摘要:在農民增收需求迫切和城市建設用地緊張的雙重壓力下，各改革試驗區結合自身實際情況，初步探索形成了多樣化的存量盤查、入市交易以及收益分配方式。但是，當前改革依然面臨著集體增收與土地財政矛盾、村莊規劃缺失、集體間存量失衡、與征收相比收益差距大以及收益分配不可持續等問題。未來改革中應進一步明確集體經營性建設用地概念范圍，建立新型的建設用地指標管理體系，放松入市用途管制，完善入市土地的權能，確立差異化調節金征收標準，同時推動集體經濟組織發展，保障農村集體經營性建設用地入市改革的順利進行。
關鍵詞:集體經營性建設用地；“三農”問題；土地制度改革
實施鄉村振興戰略，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。鄉村振興的最終實現與農業現代化建設息息相關，這要求我們必須構建新型的農業產業體系、生產體系和經營體系，而上述體系的建設必須要有與之相適應的農村土地制度。此外，土地作為實現鄉村振興的三種關鍵要素（人、地、資金）之一，其制度改革尤為重要，因而成為當下主要任務之一。
農村集體經營性建設用地入市改革作為農村“三塊地”改革的重要組成部分，是建設城鄉統一的建設用地市場的重要舉措。從集體建設用地入市改革發展到集體經營性建設用地入市改革，探索至今已有十余年，但由于利益關聯度大、涉及面廣，面臨的體制機制障礙較大，一直未有實質性突破。2013年11月，黨的十八屆三中全會指出，要“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，并建立合理的土地增值收益分配機制”。2014年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。2015年2月，經全國人大審議批準，北京市大興區等33個區縣的試點實施方案正式獲準實施。各改革試驗區基于自身實際情況，探索出了多種農村集體經營性建設用地入市路徑，但考慮到當前還未深入總結改革經驗以及改革的整體性、系統性、協同性和綜合效益顯化尚需時日，2017年11月，全國人大常委會決定，將“三塊地”改革試點期限延長一年，以期為后續《土地管理法》的調整以及農村集體經營性建設用地入市的規范實施奠定更為堅實的基礎。在此，從農村集體經營性建設用地入市改革的出發點談起，梳理各改革試驗區探索的經驗做法，剖析其在改革過程中面臨的現實困境，得出相應的政策啟示，以期為后續農村集體經營性建設用地入市改革以及未來推廣實施提供經驗借鑒。
一、農村集體經營性建設用地入市改革的出發點
農民增收越來越成為我國農村發展和全面建成小康社會過程中的關鍵問題。2017年中央“一號文件”明確指出，農民增收成為未來一個階段的首要目標，這也是供給側結構性改革的核心目標。農村集體經營性建設用地長久以來都是農村的沉睡資源，在真正實現“同等入市、同權同價”后將對農民增收起到促進作用，因此農民愿意參與集體經營性建設用地入市。而在需求側，隨著工業化、城鎮化的快速發展，建設用地指標愈發稀缺，在保障集體經營性建設用地者權益的基礎上，工商企業主也愿意參與其中。
（一）供給側：農民增收迫切
2016年，我國城鎮居民人均可支配收入為33616元，農村居民人均可支配收入為12363元。盡管城鄉居民收入比持續縮小，但收入差距的絕對值水平依舊較大。城鄉居民較大的收入差距，根源于城鄉二元經濟結構。城鄉二元經濟結構的形成除戶籍因素、資金因素外，還有土地因素。在現行《土地管理法》中，農村土地僅能通過國家征收，由集體所有轉變為國家所有，方能進入市場交易，且進入的是城市土地交易市場，而且在上述交易過程中，農村土地交易模式以及價格體系是不健全的。農村土地在這樣一種交易模式下會出現類似于工農業產品交換中的“價格剪刀差”問題。國家從農村集體以較低的價格取得農地的所有權，在經過一系列交易之后，城市房地產開發商又以十分高昂的價格將國有土地使用權轉讓給城鎮化后的農民。在農村集體所有的土地轉變為國有土地的過程中，由于缺乏規范的農村土地交易市場，農村土地的價值被低估，集體組織中的農戶成員收益較為有限。
