——基于山東省泰安市岱岳區(qū)和德州市陵城區(qū)的調(diào)研
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是農(nóng)村土地制度的重大改革，依法確權(quán)登記并頒發(fā)權(quán)屬證書是保障農(nóng)民土地權(quán)利的最有效手段。在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中明確婦女作為承包方共有人，是實(shí)現(xiàn)男女平等的土地承包經(jīng)營權(quán)的有效途徑，是保障婦女土地權(quán)益的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。筆者通過對山東省泰安市岱岳區(qū)和德州市陵城區(qū)相關(guān)政策執(zhí)行情況，政策實(shí)施后取得的效果，以及存在的問題進(jìn)行調(diào)研，提出應(yīng)該在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中切實(shí)維護(hù)婦女權(quán)益，實(shí)現(xiàn)法律賦予婦女平等的土地承包經(jīng)營權(quán)，提升婦女的經(jīng)濟(jì)和社會地位。
現(xiàn)行政策法規(guī)強(qiáng)調(diào)在土地確權(quán)頒證過程中保護(hù)婦女平等權(quán)益
為保護(hù)婦女土地權(quán)益，相關(guān)法律和政策要求在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上的承包方代表或共有人內(nèi)容中體現(xiàn)婦女的名字。2003年農(nóng)業(yè)部出臺的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》要求，土地承包經(jīng)營權(quán)證需要同時登記“承包方代表姓名”和“承包經(jīng)營權(quán)共有人情況”。2014年農(nóng)業(yè)部與全國婦聯(lián)印發(fā)了《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中維護(hù)婦女土地權(quán)益的會談紀(jì)要》，要求各地高度重視保障婦女的土地權(quán)益，“權(quán)證和登記簿上要有婦女的名字”。2015年農(nóng)業(yè)部等6部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，進(jìn)一步明確了土地確權(quán)過程中保護(hù)婦女權(quán)益的具體措施，即“承包經(jīng)營權(quán)證書載明的戶主或共有人，要體現(xiàn)男女平等的原則，切實(shí)保護(hù)婦女土地承包權(quán)益”。
山東省為切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益，認(rèn)真貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策和規(guī)定，對保護(hù)婦女土地權(quán)益作出了具體部署。一方面是確保婦女的名字登記在權(quán)證上。2014年山東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組在《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中切實(shí)維護(hù)婦女權(quán)益的通知》中強(qiáng)調(diào)，“各地在開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中，要高度重視保障婦女的土地權(quán)益。無論采用什么辦法進(jìn)行登記和頒證，權(quán)證和登記簿上要有婦女的名字，保證農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益不掛‘空擋’”。另一方面對早先沒有進(jìn)行“共有人”登記的情況采取補(bǔ)救措施。山東省是土地確權(quán)的早期試點(diǎn)省份之一，對早先存在的忽視婦女權(quán)益問題，堅(jiān)決糾正，及時補(bǔ)救，作出了具體的操作性較強(qiáng)的規(guī)定，要求“已將土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中的地方，要按照與承包農(nóng)戶登記簿‘共有人’一欄中一致的內(nèi)容，印制一張與權(quán)證大小一致的插頁，加蓋發(fā)證機(jī)關(guān)印章發(fā)放到農(nóng)戶，作為承包農(nóng)戶權(quán)證信息的補(bǔ)充。還未將土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中的地方，要按照上述要求，在印制經(jīng)營權(quán)證時補(bǔ)加插頁，一并發(fā)放到農(nóng)戶”。
土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證過程中保護(hù)婦女權(quán)益的主要做法
