——應在實際操作層面探索完善辦法
黨的十八大以來，中央總攬全局、統籌謀劃，對深化農村土地制度改革作出了若干重大部署，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是本輪改革的總綱。在此基礎上，中央先后印發一系列專門意見，相關部門也出臺了一系列配套政策。各試點地區按照中央部署要求，圍繞農村土地制度的重點領域和關鍵環節開展了一系列有益探索，取得了一批改革成果。筆者結合改革試點調研和面上情況，嘗試對十八大以來農村土地制度改革進展作簡要評述并提出建議。
深化農村土地制度改革主要涉及農村土地承包制度、農村集體建設用地制度以及相關配套制度等方面。經過幾年的探索實踐，一些領域取得了突破，形成了若干經驗模式。個別領域由于相關配套改革進展較為緩慢，需要進一步深化。
農地制度改革
實行承包地“三權分置”。承包地“三權分置”是本輪農地制度改革的總體框架。2013年7月，習近平總書記視察武漢農村綜合產權交易所時提出土地承包權和經營權分置設想，此后，這一思想得到不斷落實。十八屆五中全會明確提出完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法。2016年中辦、國辦《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》要求落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，形成層次分明、結構合理、平等保護的“三權分置”格局。各地按照中央的部署要求，積極探索“三權分置”有效實現形式，形成了廣東南海的土地股份合作制、四川崇州的農業共營制、江蘇南通的農業生產“全托管”等多種模式。
規范農村土地承包經營權流轉。2014年中辦、國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》對規范土地流轉作出明確要求。按照中央的部署要求，農村改革試驗區安排了山東棗莊、貴州湄潭等地開展該項改革試驗，目前試點工作進展順利，取得了階段性成效。從面上情況看，截至2016年底，全國承包地流轉面積達4.7億畝，占承包地合同面積的35.1%，經營規模50畝以上的農戶超過350萬戶，家庭農場、農民合作社等各類新型經營主體超過280萬家。
探索農村土地承包經營權有償退出。2015年國辦《關于加快轉變農業發展方式的意見》和同年底的十八屆五中全會都提出探索引導農民依法自愿有償退出土地承包經營權等農村權益。按照中央的部署要求，農村改革試驗區安排重慶梁平、四川成都等地開展了探索試驗。目前該項改革正在穩妥開展，試點地區探索了各具特色的農村土地承包經營權自愿有償退出辦法，建立了相應的退地風險補償機制和權益保障機制，取得了初步經驗。
農村建設用地制度改革
2015年，中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對三項改革進行了統籌部署。同年7月，33個試點地區改革實施方案獲批，試點工作全面啟動。為增強改革的系統性協調性，形成改革的聯動效應，試點進行1年多后，農村土地征收和集體經營性建設用地入市改革在全部33個試點地區實行全覆蓋，并將試點期限延長至2018年底。截至目前，三項改革試點工作取得階段性進展。農村集體經營性建設用地入市改革成效初顯，涌現了浙江德清、貴州湄潭、廣東南海等典型模式，探索了多種入市主體、入市方式以及土地增值收益分配辦法等，形成了相對成熟的規則體系；宅基地制度改革在宅基地權益保障和完善取得方式、自愿有償退出和抵押等方面作了有益探索；農村土地征收改革中一些難點、熱點問題開始破題。
相關配套改革
農村土地確權登記頒證。農村土地確權登記頒證是農村土地制度改革的一項基礎性工作，試點比較早。2011年，國土資源部等聯合印發《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，要求力爭到2012年底完成農村集體土地所有權確權工作。目前，該項工作已基本完成。2011年以來，相關部門先后印發一系列文件，要求加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作。目前，該項工作仍在推進當中。2014年以來，中央和有關部門印發一系列文件，對農村土地承包經營權確權登記頒證工作進行了部署安排。截至2017年，全國已完成確權面積9.4億畝，占二輪家庭承包面積的73%。目前，山東、寧夏、安徽、四川4省（區）已向中央報告基本完成，其他進展較快省份也正處于緊張的收尾階段。
