摘要：特色小城鎮對我國產業轉型升級和新型城鎮化發展具有十分重要的意義。特色小城鎮的空間布局不僅能反映當前發展趨勢，還決定著空間經濟性和未來發展的可持續性。從國家住房城鄉建設部公布的兩批特色小城鎮的名單看，我國特色小城鎮發展呈現出與經濟社會發展程度相似的地帶性：一是在總體格局上呈現東部引領，中西部緊跟的態勢；二是城市群內是特色小城鎮發展的集聚區；三是東部沿海地帶新興產業類型特色小城鎮較多，其他地區則是以旅游為主。最后，在分析影響特色小城鎮空間分布格局的基礎上，對優化特色小城鎮空間布局，促進城鎮體系協調發展給出了幾點建議。
目前，特色小城鎮發展熱情高漲，建設不斷提速，在2020年全國將建成1000個特色小城鎮的總體目標背景下，2016至2017年，國家住房城鄉建設部、發展改革委以及財政部先后認定了第一批127個和第二批276個特色小城鎮，并將以每年接近200個的速度增加。當前以及今后，特色小城鎮的空間布局都將對我國整體城鎮格局產生一定影響，如何理解當前特色小城鎮的分布空間格局以及發展趨勢，有助于在全國范圍內引導特色小城鎮發展。
一、我國特色小城鎮發展空間格局特征
（一）從整體分布和發展趨勢看，呈現以東部地區為引領，西部、中部緊跟，東北發展較慢的趨勢
從第一批特色小城鎮的分布看（下圖），東部地區多，其次為西部、中部、東北地區，數量比約為40%：30%：22%：8%，以秦嶺淮河為南北界，分布數量比約為59%：41%（南方比北方）。通過特色小城鎮的分布核密度分析，發現特色小城鎮集聚程度最高的區域為上海、蘇州、杭州形成的三角區區域。從數量看，浙江省位居第一，共計入選8個，江蘇省、山東省及四川省分別入選7個，其余省份入選數量為3至4個。第二批特色小城鎮分布比例基本與第一批保持一致，東部地區仍為最多，西部、中部、東北其次，數量比約為38%：29%：25%：8%，南北分布數量比為58%：42%。第二批特色小城鎮在數量增加的基礎上，進一步強化了蘇南至浙北區域的特色小城鎮優勢，還出現了圍繞北京、成都、廣州等城市周邊的特色小城鎮集聚區域。從數量看，江蘇、浙江、山東、四川依然強勢，其他省市均有所提升。結合兩批特色小城鎮分布情況來看，特色小城鎮分布格局呈以東部地區為引領，西部、中部緊跟，東北發展較慢的發展趨勢；在空間變化中，南北相對平衡，長三角地區出現一個集聚程度相當高的區域，并且增長勢頭仍強；廣州、北京、成都等城市所在區域特色小城鎮集聚程度隨時間發展不斷提高。
第一批和第二批特色小城鎮分布情況（圖略）
（二）從分布特征看，在長三角、珠三角、京津冀和成渝城市群的集中程度較高
特色小城鎮發展格局與城鎮化格局（主要指我國城鎮化水平、城鎮人口分布等情況）基本保持一致，但也存在差異。比如，西部地區的特色小城鎮發展趨勢好于中部地區，體現在數量分布和增長速度上。城市群內特色小城鎮的集聚程度較高，最明顯的是長三角、珠三角、京津冀和成渝四個城市群。另外，通過將特色小城鎮分布情況與我國小城鎮分布情況對比，還發現若干較為滯后的地帶：一是江西中南部、廣西中部和東部、湖南西部、安徽北部、四川西南部，這幾個區域都是小城鎮分布密度相對較高、具有人口基礎和一定發展區位條件的地區，但目前還沒有出現國家級特色小城鎮；二是邊境、邊疆地帶中，除云南中緬邊境和新疆中哈邊境的特色小城鎮發展帶外，其他都較弱。
（三）從發展類型看，東部沿海地帶新興產業類較多，而中西部地區旅游類較多
從特色小城鎮與城市的區位關系來看，發展空間主要為城市街區、城市郊區、產業集聚區和農業地區。其中，在產業上聚焦金融、創業等服務業和輕工業的特色小城鎮大多選擇城市建成區內或近郊區域，這一類以新興產業為特色產業的特色小城鎮雖然占比較少，但卻是國家以及各部委宣傳特色小城鎮的“門面”和“品牌擔當”，地位相當重要。比如杭州的夢想小鎮、北京基金小鎮等。另外，則是以旅游產業或旅游+農業產業為特色產業的特色小城鎮，以旅游產業為主導產業的特色小城鎮落位依托城市人口和旅游發展資源，在區位上一般居于城市近郊或旅游景區；以旅游+農業融合發展為特色產業的特色小城鎮則還需要兼顧農業生產需要。旅游和旅游+農業兩類特色小城鎮的數量最多，分布廣袤。
