貧困地區農村集體產權制度改革研究項目技術總結報告
2016年12月，為系統試點總結我省貧困地區農村集體產權制度改革工作，隴西縣農村合作經濟經營管理站結合中央農辦農業部國家林業局將我縣確定為全國積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點的機遇，向縣科技局申報了《貧困地區農村集體產權制度改革研究》項目，2017年縣科技局立項下達后，縣農經站緊密配合隴西縣積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點工作，制定了項目實施技術方案，同步開展了課題研究工作。目前，項目主要研究內容已全面完成并具備驗收條件，現對項目實施技術工作做一總結。
一、項目研究的技術路線
緊緊圍繞黨的十六大以來提出的深化改革，完善市場經濟的一系列方針政策，圍繞建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，從貧困地區實際出發，充分借鑒東部發達地區農村集體產權制度改革的經驗和做法，創造性的進行農村集體產權制度改革實踐。在實踐比較評估總結的基礎上，提出貧困地區推進農村產權制度改革的做法與對策建議。
二、農村產權制度概述
（一）產權制度的概念
1.產權制度。所謂產權制度，是指既定產權關系和產權規則結合而成的且能對產權關系實現有效的組合、調節和保護的制度安排。產權制度最主要功能在于降低交易費用，提高資源配置效率。產權是一個古老的概念，也是一個發展的概念。現代企業產權制度就是人類社會經濟長期發展的結果。從私有財產的出現到市場經濟的確立這幾千年的歷史中，產權一直被視為僅僅是一個法律上的概念，指的是財產的實體所有權和債權，它側重于對財產歸屬的靜態確認和對財產實體的靜態占有，基本上是一個靜態化的范疇。而在市場經濟高度發達的時期，這一法律意義上的產權概念已經日益深化，其含義比原來寬泛得多，它更側重于從經濟學的角度來理解和把握，側重于對財產實體的動態經營和財產價值的動態實現，它不再是單一的所有權利，而是以所有權為核心的一組權力，包括占有權、使用權、收益權、支配權等。而現代產權制度是權責利高度統一的制度，其基本特征是歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢。產權主體歸屬明確和產權收益歸屬明確是現代產權制度的基礎；權責明確、保護嚴格是現代產權制度基本要求；流轉順暢、財產權利和利益對稱是現代產權制度健全的重要標志。
2. 農村集體經濟產權。農村集體經濟產權，是指農村集體經濟組織對其所有的資產的占有、支配和收益的權利、義務和責任。農村集體經濟產權，既包括集體經濟組織所擁有的土地、山場、水面、草原、灘涂等自然資源的產權，也包括集體經濟組織所擁有的能以貨幣計量、納入賬內核算的資產的產權。農村集體經濟產權包括所有權、使用權、收益權和處置權四個權能。農村集體經濟組織在擁有集體產權的同時，也必須承擔由此帶來的義務和責任，包括對全體集體經濟組織成員的責任，對國家、對社會所承擔的義務。
（二）國外的農地產權制度
產權不僅包括物權、債權、股權，也包括知識產權及其他各種無形財產權。物權是最重要的產權形式之一，而土地是物權的最重要的產權形式。英國古典經濟學家威廉·配第曾有名言“土地是財富之母”，美國石油大王洛克菲勒也曾經發出“美國的主要財富都來源于土地”的感慨，土地的重要性不言而喻。所以，國外的產權制度基礎就是土地產權制度。
1.美國的土地產權制度（略）
2.俄羅斯土地產權制度（略）
3.日本土地產權制度（略）
4.其他國家（地區）的土地產權制度（略）
5.國外產權制度對我國產權制度的借鑒與啟示
總結美國、俄羅斯等國農村產權制度的變遷規律，對設計中國農地產權制度改革目標模式無疑是有幫助的。美國現在的農地政策和法律從一定意義上講，對中國農地制度目標模式的選擇具有直接的借鑒意義。俄羅斯和中國同為計劃經濟體制國家，俄羅斯在農業改革中所碰到的難題，有些也是中國在農業轉型中還沒有解決的一些要害問題，“落后的”俄羅斯農業改革的教訓往往可以成為“先進的”中國以后的經驗。另外，從國外土地產權制度來看，產權保護的法律和制度十分健全，并隨之根據變化修訂完善，
中國農村集體資產總量不斷增加，已成為農村發展和農民共同富裕的重要物質基礎。在工業化、城鎮化加快推進中，農村經濟結構、社會結構正在發生深刻變化，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題日益突出，侵蝕了農村集體所有制的基礎，影響了農村社會的穩定，改革農村集體產權制度勢在必行。
中國是一個從計劃經濟改翻過來的、后起的市場經濟國家。在我國,私有經濟的產權相對來說歸屬是清晰的。誰投資，誰就擁有產權，誰就是受益人。但混合經濟、集體經濟在產權歸屬和保護方面問題較多。2016年11月27日，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》發布，《意見》明確，要堅持平等保護，健全以公平為核心原則的產權保護制度，公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。堅持全面保護，保護產權不僅包括保護物權、債權、股權，也包括保護知識產權及其他各種無形財產權。堅持依法保護，不斷完善社會主義市場經濟法律制度，強化法律實施，確保有法可依、有法必依。
（三）國內的農村集體產權制度改革
根據農經統計年報，到2015年年底，在全國60.4萬個村和49.54萬個組中,已有5.8萬個村和4.75萬個組完成農村集體產權制度改革，有土地股份合作社85222個，入股土地3157.03萬畝。完成農村集體產權制度改革的村和組已經量化資產7417.53億元，累計股金分紅2591.56億元，僅2015年當年分紅411.11億元。我省完成農村集體產權制度改革村只有14個，組10個，有土地股份合作社1605個，入股土地47216畝，量化資產4202.5萬元，股東人數8206人，累計股金分紅40萬元，當年無分紅。
典型案例一：四川省廣元市。廣元市主要在以下幾個方面進行了大膽創新探索和實踐。首先，實施土地確權。實行集體土地所有權、承包權、經營權三權并置，分三權頒三證，打開放活土地經營權的第一道閘門。其次，“七權同確”。在土地確權基礎上，將農村集體土地所有權、建設用地使用權、房屋所有權、林權、小型水利工程產權和集體財產權一并納入確權頒證范疇。再次，市、縣、鄉三級聯手，打破部門壁壘、縣鄉界限，建立農村產權流轉交易綜合服務信息平臺。實現涉農部門大數據互聯互通、共享共用。
典型案例二：貴州省六盤水市。六盤水市2014年以來，積極探索農村“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的“三變”發展模式，大力發展農村貧困地區特色高效農業，實現農民脫貧致富。一是資源變股權，讓沉睡的資源活起來。采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，轉換為企業、合作社或者其他經濟組織的股權，推動農村資產股份化、土地股權化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應。這樣一來，僅僅一年的時間，六盤水市就有15.5萬畝集體土地，7.4萬畝四荒地和6.3萬平方米水面轉變為村集體持有的股權。二是資金變股金，讓分散的資金聚起來。六盤水市將財政投入到村的發展類資金，原則上轉變為村集體和農民持有的資本金，投入到企業、合作社或其他經濟組織，形成村集體和農戶持有的股金，村集體和農民按股比分享收益，從而實現資金使用的效益最大化，推動農村加快發展。三是農民變股民，讓農民群眾富起來。鼓勵農民以土地承包經營權、資金等入股企業、合作社或其他經濟組織，按照股份獲得收益。同時將財政定向投放到貧困戶的幫扶資金，轉變為貧困戶持股，投入到村集體領辦和創辦的經濟組織獲益。2014年，全市56682名貧困人口受益于扶貧資金變作資本金入股，30789人因此脫貧。“三變”將市場機制和資本運作模式引入農村，促使農村各種資源要素流動起來，把財政扶貧資金整合起來，將農民從傳統生產方式中解放出來，制度創新的激活效應集中凸顯。如今，伴隨農村改革的不斷深入推進，六盤水市基本消除了農村資源閑置浪費，激發了農村發展活力，破解了農業產業發展融資難和資金短缺的問題，推動農民的收入穩步增長。
三、農村產權制度改革必要性分析
（一）農村集體組織的歷史演變及現狀
