到2020年農村貧困人口全部脫貧，是決勝全面建成小康社會的底線任務，是解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的基礎工作，產業扶貧則是脫貧攻堅的根本舉措。易地搬遷脫貧、生態保護脫貧、發展教育脫貧等都需要通過發展產業實現長期穩定增收，沒有產業脫貧，就無法全面打贏脫貧攻堅戰。中央明確提出，“十三五”期間要通過產業扶貧實現3000萬以上農村貧困人口脫貧。習近平總書記在河北張家口考察時也提出，“要把發展生產扶貧作為主攻方向，努力做到戶戶有增收項目、人人有脫貧門路”。
產業扶貧中存在的問題及根源
從實際情況看，產業扶貧是“五個一批”工作中最難的一項。自精準扶貧實施以來，盡管各地有一些產業化扶貧的成功經驗，但在很多地區還是存在大量的問題。根據國家審計署公布的審計結果，在脫貧攻堅工作的“五個一批”中，產業扶貧存在的問題最多，主要包括：一是資金使用閑置和違規。二是產業扶貧項目推進緩慢。三是產業項目沒有產生效益，甚至造成損失。四是扶貧項目不精準。五是利益聯結機制沒有落實。
自進入精準扶貧階段以來，地方干部最普遍的反映也是“五個一批”中最難的就是產業扶貧帶動一批，即產業扶貧不好搞、選擇難、推進慢等問題。在具體的實踐中，產業扶貧之所以存在上述諸多問題，除了個別地方領導不夠重視、政策執行不夠到位等原因外，主要是產業扶貧的成功與否不依賴于政府職能的發揮，而是依賴于市場機制配合作用的發揮。
首先，產業扶貧面臨著自然風險和市場風險。目前我國產業扶貧的主導產業還是靠發展農業，而農產品市場是個完全競爭的市場，農產品生產中的自然風險和市場風險非政府和人力所能控制，也不是各種產業規劃所能預測。在目前農產品市場不僅是完全競爭，而且還面對國際市場壓力的情況下，沒有理由要求產業扶貧一定要成功。如果硬是這樣要求則是違背了基本的經濟規律。
產業扶貧的市場風險是產業扶貧不好搞的最基本原因。在一些地方的產業扶貧實踐中，經常發生農產品滯銷，導致“谷賤傷農”，使產業扶貧的惠農、增收機制成為逆向的“傷農”、減收機制。這也是一些地方農民沒有積極性的主要原因。從近幾年農民收入結構看，農民收入的主要來源已不是農業和家庭經營，而主要是靠工資性收入。因此，促進貧困戶增收不能靠傳統的種養業和家庭經營，只能靠非農收入和工資性收入。
其次，貧困戶難以成為經營主體。自我國實行開發式扶貧以來，產業扶貧的政策目標是針對有勞動能力的那些貧困戶，通過政府扶持、小額貸款、技術支持等，為貧困戶提供產前、產后、產中系列化服務，通過發展種養業等產業擺脫貧困。產業扶貧政策的潛在含義是有勞動能力的貧困戶一定有經營能力，而事實證明，有勞動能力的貧困戶不一定有經營能力，甚至是沒有經營能力，即貧困戶不能適應市場的變化和波動，有的產業扶貧項目可能短時間內會有效，但從長期看則基本是失敗的。
在農業已經市場化和國際化的今天，貧困戶甚至一般的小農戶是無法面對市場風險的。通過近幾年的實踐看，產業扶貧如果僅僅是幫助農戶進行種植或養殖一個或幾個品種，多數是不成功的。不僅是貧困戶如此，甚至一般農戶乃至家庭農場都不見得能適應市場的變化，這也是國際上農業發展的一般經驗。在進入精準扶貧新階段，有些地方在產業扶貧中還是延續了以前開發式扶貧中產業扶貧的做法，給貧困戶送種苗、送畜禽等，導致了一些產業扶貧不能產生效益，甚至造成不必要的損失。
再次，新型產業主體發育不足。新型農業經營主體包括龍頭企業、農民合作社和家庭農場等。在產業扶貧中，家庭農場的帶動作用有限，重點是培育龍頭企業和農民合作社。但在多數地區，一方面是新型經營主體發育不足，缺少龍頭企業，也很少有規范的合作社；另一方面是龍頭企業和農民合作社的帶動能力都不強。龍頭企業多局限在農業產業園區和示范園區里，與農民的利益聯結關系不強，合作社的發展也沒有形成對貧困戶的帶動機制，作用有限。