在構建起“同等入市、同權同價”的農村集體經營性建設用地入市機制的基礎上，農村集體經營性建設用地的市場價值將得到提升，有助于享有集體經營性建設用地所有權的集體成員實現增收。當然，同等入市、同權同價的實現仍需滿足一定條件。在集體經營性建設用地權益與國有土地權益相同、所在地理位置以及周邊基礎設施條件相當的情況下，才可真正實現“同價”。
（二）需求側：建設用地緊張
農村集體經營性建設用地入市的最終實現，除了要有土地的供給，還要有需求。一方面，在工業化、城鎮化初期，我國國有建設用地供應面積迅速擴大，但近幾年來，在現實約束以及國家對建設用地總量和供應強度“雙控”的背景下，國有建設用地供應面積呈現迅速下降趨勢。2010年以來，我國國有建設用地供應面積由42.82萬公頃迅速上升至2013年的73.05萬公頃，此后又出現迅速下滑。截至2016年，國有建設用地供應面積僅為51.8萬公頃，回歸到了2011年以前的水平（見圖一）。
另一方面，據第二次全國土地調查主要成果及其他相關數據顯示，全國農村集體土地的總面積為4.46億公頃，包括3.69億公頃農用地和0.2億公頃建設用地，其中建設用地中約0.11億公頃為宅基地，這意味著最大限度上有933萬公頃可作為集體經營性建設用地入市，潛力巨大。在城市建設用地供應緊張、農村集體經營性建設用地供應潛力巨大的背景下，用地需求者也將更愿意參與到集體經營性建設用地入市改革中來。
二、農村集體經營性建設用地入市改革的經驗探索
在供需雙方都有意愿參與農村集體經營性建設用地入市改革的前提下，各改革試驗區依據自身條件稟賦，從農村集體經營性建設用地的范圍界定、存量盤查、入市方式以及收益分配等多個角度展開了探索。
（一）范圍的界定
按現行《土地管理法》，農村集體經營性建設用地是指具有生產經營性質的農村建設用地。農村集體建設用地主要包括鄉（鎮）村公益事業用地和公共設施用地、農村居民住宅用地以及經營性用地。中央文件將集體建設用地市場的范圍限于“集體經營性建設用地”，目前主要指土地分類中的商服用地和工礦倉儲用地。農村改革試驗區基本遵從了上述概念，但部分改革試驗區對農村集體經營性建設用地的定義進行了再解釋，從而實現了范圍的拓展。
貴州湄潭探索將超標的、已用作經營性的宅基地進行分割登記，轉為集體經營性建設用地入市，進一步拓展了可用作入市的集體經營性建設用地范圍。湄潭地處革命老區，工業化程度較低，單純的鄉鎮企業、私人企業較少，主要表現為商住混合等形式的綜合性用地，尤其是農民的宅基地，通常兼具居住與小商鋪、小旅館的功能。上述情形的出現與我國農村宅基地制度以及城鎮化過程中出現的問題息息相關。一方面，在我國宅基地分配、使用初期，由于家庭人口的增長、監管松弛下的私自擴張行為以及權利“尋租”等諸多因素，農村宅基地大多存在超標面積，同時在農村宅基地公有私用的制度框架下，一旦地面上附著有農戶投資興建的建筑物，所在集體則難以清退出超標面積。另一方面，改革開放以來我國城鎮化進程迅速加快，但我國的城鎮化是不徹底的城鎮化，農村人口在進入城市之后，并沒有放棄農村的承包地以及宅基地，農村宅基地的退出渠道不暢進一步阻礙了農村宅基地超標問題的解決。
