摘要：土地流轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)地資源優(yōu)化配置做出了巨大貢獻(xiàn),但近年來土地流轉(zhuǎn)也逐漸表現(xiàn)出了一些風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)已逐漸成為我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)隱憂與制約瓶頸,在一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮與社會的穩(wěn)定。文章借鑒復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論的理念,對浙江省A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn),該鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn),其中經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)包括契約風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)、糧食安全風(fēng)險(xiǎn)及政策風(fēng)險(xiǎn);社會風(fēng)險(xiǎn)包括社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)、公信力風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)及社會保障風(fēng)險(xiǎn);自然風(fēng)險(xiǎn)包括景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因包括信息不對稱、非理性、道德、制度環(huán)境、市場等因素,這些因素聚合為強(qiáng)制性占有、流轉(zhuǎn)外部性、行為偏差、沉沒成本等4個因子,輻射至A鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)整個系統(tǒng),進(jìn)而產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。要控制A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)需要以利益保障為目標(biāo),而社會風(fēng)險(xiǎn)的控制要以提升社會效益為根本,自然風(fēng)險(xiǎn)的控制要以合理性評價(jià)為依據(jù)。
引言:改革開放的實(shí)施使中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功實(shí)現(xiàn)了騰飛,也一并帶動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。進(jìn)入21 世紀(jì)后,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平持續(xù)提升,農(nóng)民生活水平不斷提高,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展欣欣向榮,糧食總產(chǎn)量從2003 年的4 307 億kg上升至2010 年的5 464 億kg; 農(nóng)民人均年收入也從2003 年的2 622 元增長至2010年的5 919 元[1]。農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展對農(nóng)村土地提出了規(guī)模化經(jīng)營與集約化利用的要求。另一方面,由勞動力轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的土地閑置增加了農(nóng)村家庭的機(jī)會成本,而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的桎梏已日益明顯,并與建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求漸行漸遠(yuǎn),因而土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為一種制度改革的嘗試逐漸進(jìn)入人們的視野。土地流轉(zhuǎn)是我國在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置的必然選擇,其對于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率、加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)、增加農(nóng)民收入等都具有重要意義。土地問題關(guān)乎農(nóng)民根本利益,關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與社會事業(yè)建設(shè),而土地流轉(zhuǎn)是其中的關(guān)鍵點(diǎn),因此在對待鉚接我國 “三農(nóng)”問題的土地流轉(zhuǎn)問題上,決不能草率行事。
然而事實(shí)上目前我國的土地流轉(zhuǎn)仍然存在著諸多不合理之處,在流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中常常出現(xiàn)偏差,致使土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一些比較嚴(yán)重的問題,流轉(zhuǎn)中的各種風(fēng)險(xiǎn)也愈加增大,部分風(fēng)險(xiǎn)已現(xiàn)實(shí)發(fā)生成為風(fēng)險(xiǎn)事件,如流轉(zhuǎn)土地的用途不當(dāng)導(dǎo)致的土地生態(tài)破壞、侵害農(nóng)戶權(quán)益而引發(fā)的群體性事件等。這些風(fēng)險(xiǎn)事件使正常的土地流轉(zhuǎn)秩序遭受沖擊,嚴(yán)重違背了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷,逐漸成為我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)隱憂與制約瓶頸,在一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮與社會的穩(wěn)定。這一嚴(yán)峻現(xiàn)狀決定了研究組亟需對土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行深入研究。
1、概念界定與文獻(xiàn)回顧
在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)研究當(dāng)中,“土地流轉(zhuǎn)”以及 “土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)”是2 個最主要的核心概念。先前的學(xué)者對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究已取得一些成果,對其進(jìn)行梳理與總結(jié)將為該研究提供參考與借鑒。有鑒于此,研究組在此對土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)概念進(jìn)行界定,并對該領(lǐng)域的已有研究成果進(jìn)行回顧。
1. 1“土地流轉(zhuǎn)” 與 “土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)”
1. 1. 1 土地流轉(zhuǎn)的概念界定
目前我國的學(xué)術(shù)界中常將 “土地流轉(zhuǎn)”與 “農(nóng)地流轉(zhuǎn)”的概念混用。一般來說,農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的簡稱。由于 《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的農(nóng)村土地特指農(nóng)業(yè)用地,因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在更多時(shí)候所表達(dá)的是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的含義。
