2018年黨中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，深化農村土地制度改革，“扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。在符合土地利用總體規劃前提下，允許縣級政府通過村土地利用規劃，調整優化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地；預留部分規劃建設用地指標用于單獨選址的農業設施和休閑旅游設施等建設。對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵。進一步完善設施農用地政策”。
完善農村土地法律制度，核心是在城鎮化、工業化進程中，建立城鄉統一的建設用地市場，維護農民的土地權益，保障農民獲得合理的土地增值收益，合法取得財產性收入。
（一）農村集體土地征收。
——建立“公共利益”認定程序，明確農村集體土地征收范圍。我國憲法、物權法和土地管理法規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對農村集體土地進行征收征用并給予補償。土地征收是指國家為了公共利益的需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和農民合理補償、妥善安置的法律行為。土地征用是國家因公共利益的需要，強制使用農村集體經濟組織的土地并給予經濟補償的法律行為。兩者的相同點都是為了公共利益的需要，都需要依照法定程序，區別是，征收取得的是集體土地所有權，征用取得的是集體土地使用權，征收條件結束后需將土地返還農村集體經濟組織。由于法律未對公共利益作出明確界定，農村集體土地征收征用中的突出問題是征地范圍過寬，普遍做法是，以公共利益為名啟動經營性用地征收行為。矛盾比較集中的是在城市郊區或城鄉接合部地區，由于這些地區的土地靠近城市，隨著城市擴張，其土地價值和潛在增值收益十分可觀。為縮小征地范圍，需嚴格界定“公共利益”，有幾個途徑：一是通過制定土地征收目錄界定“公共利益”范圍。2011年國務院制定的《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，因“公共利益”征收國有土地上房屋的情形包括：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。二是建立因“公共利益”需求征收征用農村集體土地的民主評議機制。公共利益具有相對性和動態性，在難以明確確認是否符合公共利益需求的情況下，可以由征收征用機關提出事由，提交由政府、被征地農村集體經濟組織、農民、人大代表、政協委員、專業人士代表組成的審議機構進行評議，廣泛聽取公眾意見后依程序確定。三是加強征收征用農村集體土地的法律監督。征收征用符合“公共利益”需要的農村集體土地，應按照土地用途管制的法律要求，不得改變用途，加強對征收征用土地后續開發利用的監管。
——建立合理規范多元的征地補償機制。現行的土地征收補償制度是按土地的農業產值確定土地補償費和安置費，物權法規定征收集體土地應支付土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用；土地管理法規定按照被征收土地的原用途給予補償，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費等。按照現行法律規定，征地補償標準是按照原用途進行補償，以土地年產值的一定倍數確定的，而被征收征用土地的區位、經濟發展水平、土地供求狀況、土地征收后的用途等則與補償無關，土地被征收征用的市場價值、政府收取土地的土地出讓金高低與對農民的補償無關。“招拍掛”可以取得“天價”土地出讓收入，而給農民的補償、安置標準游離于土地市場價值之外，沒有體現出土地的生產資料和社會保障雙重功能。完善征地補償法律制度，要兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配，對農民的現實生活與長遠生計同步考慮，不給社會穩定遺留社會問題。一是建立征收征用農村集體土地補償標準的市場價值掛鉤機制。按照城鄉土地同地同價原則，確定對農村集體組織和農民的補償標準，明確被征地農村集體組織的農民享有土地增值收益，并將其享有的分配比例列為補償安置方案的內容。二是建立多元化的征收征用農村集體土地補償方式。通過預留發展經營用地或經營用房、部分征地補償款作價入股參與經營等多種方式，豐富完善征地補償的方式和途徑。對于城市郊區已納入城市建設總體規劃的農村集體土地，經批準建設經營性項目，允許農村集體經濟組織或農民參與開發經營，切實保障其享有的土地財產性收益。三是將失地農民納入當地城鎮社會保障體系。依法明確被征地農民的社會保障資金由當地政府從國有土地有償使用收入中解決，確保被征地農民社會保障資金的穩定來源，解決好被征地農民就業、住房、社保、醫療、孩子入學問題。
——規范農村集體土地征收程序。按照土地管理法的相關規定，征收征用農村集體土地的主要程序包括“兩公告一登記”，即土地征收方案公告、補償安置方案公告、集體土地所有權人和使用權人辦理補償登記。但現實中存在公告不到位，集體經濟組織和農民在征地中缺少話語權等問題。為此，要對保護農村集體經濟組織和農民話語權作出硬性規定，將征地方與絕大多數被征地農民簽訂征地補償安置協議作為實施土地征收征用行為的必經程序；將土地征收行為本身的合法性納入訴訟審查范圍。明確征地收益分配和補償辦法，解決征地費用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等問題。對因征地產生的“暴富村”和“暴發戶”問題，通過稅收調節利益關系。
（二）建立城鄉統一的建設用地市場。
現行法律規定，農村集體建設用地包括鄉村興辦企業、鄉村公共設施、公益事業及宅基地等用地。農村集體經營性建設用地使用權不得出讓、出租，不能直接入市交易。