在此背景下，貴州湄潭結合當地農村宅基地利用的主要特征，開展了宅基地分割登記入市，在保障居住的前提下，允許將多余部分作為經營性使用，并允許其出讓、租賃（見圖二，下頁）。在具體操作過程中，首先，按戶籍人口給予每人40平方米的基本保障面積，剩余部分面積可進行分割登記，并用作經營性用途；其次，剩余宅基地面積在進行分割登記時，必須符合“村民自愿、村集體同意”的原則，然后村民通過向所在村集體繳納部分資金，將宅基地轉變為集體經營性建設用地，在二級市場上，村民可向他人出讓或出租集體經營性建設用地的使用權。湄潭縣偏巖塘村隨著人居環境的不斷改善，鄉村休閑旅游業不斷發展，尤其是民宿產業發展較快。2016年，村內一貧困戶通過宅基地分割登記實現了出租入市。該貧困戶由于疾病等多種原因，目前家中僅剩一人，但在宅基地分配初期，由于戶籍人口眾多，其擁有一棟120平方米的兩層老宅，在民宿旅游發展的背景下，某一旅游投資公司看中了該地塊；2016年，旅投公司與該貧困戶簽訂合約，以2.4萬元的年租金長租15年，通過對老宅翻新改造用以發展民宿旅游，其中部分租金轉繳村集體以實現宅基地向集體經營性建設用地的轉變。同時，旅投公司將老宅附屬房屋（一間40余平方米的小房子）翻修，以保障貧困戶的基本生活住所。在湄潭分割登記入市的框架下，農村集體經營性建設用地的概念、范圍都得到了拓展，有利于相對較欠發達地區對農村集體資產的充分利用。
（二）對現有存量的盤查
對農村集體經營性建設用地的存量盤查是開展入市改革的必要前提。目前對于現有存量盤查主要存在兩個標準：一是僅限于現有的、當前正在利用的集體經營性建設用地，二是還包括符合規劃和用途管制的、可以轉變為經營性建設用地的其他集體土地。大部分改革試驗區并沒有嚴格按照其中單一標準來進行盤查，而是兩種標準兼有，但以某一標準為主。一是以現有集體經營性建設用地情況開展盤查統計，如浙江義烏查清了全市92宗共57.9公頃農村集體經營性建設用地的權利主體、分布范圍、規劃用途、利用現狀等基本情況，并建立了唯一編碼的存量農村集體經營性建設用地數據庫；江蘇武進通過盤查，得出全區共有7300公頃存量工業用途集體建設用地，可進一步加以盤活以合理顯化集體土地資產價值。二是以符合規劃、用途管制為標準開展盤查統計，如四川郫都圍繞“三定”（定基數、定圖斑、定規模）進行存量集體經營性建設用地摸底，提取2014年土地利用現狀數據庫中的集體建設用地數據及圖形，以此確定存量集體建設用地基數為7533公頃，進而與土地利用總體規劃和城鄉規劃相疊加，得到符合“兩規”的數據圖斑，面積為1527公頃。貴州湄潭認定符合規劃和用途管制的除宅基地和公益性用地外都可以作為集體經營性建設用地，盤查標準的轉變使貴州湄潭集體經營性建設用地存量由266.7公頃增長至1333.3公頃，極大地拓展了改革空間。
農村集體經營性建設用地存量盤查標準的選取并不是所在集體隨意決定或是改革實施方案統一規定的，而是受不同集體所在區域歷史進程中工業化發展程度差異所影響的。浙江義烏、江蘇武進同屬東部沿海地區，工業化進程起步早、發展快，鄉鎮工業企業迅速發展，早已將符合規劃、用途管制的地塊占用，尤其在早期鄉村規劃編制不完善的情況下，情況更為嚴重。在江蘇武進獲準開展農村集體經營性建設用地入市改革前，工商企業按每年每平方米5元的標準向所在村集體繳納租金，現行意義上的農村集體經營性建設用地大多處于正使用的狀態，若按照符合規劃、用途管制的標準進行盤查則面臨著“無地可增”的狀況，因此，類似地區均以第一種標準為主，開展存量盤查。而貴州湄潭、四川郫都則恰好相反，工業進程緩慢或正處于加速階段，處于使用狀態的集體經營性建設用地數量有限，必須通過第二種標準進行盤查以保證充足的改革空間。