從第一批特色小城鎮產業選擇看，旅游產業占比超過半數，遠超其他類型特色小城鎮的數量。其中，在東部51個特色小城鎮中，旅游小鎮占17個，比例為33%，在中西部76個特色小城鎮中，旅游小鎮占59個（包括旅游為主導產業和旅游+文化等），比例為78%。從區位和發展類型選擇來看，東部地區工業、新興產業類型小鎮較多和中西部旅游類較多的態勢初現。在第二批特色小城鎮中，東部104個特色小城鎮中，旅游小鎮占44個，比例為42%；中西部172個特色小城鎮中，旅游小鎮為94個，比例為54%。雖然中西部的旅游小鎮比例有所降低，但相對來看，新興產業類還是在東部更多，而中西部則是農業類型增長較快。
二、影響特色小城鎮空間格局特征的主要因素
（一）地理環境和經濟社會基礎對特色小城鎮分布具有決定性影響
地理環境決定論在整個特色小城鎮空間布局的發展過程中始終存在。以第一批特色小城鎮為例，總數127個中有87個鎮是國家級重點鎮，35個鎮是全國特色景觀名鎮，24個鎮是中國歷史文化名鎮，33個鎮是全國環境優美鄉鎮，說明經濟社會條件較好的重點鎮，具有較大的可能性進入名單。而我國東部地區在城鎮化發展水平和質量上都處于最高水平，因此，東部地區發展特色小城鎮的基礎良好。同時，雖然我國在小城鎮發展的過程中實施過區域平衡式的發展戰略，但人口與經濟空間格局差異仍然較大，從總體上看，依然沒有突破胡煥庸線。實際上，特色小城鎮的分布格局在空間上也基本與胡煥庸線相符，說明地理環境和經濟社會發展基礎依然是影響特色小城鎮產生和分布的最主要因素之一。
（二）政策基于空間公平的原則導向，是區域間能保持相對平衡的重要原因
從當前特色小城鎮的空間布局看，雖然東部地區領先，中西部地區相對落后，但差值如果以省、自治區、直轄市為單位來衡量，總體上還是相對平衡的。也能反映出相關政策基于空間公平的原則導向。如以國家部委對特色小城鎮的核心理念要求作為標準來看，中西部以及東北地區的入選特色小城鎮中，還有不少存在差距。特別是在地方層面，出現過將一些新規劃的產業園區、農業、旅游、教育、工業、拆遷安置等項目冠以特色小城鎮的名義來開發，甚至還包括房地產項目和遠未達到規劃條件的項目。造成這一現象的原因有地方政府貪大、求多和對特色小城鎮認識不足導致的，也有迫于上級指標壓力導致的。在特色小城鎮認定工作規定逐層上報的要求下，不少不符合標準的特色小城鎮通過地方申報進入國家級名單。雖然大部分不合規的特色小城鎮難以通過評選，但在政策基于空間公平的原則調整下，有些地區還是只能“劣中選優”。而另一方面，像東部這種擁有較多小城鎮能達到符合特色小城鎮選擇標準的地區，則采用設置上限的方式，維持相對平衡。
（三）特色小城鎮與大城市的關系，決定了特色小城鎮在大城市群內部或周邊具有較高的集中性
特色小城鎮是城鎮化發展到一定階段的產物，是以一定條件作為前提的。第一，特色小城鎮要求培育特色鮮明的產業形態。特色小城鎮要求以戰略新興產業、傳統產業改造升級等產業類型為重，而大城市、城市群在資本、技術、人才、服務、市場等產業發展要素方面的優勢，決定了特色小城鎮必然在接近城市的區域內發展較快。第二，特色小城鎮發展對交通、基礎設施和公共服務有較高要求。特色小城鎮的建設標準遠超一般小城鎮，規模相當的特色小城鎮投資額往往是一般小城鎮的幾倍甚至幾十倍。特色小城鎮在城市基礎設施輻射網絡中建設，則可依托城市自身作為區域多類型基礎設施和功能布置節點的優勢發展，極大節省以市場為主體的特色小城鎮開發方的開發成本。第三，特色小城鎮對外向型發展和對接外部消費市場有更高要求。特色小城鎮因產業選擇與以往小城鎮的差別，導致經濟外向型發展程度更高。相對于一般小城鎮來說，特色小城鎮能提供更豐富、更高端的產品供給，這與現代城市居民的消費要求和能力更吻合。第四，特色小城鎮發展對創新體制機制的要求。特色小城鎮的創建涉及政府服務模式、社會治理參與模式等多方面的改革突破，而城市群和大中小城市自身也是改革的重點區域，因此，對特色小城鎮體制機制創新的理解和寬容度較大。
