內(nèi)容提要: 糧食安全的內(nèi)涵小于食物安全，糧食安全的實質(zhì)是食物安全，食物安全的重點是糧食。剔除進口大豆及價格倒掛型進口后，我國真實的糧食自給率已足夠高。綜合糧食供求、國際貿(mào)易、庫存、綜合供給能力考慮，應(yīng)給我國糧食自給率減壓，分層次確定口糧、谷物、糧食等自產(chǎn)率與自給率。農(nóng)村改革四十年來有幾個時期熱別是近期我國糧食供過于求。2017年，我國人均糧食產(chǎn)量、包括凈進口( 不含大豆) 的人均糧食占有量以及再包括年末庫存的人均糧食占有量已分別達到 445 公斤、468公斤、637 公斤的高點。2010 年以來我國人均糧食( 谷物) 產(chǎn)量持續(xù)高于全球平均水平。建議確立年人均糧食產(chǎn)量400 公斤為糧食安全調(diào)控基線，結(jié)合人均糧食占有量指標制定分區(qū)間的糧食調(diào)控機制。
關(guān)鍵詞: 糧食安全; 食品安全;糧食自給率; 人均糧食產(chǎn)量; 人均糧食占有量
一、糧食安全的實質(zhì)是食物安全，食物安全的重點是糧食
(一) 糧食安全的內(nèi)涵小于食物安全
長期以來，關(guān)于糧食安全的內(nèi)涵和觀念比較模糊并有所偏差，甚至偏離了本質(zhì)。人們每天吃的是食物，不止是糧食。國內(nèi)界定的糧食包括谷物類、薯類和豆類三大類。稻谷、小麥、玉米三大谷物一般占到糧食產(chǎn)量的 9 成。食物的內(nèi)涵更豐富，包括糧食、油料、蔬菜、水果、肉、蛋、奶、糖等所有可供食用的農(nóng)產(chǎn)品和食品。國際上常用食物( Food)和谷物( Cereal，Grain) 的概念。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織 ( FAO，以下簡稱糧農(nóng)組織) 定義的谷物包括稻谷類、麥類、粗糧類以及補充主食用的薯類和豆類，在糧農(nóng)組織的界定中大豆是油料而非谷物。1974 年，糧農(nóng)組織提出食物安全( Food Security，常被誤譯為糧食安全)的概念，即保證任何人在任何時候都能夠得到為了生存和健康所需要的足夠食物。綜上可見，糧食安全的內(nèi)涵小于食物安全。
(二) 糧食安全的實質(zhì)是食物安全
人除了吃糧食，還要吃其他食物。并且隨著居民收入與生活水平的提高，食物多樣化趨勢明顯。我們所關(guān)注的糧食安全問題其實質(zhì)是食物安全問題，糧食安全觀念更應(yīng)該是食物安全觀念。糧食安全問題應(yīng)該回歸到食物安全問題上，食物生產(chǎn)與供應(yīng)中，不宜過分突出糧食增產(chǎn)，不能簡單地“以糧為綱”，而要統(tǒng)籌生產(chǎn)供應(yīng)各類食物。
從歷史趨勢看，我國人均糧食消費量持續(xù)下降，其他食物消費量呈上升趨勢。以農(nóng)村居民人均食物消費量來分析，農(nóng)村人均糧食消費量從 1978 年的 247. 83 公斤持續(xù)減少至 2016 年的 157. 2 公斤，減少了 90. 63 公斤，降幅為 36. 6%。蔬菜消費量也呈下降趨勢，從 141. 5 公斤降至 89. 7 公斤，減少 51. 8 公斤，降幅為 36. 6%。與此同時，人均食用油、豬肉、牛羊肉、禽類、水產(chǎn)品、蛋類、奶類、食糖、水果消費量都呈上升趨勢。人均食用油從1. 97 公斤增加至 10. 19 公斤，增加 3. 17 倍。簡單相加的人均豬肉、牛羊肉、禽類、水產(chǎn)品、蛋類消費量從 7. 63 公斤增加至44. 58 公斤，增加 4. 84 倍。人均奶類消費量自2000 年開始有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來，從 1. 06 公斤增加至6. 63 公斤，增加 5. 25 倍。城鎮(zhèn)居民人均糧食消費量比農(nóng)村居民少，而肉蛋奶、蔬菜、食用油、水果等消費量則多。
(三) 食物安全的重點是糧食