各改革試驗區在進行農村集體經營性建設用地存量盤查的過程中，尤其是在對已經處于使用狀態的經營性建設用地進行盤查頒證時，往往會出現不符合規劃和用途管制的情形，特別是在鄉鎮工業發展較早的東部地區。江蘇武進針對在開展農村集體經營性建設用地盤查過程中發現的不合規用地，均采取先補償后安置的措施，先按照標準對地上附著資產進行相應補償，其后恢復地塊用途，同時在符合規劃和用途管制的地區協助其轉入集體經營性建設用地使用權，從而進行頒證確保其享有相應權能。
（三）多樣化的入市方式
根據集體經營性建設用地需求者的實際需要以及所在集體的供給狀況，集體經營性建設用地可按照“就地入市”或者“調整入市”的方式靈活選擇?！熬偷厝胧小敝讣w經營性建設用地地塊在符合入市條件的情況下，且具備開發建設所需要的基礎設施等條件，明確就地直接使用的，可直接進入當地土地交易市場；“調整入市”主要針對農村零星、分散的集體經營性建設用地，在確保耕地數量不減少、質量有提高的前提下，由集體經濟組織結合土地利用總體規劃和土地整治規劃，先復墾后形成建設用地指標再易地入市。
“就地入市”與“調整入市”的后續入市流程是相同的，唯一差異在于“調整入市”需開展調出方土地復墾工作。以湄潭“調整入市”流程為例，擁有廢棄工礦倉儲用地等集體經營性建設用地的集體首先需向政府申請開展耕地復墾項目，在復墾工作完成之后正式確認可用于調整入市的集體經營性建設用地面積，即交易指標。由于集體經營性建設用地是調出集體方重要的發展權利，因而湄潭對調整入市的指標確定了最低交易價格，水田不得低于150萬元/公頃，旱地不得低于120萬元/公頃，其他用地不得低于60萬元/公頃；指標調入方在購入指標之后，針對等同面積地塊提出入市申請，由政府審查是否符合規劃、用途管制，審核無誤后批復同意入市，再由所在集體經濟組織開展招拍掛入市程序，最終確定用地主體，頒發集體經營性建設用地使用權證，后續可用以抵押貸款、再轉讓等（見圖三）。
此外，集體經營性建設用地指標的調整并不是調入集體與調出集體之間的私下行為，而是通過地方政府來實現的，通常由調入方提出需求，政府尋找調出方，確定指標價格，由政府購入再轉出。同時，政府在其中還起到限制指標調入地范圍的作用，如貴州湄潭規定，“調整入市”僅可在縣域范圍內開展，即要做到指標不出縣。各改革試驗區對指標調整范圍均有明確規定，這主要是由于農村集體經營性建設用地背后蘊含巨大的發展權益，這些權益可以來自于用途的轉變、時間上的增值等，集體經營性建設用地的所有者以及地方政府更傾向于將上述權益保留在集體內部或者一定的區域范圍內。
（四）入市的收益分配機制
農村集體經營性建設用地入市改革實現了國家財政、村集體、村民和企業的“四贏”，但涉及入市收益分配的主體主要為前三者，主要包括政府與集體間收益分配機制和集體內部收益分配機制兩部分。其中，政府與集體間收益分配機制主要由土地增值收益調節金（或土地出讓調節金）征收比例決定，集體內部收益分配機制主要由集體留存比例決定。
土地增值收益調節金是指在農村集體經營性建設用地入市和后續再轉讓過程中，政府對土地增值收益部分收取的資金，與增值稅概念類似。但在改革試驗初期，甚至現階段，仍有部分試驗區以農村集體經營性建設用地出讓總價為基數來征收土地出讓調節金，這主要是由于如果按照增值收益征收調節金，必然會涉及成本核算問題，而在成本核算的過程中“誰來算”和“算誰的”之間可能會存在矛盾。在大部分地區，入市成本往往由所在村集體進行核算，其核算結果直接影響自身收益，村集體更有動機將成本算高，以減少土地增值收益調節金支出。