不少學(xué)者從權(quán)利的角度對土地流轉(zhuǎn)概念進(jìn)行界定,但在具體的權(quán)利判斷上,各學(xué)者之間則存在一些分歧。湯茜( 2009) 認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)即權(quán)利主體把土地權(quán)利全部或部分轉(zhuǎn)讓給其他主體,同時(shí)也指出我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)[2]。黃振華( 2010) 則認(rèn)為承包權(quán)流轉(zhuǎn)也屬于土地流轉(zhuǎn)[3]。方文( 2012) 認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是土地作為一種生產(chǎn)要素與經(jīng)濟(jì)資源在不同所有者與使用者間的流轉(zhuǎn); 而土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶在資源公平原則下將土地的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的行為[4]。劉艷( 2010) 提出,狹義的土地流轉(zhuǎn)是指附著于土地之上的各種權(quán)利在不同權(quán)利主體之間轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象或行為過程,廣義的土地流轉(zhuǎn)還將各種土地功能的轉(zhuǎn)變視為流轉(zhuǎn)的一種形式[5]。
結(jié)合國家法律以及上述學(xué)者對于土地流轉(zhuǎn)概念的觀點(diǎn),土地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),是在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上,在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下,擁有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶依法將土地的使用權(quán)及其派生權(quán)利束讓渡給其他主體的一種經(jīng)濟(jì)活動。
1. 1. 2 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的含義
風(fēng)險(xiǎn)是指引致?lián)p失的事件發(fā)生的一種可能性[6],風(fēng)險(xiǎn)的承受主體可以是生物體,也可以是非生物體[7]。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)就是指因各種不確定因素而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生損失的可能性。與金融領(lǐng)域所認(rèn)為的風(fēng)險(xiǎn)不同的是,土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)在許多時(shí)候并不能完全進(jìn)行量化。在該文中,社會風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)及自然風(fēng)險(xiǎn)是土地流轉(zhuǎn)的三大風(fēng)險(xiǎn)類別。
社會風(fēng)險(xiǎn)指的是土地流轉(zhuǎn)過程中,產(chǎn)生社會矛盾、引發(fā)社會沖突、危及社會安定、破壞社會秩序的可能性。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指土地流轉(zhuǎn)過程中,流轉(zhuǎn)利益相關(guān)各方蒙受經(jīng)濟(jì)損失的可能性。自然風(fēng)險(xiǎn)主要是指在土地流轉(zhuǎn)中由于人為作用所導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其組分遭到破壞、生態(tài)功能受到影響的可能性,從而對土地自然系統(tǒng)的外顯價(jià)值及其內(nèi)在穩(wěn)定產(chǎn)生影響[8]。
1. 2 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)研究文獻(xiàn)回顧
國內(nèi)關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究呈現(xiàn)出較快發(fā)展態(tài)勢,研究問題逐漸細(xì)化[9],土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是其中的一個新興研究方向。目前學(xué)術(shù)界的已有文獻(xiàn)中對于風(fēng)險(xiǎn)的識別、風(fēng)險(xiǎn)的成因分析為該研究提供了重要的參考借鑒。
在土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的識別上,林旭( 2009) 認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要是農(nóng)民失去保障的風(fēng)險(xiǎn)、影響糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)、加劇農(nóng)村兩極分化的風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)及政治風(fēng)險(xiǎn)[10]。胡惠英、劉嘯山( 2012) 認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)包括農(nóng)耕地被改變性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)面臨的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及社會安全風(fēng)險(xiǎn)[11],這與朱新方( 2009) 的觀點(diǎn)近似一致,但后者還提到了資本與權(quán)力勾結(jié)產(chǎn)生大量腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)[12]。吳冠岑、牛星等( 2013) 從鄉(xiāng)村旅游化角度出發(fā),認(rèn)為以旅游方式促成的土地流轉(zhuǎn)中可能的風(fēng)險(xiǎn)是集體土地社會、經(jīng)濟(jì)與自然子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其功能受到損害[13]。李中、洪必綱( 2012)則具體分析我國中西部地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn),認(rèn)為主要的風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)、主糧保障風(fēng)險(xiǎn)、文化風(fēng)險(xiǎn)、教育風(fēng)險(xiǎn)[14]。賀雪峰( 2014) 認(rèn)為,規(guī)模農(nóng)業(yè)排斥勞動是嚴(yán)重的社會問題,并存在引發(fā)社會動蕩的可能[15]。
在流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因上,王衛(wèi)紅等( 2013) 認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)中的行為失范為糾紛埋下了隱患[16]。劉輝( 2010) 認(rèn)為利益沖突、公共利益界定不明、官商結(jié)合、從眾心理及官員服務(wù)理念缺乏是土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的主要原因[17]。姜曉萍與衡霞( 2011) 分析土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理,認(rèn)為有限理性、非合作博弈的失敗、交易費(fèi)用高昂及地方政府行為悖論是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的原因[18]。吳冠岑等( 2013) 相應(yīng)地分析了農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生機(jī)理,認(rèn)為違法用地、農(nóng)地非糧化、外來資本進(jìn)入與惡性競爭、政策不合理、不可持續(xù)的土地利用是主要風(fēng)險(xiǎn)源,它們影響了土地的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)子系統(tǒng)[19]。
