2018年黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，深化農(nóng)村土地制度改革，“扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許縣級(jí)政府通過村土地利用規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地；預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)用于單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)。對(duì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地政策”。
完善農(nóng)村土地法律制度，核心是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，保障農(nóng)民獲得合理的土地增值收益，合法取得財(cái)產(chǎn)性收入。
（一）農(nóng)村集體土地征收。
——建立“公共利益”認(rèn)定程序，明確農(nóng)村集體土地征收范圍。我國(guó)憲法、物權(quán)法和土地管理法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收征用并給予補(bǔ)償。土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償、妥善安置的法律行為。土地征用是國(guó)家因公共利益的需要，強(qiáng)制使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地并給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆尚袨椤烧叩南嗤c(diǎn)都是為了公共利益的需要，都需要依照法定程序，區(qū)別是，征收取得的是集體土地所有權(quán)，征用取得的是集體土地使用權(quán)，征收條件結(jié)束后需將土地返還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。由于法律未對(duì)公共利益作出明確界定，農(nóng)村集體土地征收征用中的突出問題是征地范圍過寬，普遍做法是，以公共利益為名啟動(dòng)經(jīng)營(yíng)性用地征收行為。矛盾比較集中的是在城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，由于這些地區(qū)的土地靠近城市，隨著城市擴(kuò)張，其土地價(jià)值和潛在增值收益十分可觀。為縮小征地范圍，需嚴(yán)格界定“公共利益”，有幾個(gè)途徑：一是通過制定土地征收目錄界定“公共利益”范圍。2011年國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，因“公共利益”征收國(guó)有土地上房屋的情形包括：國(guó)防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。二是建立因“公共利益”需求征收征用農(nóng)村集體土地的民主評(píng)議機(jī)制。公共利益具有相對(duì)性和動(dòng)態(tài)性，在難以明確確認(rèn)是否符合公共利益需求的情況下，可以由征收征用機(jī)關(guān)提出事由，提交由政府、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、人大代表、政協(xié)委員、專業(yè)人士代表組成的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)議，廣泛聽取公眾意見后依程序確定。三是加強(qiáng)征收征用農(nóng)村集體土地的法律監(jiān)督。征收征用符合“公共利益”需要的農(nóng)村集體土地，應(yīng)按照土地用途管制的法律要求，不得改變用途，加強(qiáng)對(duì)征收征用土地后續(xù)開發(fā)利用的監(jiān)管。
——建立合理規(guī)范多元的征地補(bǔ)償機(jī)制。現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度是按土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，物權(quán)法規(guī)定征收集體土地應(yīng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用；土地管理法規(guī)定按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以土地年產(chǎn)值的一定倍數(shù)確定的，而被征收征用土地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地供求狀況、土地征收后的用途等則與補(bǔ)償無關(guān)，土地被征收征用的市場(chǎng)價(jià)值、政府收取土地的土地出讓金高低與對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償無關(guān)。“招拍掛”可以取得“天價(jià)”土地出讓收入，而給農(nóng)民的補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)值之外，沒有體現(xiàn)出土地的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。完善征地補(bǔ)償法律制度，要兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配，對(duì)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)生活與長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)同步考慮，不給社會(huì)穩(wěn)定遺留社會(huì)問題。一是建立征收征用農(nóng)村集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)價(jià)值掛鉤機(jī)制。按照城鄉(xiāng)土地同地同價(jià)原則，確定對(duì)農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確被征地農(nóng)村集體組織的農(nóng)民享有土地增值收益，并將其享有的分配比例列為補(bǔ)償安置方案的內(nèi)容。二是建立多元化的征收征用農(nóng)村集體土地補(bǔ)償方式。通過預(yù)留發(fā)展經(jīng)營(yíng)用地或經(jīng)營(yíng)用房、部分征地補(bǔ)償款作價(jià)入股參與經(jīng)營(yíng)等多種方式，豐富完善征地補(bǔ)償?shù)姆绞胶屯緩健?duì)于城市郊區(qū)已納入城市建設(shè)總體規(guī)劃的農(nóng)村集體土地，經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)，切實(shí)保障其享有的土地財(cái)產(chǎn)性收益。三是將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)社會(huì)保障體系。依法明確被征地農(nóng)民的社會(huì)保障資金由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決，確保被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的穩(wěn)定來源，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社保、醫(yī)療、孩子入學(xué)問題。
——規(guī)范農(nóng)村集體土地征收程序。按照土地管理法的相關(guān)規(guī)定，征收征用農(nóng)村集體土地的主要程序包括“兩公告一登記”，即土地征收方案公告、補(bǔ)償安置方案公告、集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人辦理補(bǔ)償?shù)怯洝５F(xiàn)實(shí)中存在公告不到位，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在征地中缺少話語權(quán)等問題。為此，要對(duì)保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民話語權(quán)作出硬性規(guī)定，將征地方與絕大多數(shù)被征地農(nóng)民簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議作為實(shí)施土地征收征用行為的必經(jīng)程序；將土地征收行為本身的合法性納入訴訟審查范圍。明確征地收益分配和補(bǔ)償辦法，解決征地費(fèi)用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等問題。對(duì)因征地產(chǎn)生的“暴富村”和“暴發(fā)戶”問題，通過稅收調(diào)節(jié)利益關(guān)系。
（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地包括鄉(xiāng)村興辦企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)及宅基地等用地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓、出租，不能直接入市交易。
改革農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，核心是放寬對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地在同一市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，同權(quán)、同價(jià)、同規(guī)則、同服務(wù)、同監(jiān)管，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，體現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的資產(chǎn)屬性。地方的改革實(shí)踐證明，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，可以提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入。