農村集體經濟組織是指原人民公社（現在的鄉、鎮）、生產大隊（現在的村）、生產隊（現在的村民小組）建制經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織，還包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作社等。產生于上世紀五十年代初的農業合作化運動。它是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉村范圍內，由農民自愿聯合，將其各自所有的生產資料（土地、較大型農具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農業生產經營，農民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農業社會主義經濟組織。農村集體經濟組織既不同于企業法人，又不同于社會團體，也不同于行政機關，自有其獨特的政治性質和法律性質。農村集體經濟組織是除國家以外對土地擁有所有權的唯一的一個組織。農村集體經濟組織在人民公社體解后，生產隊一級組織仍按原規模延續下來，但名稱有的已變化，各地稱謂不一；其經營方式，已由原來的集體經營按勞分配變為現在的家庭經營了。
集體經濟的實質是合作經濟，包括勞動聯合和資本聯合。然而，在集體經濟發展的歷史上，人們只承認集體經濟是勞動者的勞動聯合，弱化甚至否認了集體經濟還具有勞動者資本聯合的特征。否認了勞動者個人產權，是傳統集體經濟與合作經濟的最大區別。
我國農村自建國以來歷經土改階段（1949年-1952年）、合作化階段（1953年-1958年）、人民公社階段（1958年-1984年）、家庭承包經營（1985年至今）等四次重大歷史變革。尤其是改革開放以來，我國農村集體經濟制度創新更是經歷了三個時期：第一個時期以實行家庭承包經營、建立統分結合的雙層經營體制為標志，實現了農村基本經營制度的轉變；第二個時期以鄉鎮企業產權制度改革為主要內容，促進了鄉鎮企業經營機制的轉換；第三個時期則是目前農村集體經濟組織自身的產權制度改革。而農村集體經濟產權制度改革更是經歷了一個漸進的發展歷程，從上世紀八十年代中期在山東淄博和廣、深等地的探索開始，至今從未間斷。而我國農村集體組織的發展更是經歷了初級合作社，高級社，人民公社，村民委員會代理集體經濟組織職責或單獨成立的農村集體經濟組織等四個時期，我們西部貧困地區普遍沒有單獨設立的集體經濟組織，絕大部分村均有村民委員會代替。而東部發達地區集體經濟基礎好，發展迅速，集體產權制度改革起步早，普遍設立了經濟聯合社、股份合作經濟聯合總社、股份合作社等集體經濟組織。
根據2015年全國農經統計匯總數據，全國農村村級集體經濟組織243.76萬個，村委會代村集體經濟組織職能的360.24萬個，組一級774.28萬個，分別占行政村和村民小組總數的59.64％和15.63％。我省村級集體經濟組織4230個，村委會代村集體經濟組織職能的11884個，組一級10229個，分別占行政村和村民小組總數的26.25％和10.56％。
（二）傳統農村集體經濟產權制度存在的問題
1.傳統農村集體經濟財產權主體虛位或虛化
雖然《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》、《農業法》和《農村土地承包法》都提到“農民集體”，法律規定集體土地所有權主體是農民集體，國發［1995］35號《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》規定：“農村集體資產（以下簡稱集體資產）是指歸鄉、村集體經濟組織（以下簡稱集體經濟組織）全體成員集體所有的資產。屬于組（原生產隊）集體所有的資產，仍歸該組成員集體所有”，但“農民集體”屬于何種民事主體在法律上沒有做出界定，造成農村社區集體財產權主體虛位或虛化。
2.傳統農村集體經濟財產產權性質模糊
從理論的角度講，目前對“集體土地所有權”的性質界定存在不同觀點， 如集體土地所有權是一種由“農村集體經濟組織”或“農村集體經濟組織法人”享有的單獨所有權等；從法律和實踐的角度來講，目前對集體財產產權性質界定也存在不同觀點，如農民集體享有集體土地所有權或“農村集體資產財產（所有）權”：如《民法通則》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律規定等。
3.傳統農村集體經濟財產所有權權能行使主體有沖突
現實中村民委員會與農村集體經濟組織之間的職能發生重疊或不清,職權存在矛盾，權利存在沖突，導致在行使農民集體土地所有權時所有權權能、收益權時收益權能、處分權時處分權能呈現不完全性。
4.傳統農村集體經濟產權制度下集體資產運營的監督制約機制不健全
在集體所有制下，單個集體成員處于無權利狀態，這使得集體經濟組織對社員群眾的凝聚力降低，農民對集體經濟的運行質量關切度也不高，而民主議事、管理和監督也流于形式，使得集體資產經營與增值責任難以落實。受農村干部任職期限及道德素質的影響，干部、群眾只顧眼前的利益，缺乏長遠的規劃，農民權益無法得到有效的保障。
四、隴西縣農村產權制度改革試點過程與實踐
（一）隴西縣基本情況
隴西縣位于甘肅省東南部，定西市中部，渭河上游。地處隴中黃土高原中部，總面積2408平方公里。轄9鎮8 鄉，215 個行政村，11個社區，1287個村民小組，總人口51.87萬人，其中農業人口43.85萬人,全縣二輪承包耕地面積118.13萬畝，國土“二調”面積為201.42萬畝，農業人口人均占有耕地2.73畝，2016年，全縣實現地區生產總值63億元，固定資產投資132億元，社會消費品零售總額27億元，大口徑財政收入9.2億元，城鄉居民人均可支配收入分別達到20408元和6935元。全縣農村集體經濟總收入1350.35萬元，其中：經營收入120萬元，發包及上交收入62.79萬元，財政等部門補助收入932.93萬元，其他收入234.63萬元。是全省43個國家扶貧開發重點縣和國家六盤山連片特困地區扶貧開發重點縣之一。
近年來，隴西縣以機制創新為動力，以規范管理為手段，以服務三農為目的，在農村新型經營主體培育、農業適度規模經營、農村集體“三資”管理等農經管理工作中取得了顯著成效，2012年，被農業部認定為首批全國農村集體“三資”管理示范縣。2015年，被確定為全國積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點縣,主要承擔保障集體成員權利、發展農民股份合作、賦予農民對集體資產股份占有權、收益權、有償退出權、繼承權、抵押權和擔保權等六項權能改革試點任務。
（二）改革試點主要內容
改革試點工作開展以來，隴西縣按照中農辦農業部國家林業局批復《方案》要求，嚴格程序步驟，嚴把關鍵環節，突出工作創新。著力圍繞清產核資、界定身份、發展多種形式農民股份合作、賦予農民對集體資產股份六項權能、組建農村產權交易市場、制度機制建設等方面進行了改革試點工作。
1.認定集體經濟組織成員身份。結合方案要求和縣情，縣產權改革辦公室制定了14種可認定情形和7種不可認定情形的集體經濟組織成員身份認定指導意見，具體實施中各村因地制宜，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻、保護婦女兒童合法權益等因素，按照“尊重歷史、照顧現實、程序規范、群眾認可”的原則，針對具體村情分別制定了工作方案和管理辦法。全縣17個鄉鎮216個村（社區）于2017年6月底全面完成了集體經濟組織成員身份認定工作，共認定成員農戶9.85萬戶，成員41.04萬人，占總戶數的98.7%，占總村民數的97.7%。。
2.扎實進行清產核資工作。清產核資是集體資產股份權能改革重要的基礎性工作之一。為扎實做好此項工作，縣產權改革辦制定了實施方案，以2015年6月30 日為時點，對村集體資金、資產、資源依照調查、登記、評估、處理、公示、確認、入賬程序，分門別類的逐項清理，最終做到賬證相符、賬實相符、賬賬相符、賬表相符。具體清理中重點是登記確認經營性資產、非經營性資產的權屬及價值；對資源重點是分清確認集體各類資源（集體土地，農戶承包經營土地、林地、建設用地，公益設施用地等）的權屬及面積，其中農戶承包經營土地、林地必須清理統計到戶，為組建土地股份合作社奠定基礎。全縣17個鄉鎮216個村（社區）共核實確認農村集體總資金2315.4萬元，其中：銀行存款23153997.35元，現金131765.38元；村級集體資產41226.3萬元，其中：流動資產57667420.58元；農業資產288.3萬元；長期資產150.6萬元；固定資產3.5億元，其中：經營性凈資產1589.9萬元。集體資源總面積271.5萬畝，農用地 237.9萬畝，其中：集體耕地 128.6萬畝，園地2.4萬畝，林地48.92萬畝，牧草地 69.92萬畝，其他用地5.99萬畝；建設用地28.95萬畝，其中：居民宅基地8.92萬畝，村社集體辦公用地681.9畝，公益事業及單位用地2300畝，交通用地4.2萬畝；其他用地459.7畝；未利用土地3.91萬畝。
