摘要：農村基層干部“微腐敗”主要是指少數農村基層干部利用體制賦予的極其微小的職權影響力為自己或他人牟取數額相對較小的利益的腐化墮落行為, 其具有實現腐敗的職權較小、腐敗的程度較低、群眾的被剝奪感高等特點。精準扶貧中農村基層干部“微腐敗”, 后果不“微”:它侵害貧困農民的切身利益, 啃食貧困農民的獲得感, 誘發貧困農民對黨的信任危機。導致農村基層干部“微腐敗”的原因主要有:農村基層干部紀律意識淡薄, 權力過分集中, 對農村基層干部的有效監督缺失。治理之道在于增強農村基層干部的紀律意識, 完善農村基層干部管理制度, 強化對農村基層干部的執紀監督。治理農村基層干部“微腐敗”不是為了懲治幾個“微腐敗”分子, 其根本目的在于把精準扶貧落到實處, 最大限度地實現和發展農民的切身利益。
習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上指出:“‘微腐敗’也可能成為‘大禍害’。”[1]近年來, 黨中央大力推進精準扶貧工程, 加大對農村貧困地區物資和項目的投入, 這是順乎民心的重大部署。但是, 少數農村基層干部卻利用職權“微腐敗”, 有的虛報冒領、截留私分、揮霍浪費扶貧資金, 侵占農民的救命錢, 讓黨的扶貧政策落了空;有的強占掠奪、貪污挪用集體“三資”、土地征收拆遷款和惠農資金, 導致惠農政策執行嚴重縮水;有的吃拿卡要、優親厚友、與農民爭利, 以權謀私。近4年來, 全國因此而受到處分的鄉科級及以下黨員、干部114.3萬人, 受到處分的農村黨員、干部55.4萬人[2]。精準扶貧中農村基層干部“微腐敗”不僅是人們敏感的現實問題, 而且是學者們需要給予關注的理論問題。迄今, 學界少有農村干部“微腐敗”方面的研究, 將其置于精準扶貧視野下的研究更是鮮見, 總體上看, 既有研究跟不上全面深化改革的全新實踐的需要。目前零散的相關研究也多是描述性的, 其內涵與外延尚需進一步梳理, 其發生機理需要深入探究, 其治理路徑也需結合實際深入再研究。
一、農村基層干部“微腐敗”的危害
(一) 侵害貧困農民的切身利益
馬克思主義認為, “人們為之奮斗的一切, 都同他們的利益有關”[3], 利益是促使人們結成政治關系并開展政治活動的深層動因。所謂利益, 就是“基于一定生產基礎上獲得了社會內容和特性的需要”[4], 貧困農民的利益是他們賴以生存和發展的客觀需要, 這種需要的滿足一是靠發揮自己的聰明才智和主觀能動性, 二是靠黨和國家的財政轉移支付。黨中央推進面向貧困農民的“精準扶貧”“精準脫貧”的重大工程即為后者, 即試圖通過財政轉移支付來滿足貧困農民生存與發展的客觀需要。這既是社會主義本質的內在要求, 也是社會主義人道主義的倫理要求。然而, 少數農村基層干部“微腐敗”卻直接侵害了貧困農民的切身利益, 與黨中央“精準扶貧”旨在實現貧困群眾切身利益的基本精神南轅北轍。相較于“老虎式”腐敗動輒上百萬、千萬甚至上億的“巨腐”, “微腐敗”所涉及的腐敗數額往往較小, 這是“微腐敗”的本質特征之一。“微腐敗”大禍害, 特別是關系精準扶貧的“微腐敗”更是如此。雖然相對來說其腐敗數額不算大, 但如果面向亟待精準扶貧的貧困農民, 這些數額卻具有了絕對意義, 對于他們來說, 那些被農村基層干部腐敗掉的無疑是自己的“活命錢”“救命錢”。精準扶貧中所涉項目眾多, 比如面向孤兒及無人撫養兒童的基本生活費、水庫移民款、危房改造款、青苗款、冬春救助款、退耕還林款、土地安置款等, 但這些又往往成為農村基層干部“微腐敗”易發、高發的領域。