（四）東部和中西部地區特色小城鎮類型的差異反映區域產業網絡環境的巨大差異
特色小城鎮的主導產業選擇與城鎮發展類型息息相關，直接反映了東部和中西部地區產業網絡環境的巨大差異。第一，特色小城鎮在中西部地區發展以文化旅游小鎮的形態為主，反映了中西部小城鎮在轉型發展中對自然資源和外部游客市場依賴性較強的特征。中西部地區第一批旅游類型特色小城鎮（包括旅游+文化、旅游+農業等類型）占比超過七成。因此，在國家級第二批特色小城鎮認定工作中，住房城鄉建設部提出了“以旅游文化產業為主導的特色小城鎮推薦比例不超過1/3”的明確要求。這一條件的出現說明，雖然中西部地區有旅游資源豐富、城鎮發展基礎較為薄弱的特征，但從國家出臺政策來看，也要調整旅游類型特色小城鎮的發展。第二，農業類型小鎮在中西部地區增長較快，反映了區域鄉鎮經濟的實際特點。第三，東部出現的工業和新興產業類型特色小城鎮，反映了東部較高的要素和產業基礎。東部的工業和新興產業類型特色小城鎮已經涉及互聯網、云計算、金融等高端技術和服務。這些一般概念中的“城市產業”選擇特色小城鎮為發展載體的現象說明，東部地區在資源要素、人口流動、城鄉統籌、信息網絡、交通互聯等多方面已進入較高發展水平。
三、優化我國特色小城鎮空間布局的政策建議
（一）客觀看待特色小城鎮的空間格局分布，適當調整基于建制鎮要求和公平性原則的選擇標準
首先，特色小城鎮在空間格局以及變化趨勢中已經顯示出了政策引導的積極意義。實際上，我國人口向規模較大的城市遷移的特征明顯，而規模小的城市、城鎮發展困難，已成為阻礙城鎮體系協調發展的重要問題之一。而特色小城鎮的提出以及相關政策的出臺，有效刺激了各區域小城鎮的發展，具有正面意義。同時，隨著特色小城鎮和相關政策的出臺，指明了新型城鎮化發展當前以及今后由數量增加轉變為質量提升的工作方向。
其次，適當調整基于建制鎮要求和區域公平性原則的選擇標準。不少城市群內、大城市周邊的特色小城鎮屬于“非建制鎮”，應鼓勵這些能在幾平方公里土地上集聚特色產業，且能實現生產生活生態空間相融合的創新創業平臺申報特色小城鎮。在評選國家級特色小城鎮時，要尊重區域差異和客觀發展規律，對小城鎮發展基礎較好的地區，則要適當放開名單數量。同時，選擇特色小城鎮要從各地區實際出發，遵循客觀規律，實事求是、量力而行、控制數量、提高質量，真實體現區域差異性，提倡形態多樣性，不搞區域平衡、產業平衡、數量要求和政績考核，防止盲目發展、一哄而上。
（二）特色小城鎮建設必須尊重客觀規律，大城市群內部和周邊是小城鎮發展的有利空間
首先，應尊重客觀規律和發展趨勢，鼓勵大城市群內部或周邊的特色小城鎮發展。從目前的特色小城鎮分布來看，向城鎮群集聚的趨勢明顯。因此，在未來的特色小城鎮培育工作中，理應將區位條件放在更高的位置，優先選擇大城市群內部和周邊發展。在發展距離城市較遠區域的特色小城鎮時，則必須對改善交通條件提出更高要求。
其次，城市群和城市要利用特色小城鎮增強整體競爭力。把特色小城鎮作為城市群發展戰略中的重要一環，利用特色小城鎮疏解特大城市等城市的人口、產業以及非核心功能，緩解空間過度集中導致的大城市“城市病”等問題。
最后，積極鼓勵區位和基礎良好，有潛力的小城鎮創建“特色小城鎮”。要進一步完善對特色小城鎮選取標準的科學評價，將區位、交通等因素納入特色小城鎮選擇標準，挖掘出有潛力開發的小城鎮。
（三）產業是特色小城鎮的原動力，不能因為沒有特色產業就轉向看似門檻較低的旅游業