糧食安全不是食物安全的全部，但食物安全的重點是糧食，食物安全的抓手還主要是糧食安全。盡管人直接食用的糧食在減少，但間接食用的糧食在增加。肉蛋奶和水產(chǎn)品等食物主要是由以玉米、大豆、豆粕、麥麩、薯類等飼料糧為主的飼料轉(zhuǎn)化來的，此外，還需要秸稈、飼草、添加劑等。比如，豬和肉牛的料肉比都約為 3: 1，肉雞、肉鴨的料肉比不到 2∶1，大約 3 公斤飼料轉(zhuǎn)化為 1 公斤豬或牛的重量，不到2 公斤飼料轉(zhuǎn)化為 1 公斤肉雞或肉鴨的重量。
二、給糧食自給率減壓，科學(xué)確定糧食自給率
(一) 我國真實的糧食自給水平足夠高
我國歷來對糧食自給能力與自給水平高度重視，加給的壓力很大。客觀上，這是我國這樣一個人口大國的國情決定的，主觀上，與 1960 年代之前出生的人都有忍饑挨餓的經(jīng)歷有不小的關(guān)系。 1996 年，我國政府頒布《中國的糧食問題》白皮書，表示中國能夠依靠自己的力量實現(xiàn)糧食基本自給，首次明確提出糧食自給率要達到95%。不得不提到的一個背景是，美國世界觀察研究所萊斯特·布朗于1994 年發(fā)表《誰來養(yǎng)活中國》一文，分析預(yù)測到 2030 年中國不僅養(yǎng)活不了自己，而且世界也養(yǎng)活不了中國，這在國際上和國內(nèi)都引發(fā)擔(dān)憂。糧食自給率達到95%是我國作為負責(zé)任大國對這一擔(dān)憂的回應(yīng)。此后，糧食基本自給、糧食自給率達到 95%成為我國糧食安全戰(zhàn)略的重點內(nèi)容。國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要( 2008—2020 年)提出要保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩(wěn)定在 95%以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給。2013年 12 月召開的中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議強調(diào)堅持以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，谷物基本自給、口糧絕對安全。《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020 年) 》把到 2020 年糧食 ( 谷物) 綜合生產(chǎn)能力5. 5 億噸、小麥和稻谷自給率 100%作為約束性指標。在政府高度重視下，我國的糧食自給能力較強，糧食自給率一直保持較高水平。然而，我們一般所看到的我國的糧食自給率并非真實的而是被低估了的糧食自給率。分析我國的糧食自給水平需要抽絲剝繭，剝?nèi)ッ捎谄渖系膬蓪用婕啿拍茱@露出真實的糧食自給率。
第一，剔除進口大豆。近年來進口大豆持續(xù)大幅增加，但進口大豆主要作為油料用于榨油，算作糧食不妥。而國產(chǎn)大豆主要用于生產(chǎn)豆腐、豆皮等，可依然統(tǒng)計為糧食。本文計算了兩個口徑的糧食自給率數(shù)據(jù)。一個是把進口大豆計算在內(nèi)的糧食自給率，另一個是剔除進口大豆后的糧食自給率。后者更能準確反映真實的糧食自給水平。1978年以來，計算進口大豆在內(nèi)的糧食自給率在 2007 年之前一直保持在95%以上，自 2008 年以后才降低到 95%以下，之后逐步降低到近幾年的不足 85%。但這并不是真實的糧食自給水平。剔除進口大豆后的糧食自給率水平更高，只有2015 年低于 95%，39 年間有17 年超過 100%。
第二，剔除價格倒掛型進口。近十年來，全球糧食價格下跌幅度較大，國際市場糧食價格遠低于國內(nèi)市場，進口玉米、小麥、水稻等到岸含稅價( 三大主糧配額內(nèi)關(guān)稅) 都低于國內(nèi)市場價。這種情況下的糧食進口更多是價格倒掛型進口，而非自給不足型進口。進口糧食倒逼大量國產(chǎn)糧食入庫。因此，簡單考慮進口數(shù)量來計算的糧食自給率是名義自給率，并不是真實的自給率。按照一般糧食自給率公式計算的結(jié)果低估了糧食自給水平，讓人誤以為糧食自給水平還是不足。實際上，我國糧食自自給水平足夠高。在供過于求、存在超量庫存的情況下，95%以上的名義自給率依然低估了糧食自給水平，實際上達到 100%甚至更高。