一些農村基層干部濫用職權在扶貧資金和項目上“動手腳”“搞暗箱操作”, 從中為己或為他人謀取私利, 這必然侵害那些亟待精準扶貧的農民的切身利益。某村黨支部書記、村委會主任關某, 伙同鄉鎮駐村干部丁某, 在負責某村災后重建過程中, 違規向受到建房補助的農戶收取災后重建好處費及災后重建補助款6萬元, 關某分得2萬元, 丁某分得4萬元。關某還伙同村會計趙某某, 截留群眾糧補資金28865元, 虛報冒領五保、低保、安居房等民政資金51857元作為村級收入, 用于請客送禮、招待吃喝[5]。關某等農村基層干部的“微腐敗”行為侵害了急需災后重建補助款和糧補資金農戶及五保、低保戶等貧困農民的切身利益, 致使其生存之需無法得到滿足, 精準扶貧的“初心”也就落了空。
(二) 剝奪貧困農民的獲得感
2015年2月27日, 習近平在全面深化改革領導小組第十次會議上首次提出“使人民群眾有更多獲得感”[6], “獲得感”遂成為社會的“網絡熱詞”和“高頻詞”, 意指獲取某種利益后所產生的滿足感。從政治學的基本原理看, 獲得感是政治主體對政治組織的政治行為的績效所形成的自發的心理活動, 直接關系到政治主體對政治組織的政治認知、政治情感和政治評價。農民的獲得感應從共享改革發展成果中來, 從改善民生中來, 也應從提升治理農村基層干部“微腐敗”績效中來。只有解決好農民反映強烈的農村基層干部“微腐敗”問題, 使其不斷體會到、享受到全面從嚴治黨的碩果, 才能“讓正風反腐給老百姓帶來更多獲得感”[2]。無疑, 貧困農民的獲得感是建立在利益獲取基礎上的, 農村基層干部“微腐敗”既然侵害了他們的切身利益, 那么他們的獲得感也必然會蕩然無存。黨和國家為使貧困農民盡早脫貧實施了“精準扶貧”“精準脫貧”的民生工程, 大量扶貧物資和項目向貧困農村地區傾斜, 本可以讓貧困農民有更多獲得感, 然而, 少數農村基層干部特別是掌握著扶貧物資支配權的農村“一把手”濫用職權, 或截留私分, 或虛報冒領, 或欺騙挪用, 為己或親屬牟取好處, 致使扶貧物資旁落、真正需要它的貧困農民反倒無法獲取。其后果, 不僅影響農村社區的公平正義, 而且啃食了貧困農民的獲得感, 貧困農民感到的只是冷冰冰的被剝奪感, 會直接或間接地使貧困農民產生對黨不良甚至負面的政治認知、政治情感和政治評價。所以, 黨必須格外重視農村基層干部的“微腐敗”問題, 并采取有效舉措“不斷增強人民群眾對反腐敗的‘更多獲得感’”[7]。
(三) 引發貧困農民對黨的信任危機
2014年3月18日, 習近平在蘭考縣委常委擴大會上講到了“塔西佗陷阱”:“當公權力失去公信力時, 無論發表什么言論、無論做什么事, 社會都會給以負面評價”, 并且警示說, “我們當然沒有走到這一步, 但存在的問題也不可謂不嚴重”, “如果真的到了那一天, 就會危及黨的執政基礎和執政地位”。“塔西佗陷阱”, 其實就是政治主體對政治組織的信任危機。政黨和政府組織執政的合法性源自于政治主體的普遍信任與理性認同, 否則, 政治主體一旦喪失了對政治組織的信任, 就會出現哈貝馬斯所謂的“合法性危機”, 甚至會危及政治組織的執政基礎。“政府權威與公信力是權力合法性的基礎, 是政令通行的前提, 如果不能有效保持政府公信力, 就可能使中國政治陷入‘塔西佗陷阱’。”[8]農村基層干部的“微腐敗”行為極易誘發貧困農民對黨的信任危機。農村基層干部與農民接觸最多、距離最近, 其所作所為造成的影響也最直接。關鍵是, 農村基層干部也是黨的干部, 其一言一行必然會影響到黨的形象, 少數農村基層干部“微腐敗”對貧困農民切身利益的損害及獲得感的啃食必然損害到黨在貧困農民心目中的良好形象, 并進而對黨產生信任危機。
