農村土地制度日臻健全
土地是農業生產最基本的要素，同時也是農村社會發展和農民生活的基本要素。根據《憲法》規定，我國農村實行家庭承包經營為基礎的、統分結合的雙層經營體制，這是我國農村的基本土地制度。可以說，我國農村改革開放的40年，也是農村土地制度確立和完善的40年。大體上看，農村土地制度的改革經歷了四個階段。
全面推行家庭聯產承包責任制階段(1978—1980年)。這一時期，土地由集體經濟組織的農戶經營，但農戶僅取得在承包土地上耕作的權利，產品歸集體所有，農戶參加集體的統一分配。這一改革舉措，徹底解決了人民公社大鍋飯問題，極大地提高了農民的生產積極性，農業生產力水平大幅度提高。此時，農民可以在承包的土地上自主組織生產，但并沒有產品處置的權利，土地的權屬關系也沒有發生變化。
實行大包干制度階段(1980—2002年)。即“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。這一時期，農戶可以獨立進行土地經營，自由處置產品，但其承包的土地上有稅費負擔，即農戶享有的土地權利并不充分。
家庭承包經營制度的完善階段(2002—2014年)。伴隨著農業稅費制度改革，農戶享有的土地承包經營權不再以繳納農業稅和提留統籌款為對價。2002年，九屆全國人大常委會頒布《農村土地承包法》，確立了穩定農村土地承包關系的法律規范，并對農村土地承包經營權流轉等作出了具體規定，是這個時期的標志性事件。2007年頒布的《物權法》，進一步明確土地承包經營權是用益物權，建立了更加有利于土地承包關系長久不變的法律制度。這一時期，承包土地逐漸成為農民重要的財產權利。
農村土地“三權分置”政策的確立和實施階段(2014年至今)。2014年，中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，明確要求在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。這標志著農村土地制度從集體土地所有權、農戶土地承包經營權的兩權分離政策轉向集體土地所有權不變，穩定土地承包權，放活土地經營權的“三權分置”階段。
2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對“三權分置”政策的實施作了具體部署，提出了逐步建立規范高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度的總體要求。黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這是在“三權分置”基礎上，進一步鞏固和完善農村基本經營制度的重要舉措，對于保護承包農戶的利益，激活農村土地要素市場，實現小農戶與現代農業發展具有非常重要的意義。
既穩定承包權，又搞活經營權
隨著農村改革的不斷深入，我國的農村土地制度逐步趨于完善，但以戶為單位的小規模經營與現代農業發展的矛盾也越來越突出。十三屆全國人大常委會將《農村土地承包法》的修訂列入立法規劃，并于2017年10月和2018年10月對修訂草案進行了審議。鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，落實“三權分置”制度，是本次修改《農村土地承包法》的主要任務。就法律修訂的重點而言，主要包括兩個方面，一是土地承包期在二輪承包的基礎上再延長三十年，二是明確在土地所有權保持不變和穩定農村土地承包關系的前提下，通過賦予土地經營權融資擔保等功能激活土地要素市場，實現土地要素與其他要素的合理配置。這些重大修改，對于保護農民土地承包經營權，保護新型經營主體的土地經營權，以及促進農業農村現代化，都將會產生重大影響。
首先，此次修法將更有利于保護農戶土地承包經營權的實現。土地經營權流轉必須堅持承包方自愿原則，土地經營權是否流轉、以何種方式流轉，都應當遵從承包方的意愿。實踐中，個別地方存在強迫農戶流轉經營權的情形，是對農戶土地承包經營權的侵犯。法律修訂中，新增了農戶自主流轉土地經營權的規定，例如，草案規定，農村集體經濟組織成員承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。再如，草案明確規定國家保護進城務工農民的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農民進城落戶的條件。是否保留土地承包經營權，由農民自主決定。
其次，此次修法明確了土地經營權的內涵和實現方式，有利于土地經營權人開展農業規模化經營。根據草案規定，土地經營權人可以依據流轉合同的約定占有農村土地并從事農業經營，符合法定條件的可以申請土地經營權登記，經承包方同意可以再次流轉土地經營權，經承包方同意可以以土地經營權融資擔保，在土地上增設、改善的可以要求獲得補償等。這些法律措施，有利于土地經營權人在受讓的土地上進行長期投入，有利于其通過生產經營、再流轉、入股、抵押等方式實現其土地經營權。
總之，土地承包法的修訂草案，兼顧了穩定承包權和搞活經營權兩個目標，既堅持了鞏固和完善農村基本經營制度的原則，又體現了現代農業發展對土地要素配置的需求，有利于實現農業的規模化經營，并能夠使土地承包方和新型農業經營主體公平分享土地收益。
個別調整的條件程序應明確而嚴格
穩定農村土地承包關系，是鞏固和完善農村基本經營制度的要求，是實現農村社會穩定的基礎，是保護農民土地權益的前提和條件。《農村土地承包法》的修訂，應當堅持土地承包關系長期穩定的原則。明確土地承包期限，向承包方頒發土地承包經營權證書，確立不得收回承包地和不得調整承包地的制度，都是保持土地承包關系長期穩定的重要措施。
關于個別調整，是這次修法中爭議較大的問題之一。我認為，法律對于個別調整的條件和程序應作出明確而嚴格的規定。草案將現行法的“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”的個別調整條件修改為“因特殊情形矛盾突出”，放寬了調整條件，不利于土地承包關系的長期穩定。實踐中，除自然災害外，誘發土地調整的原因通常還包括承包土地被征收、征用以及人地矛盾突出。對于承包地被征收、征用的，承包人可以以得到的征地補償款重新擇業或者改善生計水平，不應當再調整承包地。對于人地矛盾突出的，也應當通過土地經營權流轉等方式解決。
作者第中國農業大學人文與發展學院法律系教授
中國鄉村發現網轉自:農民日報 2018-11-17
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