改革農村集體經營性建設用地產權制度，核心是放寬對集體經營性建設用地使用權流轉的限制，允許集體經營性建設用地與國有土地在同一市場上流轉，同權、同價、同規則、同服務、同監管，形成城鄉統一的建設用地市場，體現集體經營性建設用地的資產屬性。地方的改革實踐證明，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，可以提高農民的土地財產性收入。
完善集體經營性建設用地管理制度的七個重點：一是明確集體經營性建設用地范圍。二是明確集體經營性建設用地的入市途徑。將符合規劃、用途管制和依法取得作為入市的前置條件，一般須采取“招拍掛”方式或采取協議等其他形式，可以就地入市或調整到縣域內產業集中區入市。三是明確農村集體經營性建設用地使用期限。四是明確集體經營性建設用地的價格形成機制。以同地區同類同用途的國有建設用地的基準地價為參照，由市場決定土地價格。五是明確集體經營性建設用地增值收益分配機制，建立城鄉統一的土地稅收制度。六是建立集體建設用地確權登記頒證制度。七是建立城鄉統一的規劃、投資、金融、稅收制度和監管制度。
（三）完善宅基地使用管理制度。
農村宅基地制度是為了保障農民的居住權利而實施的重要的法律制度。全國城鎮建設用地9.43萬平方公里，農村集體建設用地19.11萬平方公里（2017年），是城鎮建設用地的兩倍多。農村集體建設用地中，宅基地占70%。改革宅基地管理使用制度，既要保障農民居住建房的合理需求，又要增加農民房屋財產權及宅基地使用權的流動性，使農民房屋的財產價值體現出來，最大限度減少閑置浪費。
現行的宅基地管理使用制度存在不少弊端：一是宅基地無償使用，村莊集約化程度較低，戶均使用宅基地接近0.6畝，人均超過100平方米，浪費嚴重。在一些東部沿海發達地區，宅基地供求矛盾又十分突出。二是對宅基地使用權的流轉限制過嚴，退出補償機制既不完善也不清晰。物權法規定宅基地使用權的轉讓適用土地管理法等法律和國家有關規定，但有關規定不很明確。實踐中，集體經濟組織內部存在著通過買賣或出租農房形成的宅基地使用“隱性流轉”情形，土地管理法未認可這種流轉行為的合法性。隨著農民進城落戶居住，農村不少房屋常年閑置，由于缺乏流轉規則，資產變現難。我國仍處于農村人口向城鎮快速流動的階段，農村閑置房屋還將增多。三是農民房屋財產和宅基地不能抵押融資。
完善宅基地使用管理制度的思路：一是完善宅基地使用權的取得方式。依法公平取得，節約集約使用。依法公平取得，就是宅基地的使用，要具備農戶資格權，只有本集體經濟組織成員才有權取得本集體經濟組織的宅基地使用權，“一戶一宅”。對于農戶自住需求且符合規定面積的，不收取使用費或以較低價格收取使用費；對于面積超標準的， 按市場價格設定費用標準。二是完善宅基地用益物權權能。賦予宅基地使用權在一定范圍內流轉、繼承、退出及收益權能。目前宅基地在本村集體經濟組織內流轉，無法形成流轉市場和價值。有觀點認為，可考慮擴大到鄉鎮集體經濟組織乃至縣域范圍。在多大范圍流轉適宜，需要實踐，范圍太小，形不成流轉市場和市場價值，范圍過大，城里人下鄉占用宅基地建房可能會帶來新的問題，要先行試驗，把握好“度”。擴大宅基地使用權流轉范圍，要嚴格執行“一戶一宅”政策，轉出戶不得再取得宅基地。退出宅基地堅持自愿原則。對于非集體經濟組織成員因繼承房屋使用的宅基地，可以探索有償有期限使用。三是完善宅基地管理制度。嚴格執行土地用途管制，宅基地使用要符合規劃，不得違法違規使用，不得違法違規買賣，嚴禁無“資格權”的人員利用農村宅基地建別墅大院和私人會館。四是完善農民房產財產權制度。對符合規劃、合法取得的宅基地上的農民房屋，由政府主管部門核發集體土地使用權證和房屋產權證，確認產權。依法賦予農民房屋財產抵押擔保權能。宅基地問題復雜，歷史遺留問題多，加之長期以來無法可依，推進改革需要穩妥。
（四）完善農村一二三產業融合發展的用地管理制度。
構建農村一二三產業融合發展體系，需要與之相配套的用地政策。過去搞傳統農業，產業融合發展的用地矛盾不很突出，現在搞現代農業，用地政策的理念需要相應調整。
多規合一編制農村土地利用總體規劃。統籌農業農村各項土地利用活動，優化耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等用地布局，細化土地用途管制，留住生態環境優美、農田連片集中、村莊集約緊湊的田園風貌。鄉鎮土地利用總體規劃可以預留一定比例的規劃建設用地指標，用于農業農村發展。根據規劃確定的用地結構和布局，年度土地利用計劃分配中可安排一定比例新增建設用地指標，專項支持農業農村發展。
保障農業生產設施和附屬設施用地。給予地方一定的自主權，在不占用永久基本農田的前提下，允許鄉鎮土地利用總體規劃預留不超過5%至7%的規劃用地，用于農業產業園、科技園、創業園、農業規模經營所需要的各類生產設施和附屬設施用地，納入設施農用地管理，實行縣級備案。嚴禁借建設田園綜合體、鄉村生態旅游和設施農業之名變相從事房地產開發。
盤活農村存量集體建設用地。鼓勵利用存量建設用地進行農產品加工、冷鏈、物流、倉儲、產地批發市場等項目建設，或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業。對利用收儲農村閑置建設用地發展新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵。鼓勵農業生產與村莊建設用地復合利用，拓展土地使用功能。
建立增減掛鉤節余用地指標協調使用機制。推動建立高標準農田等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤結余指標省域調節機制，允許深度貧困地區節余指標在東西部扶貧協作和對口支援地區跨省流轉，將所取得收益通過支出預算全部用于脫貧攻堅和支持實施鄉村振興戰略。
作者系全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2019年第17期（節選）
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