由文獻(xiàn)回顧可知,作為一個新興領(lǐng)域,我國土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究尚處于方興未艾的階段,一些共識性的研究成果尚未出現(xiàn)。無論是對于土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的識別,還是成因分析上都存在著各自的觀點(diǎn),呈現(xiàn)出爭鳴態(tài)勢。對于流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的深度研究仍是相對欠缺的。
2、浙江省A鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)
由于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況復(fù)雜,農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在著宏觀層面上的區(qū)域差異與微觀層面上的鄉(xiāng)村間差異,不同地區(qū)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)不盡相同,這使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的宏觀研究的普適性與現(xiàn)實(shí)解釋力度較弱。為此,該文以浙江省A鄉(xiāng)為例,針對A鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究。
A鄉(xiāng)地處浙江省西偏北部,毗鄰安徽省,靠近著名的千島湖風(fēng)景區(qū)水域,東鄰浙江建德市,距省會杭州市160km以上,隸屬于浙江省杭州市淳安縣管轄,屬于我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建制單位。據(jù)A鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)表明,至2009 年末,A鄉(xiāng)下轄的15 個行政村共有耕地總面積為為410. 3hm,其中已流轉(zhuǎn)耕地為118. 1hm,流轉(zhuǎn)率為28. 78% ; 閑置拋荒或輪歇耕地為11. 1hm,占耕地總面積的2. 71% ; 流轉(zhuǎn)方式上主要是以出租與轉(zhuǎn)包為主,兼有少量互換、轉(zhuǎn)讓方式,無股份合作式流轉(zhuǎn)。至2013 年初時(shí),全鄉(xiāng)共已流轉(zhuǎn)土地137. 1hm,流轉(zhuǎn)土地基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營,僅2012 年一年全鄉(xiāng)就新增農(nóng)地流出戶704戶,新增流轉(zhuǎn)面積60. 3hm,形成了若干規(guī)模達(dá)6. 67hm以上的種植大戶。
由于學(xué)術(shù)界對農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)的分類尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),研究組借鑒復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論( Complex Ecosystem Theory,CES) 的理念對A鄉(xiāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)進(jìn)行分類。土地作為地球系統(tǒng)組成的一部分,其本身具有自然屬性。隨著人類的出現(xiàn),土地又逐漸具備了經(jīng)濟(jì)屬性與社會屬性。復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論將社會運(yùn)行的重大問題看做是由經(jīng)濟(jì)、社會、自然三大要素建構(gòu)而成的復(fù)合性系統(tǒng)問題[20],即借由CES的核心理念,A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)可被歸為社會風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)等3 種具體的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn),其中經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為契約風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn); 社會風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)、公信力風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、社會保障風(fēng)險(xiǎn); 自然風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)。
2. 1 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)
2. 1. 1 契約風(fēng)險(xiǎn)
契約風(fēng)險(xiǎn)是指在雙方交易完成后因沒有或無法履行約定事項(xiàng)所產(chǎn)生的損失的可能。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),本質(zhì)上是一種伴隨著權(quán)利轉(zhuǎn)移與利益獲得的經(jīng)濟(jì)活動,屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的交易行為。在A鄉(xiāng),契約風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為合同雙方存在著不遵守權(quán)利與義務(wù)的可能性,諸如私自變更土地用途、更改流轉(zhuǎn)期限、不履行補(bǔ)償支付等合同約定的一系列違約行為。在對A鄉(xiāng)所進(jìn)行的問卷調(diào)查中,有近10% ( N =113) 的受訪者表示流轉(zhuǎn)采用 “口頭協(xié)議” 方式進(jìn)行,這更加劇了契約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率; 同時(shí)由于在近年來鄉(xiāng)政府在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂過程中不公正現(xiàn)象愈發(fā)頻繁,使得這種風(fēng)險(xiǎn)還被 “放大化”,由此產(chǎn)生一種“漣漪效應(yīng)”[21]。
2. 1. 2 經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)
土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)主要是指在土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)經(jīng)營或管理問題,導(dǎo)致農(nóng)地沒有出現(xiàn)應(yīng)有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),甚至產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失的可能性。過去,A鄉(xiāng)部分農(nóng)戶因技術(shù)水平的相對落后、主營業(yè)務(wù)的變更等導(dǎo)致了農(nóng)地沒有產(chǎn)生應(yīng)有的規(guī)模效應(yīng); 受環(huán)境變化、氣候異常、地質(zhì)災(zāi)害等自然因素與土地生態(tài)破壞所導(dǎo)致的土地受污、受損等的影響等的影響也在一定程度上成為A鄉(xiāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的不利因素。市場供需變化的不確定性與價(jià)值規(guī)律的內(nèi)在作用也使得A鄉(xiāng)農(nóng)地流入方存在收益不如預(yù)期甚至低于成本的可能性; 突發(fā)性的風(fēng)險(xiǎn)事件如金融危機(jī)等也會導(dǎo)致A鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營管理成本突然增大。
2. 1. 3 糧食安全風(fēng)險(xiǎn)