(二) 應(yīng)該給糧食自給率指標減壓
考慮糧食自給率要與時俱進，綜合分析。
第一，從需求與供給來看，可以給糧食自給率減壓。消費和需求上，前面已經(jīng)談到，隨著人們收入水平的提高和食物消費水平的升級，直接消費的糧食在食物消費中的比重在逐步降低，對比過去十年、二十年，我們每個人都能感受到這一點。我們要重視糧食安全，但不能給糧食安全加太大的壓力，糧食安全的壓力應(yīng)讓蔬菜、肉蛋奶、水產(chǎn)品、水果等來一起分擔(dān)。盡管肉蛋奶主要是以糧食為主的飼料轉(zhuǎn)化來的，但大豆、豆粕、玉米等飼料不同于口糧，可以多從國外進口。國內(nèi)生產(chǎn)和供給上，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、加工能力、儲藏能力日益增強，多樣化食物供給能力與過去相比不可同日而語。近年提出的藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略已隱含著不必過于追求當期糧食產(chǎn)出的意思。
第二，糧食自給率具備減壓的國際糧食貿(mào)易環(huán)境。目前我國面臨的糧食貿(mào)易國際環(huán)境與二十年前、十年前已大為不同。過去國際市場擔(dān)憂中國進口糧食多了會抬高國際糧價，影響他國糧食安全，近年來糧食生產(chǎn)大國則希望中國能多進口一些他們的糧食。過去我們擔(dān)心的是有需求而無處可進口，現(xiàn)在擔(dān)心的是進口太多了沖擊國內(nèi)農(nóng)業(yè)。這與當初我國提出較高糧食自給率的背景、動因和目的已大相徑庭。保障糧食自給能力應(yīng)充分、主動利用國際農(nóng)業(yè)資源與市場。從國際流通和貿(mào)易來看，隨著經(jīng)濟全球化趨勢以及交通運輸條件的改善、物流體系的健全、市場交易條件的便利，糧食與食物的國際可獲得性日益增強。東南亞的大米、加拿大的小麥、美洲和中亞的玉米等糧食可從四面八方進入我國。
第三，糧食自給率要結(jié)合庫存來統(tǒng)籌考量。糧食自給率應(yīng)多年動態(tài)平衡、調(diào)劑，而非當年靜態(tài)考慮。如果不考慮庫存，年年都追求完成自給率，結(jié)果必然是供過于求、庫存高企、糧價下跌。就如 1990 年代后期以及近幾年發(fā)生的情況一樣。聯(lián)合國糧農(nóng)組織確立 17%～ 18%為世界谷物庫存消費比最低標準。近年來，我國谷物庫存消費比大大超出這一最低標準，造成較大的財政負擔(dān)與去庫存壓力，以及資源和糧食浪費、農(nóng)民糧食收入降低等問題。因此，要把糧食生產(chǎn)與儲備、庫存有序銜接，及時做出調(diào)整，庫存多了就要調(diào)減自給率指標、減少生產(chǎn)，庫存少了才要確保自給率、增加生產(chǎn)。
第四，對于糧食自給能力和自給率的分析要把自我生產(chǎn)( 自產(chǎn)性自給) 與自我供給( 綜合性自給) 這兩個概念辨識清楚。糧食自給能力不一定非得是自產(chǎn)能力，而應(yīng)該是自我供給能力。自產(chǎn)≠自給。我們或許存在認識上的誤區(qū)，認為只有自己國內(nèi)生產(chǎn)的才是自給的。前文中僅考慮國內(nèi)自產(chǎn)的糧食的自給率嚴格意義上是糧食自產(chǎn)率。從開放的視角應(yīng)該應(yīng)該認識到，從國外進口后提前儲備、在需要的時候能調(diào)得動、用得上的糧食，也是自我供給能力的體現(xiàn)，體現(xiàn)的是我國糧食貿(mào)易、物流、存儲、調(diào)動等綜合供給能力。我國人均水土肥等資源都較為不足，農(nóng)業(yè)環(huán)境承載壓力過大。我們不能用自產(chǎn)率束縛自給率，而應(yīng)主動用進口儲備給糧食自給率“解套”，給糧食自給率減壓。
(三) 分層次確定口糧、谷物、糧食等自產(chǎn)率與自給率