“兩權”抵押貸款試點。十八屆三中全會《決定》提出，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。2015年，國務院《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》要求，賦予“兩權”抵押融資功能。按照中央的部署，“兩權”抵押改革分別在北京大興等232個地區和天津薊縣等59個地區開展試點。試點地區探索建立的“兩權”抵押貸款多方分擔風險機制，有效降低了金融機構風險；探索的土地經營權再流轉機制，一定程度上解決了土地經營權處置難題；探索的保險保證模式，實現了銀保互動，降低了財政負擔。
農村產權流轉交易市場建設。十八屆三中全會《決定》提出建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。2016年中央印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》強調，“鼓勵地方特別是縣鄉依托集體資產監督管理、土地經營權流轉管理等平臺，建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場”。按照中央的部署要求，農村改革試驗區安排了北京通州等7個地區開展了此項試點，非試點地區也因地制宜開展了探索實踐。目前來看，改革試點成效初顯，在規范交易、創新制度、延伸服務、防控風險等方面探索了一批可復制、可推廣的試點成果。
各項改革進展簡要評述
結合調研和面上情況看，改革總體進展順利，成效值得肯定。目前，各試點地區和面上都在推進深化改革和開展經驗總結提煉工作，這里僅對試點中出現的一些共性問題作簡要評述。這些問題的產生有其客觀原因，并非操作失當造成，也非某一試點地區憑一己之力能夠解決，需要在頂層設計上有所調整。
關于農地“三權分置”。這項改革旨在不改變農村土地集體所有和家庭承包經營的前提下，通過制度創新促進土地資源優化配置，更大限度釋放農地價值。從實際情況看，這項改革實際上是對過去十幾年市場自發探索形成的土地承包者和經營者逐步分離這一現實狀況的政策層面的認可和規范，是對實踐中已經發生的土地所有者權利的細分。此項改革要真正落地，還需要進一步完善相關配套改革。比如，明確“三權”的內涵、權能和實施路徑，通過修法調適現行法律中的模糊和沖突等。
關于土地承包關系“長久不變”。十七屆三中全會提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，黨的十九大進一步明確二輪承包到期后再延長三十年。但“長久不變”究竟多長仍未明確，土地承包期限的模糊帶來了不少問題，焦點是二輪承包到期后要不要調地。按照制度設計，承包權的獲得與農民的“集體成員”身份有關。那么，農民按“身份”獲得承包權就是天經地義的事。但是，為了穩定土地承包關系，國家力推“生不增、死不減”。對此，有的地方能夠執行，有的地方執行得不太好。
關于土地承包經營權確權登記頒證。從實踐看，這項改革還面臨一些問題。部分基層干部對農村承包地確權頒證態度比較消極，有的擔心確權頒證會影響集體經濟發展，有的擔心確權頒證會造成占有土地不均，有失公平正義，還有一些經濟發達地區土地沒有承包到戶，干部對土地確權到戶有抵觸。部分地區的農戶對確權頒證認識不足，也有一些地區沒有認真落實“增人不增地、減人不減地”政策，以致當地農民不相信此次確權的法律效力，沒有真正理解確權頒證的意義。
關于土地承包經營權有序流轉。從實踐看，承包地流轉有制度性阻力。受現行法律法規限制，土地經營權很難入股企業等主體，因為企業破產時難以對入股的土地進行處理；土地經營權抵押目前只允許在試點地區開展，且抵押的經營權難以處置，抵押權難以普遍使用。實踐中通行的做法是農戶通過土地出租，將土地流轉給實際經營者，但由于農戶對土地未來收益的預期，通常不愿意長時間流轉土地。
關于集體建設用地制度改革。從目前來看，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等“三塊地”改革中仍未能擺脫傳統的行政配置思維。比如，在征地制度改革中，農民作為土地的“所有者”話語權和分量較輕，很難通過交易雙方的自由談判產生市場價格。實際上，農民更關注的是土地出讓的差價，而不是補償的絕對價格。改革要取得實質性進展需要進行思路調整，核心是以“市場定價”取代“政府定價”。
