摘要：“四農(nóng)”之間分化需要引起足夠重視，應(yīng)在政策制定或制度改革中將農(nóng)地與農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民作一體考慮，應(yīng)在“四農(nóng)”一體化中推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)地等之間本緊密相聯(lián)。但近些年在一些農(nóng)村，吸引外來資本投資，農(nóng)地非糧化非農(nóng)化，抵押擔(dān)保住宅、有償退出土地承包權(quán)、集體土地同等入市等改革探索，尤其是人地分離等人地矛盾，使“四農(nóng)”之間呈現(xiàn)分化趨勢。堅(jiān)持“四農(nóng)”一體化土地制度改革思路，既有利于全面深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，也有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
一、“四農(nóng)”之間分化需要引起足夠重視
（一）“四農(nóng)”之間分化現(xiàn)象及其利弊
1．人地矛盾容易偏離集體所有制政策初衷
人地矛盾主要表現(xiàn)在人地分離、人去地在、務(wù)農(nóng)無地、人地不均等。比如近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，有相當(dāng)部分在將來也不愿返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)；有的因成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、成為其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員、死亡等而不再屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，卻仍有承包土地、宅基地；一些具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力并愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻無地可耕種；由于有生有亡、娶進(jìn)嫁出或遷入遷出等而導(dǎo)致同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)人均承包土地面積不一。因此，既有相當(dāng)部分享有土地承包權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻不能享有土地承包權(quán)。盡管讓常住城鎮(zhèn)甚至落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工在第二輪承包期里繼續(xù)享有土地承包權(quán)是必要的，也很重要。但若在第三輪及以后土地承包中仍保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，就既不利于節(jié)約集約用地，也會(huì)導(dǎo)致一些農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，還容易讓絕大部分承包土地在事實(shí)上成為第一輪土地承包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。
2．近些年探索的一些農(nóng)村土地制度改革違背了集體所有制
比如抵押擔(dān)保住宅，一旦資不抵債，由于住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，那么既可能違背一戶一宅原則，不利于節(jié)約用地，不符合宅基地政策初衷，也可能導(dǎo)致集體土地變相成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員甚至非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，違背農(nóng)村土地集體所有制，甚至影響村民自治發(fā)展。有償退出土地承包權(quán)，不僅增加不必要的巨額財(cái)政支出，而且容易導(dǎo)致集體土地變異成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，與農(nóng)村土地集體所有制或與土地公有制相矛盾。倘若集體土地與國有土地同等入市或平等交換城鄉(xiāng)土地，而不依法征收經(jīng)營性集體建設(shè)用地有關(guān)稅費(fèi)，那么在“政績”或個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下，既會(huì)違背農(nóng)地農(nóng)用原則，沖擊土地用途管制，也會(huì)讓集體土地變相成為私有土地，沖擊農(nóng)村土地集體所有制以及土地公有制，甚至不利于市場公平競爭，不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，而且符合不符合有關(guān)規(guī)劃、其市場競爭力到底有多大、有利于集約化或高質(zhì)量發(fā)展嗎等問題有必要慎重考慮。
3．吸引外來資本發(fā)展農(nóng)業(yè)的弊端不容忽視
在承包土地中分置出土地經(jīng)營權(quán)并通過自愿依法流轉(zhuǎn)，能進(jìn)一步優(yōu)化承包土地配置，提高承包土地利用效率，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，這對撂荒的、被粗放利用的承包土地顯得更有必要。但它在“政績”或個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下，既容易影響農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，也容易導(dǎo)致農(nóng)地非糧化非農(nóng)化；既容易由家庭經(jīng)營變成雇工經(jīng)營、由鄉(xiāng)里關(guān)系變成市場關(guān)系，不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律，影響對傳統(tǒng)農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化的弘揚(yáng)，也容易導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，形成新的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
4．非法用地屢禁不止
一些集體土地尤其是承包土地，時(shí)而在“政績”或個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下，違背農(nóng)民意愿，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，違反征地法規(guī)等而被非糧化非農(nóng)化，將之用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、開辦工廠甚至搞房地產(chǎn)開發(fā)、辦工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)張城鎮(zhèn)規(guī)模等。這不僅不利于現(xiàn)有建設(shè)用地的節(jié)約集約利用、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級高質(zhì)量發(fā)展，也容易擾亂土地市場秩序、影響土地宏觀調(diào)控，還往往違背農(nóng)村土地集體所有制、影響村民自治，甚至削弱政府及法律威信。
總體而言，“四農(nóng)”之間分化是弊大于利，宜在農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策制定或制度改革中堅(jiān)持“四農(nóng)”一體化發(fā)展思路。
（二）“四農(nóng)”之間分化成因
1．現(xiàn)行農(nóng)村土地制度缺乏必要的因應(yīng)性
