從治理話語的歷史、國際、實踐和學科的維度，可以把治理分為兩個層面：一是以國家為主體，以國家整體為對象，涉及治理主體及其相互關系的治理。圍繞這一治理定義所產生的理念和思維，可稱之為大治理觀。二是不涉及國家整體和基本關系，著重于解決具體問題和處理具體事務的方式和機制的治理，可以稱之為一種小治理觀，比如現在公共管理學科就是就問題解決問題的。
不同學科對社會的定義有所不同，國家與社會關系是政治學的基本問題。在政治學科視域下，社會相對于國家政權，任何國家都面臨著如何處理社會矛盾、進行社會治理的問題。新中國成立以后面臨怎么樣進行社會治理的問題，毛澤東發表《關于正確處理人民內部矛盾的問題》，這篇文章是從國家有效治理的角度來論述社會矛盾。從治理的角度看是一種大治理觀，從社會角度看是包括所有人的社會，所以后來才有了所謂的把矛盾化解在基層的經驗。
新中國建立以后，國家對社會進行了重組，重要特點是通過國家政權把所有人編制到國家政權組織體系當中。在農村實行政社合一的人民公社體制，在城市實行政企合一的單位制，那些沒有國家單位的人組成居民委員會，沒有能夠進入到國家單位體制的人被稱之為社會青年。這里的社會是相對于國家體制而言的，是非體制性的小社會。過去“社會”這兩個字不是太驕傲的詞。
改革開放前，國家主要是通過公社制、單位制進行社會治理的。因為公社和單位是國家與社會的混合體，國家與社會混合在一起，具有復合性質，既是國家政權直接管轄的經濟單位，也是社會單位，社會依附于公社與單位當中，嚴格來說是沒有社會的。國家在管理單位和公社的同時也實現了社會的治理。為什么那時候提出民主辦社、民主管理的原則，因為這些都是基于治理的角度考慮的。隨著公社制的變革、非國有經濟的發展，產生了與國家政權系統相對分離和相對獨立的社會，這個時候的社會含義大大擴展了，所以有了單位人到社會人的說法。
隨著“單位社會”的解體，1990年代后期國家第一次提出了社會管理，這里講的社會管理包括所有人群。當時面臨最迫切的問題是把那些沒有或者失去單位的人怎么納入到國家管理體系當中來，重要方式就是組建社區。社區這個詞是90年代才進入到社會管理當中來的，是從外國引進的詞。這個“社區”帶有很強的行政功能，主要是解決治理問題，依托社區對社會人進行的社會治理。這個社會僅僅限于社區，所以社會治理主要限于社區治理，研究社會治理的時候實際上都是在研究社區，“社區社會”仍然是屬于小社會的范疇。
大治理觀是以國家整體為對象的治理理念，國家整體包括組成國家的所有人，盡管所有人都在國家政權統轄之下，并不意味著所有人都在國家有效治理之下。看起來，每個人都在國家政權的覆蓋之下，但并不是有效的覆蓋，社會里面有很多縫隙、漏洞等等。社會雖然在國家政權統轄之下，但并不是有效治理，僅依托社區進行社會治理遠遠不夠。隨著經濟體制改革，經濟組織就不再具有治理功能，經濟組織創造財富的同時也可能成為矛盾的焦點，包括國有企事業單位的干群矛盾和非國有企業的勞資糾紛等等。這些矛盾點不一定是在單位以外的社會，也可能在單位里面，這就需要把社區社會的小社會概念拓展到所有人群的大社會概念，實現國家對所有人群的有效治理。
社會工作部的對象是涵蓋所有人群的，是做所有人的社會工作，從而實現國家有效治理的專門機構。它的職能包括混合所有制企業、非公有制企業和新經濟組織、新社會組織、新就業群體的黨建工作，把大量的社會矛盾消化在企業和組織之內，重新賦予這些企業組織的社會治理功能。它的經濟組織功能沒有變，但是要賦予它一定的社會治理功能。
（作者系華中師范大學資深教授、政治學部部長，教育部首批文科“長江學者”特聘教授。中國鄉村發現網轉自：田野政治學 微信公眾號）
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