目前A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)主要源于土地在流轉(zhuǎn)后在短期內(nèi)用途發(fā)生大量改變,進(jìn)而導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)迅速變化,使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也隨之發(fā)生大規(guī)模變動,威脅到糧食生產(chǎn)安全基線。在這一過程中,由于受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)、非糧化使用的頻率漸長,“觀光農(nóng)業(yè)”、“休閑農(nóng)業(yè)”等名義上屬于農(nóng)業(yè),但實(shí)際上與農(nóng)業(yè)用途存在明顯差異的邊緣農(nóng)業(yè)開始興起,大有取代傳統(tǒng)糧食農(nóng)業(yè)之勢。根據(jù)對調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì),A鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)用地在流轉(zhuǎn)前用于 “種糧”與 “種植蔬菜”用途的比重為92. 2% ,而流轉(zhuǎn)后這一比重驟降至12. 6% ; 用于 “農(nóng)業(yè)旅游”的比例則從流轉(zhuǎn)前的0% 上升至流轉(zhuǎn)后的20. 4% 。從全國性角度來看,如若此種情況成為普遍現(xiàn)象,長此以往勢必會威脅到 “1. 2 億hm耕地紅線”的底線,對糧食安全產(chǎn)生威脅。
2. 1. 4 政策風(fēng)險(xiǎn)
在A鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中,新舊政策之間的摩擦往往成為一個不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)所在。土地流轉(zhuǎn)的政策風(fēng)險(xiǎn)即是指由于相關(guān)流轉(zhuǎn)政策的變化或新政策的出臺、舊政策的廢止所帶來的導(dǎo)致流轉(zhuǎn)利益相關(guān)方遭受損失的可能。如A鄉(xiāng)淳財(cái)農(nóng)[2009] 291 號/淳農(nóng)辦[2009] 61 號文件在2013 年1 月1 日廢止,轉(zhuǎn)而實(shí)施新的淳財(cái)農(nóng)[2012] 258 號/淳農(nóng)辦[2012] 49 號文件。新政策不再著重強(qiáng)調(diào) “土地流轉(zhuǎn)后不得改變其農(nóng)業(yè)用途”,這就為觀光、旅游農(nóng)業(yè)打開了大門。對原農(nóng)戶而言,繼續(xù)保持原有農(nóng)業(yè)用途就會形成與旅游農(nóng)業(yè)用途之間的較大收益差,產(chǎn)生機(jī)會成本; 將農(nóng)地轉(zhuǎn)用又會產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)成本,以上即政策風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。由于信息不對稱、知識的有限、個人偏好等因素,A鄉(xiāng)農(nóng)戶普遍處于政策傳遞的下風(fēng)向,很少能掌握政策制定的動向,這就使得A鄉(xiāng)農(nóng)戶群體在土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中存在因政策變化的不確定性而產(chǎn)生直接或隱性損失的可能性。
2. 2 社會風(fēng)險(xiǎn)
2. 2. 1 社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型不可避免地帶來階層利益的沖突,土地流轉(zhuǎn)的社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)即是這種利益沖突的一個旁證。土地流轉(zhuǎn)意在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率、增加農(nóng)民收入,但A鄉(xiāng)部分管理者的某些做法背離了 “平等、自愿、有償”的原則,使部分農(nóng)民群體的利益被忽視,侵占農(nóng)地、侵害農(nóng)戶權(quán)益等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,導(dǎo)致社會矛盾聚集,產(chǎn)生了危害嚴(yán)重的社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)。A鄉(xiāng)曾在2013 年因強(qiáng)征農(nóng)用地、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地而爆發(fā)過嚴(yán)重的社會對抗事件,最終導(dǎo)致縣政府公務(wù)車被掀翻、部分帶頭村民被捕的嚴(yán)重后果。顯而易見的是,這些社會沖突對A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展以及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅。
2. 2. 2 公信力風(fēng)險(xiǎn)
由于A鄉(xiāng)部分村集體組織與部分基層管理者損害農(nóng)戶流轉(zhuǎn)利益的現(xiàn)象在長時(shí)間內(nèi)時(shí)有發(fā)生,使得A鄉(xiāng)農(nóng)戶群體對土地流轉(zhuǎn)管理部門的信任感逐漸下降,取而代之的是越來越多的質(zhì)疑與漠視,不少農(nóng)戶在訪談時(shí)直言 “不再相信鄉(xiāng)政府”。事實(shí)上黨中央自2007 年起連續(xù)6 年出臺政策開展對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革,內(nèi)容重點(diǎn)涉及法律、市場、服務(wù)、管理辦法等[22],體現(xiàn)了對農(nóng)民群體利益的保護(hù)。但包括A鄉(xiāng)在內(nèi)的我國廣大地區(qū)的地方政府往往在流轉(zhuǎn)的巨大利益、政績考核約束等的驅(qū)使下偏離頂層意愿,而有效監(jiān)管又難以滲透,強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、欺瞞農(nóng)民、農(nóng)戶 “被代表”等眾多流轉(zhuǎn)偏差紛紛產(chǎn)生,使得流轉(zhuǎn)過程中政府在農(nóng)戶群體心中形象盡失,公信力大幅下降,產(chǎn)生公信力風(fēng)險(xiǎn)。
2. 2. 3 尋租風(fēng)險(xiǎn)
A鄉(xiāng)的尋租風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為基層流轉(zhuǎn)工作人員、外來資本企業(yè)、地方勢力大戶等存在著利用權(quán)力與資源干擾正常的土地流轉(zhuǎn)秩序的可能性,它常導(dǎo)致以權(quán)謀私、灰色交易、腐敗與越權(quán)等行為。尋租侵蝕了本應(yīng)屬于農(nóng)民群體的土地級差收益,尋租行為本身也造成了既得利益群體與農(nóng)戶群體的日益分化。在A鄉(xiāng)部分基層管理者中,“官本位”與 “權(quán)本位”的思想仍然存在,這使得公權(quán)力存在著蛻變成為私權(quán)以攫取土地流轉(zhuǎn)級差收益的可能。同時(shí)由于A鄉(xiāng)農(nóng)民群體的長期處于弱勢地位,遭受尋租行為帶來的損失時(shí)容易訴求無門,往往選擇忍氣吞聲或直接對抗,極易導(dǎo)致社會沖突。
2. 2. 4 社會保障風(fēng)險(xiǎn)
如同中國其他農(nóng)村地區(qū),土地在A鄉(xiāng)除了發(fā)揮承載、養(yǎng)育、輸出農(nóng)產(chǎn)品等作用之外,對農(nóng)民群體而言還意味著一種社會保障的手段。盡管隨著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的逐漸鋪開,土地的保障作用有所下降,然而從整體層面上看,中國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系還欠完備,農(nóng)戶生活保障水平的差異很大程度依舊取決于土地的產(chǎn)出差異[23]。A鄉(xiāng)當(dāng)前的社保給付水平以及較低的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償( 通常在0. 75 萬~ 1. 05 萬元/hm·年) 并不一定能完全彌補(bǔ)失地農(nóng)民,尤其是欠缺生活技能者、年邁者、殘疾人等人群的生活所需。同時(shí),對于外出務(wù)工者而言,欠考慮的盲目流轉(zhuǎn)也容易使他們返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)時(shí)陷入無地可耕的境地。
2. 3 自然風(fēng)險(xiǎn)
