——基于山東省泰安市岱岳區和德州市陵城區的調研
農村土地承包經營權確權登記頒證工作是農村土地制度的重大改革，依法確權登記并頒發權屬證書是保障農民土地權利的最有效手段。在土地承包經營權確權登記中明確婦女作為承包方共有人，是實現男女平等的土地承包經營權的有效途徑，是保障婦女土地權益的現實依據。筆者通過對山東省泰安市岱岳區和德州市陵城區相關政策執行情況，政策實施后取得的效果，以及存在的問題進行調研，提出應該在土地承包經營權確權中切實維護婦女權益，實現法律賦予婦女平等的土地承包經營權，提升婦女的經濟和社會地位。
現行政策法規強調在土地確權頒證過程中保護婦女平等權益
為保護婦女土地權益，相關法律和政策要求在土地承包經營權證書上的承包方代表或共有人內容中體現婦女的名字。2003年農業部出臺的《農村土地承包經營權證管理辦法》要求，土地承包經營權證需要同時登記“承包方代表姓名”和“承包經營權共有人情況”。2014年農業部與全國婦聯印發了《關于在農村土地承包經營權確權登記頒證過程中維護婦女土地權益的會談紀要》，要求各地高度重視保障婦女的土地權益，“權證和登記簿上要有婦女的名字”。2015年農業部等6部門聯合印發《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，進一步明確了土地確權過程中保護婦女權益的具體措施，即“承包經營權證書載明的戶主或共有人，要體現男女平等的原則，切實保護婦女土地承包權益”。
山東省為切實維護農村婦女土地承包權益，認真貫徹落實各項政策和規定，對保護婦女土地權益作出了具體部署。一方面是確保婦女的名字登記在權證上。2014年山東省農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組在《關于在農村土地承包經營權確權登記頒證工作中切實維護婦女權益的通知》中強調，“各地在開展土地承包經營權確權登記頒證工作中，要高度重視保障婦女的土地權益。無論采用什么辦法進行登記和頒證，權證和登記簿上要有婦女的名字，保證農村婦女土地承包權益不掛‘空擋’”。另一方面對早先沒有進行“共有人”登記的情況采取補救措施。山東省是土地確權的早期試點省份之一，對早先存在的忽視婦女權益問題，堅決糾正，及時補救，作出了具體的操作性較強的規定，要求“已將土地承包經營權證書發放到農戶手中的地方，要按照與承包農戶登記簿‘共有人’一欄中一致的內容，印制一張與權證大小一致的插頁，加蓋發證機關印章發放到農戶，作為承包農戶權證信息的補充。還未將土地承包經營權證書發放到農戶手中的地方，要按照上述要求，在印制經營權證時補加插頁，一并發放到農戶”。
土地承包經營權確權頒證過程中保護婦女權益的主要做法
調整土地承包經營權證書版面，增加共有人信息，保護婦女權益。此次確權，發放到農戶手中的土地承包經營權證，不僅必須注明承包方代表姓名，而且要填寫土地承包經營權共有人情況，努力將婦女共有人身份真正落到實處。2014年岱岳區政府為全區三分之一的農戶頒發了土地承包經營權證書，但權證上忽視了承包方共有人信息內容。之后，在泰安市和山東省婦聯組織的要求下，岱岳區對土地經營權證版面進行了調整，即在原來證書上只有“承包方代表姓名”的基礎上，增加了“承包方土地承包經營權共有人情況”的內容。截至2015年底，對以前頒發的證書全部增加了“共有人情況”插頁，對后續頒發的10萬本證書都用了新版本，不僅戶主姓名登載在證書上，作為土地承包方共有人的婦女姓名也載明在經營權證書上。