首先，稻谷和小麥的口糧自產(chǎn)率應(yīng)定得高一些，但為緩解國內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境壓力、合理利用國際農(nóng)業(yè)資源與市場，不必百分之百自產(chǎn)。同時要有效利用進口提前儲備，達到百分之百甚至更高自給。本文初步認為可以確定 95%的自產(chǎn)率，留 5% 及以上的彈性空間。其次，玉米以及大麥、高粱等谷物的自產(chǎn)率可以低于口糧自產(chǎn)率，80%～ 90%即可。飼料糧的自產(chǎn)與自給應(yīng)結(jié)合畜禽產(chǎn)品的自產(chǎn)與自給來統(tǒng)籌考慮，進口飼料糧與直接進口肉類殊途同歸。再次，在資源約束條件下，不必追求過高糧食自產(chǎn)率，可以確定為較高的90% ～ 95%，適度進口補充。國產(chǎn)大豆主要直接食用或生產(chǎn)豆制品，可以統(tǒng)計為糧食，也利于歷年統(tǒng)計口徑一致。進口大豆主要作為油料，可以不計入糧食。對大豆數(shù)據(jù)這樣內(nèi)外有別處理后，糧食數(shù)據(jù)回歸本質(zhì)，自產(chǎn)率與自給率的目標與實際數(shù)據(jù)不會再偏離過大。
三、人均糧食產(chǎn)量與占有量是反映糧食安全的關(guān)鍵指標
(一) 我國的人均糧食產(chǎn)量與真實的人均糧食
一般情況下， 我們往往重視糧食總量指標， 對糧食人均數(shù)量指標有所忽視。然而，與糧食總量指占有量標相比，糧食人均數(shù)量指標內(nèi)化了人口變動因素，能同時反映糧食供給與需求的平衡狀態(tài)，是直觀、簡潔地體現(xiàn)糧食安全的關(guān)鍵指標。人均糧食數(shù)量指標包括人均糧食產(chǎn)量與人均糧食占有量。人均糧食產(chǎn)量即本國糧食總產(chǎn)量除以人口數(shù)量。人均糧食占有量不僅指國內(nèi)糧食產(chǎn)量，還應(yīng)包括凈進口量以及庫存數(shù)量。
1949年，我國人均糧食產(chǎn)量僅為 209 公斤， 1957 年達到人均 306 公斤，此后一直到 1978 年才達到人均 318. 7 公斤，超過 1957 年的水平。1978 年之后，我國人均糧食產(chǎn)量有升有降，在波動中總體上呈上升趨勢。四十年來，有兩個時段的人均糧食產(chǎn)量高于400 公斤: 1996—1999 年，人均糧食產(chǎn)量略高于400 公斤; 人均糧食產(chǎn)量在 2010 年突破 400 公斤后逐步攀高，2015 年達到 453. 2 公斤的高點，2017 年回落至 444. 5 公斤。
除年度國產(chǎn)糧食之外，糧食占有量還應(yīng)包括兩個層面的糧食數(shù)量: 第一層面是納入糧食凈進口( 不含大豆) 的人均糧食占有量。1997—2008 年，我國人均糧食凈進口數(shù)( 不含大豆) 為負值，2009年之后轉(zhuǎn)負為正并逐步增加，2015 年達到最高的 30. 2 公斤。人均糧食占有量于 2009 年突破 400 公斤后逐步上升，2015 年達到 483. 4 公斤，2016 年、 2017 年依然保持較高的468 公斤。第二層面是納入庫存數(shù)量的人均糧食占有量。國內(nèi)糧食產(chǎn)量與凈進口量都是某個年度的生產(chǎn)與凈進口新增流量數(shù)，但某個年度的糧食總量還應(yīng)包括上年結(jié)轉(zhuǎn)的庫存數(shù)量。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品供需報告顯示我國 2016 年底的糧食庫存( 稻谷、小麥、玉米之和) 為 23402 萬噸。照此測算，2017 年初的人均糧食結(jié)轉(zhuǎn)庫存約 169 公斤，那么 2017 年度的人均糧食占有量達到歷史高點的 637 公斤。2017 年底人均糧食結(jié)轉(zhuǎn)庫存高達 206 公斤，預(yù)計 2018 年度人均糧食占有量將創(chuàng)新高。這才是邏輯上真實的人均糧食占有量，也是比較高的占有量。
(二) 農(nóng)村改革四十年來有幾個時期我國糧食供過于求