3.進行股份合作社組建試點
（1）資產股份合作社組建。文峰鎮東鋪社區為全縣資產股份權能改革確定的第一個試點社區，東鋪社區試點啟動以來，社區按照縣上方案，清理出農村集體資產13828076.8元，其中經營性資產9925004.9元，占總資產的71.8%；成員身份入戶摸底1088戶，實際界定成員戶1044戶，占總戶數的95.96%，社區居民4712人，界定為集體經濟組織成員4232人，占社區居民總人數的89.81%；設置農齡股13940股，成員股4232股。以集體凈資產方式量化成員992.5萬元（成員股476.4002萬元，農齡股516.1萬元），2015年集體經濟總收入469125.65元，當年支出316344.52元，收益總計152781.23元，提取公積公益金42781.13元，2016年4月順利召開了第一次股東大會，兌現分紅11萬元，人均達到26元；整個社區分紅最高股民是金翠蘭家，持股58.4股，分紅239.44元。2017年4月兌現分紅22萬元，人均達到52元。
2016年2月，東巷村被縣上確定為集體資產股份權能改革第二個試點村，村上根據縣政府下發的方案，及時討論制定了村級產權制度改革實施方案，全面啟動了農村集體資產股份化改革工作。東巷村通過賬內核查、實物盤點，全面摸清了村級集體資產的構成、數量、價值。村級集體資產19593839.4元，其中：固定資產19593839.4元（經營性凈資產14793734.7元）,貨幣資金220484.7元。認定村集體經濟組織成員2878人。依據村情設置4類股權，量化成員股2878股，農齡股3914股，愛心股681股，貢獻股3582股，確定總股份11055股，每股價值1338.19元元，總股值1479.369萬元。2017年7月，東巷村召開首次股東分紅大會，村上拿出近10萬元對集體經濟成員股東進行分紅，平均每股9元，讓成員實實在在的分享到改革的紅利。
（2）土地股份合作社組建。做為全縣第一批改革試點村，云田鎮安家咀村按照縣上制定的實施方案，大膽借鑒“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的“三變” 改革模式先行先試，以原隴西縣金龍種植農民專業合作社為平臺，通過吸納原合作社成員、土地流轉農戶的資金、土地經營權入股形式，采取“民主管理、統一經營、按股分紅”的運行機制，組建成立了全市首家農民土地股份合作社——隴西縣金龍種植農民專業合作社。57戶農戶共入股土地176.79畝，折合股份176.79股（每1畝一股，折價5000元）；原始成員6人投資入股265萬元，折合股份532.8股（每股5000元，下同）；合作社承擔財政專項扶持產業發展資金25萬元，按80%進行折算，25萬元折合20萬元40股，形成村集體股份,由村委會持有。財政專項扶持合作社發展資金20萬元，按80%進行折算，20萬元折合16萬元32股，平均量化到57個成員，每個成員應得股份0.56股，總股數778.79股，股值389.395萬元。2016年8月17日合作社從2016年收益中提取20000元做為盈利分紅，每股分紅25.68元。具體按股值計算，51名土地入股成員占股1.16--8.37股不等，分紅29.79元--214.94元不等；5名原成員資金股532.8股，分紅13682.3元，村集體資金股40股，分紅1027.2元。云田鎮金龍種植農民專業合作社通過股份合作制改革，村集體當年實現分紅1027.2元，51戶農戶，在每畝土地保底500元基礎上分紅4539.96元，與沒有入股農戶相比，戶均增收89元。全新的隴西縣金龍種植農民專業合作社成為正在意義上的土地股份合作社，且初步實現了保底加收益分紅，標志著隴西縣做為全國農村產權制度改革試點縣，探索到了一條優化農村土地資源配置、建立農村土地流轉合作新機制，引領農民增收致富的新途徑。
2016年以來，按照“擴大試點”的要求，在17個鄉鎮針對村級普遍無經營性資產的實際，組建成立土地股份合作社，發展多種形式的農民土地股份合作。目前，全縣共組建的18個土地股份合作社中，資金入股5455萬元，入股人數392人；土地經營權入股4125畝，折價入股987.5萬元，入股人數390人；財政項目資金入股52萬元；集體土地、設施及房屋入股面積2320畝336平方，折價入股金額為227.575萬元。林地股份合作社1個，其中，林地經營權折價入股500萬元，面積5800畝，入股人數220人。通過改革試點，為下一步在全縣全面推廣創造了改革試點經驗。
4.組建農村產權交易市場建設。早在2014年12月，縣農經站在縣政府和省農牧廳的支持下，依托縣土地流轉中心，就成立了隴西縣土地流轉交易市場。為了適應集體資產股份權能改革任務要求，進一步激發各類資源要素的活力，縣農經站依托縣金融服務大廳，在原土地流轉交易市場的基礎上，組建成立了集信息發布、交易受理、交易鑒證、權證辦理、價值評估、抵押登記服務窗口為一體的隴西縣農村產權交易中心，對農戶承包土地經營權、林權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備、小型水利設施使用權、農村集體資產股權、農戶宅基地使用權、農民住房財產權、農業類知識產權等8類農村產權進行統一交易和管理，同時在原隴西縣土地流轉交易平臺的基礎上進行升級改造，開發建立了隴西縣農村產權交易網絡平臺。鄉鎮成立農村產權交易服務站，村級配備信息員，初步形成縣、鄉、村三級農村產權交易服務體系。為實現以上交易功能和服務功能，在金融大廳和縣農經站配套建設農村產權交易協商談判室、競價招標室、拍賣會議室。目前，縣產權交易監督管理委員會和縣產權交易中心已制定并發布各類產權交易指南、規則、辦法等10余份，在產權交易工作中正式實施，交易中心人員全部配備到位，縣級產權交易市場全面建成并運行。在建設的同時，產權交易中心也積極開展相關業務工作，截至2017年10月底，已辦理土地流轉經營權證69筆，農業設施產權證三證合一35筆、四證合一5筆，農產品貯藏產權證51筆，日光溫室產權證13筆，塑料大棚產權證7筆，農戶土地承包經營權抵押4筆，農業設施產權證抵押6筆，土地流轉經營權抵押12筆，縣鄉共備案土地規模流轉60筆14000畝，公開拍賣集體資產3宗124萬元，發布土地流轉供需信息180多條。
5.六項權能實現與落實。依據改革方案，集體資產股份權能改革后要依法賦予農民占有、收益、有償退出、繼承、抵押和擔保等6項集體資產股份權能。目前，占有、收益2項權能隨著成員股權證的頒發和分紅的兌現，兩個資產股份合作社已實實在在得到落實；有償退出、繼承、抵押和擔保4項權能已通過縣上制定的《隴西縣農村集體資產股份股權管理辦法》和人行隴西縣支行制定的《隴西縣農村集體資產股權貸款抵押擔保實施辦法（試行）》，在政策制度層面得到落實；其中，有償退出、繼承在實踐層面，縣農經站委托甘肅省水利水電工程局公司，開發了集成員身份登記備案、股份變更登記、股權抵押擔保管理為一體的數據庫管理軟件，實現了縣鄉村（社區）集體成員備案登記、股權流轉交易、抵押融資管理的網絡化和制度化。近期，安排兩個資產股份合作社集中進行信息錄入和成員股權退出、繼承變更登記。
6.配套制度機制建設。結合改革工作需要，依據國家和省上有關政策，縣上先后制定出臺了《隴西縣委縣人民政府關于進一步發展多種形式農民股份合作發展壯大集體經濟的實施意見》、《隴西縣多種形式農民股份合作股權設置與量化辦法》、《隴西縣農村經濟組織成員身份界定的指導意見》、《隴西縣村（社區）黨組織、村（居）民委員會、股份經濟合作社運行及干部交叉任職管理暫行辦法》等13份重要文件。初步形成了指導推進農村產權制度改革的制度機制框架，為后續全面推進農村產權制度改革及農村“三變”改革奠定了政策基礎。
（三）農村產權制度改革重要環節的做法與實踐
1.農村集體產權制度改革的主要程序
農村集體產權制度改革關系廣大群眾的切身利益，必須充分尊重農村集體經濟股份合作社成員的民主權利，嚴格履行程序。隴西縣農村集體產權制度改革工作分為準備階段和實施階段，具體按八步進行：（1）組建機構、抽調人員；（2）制定方案、細化任務；（3）入戶摸底、宣傳發動；（4）民主議決、成員認定；（5）清產核資、資產評估；（6）資產量化，股權設置；（7）制定章程、成立機構；（8）選舉領導、注冊登記。見下圖：