2. 3. 1 景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)
由于受到地球氣候、地形、地貌等的自然條件影響,土地呈現(xiàn)出較強(qiáng)的區(qū)域差異性,這些差異性與地方農(nóng)耕文化相結(jié)合,形成了獨(dú)特的鄉(xiāng)村土地自然與人文生態(tài)景觀。我國不同地區(qū)的農(nóng)村一般存在著獨(dú)具特色的農(nóng)地美學(xué)景觀,如廣西的龍脊梯田、東北的黑土地等等。A鄉(xiāng)獨(dú)特的氣候、地形以及文化等要素共同構(gòu)筑了 “茶葉梯田”的自然美景,優(yōu)美的自然風(fēng)貌與鄉(xiāng)土風(fēng)情相結(jié)合,給人以賞心悅目的感受。但受“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”思維的影響,近年來A鄉(xiāng)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)收益更高的農(nóng)業(yè)旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)觀光業(yè)等,土地流轉(zhuǎn)后用途被大量變更,甚至作為建設(shè)用地來使用。這不僅對A鄉(xiāng)農(nóng)地產(chǎn)生了不可逆的生態(tài)破壞,同時(shí)使得原有的農(nóng)地風(fēng)貌被嚴(yán)重破壞,一體化的自然景觀風(fēng)貌被割裂,原始美感遭到破壞,美學(xué)價(jià)值大幅降低。
2. 3. 2 生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)
土地是一個多組分的復(fù)合系統(tǒng),是由土壤、巖石、礦藏、水文、大氣及植被等要素構(gòu)成并綜合了人類正反面活動成果的 “自然- 經(jīng)濟(jì)”綜合體[24]。土地肥力是由這些要素的豐富貯藏與合理搭配而產(chǎn)生的利于植物生長的天然能力,并且隨著農(nóng)戶的施肥、精耕細(xì)作、農(nóng)作物本身的生物作用,這種肥力是可以持續(xù)的。但隨著A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)后的大量轉(zhuǎn)用,例如用于旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、建設(shè)用地等,極有可能導(dǎo)致A鄉(xiāng)農(nóng)地土壤固有的生態(tài)組分發(fā)生變化,肥力下降; 同時(shí)人為的破壞、污染等也極易對土地造成不可逆的傷害,如A鄉(xiāng)目前正在建設(shè)的 “鱷魚城”項(xiàng)目就需要大量澆灌水泥。土地生態(tài)與肥力的恢復(fù)是相當(dāng)困難的,不僅需要付出巨大成本,效果往往也并不理想。土地的生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系到土地的內(nèi)在價(jià)值,但目前尚未引起A鄉(xiāng)乃至我國廣大地區(qū)足夠的重視。
3、A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因及其形成機(jī)理分析
土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因。A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因包括信息不對稱因素、非理性因素、道德因素、制度環(huán)境因素及市場因素。這些因素共同 “聚合”為強(qiáng)制性占有、流轉(zhuǎn)的外部性、流轉(zhuǎn)各方行為偏差及沉沒成本等4 個因子,進(jìn)而產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
3. 1 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因
( 1) 信息不對稱因素。在A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)中,普通農(nóng)戶與土地受讓方、地方政府及土地市場之間存在著信息不對稱。其一為單個農(nóng)戶與土地受讓方之間的信息鴻溝; 其二為農(nóng)戶群體與地方政府之間的信息不對等; 其三為土地流轉(zhuǎn)市場信息本身存在不完全性。這使得農(nóng)戶、政府、企業(yè)間形成了博弈: 若農(nóng)戶選擇妥協(xié)進(jìn)而流出土地,則為農(nóng)戶帶來契約風(fēng)險(xiǎn)與社會保障風(fēng)險(xiǎn),對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生糧食安全風(fēng)險(xiǎn); 若農(nóng)戶選擇不妥協(xié)而政府選擇不退讓,則對A鄉(xiāng)產(chǎn)生社會矛盾風(fēng)險(xiǎn); 與此同時(shí)無論農(nóng)戶是否妥協(xié),政府公信力均下降,產(chǎn)生公信力風(fēng)險(xiǎn)。
( 2) 非理性因素。非理性主要是農(nóng)戶群體在流轉(zhuǎn)過程中不理智集體行為,主要表現(xiàn)為社會矛盾集中爆發(fā)時(shí)盲目的從眾行為,進(jìn)而引發(fā)一種近乎無意識的羊群效應(yīng)。目前A鄉(xiāng)在一定程度上仍是一種鄉(xiāng)土人情社會,當(dāng)部分農(nóng)戶意識到流轉(zhuǎn)的不公平之后,不滿情緒很容易蔓延開來,集體 “泄憤”的沖動由此產(chǎn)生,容易導(dǎo)致矛盾的集中爆發(fā)與放大化,成為土地流轉(zhuǎn)社會沖突的內(nèi)在邏輯與對基層政府產(chǎn)生不信任的動力來源。
( 3) 道德因素。道德起著一種準(zhǔn)約束的作用,它本應(yīng)約束流轉(zhuǎn)雙方的行為規(guī)范,對流轉(zhuǎn)雙方遵守與履行各自的權(quán)利與義務(wù)形成一種無形力量。但當(dāng)?shù)赖鲁杀镜陀诘赖率Х端墚a(chǎn)生的收益時(shí),失德就成了部分流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的誘因。產(chǎn)生流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的道德因素主要包括A鄉(xiāng)基層工作人員的行政道德與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)各方的誠信道德兩個維度,前者的缺失直接影響土地流轉(zhuǎn)中政府治理的效果,引起公信力風(fēng)險(xiǎn),也容易引發(fā)農(nóng)戶群體的對抗心理; 后者的缺失則容易催生流轉(zhuǎn)違約行為,產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)。
( 4) 制度環(huán)境因素。制度環(huán)境是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)土壤。在A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境當(dāng)中,農(nóng)戶與鄉(xiāng)政府、村級管理者間溝通機(jī)制的缺失,以及對政府部門與外來企業(yè)的有效監(jiān)督的缺失是造成我國土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的最主要制度環(huán)境因素。溝通機(jī)制的缺失一方面使得A鄉(xiāng)農(nóng)戶無法及時(shí)地掌握新政策內(nèi)容,產(chǎn)生政策風(fēng)險(xiǎn); 另一方面增加了流轉(zhuǎn)摩擦,產(chǎn)生政府的公信力風(fēng)險(xiǎn); 此外農(nóng)戶訴求無門,誘發(fā)土地流轉(zhuǎn)的社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)。缺乏有效監(jiān)督還為資本、權(quán)力與利益相互結(jié)合提供了條件,帶來流轉(zhuǎn)不公,加劇了A鄉(xiāng)階層分化,也損害了政府形象; 土地流入方的違約沖動也無法得到有效遏制,產(chǎn)生糧食安全風(fēng)險(xiǎn),也容易帶來對A鄉(xiāng)自然生態(tài)的破壞,產(chǎn)生景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)與生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)。