按現有戶籍人口確定承包方共有人。確權的主要工作是明確承包地和權利人，農戶承包地的確認大多數地方按二輪承包時分到的土地，承包方共有人按現有人口，即戶口簿上的家庭成員確定。如岱岳區大汶口鎮從2013年開始土地確權工作，2015年基本完成，到2016年4月最后3個村的確權工作也已經完成。該鎮確定承包方的土地時，按二輪承包時分到的土地進行登記；確定承包方共有人時，按現有人口，即土地確權時的戶籍人口進行登記。嫁入的婦女只要戶口遷過來，即使沒有分到地，也作為共有人登記在土地權證上。再如德州市陵城區陵城鎮，也按上述方式開展了土地確權工作，即承包地按二輪承包時分到的土地確認， 承包方共有人按照現有戶籍人口確定。這樣的土地確權方式存在著地和人不對等的情況，據當地有關部門介紹，如果采用按照土地確定共有人的方法，問題會比較大，因為有死亡人口等矛盾，即人已去世，但承包地還在。而采用按人確地的方法，盡管出現“有名無地”的情況，如嫁入的婦女反映的問題比較多，因為權證上有名但實際上沒有分到地。但總體來說矛盾較小。同時還存在“有地無名”的情況，如出嫁女在娘家分到了土地，但戶口遷出后，這次確權就不能作為共有人體現在土地權證上。當地農民在乎能否分到承包地，而不是名字寫在證書上， 所以“有地無名”這種情況出現的矛盾也較小，因為權證上雖然沒有名字，但其承包地還在。
土地承包經營權確權頒證中保護婦女權益取得的成效
已婚婦女現有的土地權益得到了進一步明確。土地確權以前，承包經營權證上只有戶主代表的名字，沒有農戶家庭成員姓名。這次確權后，權證上增加了承包方共有人的內容，婦女作為家庭成員，名字載明在權證上。明確了婦女已有的土地權益，一定程度上給農村婦女吃了“定心丸”。
未婚和未成年女性將來的土地權益得到了保護。未婚婦女和未成年女性，在此次確權中她們作為子女名字登記在權證上。隨著將來家庭人口發生變化，婦女出嫁或老人去世，即使家庭人口只剩下婦女，因為其名字寫在權證上，婦女就可以保護自己的土地權利，避免其承包地被村組或其他男性親屬占有。因此，權證上登載未婚和未成年婦女姓名，能有效預防和減少土地利益矛盾糾紛，保護這些婦女將來的土地權益不受損害。
已婚無地婦女的權利得到了體現。在實行“增人不增地，減人不減地”的政策后，婚嫁婦女在嫁入村組沒有分到土地，這次確權因按現有人口確定承包地共有人，已婚無地婦女作為家庭成員，姓名載明在權證上，和其他家庭成員共同擁有承包地。盡管婦女沒有以本人名義分到土地，但其土地權利在家庭內部得到了體現。
為解決離婚或喪偶婦女的權益問題創造了條件。隨著家庭人口變化，以及農村離婚率的上升，離婚或喪偶婦女的土地承包經營權分割糾紛將逐步增多。這次確權工作能夠將婦女的名字寫入權證，當家庭發生變故或婚姻解體，為保護家庭中的弱勢婦女的權益提供了關鍵證據，為解決利益矛盾創造了新途徑。
土地承包經營權確權頒證中保護婦女權益存在的問題
在土地承包經營權證上體現婦女作為共有人的姓名，對保護婦女權益不僅有現實意義，而且能防患于未然，但土地確權像任何一次改革一樣，觸及了鄉村傳統文化和社會性別意識，引發各種矛盾沖突，男女兩性平等仍然面臨諸多障礙和難題， 需要引起社會各界的關注與重視。