隴西縣農村集體產權制度改革的主要程序
2.農村集體產權制度改革的做法
（1）加強領導，組建機構。成立了由縣政府主要領導任組長，縣委、縣政府分管領導任副組長，縣農牧、財政、監察、國土、水務、發改、審計等相關部門負責人為成員的農村集體資產股份權能改革試點工作領導小組，全面負責試點工作的組織領導、統籌協調和重大事項決策等工作，領導小組下設辦公室，辦公室設在縣農經站，縣政府分管領導兼任辦公室主任，縣農牧局和農經站負責人兼任副主任，抽調5人充實到辦公室，具體負責試點工作各項業務工作。同時，各鄉鎮也成立了相應的組織機構，確定專人負責試點工作各項任務落實，形成了一級抓一級、層層抓落實的良好工作格局，為試點工作提供了堅強的組織保障。
（2）學習借鑒，拓寬思路。為學習借鑒外地經驗，先后多次安排領導及業務干部赴湖北武漢、宜昌，安徽合肥，浙江德清，貴州六盤水以及陜西高陵，江蘇昆山、蘇州，上海閔行等地，專題考察學習農村產權制度改革、農村集體資產股份量化、農村土地股份合作、農村產權交易市場建設等方面的成功做法和典型經驗，開闊了視野，解放了思想，看到了差距，受到了啟迪。進一步凝聚了縣鄉干部的思想認識，形成了工作合力，確保了改革成效。
（3）細化措施，精心部署。集體資產股份權能改革啟動實施后，縣產權改革辦公室充分發揮組織協調評估督導的作用，結合實際，將試點方案進一步細化具體，先后制定了《隴西縣農村集體資產股份權能改革試點工作推進計劃》、《隴西縣農村集體經濟組織成員界定指導意見》、《隴西縣農村集體“三資”清產核資工作檢查驗收辦法及農村集體經濟組織成員身份界定工作檢查驗收辦法》、《關于組建土地股份合作社的指導意見》、《關于組建資產股份合作社的指導意見》、《隴西縣農村產權交易市場建設實施方案》、《關于分解積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點任務的通知》等文件，進一步明確了改革的線路圖、時間表，保證了產權制度改革工作的有序進行。
（4）清產核資，摸清家底。隴西在嚴格執行相關程序的基礎上,通過清產核資區分了經營性資產、資源性資產及公益性資產，并由鄉農經財政服務中心與村委會及村民代表組成專門的資產評估機構進行資產評估，剝離了農村集體資產中的不良資產，明晰了農村集體凈資產和可以量化的集體資產，真正摸清了農村集體資產實情，讓每個村民（社員）對本村（社區）的資產“家底”都了解得十分明晰，為實施股份合作制改革打下堅實基礎。在摸清家底的基礎上，根據不同情況進行改革，對經營性資產量大的村（社區）進行資產股份量化；對經營性資產量小的村，暫不進行量化，健全管理制度，確保有限資產不流失；對無經營性資產的村圍繞土地做文章，引導發展多種形式的農民股份合作。全縣所有的公益性資產均不進行成員量化，由村委會負責管理維護運營。
（5）注重督查，確保實效。隴西縣將試點工作納入重點督查內容，多次進行督促檢查，及時反饋進展情況，通報存在問題。縣產權改革辦充分發揮職能作用，抽調人員組成指導督查組，深入村社農戶講解政策、指導工作。通過多次督查，集體資產“五個要”（干部群眾要知道、要參與、要管理、要監督、要滿意）得到全面落實。同時，把試點工作納入全縣“三位一體”綜合目標考核管理體系，層層簽訂責任書，年底將進行考核獎懲。
（6）民主議事，確保穩定。對貧困地區而言，資產股份權能改革工作既是一項全新的農村重大改革試點，也是一項關乎基層干部群眾自身利益權益的大事，大家都十分關注和敏感，所以從改革開始，縣、鎮、村三級十分重視民主議事民主決策，重大事項如成員身份認定、股權設置、股份量化都反反復復征詢群眾的意見，反反復復向群眾講解、解釋政策要求，文峰鎮東鋪社區改革期間先后召開兩委會議、黨員大會、社區干部會議、社區居民代表會議達20余次，按照縣委縣政府“四議兩公開”民主決策要求進行改革工作，切實保障社區居民的知情權、參與權、決策權、監督權。進一步提高了決策的科學性和透明度，使行政村（社區）里的重大決策事項對上符合國家法規政策，對下符合村情民意。同時也拉近干群距離和關系，保障了農村社會的和諧穩定。
（7）建章立制，規范運行。在兩年的改革推進過程中，結合工作需要，縣產權改革辦公室和縣農經站先后指導股份合作社制定了《示范章程》和《示范入股合同》，為規范推進農村集體產權制度改革、發展股份合作和產權交易，先后制定了《隴西縣人民政府關于進一步發展多種形式農民股份合作發展壯大集體經濟的實施意見》、隴西縣農村產權交易管理辦法（試行）《隴西縣股份合作社財務運行管理暫行辦法》、《隴西縣多種形式農民股份合作股權設置與量化辦法》、《隴西縣土地經營權及地上附著物價值評估辦法》、《隴西縣林地經營權價值評估辦法》、《隴西縣農業設施產權價值評估辦法》、《隴西縣國家土地征占用、集體經營性土地入市集體收益補償資金使用管理辦法》、《隴西縣村（社區）黨支部、村（社區）委員會、股份合作社運行及干部交叉任職管理暫行辦法》、《隴西縣農村集體資產股份股權管理辦法》以及農村產權交易市場各類產權交易規則、格式文件等。這些辦法、規則的發布和實施保證了農村產權制度改革的有序、健康運行和依法規范管理。
3.農村集體產權制度的成效
隴西縣結合村集體經濟發展實際，積極探索，大膽實踐，在改革試點中取得了一定成效。
（1）建立了集體與農戶的利益聯結機制。通過股份權能改革試點，讓農民充分享有村級集體經濟資產賦予的權能，建立起集體經濟組織與農民間的利益聯結機制，創新了農村集體經濟運行機制，盤活了農村集體資產，增強了農村發展活力，保護了農民對集體資產的權益，調動了農民發展現代農業的積極性。改革前農民對集體不關心不過問，改革后農民能積極參加集體各項活動。
（2）激發了各方改革的動力。在推進改革試點中，通過“集、傍、置、擇、幫”（“集”指聚集各種生產要素發展股份合作，“傍”指借助周邊大公司大產業做配套和訂單農業，“置” 指有資金購置商鋪等物業，“擇”指選擇培養本村有前景的股份合作組織等待外援性支持實現集體股，“幫”指強村帶弱村，大的經營主體帶小經營主體攜同發展）等多種途徑發展壯大集體經濟，組建各類股份合作經濟體，村、農民、企業都有收獲感，支持、配合、參與改革的積極性、主動性顯著增強。鞏昌鎮6個村利用外源性支持項目資金367.36萬元，購入景家橋臨街鋪面183.68平米，實現年租金收入9.15萬元，不僅發展了村集體經濟，而且增加了農民財產性收入。
（3）推進了農業產業化規模化經營。農民股份合作社是新型的集體經濟組織，具有權責明確、分配合理、民主管理的優勢，是實現農業規模化的主要形式之一，已成為引領農業農村發展的新型經營主體。云田鎮安家咀村土地股份合作社按照“民主管理、統一經營、按股分紅”，以土地參與涉農企業和合作社的日常經營，既有效解決了土地撂荒問題，又促進了農村土地的適度規模經營，提高了土地利用效率。
（4）提高了農村民主化管理水平。利用股東大會和監事會，農民可以更多地參與對集體資產的監管和管理人員的監督，有效預防村干部職務犯罪，顯著提高農村民主化管理水平，形成共同監督、共同受益的良性格局。
（5）拓寬了村集體經濟和農民收入的路徑。隴西縣將統籌整合的部分涉農項目資金用于支持村集體經濟發展，將其轉換為集體股壯大集體經濟，設定了資金來源、轉換方式和比例、管理參與形式，為發展壯大村級集體經濟提供了新的路徑。
隴西縣經過3年的改革試點，也總結出了一些成功的經驗，為全省開展農村集體產權制度改革提供了思路。一是領導干部必須重視。從改革試點看，越是鄉鎮重視，工作推進越是順利，成效越是明顯。二是宣傳培訓必須到位。鄉村干部和群眾對改革試點的認同度決定著改革能否順利推進并取得實效，宣傳培訓到位、人員配備到位、工作措施到位，成效越是明顯。三是群眾基礎必須打牢。改革試點要獲得大部分農民認同，必須采取先易后難方式，先在有需求有條件的村組開展，有集體經營性資產的村組農民容易接受改革，更加關心改革試點方案和改革后的股份合作社運營及分紅情況。四是法律政策必須遵守。試點改革中會出現很多矛盾和問題，尤其是成員身份界定中的“外嫁女”等問題比較突出。一方面要讓農民認識到“少數人”的合法權益受法律保護；另一方面在股權設置、分紅、繼承等方面，通過設定一定限制性條件來化解矛盾。五是后續監管必須到位。改革后，農業部門建立了農村（社區）集體股份合作社監管機制，實行第三方監管，在不干預股份合作社人員調整、經營管理、權益分紅等前提下做好外部監管，確保了管理不缺位，實現集體資產不流失。
五、項目研究所取得的主要成果
（一）主要成果
一是通過國內產權制度先進地區與我縣產權制度改革工作歷程，分析了農村集體產權制度改革的困難和問題。