二、農村基層干部“微腐敗”的成因
(一) 紀律意識淡薄
雖然現行的《農村基層干部廉潔履行職責若干規定 (試行) 》明確規定農村基層干部不準“以虛報、冒領等手段套取、騙取或者截留、私分國家對集體土地的補償、補助費以及各項強農惠農補助資金、項目扶持資金”, 但是, 不少農村基層干部仍然利用精準扶貧機會搞“微腐敗”, 可見紀律意識淡薄是農村基層干部“微腐敗”的重要原因。沒有規矩, 不成方圓。紀律意識是確保黨員干部清正廉潔的心理基礎。相較之下, 農村基層干部任職門檻與標準普遍不高, 他們往往依憑資歷、威望、宗族勢力甚至“涉黑”背景而成為農村基層干部, 文化及黨紀國法等方面的知識與素養普遍欠缺。雖然農村基層干部隊伍主流是好的, 但是, 相對于中央、省、市 (區) 和縣級干部, 一些農村基層干部的紀律意識淡薄既是當代中國基層黨政部門的一大特點, 也是農村基層干部“微腐敗”的重要成因。正如習近平所言, “當前, 農村基層干部隊伍主流是好的, 但在一些地方、部門、單位, 基層干部不正之風和腐敗問題還易發多發、量大面廣。有的搞雁過拔毛, 挖空心思虛報冒領、克扣甚至侵占惠農專項資金、扶貧資金;有的在救濟、補助上搞優親厚友、吃拿卡要;有的高高在上, 漠視群眾疾苦, 形式主義、官僚主義嚴重;有的執法不公, 甚至成為家族勢力、黑惡勢力的代言人, 橫行鄉里、欺壓百姓。”[1]農村是傳統文化傳承比較完整的場域, 根深蒂固的“官本位”思想和錯誤的權力觀依然“大有市場”。少數農村基層干部完全沒有黨紀意識, 通過“賄賂”“霸選”違紀當選村干部, 參選前就抱著“當選后撈取好處”的動機, 一旦當選必然變本加厲為自己撈取好處。在他們看來, 權力是自己爭來的, 不是出于組織的信任, 更不是由人民賦予的, 所以用來為自己牟取利益乃“天經地義”, 這種錯誤權力觀之下必然是對組織紀律和宗旨意識的漠視。這些與黨的紀律格格不入的傳統意識往往成為“微腐敗”的酵素。在錯誤意識的綜合作用下, 少數農村基層干部往往把精準扶貧中“虛構信息代領低保”“騙取孤兒基本生活費”“騙取危房改造補助款”“截留退耕還林款”等“微腐敗”行為視為“沒什么大不了”。這些“亂象”其實又是部分農村基層干部紀律意識淡薄的折射。一些農村基層干部認為, “違紀只是小節, 違法才是大事”, 完全把黨的紀律拋到腦后, 甚至為了蠅頭小利不惜“以身試紀”, 違規違紀侵害農民切身利益。一些農村基層干部特別是“一把手”僅僅把黨的紀律作為約束“下屬”的工具, “束人不束己”, 認為只要上級相關部門不下來執紀監督, 自己即使“微腐敗”也不會“東窗事發”, 長此以往便把黨的紀律拋到腦后, 逐漸無法無天, “微腐敗”也只是遲早的事。
(二) 權力過分集中