關于農地“兩權”抵押。從調研情況看，此項改革的政策設計在實踐中存在一定的偏差。制度規定流轉土地的經營權抵押需經承包戶同意，但實踐中流轉農戶幾乎不可能同意別人將土地抵押給銀行。考慮到風險防控等因素，國有大行和股份制銀行對該項業務也不太積極。多數試點地區只有地方法人性質的農村信用社、村鎮銀行等開展了此項業務。這樣就會導致貸款農戶在利率、條款等方面缺乏選擇，開展業務的銀行也可能出現授信不足和風險集中的問題。
關于農村產權交易市場建設。制度規定，農村產權交易市場由政府主導，提供公益服務。實踐中，農村產權交易市場性質多樣，有事業單位、國有獨資公司、股份有限公司等。由于農村產權交易市場的不同性質，很難將公益服務與市場化運作兩方面功能有機結合。農村產權交易市場要么堅持公益性方向，要么以市場化為原則，將兩方面的功能融合在一起不是沒有可能，但如果沒有一個有效的機制和體系來支撐，效果將會大打折扣。
深化改革的幾點建議
深化農村土地制度改革涉及的利益主體極其廣泛，直接關系農村社會穩定和經濟社會發展全局，必須堅持審慎、穩妥原則。既不能因擔心改革帶來利益調整或者負面影響而止步不前，也不能不考慮改革的影響是否超出農民和社會承受范圍而盲目推進。關鍵在于把好改革的方向和節奏，在重點領域力求突破，在實際操作層面進一步探索完善辦法。
一是夯實基礎。推進農村土地制度改革必須加強各項基礎性工作。扎實做好土地承包經營權、宅基地和集體建設用地使用權等確權登記頒證和農村建設用地規劃工作。推進確權成果運用，為土地流轉、退出、抵押等提供支撐。實現鄉鎮和村組控制性詳細規劃全覆蓋，為集體經營性建設用地入市等創造條件。建議確權之前允許進行一次承包地調整，讓農民擁有完全信息并進行充分討論決定，建立平等承包土地的“起點”，確保“初始公平”，解決歷史遺留問題。算上二輪承包到期后再“延長三十年”，農地至少有四十年的穩定狀態，這將為農業發展和國家總體戰略創造寶貴條件。
二是把好方向。方向決定成敗。改革的方向應該是問題導向，要明確改什么、怎么改。就農地制度來講，需要明確“三權分置”的權益內涵、邊界和期限等，闡明所有權、承包權與經營權各自的價值與價值基礎。“長久不變”作為黨在土地問題上對農民的一項莊嚴“政治承諾”，需要盡快通過修法轉變成“法律語言”。就農村建設用地來講，大方向是市場化和充分保護農民合法權益，建立充分兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。補償價格由市場主體自主談判確定，政府主要通過規劃和用途管制等方式進行監管，而非一味提高補償標準。對農村產權交易市場建設來講，重點是強化其公益性，明晰交易市場與政府的職能邊界，逐步淡化行政色彩。
三是穩好節奏。改革是要賦予農民更多的選擇權，并正在朝著這個目標努力，關鍵是要把握好改革程序和節奏。比如，在開展土地流轉、經營權抵押等改革項目時應先進行集體產權制度改革，明晰集體和成員之間的關系，打牢微觀基礎，實現產權邊界清晰。再如，在農村產權交易市場建設時要把握“穩步推進”的原則，從實際交易需求和滿足農民利益出發，統籌規劃、合理布局。特別是對于農村人口比重仍然比較高的地區，農村產權交易市場建設應慎重穩妥、循序漸進，不能急于求成、片面追求速度和規模。
四是加強配套。農村土地制度改革牽一發而動全身，需要強化政策配套。從經營權流轉看，現行農地制度安排有著效率、平等和社會穩定等方面的功能。但是，政策應主要發揮不同類型資源的專屬作用。耕地是一種經營性資產，主要應該保障經營效率的發揮，平等和社會穩定等功能要靠社會保障制度等其他手段解決，以解除農民后顧之憂，讓農民敢于流轉土地，并降低流轉的交易成本和風險。從經營權抵押看，實踐中，說服承包戶同意將其土地經營權用于抵押難度很大。建議調整思路，加強對土地經營權的保護，在土地經營權流轉合法合規的情況下，不再強制要求抵押需原承包戶同意。但對抵押率、貸款額度和期限從嚴掌握，同時加強貸款用途核查、落實風險補償金等制度，嚴控風險。
作者系農業農村部農村經濟研究中心副研究員
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊 微信公眾號（原創）
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