( 5) 市場因素。市場通過供求關(guān)系的調(diào)節(jié)作用以及價(jià)值規(guī)律的波動作用來影響A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營方的經(jīng)濟(jì)收益與損失。建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)決定了除糧食受到國家的價(jià)格管制外,其他的土地利用諸如種植經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)業(yè)旅游等都會受到市場規(guī)律的影響。供求關(guān)系與價(jià)值規(guī)律本身是具有不確定性的,即便價(jià)值規(guī)律具有一定周期性,這種波動仍是難以精確預(yù)測的。市場的這種不確定性既可以為A鄉(xiāng)農(nóng)地受讓方的經(jīng)營帶來經(jīng)濟(jì)利益,也可能帶來經(jīng)濟(jì)損失,即產(chǎn)生經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)。
3. 2 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理
3. 2. 1 流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的聚合因子
“聚合”本指物質(zhì)由分散聚集到一起,在化學(xué)中指小分子相互結(jié)合形成大分子的過程。借由 “聚合”的概念,不同風(fēng)險(xiǎn)成因之間的共有屬性得以收斂為若干風(fēng)險(xiǎn)聚合因子( Risk Aggregation Factor,RAF) ; 再經(jīng)由聚合因子的輻射作用使土地流轉(zhuǎn)的社會、經(jīng)濟(jì)、自然子系統(tǒng)發(fā)生變化,產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)聚合因子包括強(qiáng)制性占有( CP: Compulsory Possession) 、流轉(zhuǎn)的外部性( Ext: Externality) 、流轉(zhuǎn)各方行為偏差( BB: Behavioral Bias) 、沉沒成本( SC: Sunk Cost) ,各風(fēng)險(xiǎn)成因所映射的風(fēng)險(xiǎn)聚合因子如表1所示。
( 1) 強(qiáng)制性占有( CP)
強(qiáng)制性占有是指原土地承包經(jīng)營權(quán)所有人在非自愿的情況下其土地被強(qiáng)制占有( 流轉(zhuǎn)) 。 “強(qiáng)制性占有”主要源于是道德因素與制度環(huán)境因素。強(qiáng)制性占有事實(shí)上是地方基層政府借助權(quán)力強(qiáng)行侵占農(nóng)戶合法權(quán)益,是政府長期公信力低下、道德失范的一種外在反映; 而這種強(qiáng)占之所以存在并且沒有得到糾正,則主要是源于A鄉(xiāng)現(xiàn)有制度環(huán)境中缺少溝通機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。
( 2) 流轉(zhuǎn)中的外部性( Ext)
土地流轉(zhuǎn)中的外部性是指在土地流轉(zhuǎn)過程中,流轉(zhuǎn)雙方與政府部門所做出的決策與行動導(dǎo)致彼此利益發(fā)生變化的現(xiàn)象,其來源包括信息不對稱因素、非理性因素、道德因素及市場因素。信息不對稱使A鄉(xiāng)農(nóng)戶群體處于信息下風(fēng)向,承受企業(yè)、政府的決策所帶來的流轉(zhuǎn)外部損失。農(nóng)戶不理智行為對企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失,也導(dǎo)致A鄉(xiāng)基層政府行政效率下降。流轉(zhuǎn)各方的道德失范導(dǎo)致A鄉(xiāng)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益下降,如企業(yè)的欺瞞與行政人員的越權(quán)失職等。市場因其不確定性成為流轉(zhuǎn)受讓方經(jīng)營的外部性。
( 3) 流轉(zhuǎn)各方行為偏差( BB)
行為偏差也稱為行為偏離,是指人們的行為背離了應(yīng)有的社會規(guī)范,違反社會道德與準(zhǔn)則的一種社會現(xiàn)象。“行為偏差”因子來源包括信息不對稱因素、非理性因素、道德因素及制度環(huán)境因素。信息不對稱使政府方持續(xù)強(qiáng)勢,A鄉(xiāng)農(nóng)戶群體則長期弱勢,萌生泄憤心理。非理性因素促使農(nóng)戶群體采取社會沖突等極端方式表達(dá)心中不滿。道德因素則體現(xiàn)在A鄉(xiāng)土地流入方盲目逐利、破壞農(nóng)地生態(tài)、奪取農(nóng)戶權(quán)益,政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、越權(quán)行政等行為上。現(xiàn)存的土地流轉(zhuǎn)制度環(huán)境則為A鄉(xiāng)企業(yè)與政府行為偏差的產(chǎn)生提供了條件。
( 4) 沉沒成本( SC)
沉沒成本是指因過去已做出的決定所產(chǎn)生的,并且現(xiàn)在或未來的任何決策與行為都難以彌補(bǔ)的成本。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的沉沒成本承擔(dān)主體既包括流轉(zhuǎn)的利益相關(guān)各方,也包括流轉(zhuǎn)的自然子系統(tǒng)。信息不對稱使A鄉(xiāng)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)抉擇缺少比對空間與回旋余地,為農(nóng)戶帶來了難以挽回的損失。非理性因素破壞了A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)良性運(yùn)行與農(nóng)村社會穩(wěn)定,產(chǎn)生難以補(bǔ)救的社會成本。道德失范導(dǎo)致政府公信力下降,成為政府形象的沉沒成本。制度環(huán)境使得A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)后的用途缺乏有效監(jiān)督,部分流轉(zhuǎn)破壞了生態(tài),成為自然環(huán)境沉沒成本。市場的變化與不確定所造成的損失成為A鄉(xiāng)土地流入方規(guī)模經(jīng)營管理的沉沒成本。
3. 2. 2 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理
土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的成因通過放射出共有脅迫屬性而聚斂為強(qiáng)制性占有、流轉(zhuǎn)中的外部性、流轉(zhuǎn)各方行為偏差、沉沒成本等4 個聚合因子。土地流轉(zhuǎn)可看作一個 “經(jīng)濟(jì)- 社會- 自然”復(fù)合系統(tǒng),風(fēng)險(xiǎn)聚合因子交叉輻射至土地流轉(zhuǎn)復(fù)合系統(tǒng)當(dāng)中,對經(jīng)濟(jì)、社會、自然子系統(tǒng)分別產(chǎn)生擾動,進(jìn)而產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)的不同風(fēng)險(xiǎn)。
機(jī)理1: 強(qiáng)制性占有。流轉(zhuǎn)契約在A鄉(xiāng)農(nóng)戶非自愿情況下被訂立,當(dāng)強(qiáng)勢企業(yè)方出現(xiàn)違約行為時(shí),農(nóng)戶僅能獲得低廉補(bǔ)償甚至無補(bǔ)償,產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)的契約風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)制性占有帶來的用途轉(zhuǎn)變改變了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu),形成糧食保障風(fēng)險(xiǎn); 激化了社會矛盾,威脅了A鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定,產(chǎn)生社會沖突風(fēng)險(xiǎn); 還從根本上與基層政府應(yīng)當(dāng)維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益的宗旨相違背,形成公信力風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)制性占有也沒有充分考慮A鄉(xiāng)農(nóng)戶失地后生活保障,產(chǎn)生社會保障風(fēng)險(xiǎn)。對于農(nóng)地的自然子系統(tǒng)來說,強(qiáng)制性占有還帶來了破壞A鄉(xiāng)農(nóng)地景觀的可能,產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)與景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)。
