資源，土地利用會產生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區的經濟社會發展，甚至會影響一個國家的長遠利益。農村土地是農業發展、農民生活、農村建設的重要生產資料或重要生活載體，是國家對產業、城鄉等領域進行宏觀調控的重要手段，是體現與落實國家農業農村農民政策的重要實施對象。農村土地制度既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、居民合法權益、生態環境保護，也關乎糧食安全、農村發展、城鄉差距、社會穩定、文化傳承。農村土地制度本與農業、農村、農民制度緊密相聯，應在政策制定或制度改革中將農地與農業農村農民作一體考慮。而當前人地不相適、農地非糧化非農化、一些土地制度改革探索偏離了集體所有制等，使“四農”之間呈現分化趨勢。這既不利于堅守耕地紅線、保障糧食安全，也不利于促進農業農村現代化、弘揚傳統農耕文化與鄉里文化，還不利于構建城鄉一體化發展體制機制、推進國家治理體系和治理能力現代化。因此，可通過深化農村土地制度改革來促進“四農”一體化。有的擬將農民工納入農業農村農民范疇從而形成“四農”，其實這有待商榷。相較而言，農地與農業農村農民更緊密相聯，農業農村農民農地政策或制度應融為一體；而農民工與農民在職業、生活、培訓等方面有顯著區別，在其政策設計或制度安排中應體現其差異性；鑒于中國國情與農情，為維護社會穩定，對農民工可按返鄉尤其是市民化兩種路徑作制度安排。
三、推進“四農”一體化的農村土地制度改革
（一）推進“四農”一體化農村土地制度改革的時代背景與指導思想
1．時代背景：我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，仍屬于發展中國家。農村人口眾多，維護廣大農民合法權益是中共一貫重要的執政基礎。過去農民不但為國家交公糧、繳納農業稅費，而且還在“剪刀差”政策下支持工業和城鎮發展。長期形成的城鄉二元體制在短期內難以消除，發展不平衡不充分這一社會主要矛盾在農業農村顯得更為突出。盡管政府財力將持續加大對農業農村的支持，但仍存在巨大缺口。大力實施鄉村振興戰略，農業農村現代化進程將進一步加快，但仍任重道遠。近3億農民工在城鎮常住，但城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口推進不久，在短期內難以全面實現。
2．指導思想：遵循農業農村發展規律，適合國情農情，堅持土地用途管制、堅守耕地紅線，堅持農村土地集體所有制、村民自治，堅持人地相適，農村經濟以農業為本，農業以家庭經營為基礎，加大農業農村扶持力度，維護農民合法權益，弘揚傳統農耕文化與鄉里文化，促進“四農”一體化發展，加快實現鄉村全面振興。尤其是隨著經濟社會的不斷發展，農民選擇在村還是進城、留城還是返鄉，土地的取得與退出、能否得以節約集約利用，農產品供給能否不斷滿足需要，城鄉能否得以持續健康發展等，需要在深化改革中讓穩定的農村土地制度本身體現出必要的因應性。
（二）推進“四農”一體化的農村土地制度改革
1．推進“人地相適”的農村土地制度改革
（1）深化土地承包制度改革：逐漸地向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。其改革的關鍵，以耕地為主要對象，以務農為主要條件，以承包周期10年為宜，讓承包關系在穩定中有進有退。
（2）深化宅基地制度改革：探索閑置宅基地有償退出制度改革，其退地條件、補償標準、資金來源等，可參照近年來重慶市的地票制度改革。對既沒有農村住宅又沒有土地承包權的常年在外務工經商的集體經濟組織成員，需要在本村社連續從事農業生產經營5年以上方可申請宅基地；鼓勵他們租借本村社住宅。
（3）主體界定：以享有或曾享有土地承包權作為集體經濟組織成員資格認定主要基準。在農村依法享有土地承包權，并具有合法固定住宅的城鎮戶籍人口，可申請落戶本集體經濟組織。宜逐步將農業農村農地政策中的農民界定為常住農村或從事農業生產經營的集體經濟組織成員。
2．加強依法用地監管
進一步強化土地用途管制，進一步加強土地督察工作，努力制止農村土地被非法地非糧化非農化，禁止損害地力，不應讓小產權房合法化，對經營性集體建設用地應制定完善相關法律法規以實現依法納稅。尤其需要通過增大違法用地發現概率、提高懲罰額度來查處非法用地行為。
綜上所述，一體化的“四農”要求農村經濟以農業為本，農業以家庭經營為基礎、互助合作與市場引導相結合，主體以集體經濟組織成員為主，農地主要面向常住農村或務農的集體經濟組織成員，投資以集體經濟組織成員出資為主；為促進城鄉一體化發展，需要政府持續加大并及時優化對農村基礎設施、基本公共服務、農業補助等的投入，以不斷滿足農業農村現代化發展需要。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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