調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)證書版面，增加共有人信息，保護(hù)婦女權(quán)益。此次確權(quán)，發(fā)放到農(nóng)戶手中的土地承包經(jīng)營權(quán)證，不僅必須注明承包方代表姓名，而且要填寫土地承包經(jīng)營權(quán)共有人情況，努力將婦女共有人身份真正落到實(shí)處。2014年岱岳區(qū)政府為全區(qū)三分之一的農(nóng)戶頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證書，但權(quán)證上忽視了承包方共有人信息內(nèi)容。之后，在泰安市和山東省婦聯(lián)組織的要求下，岱岳區(qū)對土地經(jīng)營權(quán)證版面進(jìn)行了調(diào)整，即在原來證書上只有“承包方代表姓名”的基礎(chǔ)上，增加了“承包方土地承包經(jīng)營權(quán)共有人情況”的內(nèi)容。截至2015年底，對以前頒發(fā)的證書全部增加了“共有人情況”插頁，對后續(xù)頒發(fā)的10萬本證書都用了新版本，不僅戶主姓名登載在證書上，作為土地承包方共有人的婦女姓名也載明在經(jīng)營權(quán)證書上。
按現(xiàn)有戶籍人口確定承包方共有人。確權(quán)的主要工作是明確承包地和權(quán)利人，農(nóng)戶承包地的確認(rèn)大多數(shù)地方按二輪承包時分到的土地，承包方共有人按現(xiàn)有人口，即戶口簿上的家庭成員確定。如岱岳區(qū)大汶口鎮(zhèn)從2013年開始土地確權(quán)工作，2015年基本完成，到2016年4月最后3個村的確權(quán)工作也已經(jīng)完成。該鎮(zhèn)確定承包方的土地時，按二輪承包時分到的土地進(jìn)行登記；確定承包方共有人時，按現(xiàn)有人口，即土地確權(quán)時的戶籍人口進(jìn)行登記。嫁入的婦女只要戶口遷過來，即使沒有分到地，也作為共有人登記在土地權(quán)證上。再如德州市陵城區(qū)陵城鎮(zhèn)，也按上述方式開展了土地確權(quán)工作，即承包地按二輪承包時分到的土地確認(rèn)， 承包方共有人按照現(xiàn)有戶籍人口確定。這樣的土地確權(quán)方式存在著地和人不對等的情況，據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門介紹，如果采用按照土地確定共有人的方法，問題會比較大，因?yàn)橛兴劳鋈丝诘让埽慈艘讶ナ溃邪剡€在。而采用按人確地的方法，盡管出現(xiàn)“有名無地”的情況，如嫁入的婦女反映的問題比較多，因?yàn)闄?quán)證上有名但實(shí)際上沒有分到地。但總體來說矛盾較小。同時還存在“有地?zé)o名”的情況，如出嫁女在娘家分到了土地，但戶口遷出后，這次確權(quán)就不能作為共有人體現(xiàn)在土地權(quán)證上。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在乎能否分到承包地，而不是名字寫在證書上， 所以“有地?zé)o名”這種情況出現(xiàn)的矛盾也較小，因?yàn)闄?quán)證上雖然沒有名字，但其承包地還在。
土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證中保護(hù)婦女權(quán)益取得的成效
已婚婦女現(xiàn)有的土地權(quán)益得到了進(jìn)一步明確。土地確權(quán)以前，承包經(jīng)營權(quán)證上只有戶主代表的名字，沒有農(nóng)戶家庭成員姓名。這次確權(quán)后，權(quán)證上增加了承包方共有人的內(nèi)容，婦女作為家庭成員，名字載明在權(quán)證上。明確了婦女已有的土地權(quán)益，一定程度上給農(nóng)村婦女吃了“定心丸”。
未婚和未成年女性將來的土地權(quán)益得到了保護(hù)。未婚婦女和未成年女性，在此次確權(quán)中她們作為子女名字登記在權(quán)證上。隨著將來家庭人口發(fā)生變化，婦女出嫁或老人去世，即使家庭人口只剩下婦女，因?yàn)槠涿謱懺跈?quán)證上，婦女就可以保護(hù)自己的土地權(quán)利，避免其承包地被村組或其他男性親屬占有。因此，權(quán)證上登載未婚和未成年婦女姓名，能有效預(yù)防和減少土地利益矛盾糾紛，保護(hù)這些婦女將來的土地權(quán)益不受損害。
已婚無地婦女的權(quán)利得到了體現(xiàn)。在實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策后，婚嫁婦女在嫁入村組沒有分到土地，這次確權(quán)因按現(xiàn)有人口確定承包地共有人，已婚無地婦女作為家庭成員，姓名載明在權(quán)證上，和其他家庭成員共同擁有承包地。盡管婦女沒有以本人名義分到土地，但其土地權(quán)利在家庭內(nèi)部得到了體現(xiàn)。
為解決離婚或喪偶婦女的權(quán)益問題創(chuàng)造了條件。隨著家庭人口變化，以及農(nóng)村離婚率的上升，離婚或喪偶婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)分割糾紛將逐步增多。這次確權(quán)工作能夠?qū)D女的名字寫入權(quán)證，當(dāng)家庭發(fā)生變故或婚姻解體，為保護(hù)家庭中的弱勢婦女的權(quán)益提供了關(guān)鍵證據(jù)，為解決利益矛盾創(chuàng)造了新途徑。
土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證中保護(hù)婦女權(quán)益存在的問題
在土地承包經(jīng)營權(quán)證上體現(xiàn)婦女作為共有人的姓名，對保護(hù)婦女權(quán)益不僅有現(xiàn)實(shí)意義，而且能防患于未然，但土地確權(quán)像任何一次改革一樣，觸及了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和社會性別意識，引發(fā)各種矛盾沖突，男女兩性平等仍然面臨諸多障礙和難題， 需要引起社會各界的關(guān)注與重視。