最后，新型農業經營主體與貧困戶利益共享機制缺乏。2017年10月頒布的《關于促進農業產業化聯合體發展的指導意見》明確提出“要探索發展農業產業化聯合體”，并指出“農業產業化聯合體是龍頭企業、農民合作社和家庭農場等新型農業經營主體以分工協作為前提，以規模經營為依托，以利益聯結為紐帶的一體化農業經營組織聯盟”，這里的核心是“完善利益共享機制”。從各地的實踐看，新型農業經營主體往往缺少與農戶的利益聯結機制和共享機制。在產業扶貧中呈現的情況多是：一是貧困戶由于經營能力差、談判能力低、觀念意識落后等而對產業扶貧的參與意愿低。二是經營主體龍頭企業出于組織成本、盈利性考慮，對貧困戶的帶動意愿差。三是一些農業產業化企業和合作社等以扶貧的名義進入產業扶貧領域，但其行為由于缺乏約束，會轉而截留和侵犯國家給予貧困戶和貧困村的優惠政策，形成了扶貧領域的精英俘獲效應。四是一些龍頭企業還會憑借壟斷地位對農產品壓級壓價，侵害農戶的利益。這種情況在奶牛養殖業內屢見不鮮，即奶牛養殖業不斷虧損，牛奶加工業利潤卻屢創新高。上述情況導致產業扶貧工作目標偏離，政策難以落實。
如何進一步做好產業扶貧
自開展精準扶貧以來，中央和有關部委關于如何進行產業扶貧已發布了多個文件，出臺了一些相應的政策措施，各級地方政府也分別有各自的扶貧產業規劃和指導意見。十九大報告也提出了“培育新型農業經營主體”“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，對于產業扶貧來說，核心工作有兩點：一是發展新型經營主體，二是完善利益聯結機制，但是如何發展新型經營主體、如何完善利益聯結機制，有關政策并沒有明確。這里提出以下建議：
首先，培育和發展新型經營主體。新型經營主體近些年發展很快，但在一些貧困地區，由于人才等約束卻發展明顯不足，因此，貧困地區發展產業扶貧首先要培育和發展新型經營主體。主要措施有以下方面：一是加強招商引資，引進一些具有影響力、社會責任感強的農業產業化龍頭企業，形成具有競爭力的特色產業，促進貧困戶的增收。引入的產業化龍頭企業要有責任擔當意識，能夠主動化解產業化扶貧中的市場風險和自然風險，從而使貧困戶從市場風險和自然風險中解脫出來，實現穩定的收入和可持續發展，從而實現穩定的脫貧。二是在當地培養帶動能力強的龍頭企業和合作社。對已有的產業化龍頭企業和合作社也要引導他們轉變觀念和經營作風，探索帶動農民、實現與農民利益共享的新機制。三是鼓勵工商資本下鄉和企業家下鄉和回鄉，使更多的企業和企業家投入到家鄉的扶貧和發展之中，為鄉村振興和城鄉融合發展作貢獻。這樣做不僅可以帶動人力資本和資金的投入，帶動小農戶與現代農業發展有機銜接，更可以帶動鄉村治理、鄉風文明等鄉村振興目標。四是吸引外出或在本地打工有所成就者、大學畢業生、退休干部和職工、退伍軍人等本地能人回鄉創業，促進地方發展。
其次，完善新型經營主體與貧困戶的利益聯結機制。一是政府要做好中間服務，在新型經營主體和貧困戶之間建立利益共享機制。這是農業產業化聯合體健康發展的關鍵，不僅可以幫助新型經營主體節約組織成本、建設成本、時間成本，也可以有效地保證產業扶貧的穩定性和可持續性。二是鼓勵貧困戶以農業工人的身份而不是以經營者的身份參與到產業化聯合體中，讓有勞動能力的貧困戶更多地成為農業工人，而不是成為直接面對市場的經營者。三是重視農業職業培訓，發展職業農民。四是在產業化聯合體中就業的貧困戶勞動力，也應享受政府相應的就業扶貧政策，逐步促進新型經營主體對農業工人提供基本的社會保障，如“三險一金”等。
作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員
中國鄉村發現網轉自：光明日報
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