完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理制度的七個(gè)重點(diǎn)：一是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍。二是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市途徑。將符合規(guī)劃、用途管制和依法取得作為入市的前置條件，一般須采取“招拍掛”方式或采取協(xié)議等其他形式，可以就地入市或調(diào)整到縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。三是明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用期限。四是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)格形成機(jī)制。以同地區(qū)同類同用途的國(guó)有建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價(jià)為參照，由市場(chǎng)決定土地價(jià)格。五是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地稅收制度。六是建立集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證制度。七是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃、投資、金融、稅收制度和監(jiān)管制度。
（三）完善宅基地使用管理制度。
農(nóng)村宅基地制度是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)利而實(shí)施的重要的法律制度。全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地9.43萬平方公里，農(nóng)村集體建設(shè)用地19.11萬平方公里（2017年），是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的兩倍多。農(nóng)村集體建設(shè)用地中，宅基地占70%。改革宅基地管理使用制度，既要保障農(nóng)民居住建房的合理需求，又要增加農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)及宅基地使用權(quán)的流動(dòng)性，使農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值體現(xiàn)出來，最大限度減少閑置浪費(fèi)。
現(xiàn)行的宅基地管理使用制度存在不少弊端：一是宅基地?zé)o償使用，村莊集約化程度較低，戶均使用宅基地接近0.6畝，人均超過100平方米，浪費(fèi)嚴(yán)重。在一些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地供求矛盾又十分突出。二是對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制過嚴(yán)，退出補(bǔ)償機(jī)制既不完善也不清晰。物權(quán)法規(guī)定宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，但有關(guān)規(guī)定不很明確。實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部存在著通過買賣或出租農(nóng)房形成的宅基地使用“隱性流轉(zhuǎn)”情形，土地管理法未認(rèn)可這種流轉(zhuǎn)行為的合法性。隨著農(nóng)民進(jìn)城落戶居住，農(nóng)村不少房屋常年閑置，由于缺乏流轉(zhuǎn)規(guī)則，資產(chǎn)變現(xiàn)難。我國(guó)仍處于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)快速流動(dòng)的階段，農(nóng)村閑置房屋還將增多。三是農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)和宅基地不能抵押融資。
完善宅基地使用管理制度的思路：一是完善宅基地使用權(quán)的取得方式。依法公平取得，節(jié)約集約使用。依法公平取得，就是宅基地的使用，要具備農(nóng)戶資格權(quán)，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)取得本集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)，“一戶一宅”。對(duì)于農(nóng)戶自住需求且符合規(guī)定面積的，不收取使用費(fèi)或以較低價(jià)格收取使用費(fèi)；對(duì)于面積超標(biāo)準(zhǔn)的， 按市場(chǎng)價(jià)格設(shè)定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。二是完善宅基地用益物權(quán)權(quán)能。賦予宅基地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、繼承、退出及收益權(quán)能。目前宅基地在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，無法形成流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和價(jià)值。有觀點(diǎn)認(rèn)為，可考慮擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織乃至縣域范圍。在多大范圍流轉(zhuǎn)適宜，需要實(shí)踐，范圍太小，形不成流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和市場(chǎng)價(jià)值，范圍過大，城里人下鄉(xiāng)占用宅基地建房可能會(huì)帶來新的問題，要先行試驗(yàn)，把握好“度”。擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，要嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，轉(zhuǎn)出戶不得再取得宅基地。退出宅基地堅(jiān)持自愿原則。對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承房屋使用的宅基地，可以探索有償有期限使用。三是完善宅基地管理制度。嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制，宅基地使用要符合規(guī)劃，不得違法違規(guī)使用，不得違法違規(guī)買賣，嚴(yán)禁無“資格權(quán)”的人員利用農(nóng)村宅基地建別墅大院和私人會(huì)館。四是完善農(nóng)民房產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)符合規(guī)劃、合法取得的宅基地上的農(nóng)民房屋，由政府主管部門核發(fā)集體土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)。依法賦予農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)抵押擔(dān)保權(quán)能。宅基地問題復(fù)雜，歷史遺留問題多，加之長(zhǎng)期以來無法可依，推進(jìn)改革需要穩(wěn)妥。
（四）完善農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地管理制度。
構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，需要與之相配套的用地政策。過去搞傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地矛盾不很突出，現(xiàn)在搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，用地政策的理念需要相應(yīng)調(diào)整。
多規(guī)合一編制農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃。統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，優(yōu)化耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等用地布局，細(xì)化土地用途管制，留住生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田連片集中、村莊集約緊湊的田園風(fēng)貌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留一定比例的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。根據(jù)規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)和布局，年度土地利用計(jì)劃分配中可安排一定比例新增建設(shè)用地指標(biāo)，專項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地。給予地方一定的自主權(quán)，在不占用永久基本農(nóng)田的前提下，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃預(yù)留不超過5%至7%的規(guī)劃用地，用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)所需要的各類生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地，納入設(shè)施農(nóng)用地管理，實(shí)行縣級(jí)備案。嚴(yán)禁借建設(shè)田園綜合體、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游和設(shè)施農(nóng)業(yè)之名變相從事房地產(chǎn)開發(fā)。
盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地。鼓勵(lì)利用存量建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工、冷鏈、物流、倉(cāng)儲(chǔ)、產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)等項(xiàng)目建設(shè)，或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)。對(duì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與村莊建設(shè)用地復(fù)合利用，拓展土地使用功能。
建立增減掛鉤節(jié)余用地指標(biāo)協(xié)調(diào)使用機(jī)制。推動(dòng)建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)省域調(diào)節(jié)機(jī)制，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援地區(qū)跨省流轉(zhuǎn)，將所取得收益通過支出預(yù)算全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
作者系全國(guó)人大常委會(huì)委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2019年第17期（節(jié)選）
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