1、現行法律法規政策與農村產權制度改革不相適應。如農村集體經濟組織的法律地位尚未明確，農村集體經濟組織無法人地位；集體經營性建設用地、集體土地不能抵押貸款，大大制約了農民股份合作組織的融資能力；農村集體經濟組織運營管理無稅收優惠政策和發展扶持政策。
2、基層干部思想認識有“四怕”。一怕難。農村集體產權制度改革是一項較復雜的系統性工作，政策性很強，沒有現成的經驗可以參照，工作難度很大。二怕亂。農村集體經濟在發展過程中不規范或有違規違法問題，基層干部不愿去捅“馬蜂窩”，引火燒身。三怕失權。農村集體產權制度改革要求一切權利運作都要在陽光下進行，基層干部不適應這一變化和已形成的專斷工作模式，因改革失權難免會有失落感。四怕失利。長期以來，鄉鎮、村領導對集體經濟收入的支配權更大，部分基層干部對推進農村集體經濟組織產權制度改革沒有積極性，甚至抵觸。
3、基層干部群眾改革創新意識不強主動性不高。東部發達地區各級干部和群眾，與我們西部貧困地區干部群眾相比，他們改革創新發展意識強，勇于實踐，敢為人先，搶先政策，創造政策，法無禁止皆可為。而我們等靠要惰思想嚴重，超前意識不強，群眾對待集體資產平均分配、分光分凈、只關心個人、不關心集體意識突出。
4、改革領導工作的體制不順暢。農村產權制度改革涉及方方面面的利益調整，權力調整，結構調整，直接與基層干部群眾經濟利益相聯系。目前，此項工作各地基本上由農牧部門負責實施，從實際推動工作落實來看進展緩慢，創新滯后，改革效果不顯著。
5、改革后股份合作社規范運行令人堪憂。無論是資產股份合作社還是土地股份合作社，均是在原有管理機構、人員基礎上改造完成的，有兩方面的問題必須引起重視，一個方面是主要負責人是否按股份合作社章程管理履職，不專權、不越權；另一個方面是村務是否獨立分設，重新按股份合作社村務會計制度建賬并運行，如果僅表面換名改革了，實質內容不變，就不是真正改革，而是只差應付裝門面。
二是借鑒發達地區產權制度改革經驗，對農村產權制度改革的主要工作環節和工作程序進行了實踐。
對照東部發達地區產權制度改革的經驗和主要工作環節，我們通過文峰鎮東鋪社區和云田鎮安家咀村，從宣傳動員、清產核資、成員身份認定、股權設置和資產量化、股份合作社組建、建章立制、規范運行等環節，在充分遵循民主決策的程序和要求的前題下，積累了貧困地區農村產權制度改革可推廣可復制的直接經驗。也通過實踐，對產權制度改革過程中遇到的主要問題有了更深刻的認識和思考。
三是結合改革實踐，對農村產權制度改革所涉及的主要問題進行了探討。
1.關于對農村產權制度改革的認識態度問題。農村產權制度改革是我國實行家庭聯產承包制后農村生產關系的又一次重大變革。涉及方方面面的利益和權力調整，對剛涉足產權制度改革的西部貧困地區而言其遇到的困難和阻力不亞于上世紀八十年代實行的家庭聯產承包制改革。從隴西試點實踐看，最大的阻力是各級干部和群眾對產權制度改革的認識態度問題，西部貧困地區的干部群眾普遍思想觀念守舊，改革創新意識不強，等靠要憜思想嚴重。嚴重缺乏東部地區干部群眾改革創新意識和勇于實踐，敢為人先，搶先政策，創造政策，法無禁止皆可為的態度。普遍認為我們貧困地區一窮二白，集體無資源無資產，搞改革完全沒必要，是瞎折騰。基層干部在工作態度上，沒有主動改革積極性，普遍對改制工作能拖則拖，能推就推，加之受行政推動不力和頂層政策設計滯后的影響，致使我們貧困地區改革試點工作進展緩慢，成效不明顯。
2.關于集體經濟組織成員資格的認定問題。集體經濟組織成員資格的認定是農村產權制度改革最重要最基礎的工作，認定集體經濟組織成員資格，是為了確定集體資產的歸屬。目前從國家政策法律層面，對農村集體經濟組織成員身份的認定無法可依，農業部下發的批復方案要求按照尊重歷史、照顧現實、程序規范、群眾認可的原則，根據實際，一村一策，制定具體政策和標準，認定成員身份。根據對發達地區不少農村集體經濟組織改制實踐的觀察與總結，以“特定時間集體經濟組織所在地農業戶口和對集體資產貢獻大小”作為依據，是目前能夠找到的認定農村集體經濟組織成員資格的有效方法，將其作為認定農村集體經濟組織成員資格的依據，既比較合理，也具有可操作性。從現實看，農村集體經濟組織成員資格的認定大致有兩個范疇：一般農村集體經濟組織成員資格的認定和特殊群體成員資格的認定。后者可分為兩個類別：一是具有本村戶籍并居住在本村集體經濟組織所在地，但未能對本集體經濟組織盡義務的人員，例如未成年人、老弱病殘和其他喪失勞動能力的人；二是長期居住在本組織所在地，對本集體經濟組織盡了義務而沒有本村戶籍或戶籍已遷移出去的人，例如超生子女、服役軍人等。隴西縣根據實際，以是否有本集體經濟組織戶口和承包土地為基本依據，考慮特殊人群的不同情況，制定了14種可認定情形和7種不可認定情形的成員身份認定指導意見。文峰鎮東鋪社區在改革試點中針對社區特殊情況并沒有對縣產權改革辦的指導意見照搬落實，如戶口未遷出的婚嫁女不予認定（無兒多女戶由家庭決定只認定1個女兒），男方入贅戶口未遷入的不予認定。鑒于農村各類人員的情況不同，項目組認為在符合相關政策精神的前提下，農村集體經濟組織成員資格認定可在大的原則下充分尊重村情民意和農村集體經濟組織的自主權，在具體操作過程中，要注意以下幾個方面：一是涵蓋不同群體；二是權利義務對等；三是實現統一標準政策；四是堅持程序公開；五是防止多數人侵犯少數人的合法權益。
3.關于農村集體“三資”的清產核資問題。農村集體“三資”包括資金、資產、資源，對其在改革時點內組織專門力量進行認真細致的清產核資也是農村產權制度改革最重要最基礎的工作。鑒于我們貧困地區大部分村集體為空殼村、且普遍“三資”管理不完善不規范的實際，項目組認為，空殼村更要結合農村產權制度改革，認真組織清產核資工作，通過清理，摸清家底，防止有限的資產資源受到損害和流失，然后在此基礎上將集體資產保值增值，不能把產權制度改革工作狹隘化片面化極端化，針對薄弱環節，切實加強“三資”管理，加強制度機制建設，本身就是農村集體產權制度改革的工作范疇。實際上，隴西縣2012年以來大力培育發展新型農業經營主體，推進土地流轉發展適度規模經營，對農業設施進行確權登記頒證，出臺隴西縣農村集體經濟組織資產處置估價拍賣實施辦法（試行）》、《隴西縣農村集體經濟組織公益建設項目公開協商和招標投標實施辦法（試行）》，組建成立農村土地流轉交易市場就已開始了農村產權制度改革工作。
4.關于集體資產股權的量化與設置管理問題。①集體資產股權的量化。目前，全國各地對于集體資產量化范圍的認識還不盡相同：一種觀點認為，應當對集體經營性凈資產進行量化。這種資產量化方式易于操作，可以較好地規避土地等資源難以評估作價的問題，改革的困難會小一些。另一種觀點認為，應該把經營性資產、非經營性資產和資源性資產均列入量化的范圍。這樣才能保證農村集體資產的完整性，才是徹底的改革，使其發揮更大的價值，更好地實現并保護農民的財產權益。項目組認為，對于集體資產量化的范圍，在中央沒有制定統一的標準前，貧困地區改革宜進行簡單化處理，即在全面清產核資，摸清家底的基礎上只量化經營性資產，暫不量化非經營性資產和資源性資產，便于操作和推進改革，隴西縣改革方案就是這樣制定的。②集體資產股權的設置。目前，全國各地在集體資產股權設置上也沒有統一的標準，股種主要有集體股，個人股或基本股，農齡股或勞齡股，風險股或干部股，現金配股或特殊貢獻股等。其中，對設置集體股爭論較大。支持設立的理由有三點：一是集體股在一定程度上代表著社會主義公有制性質；二是通過設立集體股為承擔的大量社會性和公益性服務職能籌集經費；三是為解決歷史遺留問題留有余地。而反對集體股的則認為，設立和保留集體股會導致集體產權制度改革不徹底，埋下二次改革的隱患。從實踐層面看，全國大部分地區集體產權改革后原則上不設立集體股。項目組認為集體經濟組織在股權設置上只設成員股（或基本股）、農齡股（或勞齡股）就可以了，成員股（或基本股）體現了成員人人平等享有集體經營收益和改革開放紅利的權利；農齡股（或勞齡股）體現了社會主義按勞分配制度和對勞動創造價值的肯定。至于股改后合作社承擔的社會性和公益性服務職能所需資金以及運行管理費用可通過提取公益金和公積金來解決。隴西縣東鋪社區在集體經營性資產股權量化上經反復討論研究最后確定只設成員股和農齡股，占比各為48和52%。根據項目組外出學習考察掌握了解，要求設置集體股的主要人員事實上是鄉村干部，而不是農民群眾，一部分基層干部思想觀念守舊，仍然喜歡留戀獨斷專制，少數人說了算，不受監督的大鍋飯體制。③集體資產股權的管理。從已改革地區來看，在股權管理方面有“動”與“不動”兩種模式。由于大部分貧困地區村基本為無經營性資產的空殼村，人口流動性低，集體經濟組織成員與村民委員會成員的重合度較高，成員構成相對簡單。隴西縣改革方案在股權管理上，要求實行一次性量化股份，股份到人到戶，家庭內部股份不隨人口增減變動而調整股權的靜態管理方式，即生不增、死不減、入不增、出不減。成員股權與土地承包經營權基本一致，在集體經濟組織內部實施“權跟人走”，可轉讓、可退出、可繼承的制度，群眾容易接受，新增人口的股權需求只通過戶內繼承和組織內部轉讓的方式解決。但是文峰鎮東鋪社區改革初期在股權設置和管理實施工作中發生了違背縣上改革方案的情形，提出不實行“權跟人走”，實施“生增、死減，入增、出減”、5年一變的半動態模式，他們認為可以及時地調整因出生、嫁入、死亡、外嫁等人口增減變動而發生的原社區股份變化；體現公平、公正原則，可以更好的維護農村集體經濟組織大多數成員的利益；可以消除非集體經濟組織成員（人不在社區）對集體股份的占有和收益。同時還提出集體資產股權實行“不轉讓，不擔保，不抵押”。這些要求從集體和公平角度考慮有其合理性，但是與改革方案提出的任務、目標不符，也無法實現集體資產股權的退出、繼承、抵押、擔保四項權能，極易引起社區干群矛盾和不穩定。縣產權改革辦發現后及時統一鎮、社區干部思想認識，對社區不正確的做法進行了糾正，保證了改革工作沿著正確的方向進行。