權力是為了適應人類調節生產生活以及處理公共事務的需要而產生的一種力量。本質上, 它是以實現公共利益為目的的特定力量支配關系。權力主體具有二分性:權力所有者和權力行使者, 前者是人民群眾, 后者是領導干部, 他們之間本應是委托與被委托的關系, 后者應該使用前者賦予的權力為前者服務, 但也正是因為權力主體的二分成為誘發腐敗的條件。“權力本身作為一種稀缺資源而存在, 能給掌權者帶來常人難以享有的榮譽和地位, 因而對人具有本能的腐蝕和天然的誘惑作用。”[9]雖然適當的權力集中是必要的, 這是確保權威性、順利實現公共利益的條件, 但是, 物極必反, 權力一旦過分集中則會走向反面, 導致腐敗。阿克頓勛爵關于絕對權力與絕對腐敗之間聯系的重要論述對于揭示農村基層干部“微腐敗”的成因不無啟示。農村基層干部“微腐敗”, 一個帶有普遍性的特點就是集村長、村委書記于一身的“一把手”腐敗, 這在一定程度上反映出農村基層干部權力過分集中是導致農村基層干部“微腐敗”的重要原因。在我國農村, 權力過分集中是普遍存在的問題, 因為農村普遍實行的是“一把手”負責制, 權力過分集中于“一把手”手中。加上不少農村的村長和村委書記都是“一肩挑”, “一把手”往往支配著農村一切資源的分配權和人事裁量權。可以預見, 過分集中而又不受監督的權力一旦遭遇個人貪欲, 其結果必然是產生形形色色的“微腐敗”。
(三) 有效監督的缺失
王岐山說:“絕對的權力導致絕對的腐敗, 不受監督的權力是極其危險的, 這是一條鐵律。”[10]權力一旦不受監督, 會使權力行使者人性惡及貪婪的一面充分暴露出來, 會使“官員利用權力通過犧牲他人利益來謀取其私人利益”[11], 權力就會異化, 會畸變為特定個人牟取特殊利益的工具。對農村基層干部監督的缺失是造成農村基層干部“微腐敗”的最為重要的原因之一, 但凡農村基層干部“微腐敗”, 其背后都不同程度地存在監督的缺失。首先, 農民監督的缺失導致農村基層干部“微腐敗”。農村基層干部“微腐敗”就發生在農民的身邊, 直接損害的是農民的切身利益, 所以農民對“微腐敗”往往反應最為強烈, 也最為深惡痛絕。理論上, 農民對農村基層干部的有效監督是治理農村基層干部“微腐敗”的一條有效路徑。然而, 因為種種原因, 農民對農村基層干部的監督卻無從實現。有的農村基層干部搞“暗箱操作”, 欺上瞞下, 造成農村基層干部與農民之間的信息不對稱, 政務及工作不按相關程序推進, 農民被“蒙在鼓里”, 根本無從進行監督。貴州省沿河縣大榜村原黨支部書記劉洪權等三人截留民政部門撥給村里2萬元的救災專用款并私分給其親屬的案件中 (1) , 劉洪權等對此筆救災專用款“秘而不宣”, 并私自決定分配給并不真正急需這筆救災款的自己親屬, 村民自始至終不知道有這筆專用款的存在, 信息不對稱的結果是農民監督的缺位。費孝通“差序格局”理論告訴我們, 不像西方講權利, 鄉土中國人習慣于“攀關系、講交情”[13]30。布迪厄的場域理論也證明, 人的每一個行動均被行動所發生的場域所影響。就場域來說, 農村基層干部“微腐敗”發生在農村, 農村基層干部與農民生活在一起, 低頭不見抬頭見, 構成了“熟人社會”“人情社會”“面子社會”, 基于熟人、人情、面子的影響, 即使農民發現農村基層干部在搞“微腐敗”也不愿監督舉報, 又或擔心遭到有權有勢的村干部的打擊報復而不敢監督舉報, 自己的切身利益明明會因農村基層干部“微腐敗”而受損, 也只會選擇隱忍妥協。其次, 同級職能部門監督的缺失導致農村基層干部“微腐敗”。農村政權中, 農村基層干部既當“運動員”又當“裁判員”, 特別是一些農村“一把手”集決策權、執行權和監督權于一身, 成為說一不二的“家長式”領導, 同級職能部門對他們的監督也無從談起。