出嫁女“有地無名”。以現有戶籍人口確定承包方共有人的做法， 在很大程度上保證了大多數女性家庭成員作為共有人享有土地的權利，然而卻忽視了存在少數的戶口遷至夫家變為夫家集體經濟組織成員，而二輪承包時期發包的承包地尚留在娘家的婦女。這些婦女在娘家的土地承包經營權證書上不能作為共有人登記，造成了出嫁婦女“有地無名”。如果婦女出嫁時娘家還沒開始確權，將戶口遷至夫家村子時該村土地確權已經完成，或者隨著農村婦女婚遷的范圍不斷擴大，如果嫁入村確定承包地共有人的標準不同，如按二輪土地承包時的分地人口確定共有人等，這些情況就易造成出嫁婦女在娘家和婆家兩頭落空，都得不到登記，進而影響她們未來權利的證明或實現，容易引發矛盾。
絕大部分婦女沒有作為承包方代表記載在土地承包經營權證上。在開展土地承包經營權登記頒證過程中，受傳統家庭觀念和婚姻習俗的影響，一些基層鄉鎮、村組干部、農戶思想觀念仍然保守，性別意識較為淡薄，認為土地承包方應當是男性戶主，只有在無男戶主情況下才能填寫女性姓名。
部分婦女沒有意識到確權登記名字的重要性。調研發現，部分中年婦女知道自己的名字作為承包地共有人登記在土地證上，部分婦女對土地證書并沒有給予重視，甚至沒有注意到承包方共有人的內容。問到土地證上沒有婦女名字離婚后如何主張自己的土地權利時，受訪婦女以“婦女總是吃虧的”作為回答。還有的年輕女性，尤其是獨生女，為保留承包地，結婚后她們的戶口并不遷出娘家，她們知道戶口對保留土地的重要性，但對土地確權和是否登記婦女名字并不清楚，認為其父母會為她們考慮。而農村老年婦女對個人的土地權利普遍不會過于計較，也缺乏長遠的風險意識，不清楚如果當家庭成員發生變故時明確的權利對自己有著重要的意義。
傳統觀念的影響依然很強大。盡管我國農村婦女與男子在法律上是平等的，但由于受傳統觀念影響，一些農村基層干部和大部分農民對土地確權登記中的性別意識依然較弱。在土地承包經營權證書上，很多地方按照習慣做法僅將男性戶主登記為唯一的承包方代表。在對待出嫁女、離婚婦女等特殊群體的土地承包權益問題時，農村各種非成文制度發揮著重要作用，婦女的合法權益得不到有效保護。
政策建議
建立土地登記權利救濟制度，避免出現婦女兩頭不能確地的情況。權利救濟是挽救彌補權益受侵害婦女的重要手段之一，土地登記權利救濟制度應包括土地承包經營權初始登記、變更登記、登記錯誤的賠償責任制度等，一旦在土地承包經營權確權中發生婦女權利缺失和利益受損問題，可以啟動權利救濟程序來依法主張其合法權利并賠償各種損失。
土地承包經營權證書載明的戶主和共有人，要體現婦女姓名。建議在更大范圍內統一承包方共有人標準，在權證上登記所有權利人姓名，明確登記婦女作為家庭成員共有人，努力為保障婦女土地權益提供法律依據。并將妻子與丈夫共同作為承包方代表登記在土地承包經營權證書上，因家庭的主體是夫妻，夫妻兩個人更能代表全家，在承包方代表欄寫上夫妻兩個人的名字，不僅能夠更好地代表承包方，還會提高婦女的家庭和社會地位。
提高對婦女權益的宣傳范圍、深度和針對性。婦女對于土地、權利的認知及權證的認知有限，婦女現有的意識水平和參政程度會影響她們作為權利人應當被確認的實現，也會在未來土地進一步開發及流轉過程中引發大量糾紛和爭議。為此，建議在確權登記過程中，在利益多元化、婦女分層化的農村，針對青年、中年和老年婦女開展提高性別意識和權利意識的培訓，并進行政策解讀，同時提高婦女在確權工作中的參與率，讓各類婦女充分、有效表達她們的意志，切實維護自身的土地權益。
作者單位：農業農村部農村經濟研究中心
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊 微信公眾號（原創）
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