5.關于改制后股份合作社與村（社區）的領導與治理關系問題。農村產權制度改革的目的是實現“政企（村社區與資產股份合作社）分開”、“政資（財政資金與集體資金）分離”，建立較為完善的現代企業制度和法人治理結構。同時建立村（社區）黨支部核心組織領導、村（社區）委會和農村集體經濟組織各司其職、各負其責、互動協作的新型農村治理結構。農村產權制度改革后，村（社區）黨支部、村（社區）委員會、集體經濟組織（股份合作社）三套機構將共存于基層社區。它們屬于性質不同、權能不同、難于相互替代的農村基層組織。項目組認為，對我們貧困地區而言，現行的政策法律環境、經濟發展現狀、干部群眾觀念素質決定了目前不能政經分離，只能實行機構分設，干部交叉任職。在具體運行中，因村（社區）股份合作社理事長一般由黨支部書記兼任，所以村（社區）黨支部書記一定要明確職責，遵守各項規章制度，嚴禁一言堂、以黨代政、代經，同時，要做好角色轉換，監督落實村（社區）財務收支與股份合作社財務收支的分賬管理、分賬核算。唯有如此，改制后股份合作社才能有效保護農村集體經濟組織成員的經濟利益，才能按照現代企業制度的要求建立健全相關制度，促進股份合作社的健康、規范、有序的發展，才能促進集體經濟的發展壯大。
6.關于改制后股份合作社的經營與發展問題。推進農村集體經濟組織產權制度改革不僅是要進一步明晰農村集體資產的產權關系，建立適應社會主義市場經濟體制的新型經濟主體，更重要的是，要促進農村集體經濟持續發展，讓農民共享集體經濟發展的成果。文峰鎮東鋪社區和鞏昌鎮東巷村股改量化的經營性資產主要是商鋪，每年商鋪出租后可獲得穩定收入50萬元。項目組認為，在目前農村普遍民主決策民主管理制度機制不健全，農村居民對村級事務監督管理意識不強，村干部為民服務和經營管理素質不高的情況下，以發展物業不動產經營為主較為適宜，符合現實，并盡可能減少經營風險，確保農村集體資產保值增值，確保農民長期獲得收益。當然，在干部素質、經營人力、經濟發展等條件允許和監督機制健全的情況下，農村集體經濟組織也可以利用各類資源，通過托管或者入股的形式參與市場經營和經濟開發，不斷發展壯大農村集體經濟。
7.關于改制后集體經濟組織成員六項權能實現問題。隴西縣農村產權制度改革試點按照農業部批復要求，主要改革任務是通過對集體資產股權量化設置，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度；建立市場經濟條件下集體資產運營、管理、監督和收益分配新機制；探索并實現成員對集體資產股權的占有、收益、退出、繼承、抵押、擔保等六項權能。①占有、收益。農村集體產權制度改革就是把“共同共有”的集體資產改制為“按份共有”的集體資產。《物權法》規定，按份共有人對共有的動產和不動產按照其份額享有所有權。其成員按份享有收益權（經營收益分紅）。目前，隴西縣股改后的文峰鎮東鋪社區居民和鞏昌鎮東巷村村民已持有村（社區）集體資產的股份，實現了對經營資產的占有和收益。②繼承。在股改過程中，只要認定為集體經濟組織成員，通過合法程序量化到組織成員手中個人股份就是個人合法財產。按照繼承法及股份合作社章程，具備集體經濟組織成員資格的家庭成員，可以繼承本家庭成員所持有的集體股份，并享有所有權、收益權和選舉權、被選舉權、表決權，不具備集體經濟組織成員資格的家庭成員，則只享有所有權、收益權，而無選舉權、被選舉權和表決權，這樣的制度安排主要是維護村（社區）集體經濟組織的完整性和穩定性。隴西縣縣政府辦下發的《隴西縣農村集體資產股份股權交易管理辦法》中對此已作出明確具體規定。③退出。落實股份有償退出權能，應該是個漸進的過程。為便于管理，減少矛盾，易于操作，成員股份有償退出的受讓人應優先考慮具備資格的家庭成員，在戶內流動。然后才考慮戶外集體經濟組織成員，在集體經濟組織內部流動。允許集體經濟組織資金有償贖回。在現階段暫不考慮股權退出流向非集體組織成員，以保持集體經濟組織的穩定性。《隴西縣農村集體資產股份股權交易管理辦法》規定單個主體受讓股權不得超過總股份的2%，主要是防止單個家庭或成員一股獨大。關于集體經濟組織股權的有償退出，涉及到股權的流轉問題。在市場經濟體制下，只有集體資產股權自由流轉，才能實現生產要素的優化組合，才能體現農民所持集體資產股份的價值，如果僅對集體資產確權，而不允許其股權流轉，那么，量化的集體資產就只能是“僵化的資產”，不能與其他要素實現優化組合，也不能像其他產權一樣產生增值的效能。因此，從長遠看，為充分發揮集體資產股份自由流轉的效應，應該賦予其流轉的權能。目前農村集體資產股份只能本集體經濟組織內部轉讓，全面對外流轉的條件尚不具備。這是因為改制后的農村集體經濟組織，其成員所獲得的股權，大多還是福利性質的，在很大程度上還承擔著農村社會保障的職能，成員也沒有將集體資產股權對外流轉的意愿。另外，為了切實保護農村集體經濟組織成員的資產收益權，確保農村集體資產保值增值，現階段農村集體資產股權不宜對外開放流轉，以防止外來資金進入后控股農村集體經濟。當然，將來隨著農村集體資產價值的不斷顯現，股權流轉制度的不斷健全，可以在風險可控的前提下試行農村集體資產股權對外流轉，是完全可以實現的。④抵押、擔保。在股改制完成后，從操作層面講，對資產總額大，收益較好的股份合作社成員完全可以對所持有的集體資產股份進行抵押、擔保。因為，即使出現貸款風險完全能夠通過產權交易市場進行股權轉讓、分紅收益彌補。《隴西縣農村集體資產股份股權交易管理辦法》已明確予以支持。2017年6月27日，中國人民銀行隴西縣支行隴西縣農牧局關于印發《隴西縣農村集體資產股權抵押擔保辦法(試行)》的通知（隴銀發〔 2017 〕44號）下發，從政策層面實現了集體資產股權的抵押擔保。但是在操作層面要真正實現，還不太容易，主要以下幾個因素。一是金融部門尚無集體資產股權抵押擔保融資的金融產品；二是集體資產股權抵押擔保融資無法可依；三是集體資產股權量小價值不大，抵押貸款額度不大，且辦理手續繁瑣；四是股權持有人害怕失去股權的心態和不信任心態難以進行抵押、擔保。
四是在隴西縣土地流轉交易市場基礎上，對建立農村產權交易市場進行了實踐。
2015年8月，在項目實施過程中，省政府辦公廳下發了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的實施意見》（甘政辦發〔2015〕118號），項目小組結合縣農村土地流轉交易市場運行管理及全縣集體產權制度改革的任務，認真研究分析，縣政府常務會議討論，制定下發了《隴西農村產權交易市場建設實施方案》，方案提出撤銷縣土地流轉服務中心，與縣農經站兩塊牌子，一套人馬，成立事業法人性質的縣級農村綜合產權交易中心，在縣金融服務大廳組建縣級農村綜合產權交易市場，開展非營利性的產權交易服務和管理工作。為農村各類產權流轉交易提供服務平臺，并通過交易平臺真正激發農村各類資源要素的活力，推進農村改革和發展，推進農民收入的穩定增長。從組建運行農村產權交易市場實踐看，農村產權交易存在以下突出問題，需要在改革和發展中逐步解決。
（1）交易品種“少”。除正常的土地、林地流轉外，諸如農業設施設備資產、小型農業水利設施資產、知識產權的轉讓、租賃、拍賣，農村建設項目招投標，產業項目招商與轉讓等等，真正進入縣鄉產權交易中心進行正規產權交易的不多，一般都是采取其他方式變通完成。
（2）功能配套“弱”。要確保農村產權交易市場的通暢運行，需要完備的資產評估、權屬確認、金融保險、工商稅務等工作運行體系為支撐，最大的難點是產權交易后的抵押融資無法順暢實現。其他服務難以配套。