從各改革試驗區的實踐經驗來看，政府與集體間的收益分配關系較為清晰，且土地增值收益調節金與土地出讓調節金兩種形式并存。廣東省佛山市南海區針對不同土地出讓類型制訂了差異化的土地出讓調節金征收標準。針對工礦倉儲用途或公共服務用途，城市更新或農村綜合整治片區以土地出讓總收入為基數征收5%的土地出讓調節金，其他類型征收10%；針對商服用途的，城市更新或農村綜合整治片區征收10%的土地出讓調節金，其他類型征收15%。貴州省湄潭縣在改革初期按照拍賣總價款征收12%的土地出讓調節金，后來本著還利于集體的初衷，改征土地增值收益調節金，即以增值收益為基數，針對工業用地征收20%，綜合用地征收22%，商服用地征收25%。此外，浙江省湖州市征收15%的土地增值收益調節金；江蘇省常州市武進區征收20%的土地增值收益調節金，區政府與鄉鎮政府各提留10%；江蘇省蘇州市規定市級政府留取增值收益的1%，縣級政府留取增值收益的8.7%，鄉鎮政府留取增值收益的20.3%，合計征收30%的增值收益調節金；福建省晉江市規定市級政府分配20%的增值收益，鄉級政府同等分配20%的增值收益，合計征收40%的增值收益調節金。
在集體內部收益分配機制方面，改革試驗初期，大部分試驗區均將收益分配給集體組織內部成員，以貴州省湄潭縣茅坪鎮為例，在農村集體經營性建設用地入市“第一槌”的收益分配過程中，集體所得收益均分至集體成員，每人分得50.02元。隨著集體經濟組織的不斷發展壯大，各改革試驗區開始注重集體經濟組織的公積金和公益金留存。河南省安陽市集體經濟組織與農民按2∶8的比例分配增值收益；廣東省中山市將集體收益的50%用于農民社會保障的資金支持，10%用于公益事業和基礎設施建設，10%用于集體經濟的發展，僅30%直接分配給農民個人。將農村集體經營性建設用地入市收益留存在集體經濟組織能夠實現“集中力量辦大事”的效果，有利于集體組織成員收入的可持續增長，以常州市武進區西墅村為例，累計入市面積5.3公頃，村集體收益留存達500萬元，針對該筆資金，集體經濟組織利用一部分購置了商鋪，每年獲取租金收入，另一部分資金存入銀行，獲取穩定的利息收入。
三、農村集體經營性建設用地入市改革面臨的現實困境
隨著各項改革舉措的推廣實施，各改革試驗區在范圍界定、存量盤查、入市方式、入市收益分配等方面均取得了初步成效。但是，當前諸多措施在短期內帶來的效果顯著，在長期來看則不利于農村集體經營性建設用地入市改革的持續推進，這并不意味著各項改革舉措存在弊端，而是可能與當前現實條件約束以及配套措施不完善相關。具體來看，主要表現為五個方面。
（一）農民集體增收與地方“土地財政”的矛盾
現階段，農村集體經營性建設用地入市所占指標均來自于各地新增建設用地總量，這意味著，農村集體經營性建設用地入市規模越大，所需占用的新增建設用地指標越多，地方可直接出讓的建設用地面積相應減少，這將對地方“土地財政”收入造成較大影響。在農村集體經營性建設用地入市過程中，由于集體經營性建設用地所有權歸屬于集體，土地出讓的大部分收入歸集體及成員共同所有，政府僅能從中獲取12%-20%的土地出讓調節金，且需用以配套所在地區的公共基礎設施建設；而在國有土地出讓過程中，大部分地塊已經處于可直接掛牌出讓的狀態，少部分地塊需由政府主導進行拆遷安置，這也僅需要政府支付拆遷安置成本，地方政府可以從土地出讓金中獲取絕大部分收益。尤其在當前，各地政府對土地財政的依賴度普遍較高。截至2012年，浙江省對土地財政的依賴度達66.27%，位居全國第一，已公布的23個省份中最少也有20%的債務要靠“賣地”來償還。在此背景下，地方政府對集體經營性建設用地入市會產生抵觸動機，這不利于充分激發出集體經營性建設用地入市的活力。