出嫁女“有地?zé)o名”。以現(xiàn)有戶籍人口確定承包方共有人的做法， 在很大程度上保證了大多數(shù)女性家庭成員作為共有人享有土地的權(quán)利，然而卻忽視了存在少數(shù)的戶口遷至夫家變?yōu)榉蚣壹w經(jīng)濟(jì)組織成員，而二輪承包時期發(fā)包的承包地尚留在娘家的婦女。這些婦女在娘家的土地承包經(jīng)營權(quán)證書上不能作為共有人登記，造成了出嫁婦女“有地?zé)o名”。如果婦女出嫁時娘家還沒開始確權(quán)，將戶口遷至夫家村子時該村土地確權(quán)已經(jīng)完成，或者隨著農(nóng)村婦女婚遷的范圍不斷擴(kuò)大，如果嫁入村確定承包地共有人的標(biāo)準(zhǔn)不同，如按二輪土地承包時的分地人口確定共有人等，這些情況就易造成出嫁婦女在娘家和婆家兩頭落空，都得不到登記，進(jìn)而影響她們未來權(quán)利的證明或?qū)崿F(xiàn)，容易引發(fā)矛盾。
絕大部分婦女沒有作為承包方代表記載在土地承包經(jīng)營權(quán)證上。在開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證過程中，受傳統(tǒng)家庭觀念和婚姻習(xí)俗的影響，一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部、農(nóng)戶思想觀念仍然保守，性別意識較為淡薄，認(rèn)為土地承包方應(yīng)當(dāng)是男性戶主，只有在無男戶主情況下才能填寫女性姓名。
部分婦女沒有意識到確權(quán)登記名字的重要性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分中年婦女知道自己的名字作為承包地共有人登記在土地證上，部分婦女對土地證書并沒有給予重視，甚至沒有注意到承包方共有人的內(nèi)容。問到土地證上沒有婦女名字離婚后如何主張自己的土地權(quán)利時，受訪婦女以“婦女總是吃虧的”作為回答。還有的年輕女性，尤其是獨(dú)生女，為保留承包地，結(jié)婚后她們的戶口并不遷出娘家，她們知道戶口對保留土地的重要性，但對土地確權(quán)和是否登記婦女名字并不清楚，認(rèn)為其父母會為她們考慮。而農(nóng)村老年婦女對個人的土地權(quán)利普遍不會過于計(jì)較，也缺乏長遠(yuǎn)的風(fēng)險意識，不清楚如果當(dāng)家庭成員發(fā)生變故時明確的權(quán)利對自己有著重要的意義。
傳統(tǒng)觀念的影響依然很強(qiáng)大。盡管我國農(nóng)村婦女與男子在法律上是平等的，但由于受傳統(tǒng)觀念影響，一些農(nóng)村基層干部和大部分農(nóng)民對土地確權(quán)登記中的性別意識依然較弱。在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上，很多地方按照習(xí)慣做法僅將男性戶主登記為唯一的承包方代表。在對待出嫁女、離婚婦女等特殊群體的土地承包權(quán)益問題時，農(nóng)村各種非成文制度發(fā)揮著重要作用，婦女的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。
政策建議
建立土地登記權(quán)利救濟(jì)制度，避免出現(xiàn)婦女兩頭不能確地的情況。權(quán)利救濟(jì)是挽救彌補(bǔ)權(quán)益受侵害婦女的重要手段之一，土地登記權(quán)利救濟(jì)制度應(yīng)包括土地承包經(jīng)營權(quán)初始登記、變更登記、登記錯誤的賠償責(zé)任制度等，一旦在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中發(fā)生婦女權(quán)利缺失和利益受損問題，可以啟動權(quán)利救濟(jì)程序來依法主張其合法權(quán)利并賠償各種損失。
土地承包經(jīng)營權(quán)證書載明的戶主和共有人，要體現(xiàn)婦女姓名。建議在更大范圍內(nèi)統(tǒng)一承包方共有人標(biāo)準(zhǔn)，在權(quán)證上登記所有權(quán)利人姓名，明確登記婦女作為家庭成員共有人，努力為保障婦女土地權(quán)益提供法律依據(jù)。并將妻子與丈夫共同作為承包方代表登記在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上，因家庭的主體是夫妻，夫妻兩個人更能代表全家，在承包方代表欄寫上夫妻兩個人的名字，不僅能夠更好地代表承包方，還會提高婦女的家庭和社會地位。
提高對婦女權(quán)益的宣傳范圍、深度和針對性。婦女對于土地、權(quán)利的認(rèn)知及權(quán)證的認(rèn)知有限，婦女現(xiàn)有的意識水平和參政程度會影響她們作為權(quán)利人應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)的實(shí)現(xiàn)，也會在未來土地進(jìn)一步開發(fā)及流轉(zhuǎn)過程中引發(fā)大量糾紛和爭議。為此，建議在確權(quán)登記過程中，在利益多元化、婦女分層化的農(nóng)村，針對青年、中年和老年婦女開展提高性別意識和權(quán)利意識的培訓(xùn)，并進(jìn)行政策解讀，同時提高婦女在確權(quán)工作中的參與率，讓各類婦女充分、有效表達(dá)她們的意志，切實(shí)維護(hù)自身的土地權(quán)益。
作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心
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