我國糧食并非總是不夠，農(nóng)村改革四十年來有幾個時期糧食是過剩的，從糧食量價關(guān)系可以明顯看出這一情況。市場機制作用下，人均糧食產(chǎn)量、占有量與糧食生產(chǎn)價格之間存在明顯的相關(guān)與互動。1978 年以來有 4 輪明顯的糧食生產(chǎn)( 占有)與市場周期波動( 簡稱糧食周期波動) ，具體表現(xiàn)為 4 輪“量減—價漲—量增—價降”，產(chǎn)量上“四減四增”與價格上“四漲四降”( 見圖 1) 。在4 輪糧食周期波動中，人均糧食產(chǎn)量、占有量的減與增和糧食生產(chǎn)價格的漲與降之間互相作用，特別明顯的是人均糧食產(chǎn)量波峰/谷值都會反向?qū)?yīng)其后一年糧食生產(chǎn)價格指數(shù)的波谷/峰值，顯示此種影響具有一定的滯后效應(yīng)。實際上，近年來糧食供求形勢發(fā)生顯著變化，糧食供求緊平衡已逐步向供過于求轉(zhuǎn)變，稻谷、小麥、玉米這三大糧食品種已經(jīng)全面供過于求。特別需要指出的是，四十年來的歷史數(shù)據(jù)表明，一旦人均糧食產(chǎn)量超過390～400 公斤區(qū)間，便會出現(xiàn)價格下跌以及庫存超量等供過于求的現(xiàn)象，比如1990—1991 年、1996—2000 年、2008—2017年尤其是 2015 年以來。20 世紀 90 年代后期、近年來這兩個階段，我國糧食庫存顯著過量，倉容壓力、財政壓力與去庫存壓力大，陳化糧問題出現(xiàn)。
(三) 我國人均糧食( 谷物)產(chǎn)量高于全球平均水平
我國人均糧食( 主要為谷物) 產(chǎn)量并非如一些文章中所言的較低。利用糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)，采用糧食的國際口徑即谷物來做國際比較分析可以看出( 見表 1) ，1995 年，我國谷物產(chǎn)量趕上全球人均水平，此后有三年略高于全球水平，2000—2009年都低于全球人均水平，2010 年之后持續(xù)高于全球人均產(chǎn)量，并且于2015 年、2016 年連續(xù)高出 20 公斤以上。
我國人均谷物產(chǎn)量低于歐洲、美洲、大洋洲的人均水平，但高于亞洲、非洲人均水平。2016 年，我國比亞洲、非洲平均水平分別高出 100 公斤、258 公斤。我國人均谷物產(chǎn)量低于美國等谷物出口大國，但高于英國、日本、印度等國家，2016 年分別高出72 公斤、335 公斤、183 公斤。
(四) 確立年人均糧食產(chǎn)量 400 公斤為糧食安全調(diào)控基線
糧食總產(chǎn)量是衡量糧食安全的重要指標，但我國人口每年增加上千萬人，用其來衡量糧食安全的話需要經(jīng)常調(diào)整指標，且不能及時反映供求狀況。20世紀 80、90 年代，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院課題組兩次提出我國人均糧食400 公斤必不可少的觀點 。本文基本認同這一觀點。結(jié)合上文歷史經(jīng)驗與國際對比分析，本文認為，可以將人均糧食產(chǎn)量作為衡量糧食安全的關(guān)鍵指標，將包括糧食凈進口(不含大豆) 的以及包括庫存的人均糧食占有量作為輔助指標，以年人均糧食產(chǎn)量400 公斤作為糧食安全調(diào)控基線，建立糧食安全調(diào)控機制。人均糧食產(chǎn)量低于基線時，結(jié)合人均糧食占有量指標，增加生產(chǎn)與進口，提前補充庫存;高于基線時，不可依然一味追求增產(chǎn)，不能采取刺激生產(chǎn)措施，應(yīng)適度調(diào)整生產(chǎn)、進口和庫存。在此基礎(chǔ)上，可以進一步確立以人均糧食產(chǎn)量和占有量為標準的糧食安全的危險區(qū)間、預(yù)警區(qū)間、正常區(qū)間、過剩區(qū)間，制定不同的糧食調(diào)控應(yīng)對政策，增強糧食安全調(diào)控的及時性與科學(xué)性。
作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：三農(nóng)學(xué)術(shù) 微信公眾號
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