（二）村莊規劃缺失不利于入市范圍的界定
在前文討論到集體經營性建設用地的范圍界定和存量盤查時，現階段普遍強調需滿足“符合規劃”和“用途管制”兩項條件，而要滿足這兩項條件的前提是必須有“規”可依。當前，我國無論是城市規劃還是農村規劃，都必須符合土地利用總體規劃。土地利用總體規劃是對區域內土地利用、開發、整治、保護等方面所作的統籌安排，盡管涵蓋了時間、空間、用途和數量四要素，但是具體到市、縣、鎮、村而言，仍是較為模糊的概念。因此，我國絕大部分城市都在總體規劃框架下進一步細化形成了城市規劃，而農村地區則受資金限制，在規劃編制方面進度緩慢。村莊規劃的缺失，導致農村集體經營性建設用地入市無“規”可依。在我國目前農村地區農用地、宅基地、公益性建設用地以及經營性建設用地交叉分布的情形下，村莊規劃的缺失不利于農村土地的整理（包括宅基地整理、經營性建設用地整理等），難以實現規?；霓r村集體經營性建設用地入市。
（三）不同集體的經營性建設用地存量失衡
不同集體經營性建設用地存量失衡主要包含“數量失衡”和“價值失衡”兩個方面。在長期的發展過程中，部分村莊在行政計劃指導下建立起村鎮中心小學、幼兒園以及村鎮集體企業等單位，在規劃不完善、監督不嚴的時期已經占有大量村集體建設用地。但在后續行政村合并調整、義務教育資源整合以及村鎮集體企業改制的過程中，上述集體單位均出現了相應調整，村鎮中心小學、幼兒園進行了合并，集體企業單位部分倒閉停業，而隨之留下來的廢棄學校、集體廠房所占有的土地在當前均成了可以入市的集體經營性建設用地，這導致不同集體在可入市的范圍上出現了嚴重不均，不同集體成員間的收益分配也存在較大差距。此外，不同集體間經營性建設用地存量失衡還體現在價值的失衡上，即便按照“同權同價”的標準，各改革試驗區制訂出集體經營性建設用地入市基準價格，但在經過招拍掛程序之后，不同地塊的最終價格差異較大。常州武進區西墅村入市均價為450萬元/公頃，而成都近郊郫都區的入市均價則高達900萬元/公頃，這兩個改革試驗區相距較遠，但即便在某一改革試驗區內部，入市價格也會存在差距，集體成員收益差距較大。
（四）集體入市與國家征收“收益相當”難以實現
2014年中央“一號文件”明確指出，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；此后，又進一步明確，要保障集體經營性建設用地入市后農民收益與征地收益相當。但在實踐過程中，集體經營性建設用地入市收益尚且處于較低水平，例如成都市郫都區白玉村，集體經營性建設用地入市后獲得的出讓金在去掉政府調節金、安置成本等各項成本之后面臨收不抵支的情況。同時，入市與征收“收益相當”的標準中不僅包含農民實際拿到手的錢，還有社會保障等潛在收益，在國家進行土地征收的過程中，盡管農民實際獲取的資金收益不高，但是其獲取的社會保障指標是一筆重要收益，這在集體經營性建設用地入市中是難以實現的。
（五）尚未形成可持續的集體收益分配機制
根據各改革試驗區的經驗做法可以看出，目前關于集體經營性建設用地入市之后集體對所得收益的分配方法，主要是部分收益均分下戶或者全部收益留存集體兩種，其中在均分下戶模式下剩余部分收益往往也會留作集體公積金和公益金。在部分收益均分下戶方面，以湄江街道辦回龍村為例，回龍村2015年10月通過調整入市共出讓土地1.32公頃，出讓總收入為339萬元，扣除青苗和占地補償費、購買調整指標費用、測量評估費用等，剩余76.52萬元即為土地增值收益，再扣除縣財政20%的土地增值收益調節金以及村集體公積金和公益金，剩余部分全村每人分得92.3元，即便按照戶均3-5名成員，每戶所得收益也不會超過460元，對農民的增收效果較為有限。在全部收益留存集體方面，以常州市武進區為例，當前集體經營性建設用地入市收益均存放在區級專項賬戶上，尚未對此進行分配利用。從改革試驗區的做法可以看出，集體經營性建設用地入市后可持續的集體收益分配機制尚未形成，各地仍可結合自身集體經濟發展基礎等狀況進行探索。