新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是客觀發(fā)展規(guī)律，而且人有生老病亡、有擇業(yè)居住自由，那么農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度在農(nóng)村戶籍人口登記、變更中或在集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)退中，在承包或取得、使用或占有、退出農(nóng)村集體土地中，在務(wù)農(nóng)不務(wù)農(nóng)等中，均應(yīng)體現(xiàn)其必要的因應(yīng)性。然而，擬在長達(dá)75年之久實(shí)行“生不增、死不減”的土地承包政策，或保持土地承包關(guān)系長久不變。又農(nóng)村住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，至今尚未有較為合理的有償退出閑置宅基地的制度安排。且依法承包的承包土地、依法取得的宅基地，均可被無償?shù)厥褂没蛘加小Ａ硗猓駷橹梗趪覍用妫瑢w經(jīng)濟(jì)組織成員的資格認(rèn)定既沒有法律法規(guī)依據(jù)，也沒有其他規(guī)范性文件加以明確。在農(nóng)村戶籍人口登記、變更上，禁止曾經(jīng)是農(nóng)村戶籍人口的城鎮(zhèn)戶籍人口重新轉(zhuǎn)變成農(nóng)村戶籍人口，這不利于在堅(jiān)持集體所有制的前提下努力改善滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展需要的人口結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策中的農(nóng)民概念也非職業(yè)意義上的農(nóng)民，它不僅包括在城鎮(zhèn)常住或落戶的農(nóng)民工，還包括一些不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員甚至死亡了的。
2．近些年探索的一些農(nóng)村土地制度改革并沒有準(zhǔn)確、全面、深刻地把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度或其發(fā)展規(guī)律
在改革依據(jù)上，誤以為農(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而它本質(zhì)上屬于國家所有；誤以為農(nóng)村土地屬于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，而它并不必然是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)；誤以為集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)體組織，而它只是法治之下的具有地理邊界的自治單元等。在改革認(rèn)識(shí)上，對農(nóng)民應(yīng)主要是常住農(nóng)村或務(wù)農(nóng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)識(shí)，對農(nóng)村土地集體所有制遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、符合中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際、涵納了土地用途管制及村民自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度、弘揚(yáng)了傳統(tǒng)農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化的認(rèn)識(shí)，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律及其城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制建構(gòu)的認(rèn)識(shí)等，還不夠全面、不夠深刻。比如，雇工式或公司化經(jīng)營模式并不適合勞動(dòng)監(jiān)管成本過大、生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較多的農(nóng)業(yè)，即使是發(fā)達(dá)國家，其主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式仍是家庭經(jīng)營。城鎮(zhèn)化、集中式居住的農(nóng)村建設(shè)也不一定適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不一定方便丘陵山區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)。
3．土地被非法利用主要緣于懲罰機(jī)會(huì)成本過小、監(jiān)管不嚴(yán)、權(quán)責(zé)不相當(dāng)
一是懲罰機(jī)會(huì)成本過小。受“政績”或個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)，包括懲罰概率較小與罰款額度不夠高在內(nèi)的懲罰機(jī)會(huì)成本大大小于其土地非法利用的預(yù)期收益。二是對未履行用地義務(wù)的約束力較弱。發(fā)包方、農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門或自然資源行政主管部門在監(jiān)督土地合理利用、合理調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系等方面往往受到現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策限制。三是權(quán)益享受與義務(wù)履行不相當(dāng)。即使沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，即使長期撂荒承包土地、閑置宅基地，仍繼續(xù)保留農(nóng)村土地，甚至還享受一些支農(nóng)惠農(nóng)政策。
二、應(yīng)在政策制定或制度改革中將農(nóng)地與農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民作一體考慮
土地是稀缺資源，土地利用會(huì)產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會(huì)影響每個(gè)人的切身利益，也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國家的長遠(yuǎn)利益。農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活、農(nóng)村建設(shè)的重要生產(chǎn)資料或重要生活載體，是國家對產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)等領(lǐng)域進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，是體現(xiàn)與落實(shí)國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民政策的重要實(shí)施對象。農(nóng)村土地制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、居民合法權(quán)益、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也關(guān)乎糧食安全、農(nóng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定、文化傳承。農(nóng)村土地制度本與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民制度緊密相聯(lián)，應(yīng)在政策制定或制度改革中將農(nóng)地與農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民作一體考慮。