（3）運行機制“差”。以農牧部門為主牽頭組建的產權交易市場導致小馬拉大車，必然是運行體制不順，也是導致這項工作難于開展的重要原因。
（4）保障力度“小”。這項工作既是一項創新型工作，也是一項龐大的系統工程，應該說是一個涉及農村改革與發展的大課題，需要大量的人、財、物資源要素作支撐，由于人員編制和財政經費的不足，缺乏一定的工作保障。
（5）重視程度“低”。這項工作涉及面廣，涉及權力部門多，由于部門利益和權力制約，交易項目的集中和整合困難重重，需要政府的高度重視和強力推動才能實現，目前，產權交易機構和管理大都設在農牧部門，從運行來看，很不順暢。
（6）中介機構“缺”。為實現農村產權的交易，對農村資產價值進行評估是必不可少的環節。但一方面這種評介機構較少，使得農村產權交易無法及時進行，大大降低了交易效率，另一方面，中介服務機構在提供市場服務的同時，需要取得合理的回報，然而農村產權交易服務本來就具有投入高回報少的缺陷，農民對這一收費性服務不甚了解，這一特點也延緩了農村產權交易的進程。
（7）農民參與“低”。由于農村產權交易主體不明確，農民對產權交易不夠理解，進場交易意識薄弱。同時，政府缺乏相關調整措施，對這一交易活動又無明確規定，缺乏法律約束，使得農村產權交易存在法律障礙，導致農民缺乏熱情，農村產權交易機構的進場項目數量較少；再加上在保障進場交易農民權益，引導農民正確行使自己的權利方面沒有相關規定，農民對進場交易存在怕承擔法律責任的后顧之憂，進場交易的積極性進一步減弱。
五是結合隴西縣農村產權制度改革實踐與創新，系統總結提出了貧困地區農村產權制度改革的思路與途徑。
貧困地區90％的村普遍無經營性資產可量化成員，這一特點決定了貧困地區農村產權制度改革有別與中東部發達地區，決定了貧困地區農村產權制度改革重點要圍繞土地做文章。我們認為，貧困地區農村產權制度改革的思路是確權賦能、發展多種形式的股份合作和集體經濟，增加集體及農戶的財產性收入，主要途徑與任務是：（1）確權賦能，全面完成集體、農戶各類資源性資產、經營性資產確權登記頒證工作。（2）扶持培育新型經營主體，引導農戶進行土地流轉發展農業適度規模經營。（3）加強經營創新和體制創新，強化農村集體三資規范化管理，集體資產運營管理。（4）依托現有土地流轉和林地流轉服務體系，整合資源職能，組建農村綜合產權交易市場。（5）圍繞土地等主要資源性資產，借鑒貴州六盤水“三變”改革經驗，大力發展多種形式的農民股份合作。（6）深化農村金融改革和創新，產權抵押融資，激發各類資源生產要素活力。
（二）創新突破
1.簡化了改革程序和要求，創新開展清產核資和資產評估。結合貧困地區集體資產普遍不多、價值不高的實際，在全縣范圍內按照“先分類、后估價、再公開、填表冊”的程序，區分經營性資產、非經營性資產和資源性資產，對無入賬依據的資產由村兩委成員、鄉鎮駐村干部、村民主理財組長、村務監委會主任組成村級集體資產估價小組進行價值重估。經鄉鎮農經站和產權改革領導小組審批后確認。一方面，原來無價值依據的資產有了價值及清理入賬依據，另一方面節省了專業評估的費用和時間，評估價值更符合農村實際，群眾易接受。
2.適應農村經濟發展和明晰產權的要求，對農村各類產權進行確權登記頒證。目前，林業部門已完成集體林權制度改革和退耕還林確權登記頒證；縣國土部門已完成集體土地確權登記頒證，正在開展農民住房宅基地確權登記頒證；縣農牧部門正在結合農村土地承包經營權確權，開展農業設施確權登記頒證。各類資源資產產權的落實，進一步激發了各類資源要素的活力，為農村產權交易市場建立和運行奠定了基礎。
3.農村兩權抵押實現了突破，進一步激發了各類資源要素的活力。去年8月，國務院印發了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》, 232個縣級行政區獲準試點農村承包土地經營權抵押貸款（我省試點縣有西和縣、金川區、涼州區、隴西縣、臨夏縣、金塔縣等7縣），59個縣級行政區獲準試點農民住房財產權抵押貸款。我縣同時為中國人民銀行牽頭的全國農村土地承包經營權、農民住房財產權抵押試點縣。去年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了相關決定，對“兩權”抵押貸款試點地區進行了法律授權。農村土地承包經營權抵押貸款使農村土地資產得以盤活，有效解決了農戶發展資金不足和貸款難的問題，激發了農村發展的活力。截止11月30日，我縣開“兩權”抵押貸款的難處合作銀行等5家試點銀行累計發放“兩權”抵押貸款56筆5803.5萬元。
4.建立和制定《農村集體資產處置評估拍賣流程》和《農村集體公益建設項目公開協商和招投標流程》技術規范，實現陽光行政依法辦事。為加強全縣農村集體資產、資源處置的管理，增加村組集體收入，維護集體利益，防止集體資產流失，預防農村腐敗行為，密切黨群干群關系，2013年7月1日，縣農業局縣監察局縣財政局制定下發了《隴西縣農村集體經濟組織資產處置估價拍賣實施辦法（試行）》（隴農發 [2013] 160 號），《農村集體經濟組織公益建設項目公開協商和招標投標實施辦法（試行）》（隴農發 [2013] 161號），經過兩年多的執行，特別是首陽鎮按文件精神在全市多次公開拍賣處置村級集體閑置資產的實踐，鞏昌鎮按文件精神在全市對村級公益基礎設施進行公開招標的實踐，縣農經站對兩個《辦法（試行）》在具體運行管理程序上進行了規范化，2015年3月，向省質量技術監督管理局申請上報了甘肅省地方標準，今年8月，在全省全市農牧部門征詢意見、市農牧局市質檢局審定的的基礎上，省質量技術監督管理局已受理進行評審，近期，有望通過甘肅省地方標準審定并正式頒布，為全省推行和標準化管理做出了重大貢獻。
5.自主研發了與改革相匹配的軟件平臺建設，使改革成果實現規范化、網絡化、信息化管理。隴西縣結合集體經濟組織成員備案登記、股東股權變更及抵押擔保管理實際，委托甘肅水利水電工程局開發了數據庫管理軟件，實現了縣鄉村（社區）集體成員備案登記、股權流轉交易、抵押融資網絡化和規范化。開發了農業設施確權登記頒證、抵押融資等功能為一體的管理軟件，實現農業設施產權頒證、流轉交易、權屬變更、抵押融資信息化管理。
6.發展多種形式的農民股份合作，積極探索發展壯大集體經濟的途徑。針對我縣大部分村為空殼村，無集體經濟收入的現狀，中共隴西縣委隴西縣人民政府下發的《關于發展多種形式股份合作進一步壯大村級集體經濟的意見》，從盤活農村集體資產資源、實行土地營運、激活農村資源要素流動、激活集體經濟組織、推進農村土地流轉、發展現代農業、發展物業經濟、開展服務創收、發展鄉村旅游、培植知識產權經濟等9個方面提出積極探索發展壯大村級集體經濟的新路子。積極探索村集體經濟組織、農民及經營主體相互之間，借鑒“貴州三變改革+”模式以參股、控股或獨立經營為投資方式，以依法簽訂的合同或者協議為紐帶，在經營主體、村集體經濟組織、農民之間，形成“利益共享、風險可控”的股份合作機制，制定出臺了《隴西縣多種形式農民股份合作股權設置與量化辦法》。目前，結合土地股份合作社試點，已在云田鎮安家咀金龍種植農民專業合作社等土地股份合作社組建中進行了嘗試和實踐，取得了初步的成效。
7.制定完善了“1+12”的改革配套制度框架。“1”指《發展多種形式股份合作進一步壯大村集體經濟的意見》，“12”指配套性文件：《隴西縣多種形式農民股份合作股權設置與量化實施辦法（試行）》、《隴西縣林地經營權價值評估辦法（試行）》、《隴西縣農村土地承包（流轉）經營權及地上附著物價值評估辦法（試行）》、《隴西縣集體土地增值收益管理辦法（試行）》、《隴西縣農村集體資產股份股權管理辦法》、《隴西縣村（社區）黨支部、村（社區）委員會、股份合作社運行及干部交叉任職管理暫行辦法》、《隴西縣股份經濟合作社財務運行管理制度》、《隴西縣農民合作社發展聯席會議制度》、《隴西縣產權改革辦公室關于關于組建農民土地股份合作社的指導意見》、《隴西縣農業設施產權登記頒證管理辦法辦法（試行）》、《隴西縣農村集體資產產權登記頒證管理辦法（試行）》、《隴西縣農村集體資金資產資源管理辦法》。
六、總體性能指標與國內外同類先進技術的比較
國內許多學者充分運用市場經濟學、股份合作制等相關理論，對農村集體經濟股份合作制改革都進行了系統的研究，并結合我國東部沿海發達地區30多年集體經濟改革實例指出了集體資產股份合作制改革的必要性，并對目前國內各地區社區股份合作制、土地股份合作社等進行了分析。而國外由于國情不同，對農村產權制度改革的文獻資料較少，因此本項目主要借鑒目前國內農村集體產權制度改革研究成果，從我國西部貧困地區的實際情況出發，進行了實踐探討和研究，和東部發達地區相比，實現了改革政策性突破和改革區域性突破，實現了農村綜合改革的有效銜接和改革成果的農民實質性享受。限于知識層次和能力，注重實際較多，注重理論較少。通過科技查新，項目組認為本項目研究內容和具體實踐與國內同類技術比較，可達到先進水平。