有的農村“一把手”是村長又是書記, 是校長也是書記, 是廠長也是書記, 負責財務的出納和會計也是由“一把手”任人唯親“精心”安排的, 這種橫向監督也就成了“水中月”“鏡中花”。農村“一把手”掌握著農村的資源支配權和人事任免權, 在農村一手遮天, 下屬對“一把手”唯恐討好不上, 又何談橫向監督。最后, 上級監督的缺失導致農村基層干部“微腐敗”。上級監督是自上而下的縱向監督方式, 相較于前兩種監督, 它理應是最為有效的監督形式。但令人遺憾的是, 這種監督方式在農村也不同程度地缺失。幾乎所有發生在精準扶貧中農村基層干部“微腐敗”的案例都普遍存在著上級監督缺失的問題。監督不到位的直接后果是農村基層干部“微腐敗”大行其道, 農民的切身利益大受其害。
三、農村基層干部“微腐敗”的治理路徑
(一) 增強農村基層干部的紀律意識
意識是行動的先導, 只有意識到位, 才會有行動上的自覺。增強農村基層干部的紀律意識, 擺在首位的是開展思想政治教育工作。進行思想政治教育, 就要在基層開展形式多樣的學習活動, 通過參加學習班、不定期的培訓、定期的進修等途徑, 讓農村基層干部把黨的紀律和政治規矩融入經常性的學習教育之中, 讓其認真學習黨章黨紀及相關的法律法規, 讓其牢記什么事可為、什么事不可為, 從而牢固樹立守紀律、講規矩的紀律意識。要系統學習《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》, 重點學習《農村基層干部廉潔履行職責若干規定》, 嚴格按照其上的五章29條認真履職盡責。通過各種形式和內容的教育活動讓農村基層干部常懷對于紀律的敬畏之心, 心存敬畏才能自覺遵紀守規。要充分發揮好縣委黨校作為培訓農村基層干部基地的重要作用。毋庸諱言, 雖然中央黨校和省委黨校在教育黨員干部方面起到了不可替代的積極作用, 但是, 農村基層干部很少能夠利用這些較高規格的平臺接受政治教育。相對于中央及省市黨校, 縣鄉鎮基層黨校無論是軟件還是硬件都顯得比較薄弱, 而這恰恰成為制約其對農村基層干部進行政治教育的瓶頸。必須通過加大教育投資、開展專家巡回講座等辦法充分發揮縣委黨校的作用。要建立健全農村基層干部輪訓制度與機制, 從制度上嚴格要求農村基層干部參訓, 并將其納入干部考核指標當中, 作為選拔、連任、升遷、提拔的重要依據。同時, 借鑒西方發達國家關于基層公務員教育培訓的先進經驗, 并與我國基層具體實際相結合, 摸索出一套切實可行的農村基層干部教育培訓模式。
(二) 完善農村基層干部管理制度
農村基層干部“微腐敗”之所以易發、多發, 與農村基層干部管理制度的不完善和落實不到位有著千絲萬縷的聯系。在長期的基層管理實踐中, 黨和國家摸索出了不少卓有成效的針對農村基層干部的管理制度, 比如基層行政審批制度、基層財務管理制度、基層政務公開制度、基層崗位職責制度和農村基層干部問責制度。幾乎所有的農村基層干部“微腐敗”, 都與一些制度存在著漏洞或落實不到位有關。比如基層財務管理制度, 一些農村基層干部特別是“一把手”把自己根本不懂財會的親屬安排進來為自己斂財提供方便, 就是利用了基層財務管理制度的漏洞。堵住此漏洞就需要任人唯賢制度、政務公開制度和問責機制的協調配套。再比如政務公開制度, 只有陽光行政才能讓農村基層干部“微腐敗”無處藏匿, 但在農村, 政務公開制度并沒有落實好甚至根本沒有落實。為了迎接上級的檢查, 迫不得已公開一些無關痛癢的事務性工作, 而涉及到利益糾紛的政務則“躺在暗處”, 搞“上有政策, 下有對策”。