而當(dāng)前人地不相適、農(nóng)地非糧化非農(nóng)化、一些土地制度改革探索偏離了集體所有制等，使“四農(nóng)”之間呈現(xiàn)分化趨勢。這既不利于堅(jiān)守耕地紅線、保障糧食安全，也不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化，還不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，可通過深化農(nóng)村土地制度改革來促進(jìn)“四農(nóng)”一體化。有的擬將農(nóng)民工納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民范疇從而形成“四農(nóng)”，其實(shí)這有待商榷。相較而言，農(nóng)地與農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民更緊密相聯(lián)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)地政策或制度應(yīng)融為一體；而農(nóng)民工與農(nóng)民在職業(yè)、生活、培訓(xùn)等方面有顯著區(qū)別，在其政策設(shè)計(jì)或制度安排中應(yīng)體現(xiàn)其差異性；鑒于中國國情與農(nóng)情，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，對農(nóng)民工可按返鄉(xiāng)尤其是市民化兩種路徑作制度安排。
三、推進(jìn)“四農(nóng)”一體化的農(nóng)村土地制度改革
（一）推進(jìn)“四農(nóng)”一體化農(nóng)村土地制度改革的時(shí)代背景與指導(dǎo)思想
1．時(shí)代背景：我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級階段，仍屬于發(fā)展中國家。農(nóng)村人口眾多，維護(hù)廣大農(nóng)民合法權(quán)益是中共一貫重要的執(zhí)政基礎(chǔ)。過去農(nóng)民不但為國家交公糧、繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而且還在“剪刀差”政策下支持工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展。長期形成的城鄉(xiāng)二元體制在短期內(nèi)難以消除，發(fā)展不平衡不充分這一社會(huì)主要矛盾在農(nóng)業(yè)農(nóng)村顯得更為突出。盡管政府財(cái)力將持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持，但仍存在巨大缺口。大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程將進(jìn)一步加快，但仍任重道遠(yuǎn)。近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住，但城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口推進(jìn)不久，在短期內(nèi)難以全面實(shí)現(xiàn)。
2．指導(dǎo)思想：遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，適合國情農(nóng)情，堅(jiān)持土地用途管制、堅(jiān)守耕地紅線，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、村民自治，堅(jiān)持人地相適，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為本，農(nóng)業(yè)以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持力度，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化，促進(jìn)“四農(nóng)”一體化發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民選擇在村還是進(jìn)城、留城還是返鄉(xiāng)，土地的取得與退出、能否得以節(jié)約集約利用，農(nóng)產(chǎn)品供給能否不斷滿足需要，城鄉(xiāng)能否得以持續(xù)健康發(fā)展等，需要在深化改革中讓穩(wěn)定的農(nóng)村土地制度本身體現(xiàn)出必要的因應(yīng)性。
（二）推進(jìn)“四農(nóng)”一體化的農(nóng)村土地制度改革
1．推進(jìn)“人地相適”的農(nóng)村土地制度改革
（1）深化土地承包制度改革：逐漸地向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包。其改革的關(guān)鍵，以耕地為主要對象，以務(wù)農(nóng)為主要條件，以承包周期10年為宜，讓承包關(guān)系在穩(wěn)定中有進(jìn)有退。
（2）深化宅基地制度改革：探索閑置宅基地有償退出制度改革，其退地條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源等，可參照近年來重慶市的地票制度改革。對既沒有農(nóng)村住宅又沒有土地承包權(quán)的常年在外務(wù)工經(jīng)商的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，需要在本村社連續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營5年以上方可申請宅基地；鼓勵(lì)他們租借本村社住宅。
（3）主體界定：以享有或曾享有土地承包權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定主要基準(zhǔn)。在農(nóng)村依法享有土地承包權(quán)，并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口，可申請落戶本集體經(jīng)濟(jì)組織。宜逐步將農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)地政策中的農(nóng)民界定為常住農(nóng)村或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
2．加強(qiáng)依法用地監(jiān)管
進(jìn)一步強(qiáng)化土地用途管制，進(jìn)一步加強(qiáng)土地督察工作，努力制止農(nóng)村土地被非法地非糧化非農(nóng)化，禁止損害地力，不應(yīng)讓小產(chǎn)權(quán)房合法化，對經(jīng)營性集體建設(shè)用地應(yīng)制定完善相關(guān)法律法規(guī)以實(shí)現(xiàn)依法納稅。尤其需要通過增大違法用地發(fā)現(xiàn)概率、提高懲罰額度來查處非法用地行為。
綜上所述，一體化的“四農(nóng)”要求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為本，農(nóng)業(yè)以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、互助合作與市場引導(dǎo)相結(jié)合，主體以集體經(jīng)濟(jì)組織成員為主，農(nóng)地主要面向常住農(nóng)村或務(wù)農(nóng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，投資以集體經(jīng)濟(jì)組織成員出資為主；為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需要政府持續(xù)加大并及時(shí)優(yōu)化對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助等的投入，以不斷滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展需要。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）
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