七、項目研究后續工作建議
（一）項目研究后續工作
一是持續推進產權改革，提升集體收入。以農村“三變”改革試點契機，繼續加強對農村集體產權制度改革的總體謀劃，采取“經營主體+集體+基地”、“經營主體+基地+農戶”等多種組織形式開展股份合作，力爭2018年全縣組建成立土地（林地）股份合作社達到80家以上，力爭到2019年存量資產較大、集體收益較多的村全部完成集體資產股份權能改革，完善已組建股份合作社運營機制和收益分配制度，在集體資產股份有償退出、抵押權、擔保權試點上有新突破；統籌整合財政、扶貧涉農項目，因地制宜多路徑發展村級集體經濟，力爭到2019年底，全縣215個村都有集體經濟收益。
二是推進創新金融改革，健全交易平臺。建立金融支持機制，積極搭建融資服務平臺，大力推進農村金融改革創新，構建財政資金、金融信貸、項目支持、“兩權”抵押貸款、信用互助合作等多元資金保障體系。完善風險防控機制，加強對改革的監督管理，嚴格專項資金監管，建立風險準備金、擴大政策性農業保險覆蓋面，確保改革健康穩定推進，真正惠及農民群眾。進一步建立健全農村產權交易機制，完善相關配套政策、擴大交易品種，提升交易規模，保障農村產權依法自愿公開公正有序交易。建立和完善各類資產價格評估制度，滿足農村資產和權益評估需求。
三是完善農村社會管理，鞏固改革成果。實施和完善“村資分離”改革，建立健全“一支部兩委”村級管理架構，推行村（社區）黨支部、村（社區）委員會、股份合作社運行及干部交叉任職管理機制。規范村級集體資產管理委員會運行，行使村級集體資產的所有者代表職能，維護好集體經濟組織及其成員的利益，逐步形成股東代表大會領導下的董事長負責制，建議逐步引入職業經理人從事中高級管理，向現代企業方向發展。進一步夯實村級財務管理基礎，提升集體資產管理水平，建立健全農村集體資產登記、保管、使用、處置等制度。建立適應農村集體產權制度改革發展要求的財務會計制度，完善村級經濟治理結構。加強對新組建的農村股份合作社指導，加大對其在市場經濟、實用技術、政策法規和經營管理技能等方面的培訓力度，轉變經營理念，拓寬收入渠道，不斷提升合作社服務帶動農戶的能力。
（三）對農村集體產權制度改革工作建議
1.切實加強黨委、政府的組織和領導
各級各部門要進一步解放思想，提高認識，把推進農村集體產權制度改革提高到深化改革、全面建設小康社會的高度來認識，各級黨委、政府主要領導負責抓總，及時協調解決改革工作的重大問題，克服一切畏難情緒和工作體制阻礙，確定工作重點和階段工作任務，因村制宜，切實抓緊抓實，確保改革順利進行。必須明確，改革的阻力主要在基層干部，而不是農民（社區居民），因為改革直接影響了干部的地位和權利。同時，也要破除只有有資產、有錢的村才可進行改革的思想，要明確貧困地區的空殼村培育農村新型經營主體，土地流轉發展規模經營，加強農村集體三資管理，對各類農村產權確權頒證也是產權制度改革。因此，各級政府和領導高度重視，加強領導，是改革能否取得成功的關鍵。
2、修改法律法規制定出臺扶持農村集體經濟發展、股份合作的政策措施
（1）大力盤活和保護農村集體資產。對絕大部分貧困村而言，土地資源是其最大的集體資產。要積極盤活土地資產，修改土地法、擔保法和物權法，至少省級政府層面，出臺具體配套政策，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，抵押，擔保。實行與國有土地同等入市、同權同價。在堅持土地集體所有、服從城市建設及土地利用總體規劃、執行國家和當地政府產業政策的前提下，可以依法自主開發利用集體土地，采取各種有效形式，實現集體土地收益，發展和壯大集體經濟。任何單位和個人都不得違背所有權人的意志而強行改變集體所有性質，不得非法干涉所有權人依法行使權利。
（2）依法保障被征地農村集體和農民的權益。根據國務院有關文件精神，堅決糾正濫征濫占耕地、變相倒賣集體土地等違法違規行為。落實被征地農民的社會保障費用，多渠道安置被征地農民，積極推行留地安置，對依法征收集體土地的應按不低于被征地面積5-10％的標準，留給被征地集體經濟組織作為建設用地，發展二、三產業，以解決被征地農民就業和長遠生計。
（3）制定出臺集體股份合作稅收優惠政策。根據2016年之前東部發達地區改革后股份合作社稅收情況，登記為企業法人后普遍面臨著稅費負擔過重的問題，不僅要繳納房產稅、營業稅、所得稅等多達12 項稅費，綜合稅負超過30%，在辦理集體資產權屬變更登記時還要繳納超過資產總額13%的變更費用。對于改革后的農村集體經濟組織而言，是一個較重的負擔，一些地方，為減輕稅負：一是運行而工商不登記；二是領取政府頒發的組織證明書，在縣內以市場主體身份從事經營活動。作為農民自己管理運行的新型集體經濟組織，受各種因素的制約，其運行發展十分困難。2017年6月22日，財政部稅務總局下發《關于支持農村集體產權制度改革有關稅收政策的通知》（財稅〔2017〕55號），在支持農村集體產權制度改革，稅收優惠政策方面，明確從國家層面僅免征土地、房屋權屬登記、過戶變更的契稅和涉及集體產權簽訂轉移書的印花稅，這兩種稅負數額都較輕，不過千元左右。而稅負數額大，關鍵的房產稅、所得稅并沒有減免。建議從切實扶持集體經濟發展，特別是針對貧困地區的實際，建議國家出臺差別化或階梯式的農村集體股份合作社的稅收優惠政策，針對不同地區減免或降低農村集體股份合作社的物業稅負，減免給農民個人股金分紅的所得稅。
（4）制定農村集體經濟組織登記條例。農村集體經濟組織與企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人屬于完全不同的組織類型，是原《民法通則》中缺失的特殊組織，需要通過立法創設其法人地位。近10年來，中東部發達地區集體股份合作制改革的實踐和運行為立法已進行了有益的實踐和嘗試，廣東省2006年7月頒布了省長令《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，浙江省人大2009年11月已在全國率先出臺了《村經濟合作社組織條例》，對法人地位予以確認。目前，全國人大已將集體經濟組織法人列入《民法通則》修訂范圍。建議國務院在國家層面加快推進農村集體經濟組織立法的同時，出臺《農村集體經濟組織登記條例》，賦予農村股份經濟合作社的法人地位，明確組織形式和職能定位。在未出臺明確的法律法規前，請農業部盡快協調解決股份經濟合作社社會統一信用碼登記問題，實現注冊登記、經濟票據結算及銀行開戶。
3、確權賦能，加快農村各類產權確權登記頒證步伐。以資產股份權能改革、集體經營性建設用地入市改革、新型城鎮化建設改革、兩權抵押融資貸款等國家級改革試點為契機和動力，克服各種體制性、政策性障礙，加快完成農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、農戶宅基地使用權、農戶房屋所有權、農業設施產權等各類農村產權確權登記頒證工作，為農村產權流轉交易奠定基礎。
4、大力扶持培育新型農業經營主體，著力構建復合型現代農業經營體系。將大力扶持培育新型農業經營主體與農村產權制度改革強力同步推進，著力構建以家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系，積極探索公益服務強動力、經營服務增效益、廣大農民得實惠的利益共享機制和實現機制。從而推進貧困地區現代農業加快發展。
5、學習借鑒貴州“三變”等改革成功經驗，統籌整合財政涉農資金深入推進多種形式股份合作。對各級財政投入到農村的財政涉農資金進行統籌整合，允許將財政資金形成的資產以折股量化的方式轉交農民專業合作社持有和管護，支持其發展。在經營主體、村集體經濟組織、農民之間，形成“利益共享、風險可控”的股份合作機制。通過股份合作，拓展強村富民之路，在不斷壯大集體經濟實力的同時，有效增加農民財產性收入。
6、完善激勵機制。建議參照國有企業相關規定，研究制定農村集體股份合作社激勵機制，允許擔任股份合作社管理崗位的村干部獲取一定合理合法的兼職報酬，并制定集體經濟發展增效激勵獎懲辦法，充分調動貧困地區村社干部結合農村集體產權制定改革、農村“三變”改革，發展集體經濟，增收致富，脫貧攻堅的積極性和主動性。
（作者：隴西縣農村合作經濟經營管理站；項目負責人：吳鋼）
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