首先，特色小城鎮要重視特色產業的培育。要準確理解特色小城鎮的內涵特質，立足各地區要素稟賦和比較優勢，挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業，打造出具有核心競爭力和可持續發展特征的獨特產業生態。要避免區域內特色小城鎮類型高度相似，同質化嚴重、區域競爭加劇的現象。特別是不少在同一區域中，依托同一類旅游或文化資源，主題類似、包含項目類似的特色小城鎮時，要注意錯位發展，培育特色。在發展特色小城鎮中，要牢記特色資源不等同特色產業，進一步強化從特色資源的開發。
其次，預防地產化風險。在“堅持對存在以房地產為單一產業，鎮規劃未達到有關要求、脫離實際，盲目立項、盲目建設，政府大包大攬或過度舉債，打著特色小城鎮名義搞圈地開發，項目或設施建設規模過大導致資源浪費等問題的建制鎮不得推薦原則”的同時，合理引導地產企業參與投資建設。客觀看待房地產企業對特色小城鎮的投資行為，鼓勵房地產企業轉型發展，改變發展理念、運營能力和發展的模式。在企業參與特色小城鎮建設中，要求長期參與，加強政府對特色小城鎮發展的持續監管，警惕打旅游、養老等名號，實際進行地產化開發的特色小城鎮，避免出現特色小城鎮在獲得認定后房地產化的發展趨勢。正確處理地產企業投資特色小城鎮建設，不僅能防止特色小城鎮房地產化風險，還將帶動引領地產等行業轉型。
（四）特色小城鎮政策需要進一步完善，注重分類、分區引導
首先，注重分類引導。從空間上看，我國特色小城鎮包括“特色小城鎮”和“特色小鎮”兩種形態。從長期看，兩者在城鎮體系中的職能、功能等方面都會趨于相同。但在短期內，因為兩者在提出背景、目標、措施等方面還存在不同，因此建議分類施策。
其次，注重區域差異，適當對中部、西部、東北加大政策支持力度。東部相對發達地區可以多考慮非建制鎮形式的特色小城鎮建設，尤其是大城市周邊的適合疏解大都市功能的發展平臺和一些經濟體量和規模已接近中小城市的城鎮。中部、西部地區以及東北地區可以適當多考慮具有資源優勢、具有就地城鎮化潛力的建制鎮進行培育。從目前來看，特色小城鎮主要依賴市場投資，東部地區發展基礎較好，在吸引特色小城鎮投資資源上擁有更多優勢。因此，從全國特色小城鎮整體布局來看，建議適當加大中西部地區的吸引力，通過政策引導，吸引投資主體找到有特色資源、特色產業和具有發展潛力的鎮，撬動中西部、東北以及邊疆地區的特色小城鎮發展。
（五）充分發揮特色小城鎮的空間集約經濟效應和產業升級作用，促進區域和城鎮體系協調發展
首先，特色小城鎮豐富了小城鎮在城鎮體系中的功能作用。小城鎮是城鎮體系的重要組成部分，對帶動和服務鄉村發展發揮不可替代的作用。而最早出現在東部城市群區域的特色小城鎮則在小城鎮的職能基礎上，發揮出了較強的空間集約經濟效應和產業升級作用。不少特色小城鎮已成為與城市經濟聯系緊密、吸引投資能力強、開放能力強、經濟社會協調發展能力強、生態環境好的新型小城鎮。特色小城鎮作為新型城鎮化格局中的活力點，將逐漸影響更多數量的小城鎮發展，促進形成以城市群為引領，大中小城市與小城鎮協調發展的格局，對完善我國“金字塔型”城鎮體系具有重要的意義。
其次，特色小城鎮是中國新型城鎮化道路的重要探索，但不是唯一的模式。對于還不具備特色小城鎮發展條件的大多數小城鎮來說，要堅決避免盲目模仿抄襲。立足自身范圍做好相應的基礎建設、配套服務，實現與城鎮體系的有機協調將是更加務實的選擇。
參考文獻：略
作者簡介：孫軒，國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所；張曉歡，國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所；陳鋒，國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所
中國鄉村發現網轉自：中國水勢 2018年5月7日
(掃一掃，更多精彩內容！)