四、深化農村集體經營性建設用地入市改革的政策啟示
農村集體經營性建設用地入市改革是農村“三塊地”改革中的關鍵和突破口，其順利實施能夠有效促進農村土地征收和宅基地制度改革。從2015年初確定改革試點地區和實施方案至今，33個改革試點縣（市、區）結合各地區工業化和城鎮化發展所處階段，因地制宜地探索農村集體經營性建設用地的范圍界定方式、存量盤查方式、入市方式和收益分配機制。隨著改革的不斷深入，集體增收與土地財政的矛盾，村莊規劃的缺失，集體間存量的失衡，集體入市與國家征收收益存在差距以及集體收益分配機制不可持續等問題逐漸出現，這需要進一步深化改革，從而確保真正形成一批可復制、可推廣的制度成果。
（一）探索明確集體經營性建設用地概念范圍
當前，關于集體經營性建設用地的具體概念內涵尚無明確定義，各改革試驗區依據自身狀況對集體經營性建設用地的概念及統計范圍均作出了探索。但是，在未來經驗推廣過程中，改革部門仍需給出具體明確的概念范圍以降低改革風險。在概念范圍的確定上，若僅依據、延用建設用地概念則改革約束較強，若不加限制則改革風險較大，因此，政府部門可結合改革試驗區已有的探索經驗來對集體經營性建設用地作出較為明確的界定。
改革試驗區應強調經營性概念，在符合規劃的前提下，將已用作經營性用途和規劃用作經營性用途的集體建設用地界定為農村集體經營性建設用地。在“經營性”概念的闡釋上，仍可留有一定空間，由各地區結合自身的實際情況，因地制宜地提出界定、盤查標準，發揮各級改革工作人員的創造力，釋放改革活力。改革主管部門在此過程中既要避免施加過強的改革約束，又不能放任不管，從而為后續入市交易、頒證、抵押等提供有效保障。
（二）創新建立新型的建設用地指標管理體系
針對現階段城市國有土地建設用地指標與農村集體經營性建設用地指標共享新增建設用地指標，從而帶來的地方政府改革積極性不高的問題，政府部門和改革部門應加以理解，逐步引導地方政府避免過度依賴土地財政，同時探索創新建設用地指標管理體系，將集體經營性建設用地入市面積細化到新增建設用地指標體系中，保障改革順利進行。
在下一階段的改革過程中，可在部分改革試驗區探索建立新型建設用地指標體系，在每年新增建設用地指標中，劃定一部分指標定向支持農村集體經營性建設用地入市改革，保證“下有保底、上不設限”，各改革試驗區可依據自身實際情況，確定最終入市面積。但是，農村集體經營性建設用地入市面積最低標準的制定仍應考慮我國現階段的總體存量。農村集體經營性建設用地存量較為固定，難以出現大幅度的增長，因此，新型建設用地指標管理體系的制定應有利于入市改革的循序推進，避免出現地方政府在指標壓力下的盲目跟風現象。通過上述做法，可以進一步釋放改革的積極性。
（三）逐步放松對集體建設用地入市用途的管制
農村集體經營性建設用地入市需要實現“同權同價、同等入市”以及“與國家征收情況下收益相當”這兩個目標，而現實中則面臨較大困難。當前，改革部門對農村集體經營性建設用地入市后的用途仍有較強管制，其在入市后不可以用作住宅建設等用途，但國有土地出讓中絕大部分收益均來自于用于房地產開發的地塊，這一限制使得農村集體經營性建設用地的價值不能得到充分體現，農村集體及集體組織中的農戶成員所獲得的直接收益較少。