機(jī)理2: 流轉(zhuǎn)中的外部性。鄉(xiāng)村發(fā)展要求進(jìn)行一定量的土地流轉(zhuǎn),致使A鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)決策對部分農(nóng)戶產(chǎn)生間接損失,產(chǎn)生社會保障風(fēng)險(xiǎn),也成為A鄉(xiāng)社會沖突風(fēng)險(xiǎn)的一條引線。流轉(zhuǎn)政策的變動為流轉(zhuǎn)雙方帶來外部的政策風(fēng)險(xiǎn)。在流轉(zhuǎn)過程中,A鄉(xiāng)農(nóng)戶的集體非理性行為也成為基層政府的外部成本,基層政府又采取錯誤應(yīng)對策略,加劇了公信力風(fēng)險(xiǎn)。對外來企業(yè)來說,A鄉(xiāng)農(nóng)戶群體的違約與不理性行為以及市場上其他競爭者的決策與行動均為企業(yè)帶來了經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)。
圖1 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理
機(jī)理3: 流轉(zhuǎn)各方行為偏差。A鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)雙方的違約行為為土地流轉(zhuǎn)帶來了契約風(fēng)險(xiǎn)。盲目追求流轉(zhuǎn)目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)偏離糧食產(chǎn)出的正常軌道,產(chǎn)生糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。A鄉(xiāng)部分政府工作人員的越權(quán)、失職、腐敗等行為產(chǎn)生尋租風(fēng)險(xiǎn)與公信力風(fēng)險(xiǎn)。A鄉(xiāng)農(nóng)戶的盲目從眾流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了社會保障風(fēng)險(xiǎn);集體不理性泄憤行為又衍生了社會沖突風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)過分逐利而忽視了土地的社會與自然效益,使得A鄉(xiāng)土地自然系統(tǒng)存在著景觀價(jià)值遭受破壞與土地生態(tài)組分發(fā)生改變的危險(xiǎn)。
機(jī)理4: 沉沒成本。過去的決策失誤為A鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營方帶來了沉沒成本,逐漸增大其經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)。A鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)出后用于非糧建設(shè)的時(shí)間越久,對糧食產(chǎn)出的負(fù)面影響越大。政策的忽然變化為A鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)雙方帶來了制度沉沒成本,成為政策風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶在耕種過程中所付出的時(shí)間、精力等無形成本及低流轉(zhuǎn)補(bǔ)償之間的利益差長期積累易致民怨積攢,可能爆發(fā)社會沖突。鄉(xiāng)政府的行為悖論產(chǎn)生了難以挽回的形象成本,引發(fā)公信力風(fēng)險(xiǎn)與尋租風(fēng)險(xiǎn)。流轉(zhuǎn)土地的轉(zhuǎn)用所產(chǎn)生的生態(tài)破壞成為A鄉(xiāng)土地自然系統(tǒng)的沉沒成本,挑戰(zhàn)著土地自然系統(tǒng)的承受力,景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)地生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)便由此產(chǎn)生。
4、A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制的方案
復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論的目標(biāo)決策思想為A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制提供了一個合理的框架借鑒,即以經(jīng)濟(jì)利益的保障、社會效益的提升、自然系統(tǒng)的合理性為目標(biāo),提出土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制的措施,以使土地流轉(zhuǎn)達(dá)到綜合效益最高、風(fēng)險(xiǎn)最小、運(yùn)行持續(xù)而平穩(wěn)的狀態(tài)。
4. 1 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制: 以利益保障為目標(biāo)
4. 1. 1 推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)顧名思義即對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)所進(jìn)行的保障,是針對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員對遭受自然災(zāi)害、疾病、突發(fā)事故等可能對農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理造成損失的一種保險(xiǎn),尚屬一種新興保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為A鄉(xiāng)土地規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)大戶或外來企業(yè)的經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)的提供了一種預(yù)后補(bǔ)償?shù)目赡堋?004 ~ 2007 年中央連續(xù)4 年的一號文件均明確提出了要建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度[25],農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的管理方法,能在一定程度上解決A鄉(xiāng)土地受讓方對規(guī)模經(jīng)營的后顧之憂,保障經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)收益,進(jìn)而促進(jìn)A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的良性協(xié)調(diào)運(yùn)行。
4. 1. 2 建立第三方流轉(zhuǎn)中間機(jī)構(gòu)
建立由第三方所組成的土地流轉(zhuǎn)中間機(jī)構(gòu)對控制A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是可行的。機(jī)構(gòu)承擔(dān)起對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的職能,以及跟蹤流轉(zhuǎn)合同履行情況、協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)利益、調(diào)停糾紛等工作,由A鄉(xiāng)的農(nóng)民群體與基層政府組織對機(jī)構(gòu)進(jìn)行雙重監(jiān)督。通過這一中間機(jī)構(gòu),土地流轉(zhuǎn)的契約風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)等都能夠得到有效控制。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立同時(shí)也將使A鄉(xiāng)基層政府在流轉(zhuǎn)中的權(quán)力被適當(dāng)分割,這為提升農(nóng)戶話語地位、促進(jìn)農(nóng)戶與政府間的溝通交流等也能產(chǎn)生良好的社會效果。