有的甚至公然違背黨的政務公開制度, 比如前述劉洪權案件之所以發生, 就是因為沒有公開救災款的存在、有沒有發放以及發放給了誰。所以, 要查補已有制度的漏洞, 比如完善財務審批與監督制度, 堵住漏洞, 把農村基層干部“微腐敗”之路堵死。要盡早把新的有效制度建構起來, 推廣下去, 比如近年來在反腐敗實踐中摸索出來的基層巡查制度、民生監督組執紀檢查制度、村監會和居監會制度, 都是行之有效的, 應該“試點”后全面推廣。同時要協同各項農村基層干部管理制度, 讓其一環扣一環, 形成缺少任何一環農村基層干部都無法“微腐敗”的多層次、閉環式的農村基層干部“微腐敗”預防制度體系。
(三) 強化對農村基層干部的執紀監督
農村基層干部的權力不受監督必然導致“微腐敗”, 所以, 治理農村基層干部“微腐敗”必須強化執紀監督, 把執紀監督落到實處。首先, 強化農民對農村基層干部的執紀監督。鑒于目前農民不愿、不敢、不能監督的困境, 黨和國家要改進和完善維權制度、信訪制度、實名舉報免責制度, 給農民提供多條暢通無阻而又無后顧之憂的監督途徑。同時, 上級紀檢等職能部門針對農民的舉報要做到有回應、有追蹤、有查處, 從而充分發揮農民這一監督主體的積極性和主動性。對于對舉報人打擊報復的農村基層干部要從嚴從重處罰。其次, 強化同級職能部門特別是紀檢部門對農村基層干部的執紀監督。“要解決‘一把手’權力過于集中的問題, 必須對權力進行科學合理的配置。”[13]要通過權力分解、科學配置、定期輪崗等途徑解決農村“一把手”權力過分集中而不受監督的問題。要切實落實主體責任和監督責任, 有權必有責, 用權受監督, 各級基層黨組織要起到領導主體責任, 基層各級紀檢部門要起到監督責任, 形成決策權、執行權和監督權相互制約的機制。要切實落實政務公開制度, 對于精準扶貧中的政務必須嚴格落實公示制度, 否則就對農村“一把手”執紀問責。最后, 強化上級職能部門對農村基層干部的執紀監督。相較于前兩者監督, 上級的監督應該說更有效也更有威懾力。強化上級監督關鍵是把監督落到實處, 而不是形式大于內容、敷衍了事, 要在“認真”甚至“較真”上下功夫, 一竿子到底, 打通執紀監督“最后一公里”。地方各級紀檢部門要效仿中央巡視的辦法, 巡視農村, 巡視中要善于“牽牛鼻子”, 抓重點領域和重點問題。對于涉及精準扶貧和農民切身利益的事務重點查, 對于扶貧開發的重點區域重點查, 對于農民舉報比較集中的事務重點查, 對于涉及人事、財務、物資和項目的事務重點查, 對于農村基層干部尤其是“一把手”重點查, 以“緊緊看住和管好用好扶貧、低保、棚改、醫保資金等群眾的‘生存錢’‘救命錢’, 使惠民資金和項目真正發揮效用”。[14]
綜上所述, 雖然農村基層干部“微腐敗”同“老虎式”腐敗有著諸多區別, 但它們的本質是一樣的, 所導致的后果同樣不容小覷。它涉及民生、關乎民心, 直接關系到黨的執政根基和全面建成小康社會目標的實現。農村基層干部“微腐敗”后果不“微”, 應成為黨、國家和社會的共識。要在此共識的基礎上認真研究當代中國農村基層干部“微腐敗”的生成機理, 并有針對性地提出治理的對策。治理農村基層干部“微腐敗”不是為了懲治幾個“微腐敗”分子, 其終極目的在于把精準扶貧落到實處, 最大程度地實現和發展農民的切身利益。
中國鄉村發現網轉自：理論導刊 2018年01期
(掃一掃，更多精彩內容！)