隨著改革的深入推進，少部分改革試驗區已經開始逐步放松這一限制，2014年底《關于印發北京市利用農村集體土地建設租賃住房試點實施意見的通知》印發實施，2017年5月又一批公租房進入市場，集體建設用地價值進一步釋放。但是，入市用途管制的放松并不意味著要一放到底，在現階段的房地產市場環境下，若完全放開集體經營性建設用地入市后的用途管制，則入市后集體建設用地的產業帶動等功能則十分有限，未來需在有切實需要的地區謹慎推進。
（四）完善入市后集體經營性建設用地的權能
目前，改革試驗區農村集體經營性建設用地入市后所應具備的權能體系尚不完善。國有建設用地出讓之后，使用者可以憑借使用權證到金融機構進行抵押貸款，但是現階段獲得農村集體經營性建設用地使用權后的抵押渠道仍不暢通，已有的抵押貸款案例中都離不開地方政府在其中充當擔保的角色，以保障金融機構最終能順利收回資金。集體經營性建設用地市場的不規范導致其權能不能充分發揮出來。
在后續改革推進過程中，改革試驗區應對合規合法的集體經營性建設用地進行確認頒證，規范集體經營性建設用地市場，對沒有合法用地手續的集體經營性建設用地進行整治。其中，對不符合規劃且沒有合法手續的集體經營性建設用地依法處理，符合規劃的可在補繳使用金的情況下頒發使用權證。此外，還應對集體經營性建設用地使用權證的權能進行界定，對于依法取得的集體經營性建設用地，使用者應當具備抵押權，金融機構自身制定風險可控的評估標準，積極開展集體經營性建設用地使用權的抵押貸款業務，進一步盤活、體現集體經營性建設用地的權能，為入市改革注入活力。
（五）因地制宜建立差異化調節金征收標準
面對現階段不同地區集體建設用地存量失衡的問題，政府部門應當制訂差異化的土地增值收益調節金征收標準，通過二次分配盡量平衡不同地區的受益程度。在現階段，若要通過該方法來實現跨地區（省、市）的收益平衡難度較大，但是以此來平衡某一市、縣內部不同鎮、村的收益水平則具有較強的可操作性。
地方政府可綜合集體經營性建設用地入市單價、總量等指標制定不同的調節金征收比例，對可入市土地總量大、入市單價高的集體征收更高比例的調節金，用以支持區域內其他集體的基礎設施建設、民生福利項目等。在具體實踐過程中，調節金征收比例的確定還應根據所在地區的集體經營性建設用地入市成本來確定，入市單價高的地區往往面臨著更高的安置等成本，地方政府應在入市收益最終確定之后進行本區域內的平衡調整。
（六）不斷推動農村集體經濟組織的發展壯大
從改革試驗區的探索經驗可以看出，目前集體經營性建設用地入市并未能對集體組織成員產生很強的增收作用，這主要是由于試驗區的集體經濟組織尚未建設覆蓋或是其功能尚未真正發揮。在民主決策的基礎上，將入市收益留存集體，集中力量辦大事，由集體經濟組織進行再經營，有助于提高集體經營性建設用地入市收益分配的可持續性，而這一過程的實現必須要有強大的農村集體經濟組織來參與。
因此，各地政府可借鑒“蘇南模式”，積極開展“三資”（資金、資產、資源）清查，實施“政經分離”，有序引導村集體逐步成立集體經濟合作組織。在開展農村集體經營性建設用地入市改革的過程中，引導、鼓勵村集體成員將絕大部分收益作為村集體公積金，留存在集體經濟組織內部，再由村集體經濟組織中有經營管理能力的人開展房屋、廠房租賃等物業經濟。但在推動過程中，需要避免“為了成立而成立、為了覆蓋而覆蓋”的誤區，應當綜合考察村集體資產狀況、經營管理能力等各項條件。
作者簡介：周應恒，南京農業大學經濟管理學院教授；劉余，南京農業大學經濟管理學院研究人員
中國鄉村發現網轉自：《改革》2018年第2期
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