4. 1. 3 深化流轉(zhuǎn)有形市場的建設(shè)
土地流轉(zhuǎn)市場的成熟與否決定著土地流轉(zhuǎn)資源優(yōu)化配置的效率與自我調(diào)節(jié)的張力。從國外農(nóng)地交易發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看,完善的地權(quán)交易市場不僅能實(shí)現(xiàn)公平與效率,還能減少違約、尋租等行為的發(fā)生。A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化有形市場的建設(shè),不斷培育與完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,循序漸進(jìn),逐漸引入市場競爭機(jī)制。通過深化有形市場的建設(shè),A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)將得以實(shí)現(xiàn)窗口化、規(guī)范化、流程化及信息化,政令不通、信息不對稱現(xiàn)象將大幅減少,交易成本也將得到有效控制,違約行為被置于敞開式監(jiān)督下,農(nóng)地資源得以更合理地優(yōu)化配置。
4. 1. 4 增強(qiáng)流出土地的用途管制
對A鄉(xiāng)而言,更合理的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)是注重長遠(yuǎn)發(fā)展,協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與土地用途,從宏觀角度考慮我國的主糧保障安全,恪守1. 2 億hm耕地紅線。A鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化土地流出后的用途管制,細(xì)化土地轉(zhuǎn)用規(guī)劃,避免盲目地將農(nóng)地任意用于非糧非農(nóng)用途,對私自將農(nóng)地進(jìn)行違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象及時(shí)予以制止,必要時(shí)終止流轉(zhuǎn)項(xiàng)目。同時(shí)A鄉(xiāng)上級乃至國家層面可嘗試優(yōu)化績效考核指標(biāo)體系,減少基層政府土地流轉(zhuǎn)的行政壓力,使我國土地流轉(zhuǎn)回歸到理性秩序當(dāng)中。
4. 2 社會風(fēng)險(xiǎn)控制: 以提升社會效益為根本
4. 2. 1 完善利益訴求與溝通機(jī)制
訴求渠道的不暢通、訴求手段的單一使得A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)溝通機(jī)制形成惡性循環(huán),導(dǎo)致農(nóng)戶群體與基層政府漸行漸遠(yuǎn),隔閡不斷加深,最終使得A鄉(xiāng)的社會風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)。因而,完善農(nóng)民的利益訴求與溝通機(jī)制是減少A鄉(xiāng)社會矛盾的有效手段。為此可以構(gòu)建基層領(lǐng)導(dǎo)片區(qū)負(fù)責(zé)制、村組村民信訪制、農(nóng)戶群體與基層組織定期反饋或座談制等多樣化的訴求與溝通機(jī)制,降低農(nóng)戶訴求難度、訴求流程縮短,同時(shí)起到對地方政府的輿論監(jiān)督作用及政策執(zhí)行的反饋?zhàn)饔谩?/p>
4. 2. 2 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政務(wù)公開
黨的十六屆三中全會與十八大報(bào)告都提出了建設(shè) “服務(wù)型”政府的要求。建設(shè)一個政務(wù)公開的服務(wù)型政府是解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的公信力風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)的必經(jīng)之路。具體來說就是要實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的透明化運(yùn)作: 一是要強(qiáng)化A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)的信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè); 二是要完善對A鄉(xiāng)基層政府組織運(yùn)行的農(nóng)村輿論監(jiān)督機(jī)制; 三是要將績效考核由過去倚重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的模式逐漸向經(jīng)濟(jì)與民生并重的方式靠攏。
4. 2. 3 強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的社保供給
維護(hù)農(nóng)戶群體利益,保障失地農(nóng)民的生活水平是當(dāng)前A鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)所應(yīng)考慮的重要方面,為此需要在社會保障方面進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,減小土地流轉(zhuǎn)的社會保障風(fēng)險(xiǎn)。首先,A鄉(xiāng)在土地流轉(zhuǎn)前應(yīng)先對農(nóng)戶失地后可能面臨的生活困境、是否能找到的新的收入來源等進(jìn)行預(yù)估; 其次,適當(dāng)提高土地流轉(zhuǎn)整體性的補(bǔ)償水平; 最后,嘗試新型的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方式,減少一次性現(xiàn)金補(bǔ)償支付的形式,著眼于失地農(nóng)民的未來生活。
4. 3 自然風(fēng)險(xiǎn)控制: 以合理性評價(jià)為依據(jù)
4. 3. 1 流轉(zhuǎn)前充分考察鄉(xiāng)村文化
在制定A鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)計(jì)劃前,應(yīng)當(dāng)注重將土地所產(chǎn)生的文化承載力、景觀整體性協(xié)調(diào)等效益提升至與經(jīng)濟(jì)、社會效益相當(dāng)?shù)牡匚?一并納入土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃所應(yīng)考慮的要素當(dāng)中。流轉(zhuǎn)前對A鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村文化進(jìn)行充分考察,對當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姟⑼鈦碛慰偷人埠玫耐恋刈匀痪坝^予以最大限度的保留,慎重對待農(nóng)業(yè)旅游或非農(nóng)非糧類的用途。在土地流轉(zhuǎn)過程中,實(shí)時(shí)關(guān)注農(nóng)村文化的保存價(jià)值,綜合衡量流轉(zhuǎn)的 “經(jīng)濟(jì)- 社會- 自然”合理性的綜合效益。
4. 3. 2 引入生態(tài)可持續(xù)性評估環(huán)節(jié)
A鄉(xiāng)政府首先要對招商引資項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境合理性評估。對于可能對土地自然系統(tǒng)產(chǎn)生嚴(yán)重破壞的不合理的項(xiàng)目應(yīng)慎重考慮,盡可能拒絕或終止。其次要對整體性的流轉(zhuǎn)規(guī)劃進(jìn)行可持續(xù)性的合理評價(jià)。政府部門制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮土地用途或性質(zhì)的改變可能對土地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的不良后果。總之土地流轉(zhuǎn)決不能盲目跟風(fēng),應(yīng)當(dāng)根據(jù)A鄉(xiāng)土地自然系統(tǒng)的實(shí)際情況,引入生態(tài)可持續(xù)性評價(jià)環(huán)節(jié),制定出多套流轉(zhuǎn)規(guī)劃備選方案,否定不合理的流轉(zhuǎn)規(guī)劃方案。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃2016年01期
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